TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 16 mai 2023
Composition	M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourant

A.________, aux ********, représenté par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité d'Ormont-Dessus, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	Divers
	Recours A._______ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 26 octobre 2021 rejetant sa demande d'indemnité d'expropriation matérielle (parcelle n° 2791 d'Ormont-Dessus).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______ est propriétaire depuis le 7 décembre 2005 de la parcelle n^o 2791 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessus. Cette parcelle a actuellement une surface de 12'290 m². A la date de l'acquisition de cette parcelle par A._______, elle avait une surface de 16'052 m². Encore en 2005, le propriétaire en a détaché deux parcelles, de respectivement 820 et 1'191 m² (nouvelles parcelles n^os 7382 et 7383). Une nouvelle division est intervenue en 2019, des parcelles de respectivement 800 et 951 m² ont été détachées de la parcelle n^o 2791 (nouvelles parcelles n^os 7513 et 7514, la division ayant été inscrite au registre foncier le 28 août 2019).

La parcelle n^o 2791, qui se trouve dans la partie sud-est du village des Diablerets, est en nature de pré ou pâturage, à l'exception d'une bande de terrain en nature de forêt (459 m² d'après le registre foncier, 478 m² d'après les indications du cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière [cadastre RDPPF]). Elle est en forte pente (cotes d'altitude: environ 1'250 m dans la partie supérieure et 1'200 m dans la partie inférieure, voisine de la forêt dans laquelle coule la rivière Le Dar).

B.                     La partie supérieure de la parcelle n^o 2791 est longée, sur environ 60 m, par une route du domaine public, le chemin de Loyettaz. Sur toute sa longueur (entre le chemin de la Corbaz, en aval, et la route du Pillon, en amont), ce chemin est bordé de chalets, de part et d'autre, sauf à la hauteur de la parcelle précitée. Selon les anciennes cartes topographiques (consultables sur map.geo.admin.ch), des chalets étaient déjà bâtis tout au long du chemin de Loyettaz (ou au lieu-dit "La Loyette") en 1980, voire en 1970, même s'ils étaient alors moins nombreux. Les parcelles détachées depuis 1985 de la parcelle n° 2791 sont actuellement bâties (chalets), à l'exception de la parcelle n^o 7513; elles sont accessibles par un chemin privé, débouchant sur le chemin de Loyettaz.

C.                     Après l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 1980, de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les autorités de la commune d'Ormont-Dessus ont élaboré un plan d'extension communal, ou plan des zones, qui a été mis à l'enquête publique en juin 1981, adopté par le Conseil communal le 7 septembre 1981 et approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre 1982 (ci-après: le plan de 1982, qui peut être consulté via le cadastre RDPPF). Ce plan des zones (feuille n° 2, pour le village des Diablerets) délimite des zones à bâtir - la zone du village des Diablerets, la zone de chalets et la zone artisanale – et il indique le périmètre de plans d'extension partiels légalisés. Aux Diablerets, ces zones sont regroupées dans un périmètre délimité en aval (au sud) par la rivière la Grande-Eau et s'étendant dans la pente en direction du nord. Dans le prolongement de la zone de chalets en amont se trouvent les périmètres des plans d'extension partiels "Vers le Clédard" et "Les Vernex – Les Parchets", destinés à la construction de chalets.

L'actuelle parcelle n^o 2791 est classée dans la zone de chalets. La limite sud-est de la parcelle correspond à la limite de cette zone. La feuille n° 1 du plan de 1982 indique que les terrains situés en dehors des zones à bâtir – à l'exception de quelques périmètres de zone intermédiaire – sont classés dans la zone agricole et alpestre, les secteurs de forêt étant par ailleurs figurés à titre indicatif.

Le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) prévoit que la zone de chalets est destinée à l'habitation, ainsi qu'à l'artisanat, au commerce, aux activités touristiques et à l'exploitation agricole; seules y sont autorisées, en règle générale, les constructions genre chalet (art. 15 RPE). 

Le préavis municipal du 9 juin 1981, relatif au plan des zones, donne quelques explications au sujet de l'élaboration du plan de 1982. En substance, depuis une révision de 1976 de la loi cantonale sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT), la planification précédente, approuvée par le Conseil d'Etat en 1968, devait être adaptée avec la création de zones agricoles, garanties pour au minimum 25 ans, et de zones intermédiaires, pour les besoins futurs en zone à bâtir. Pour les zones de construction existantes, la Municipalité d'Ormont-Dessus (ci-après: la municipalité) estimait que des modifications ne se justifiaient pas, car ces zones avaient fait l'objet d'études attentives lors de leur création; deux nouvelles zones artisanales ont cependant été délimitées.

D.                     A la suite de la révision partielle de la LAT qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1^er mai 2014, les autorités cantonales ont mis en œuvre l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT). Elles ont notamment élaboré, lors de la 4^e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes". En fonction des principes et objectifs du PDCn, les autorités communales d'Ormont-Dessus ont élaboré un nouveau plan directeur communal et elles ont prévu une révision du plan d'affectation de 1982 afin de redimensionner les zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée. Dans ces opérations, il est tenu compte de la qualification de centre régional du village des Diablerets (en vertu de la mesure R21 du PDCn, qui concerne le tourisme, c'est un centre régional à renforcer) et de la nécessité de limiter le développement des quartiers hors centre.

E.                     Dans une première phase, les autorités communales ont choisi de modifier le plan des zones pour classer en zone agricole certaines parcelles non construites de la zone de chalets (parcelles prioritairement destinées à retourner au territoire agricole; au total environ 10 ha). En revanche, là où le redimensionnement des zones à bâtir pourrait concerner des terrains partiellement construits, il a été prévu d'adopter une zone réservée.

La parcelle n° 2791, dans sa contenance avant le morcellement de 2019, faisait partie – à l'exception d'une bande de terrain correspondant à l'emprise d'un chemin menant à la parcelle voisine n° 7383 – des biens-fonds visés par le projet de "modification du plan d'extension communal et de son règlement" (en abrégé: MPE), à savoir de classement dans une zone agricole dont la destination est définie par un nouvel art. 41b RPE ("L'utilisation de la zone agricole est définie par le droit fédéral et cantonal"). Cette modification du plan d'extension communal a été mise à l'enquête publique du 15 juin au 14 juillet 2016. A._______ a formé opposition. A la suite d'une séance de conciliation, ce propriétaire et la municipalité ont trouvé un accord consistant à maintenir une partie supplémentaire de la parcelle n° 2791 en zone constructible; cela correspond aux deux nouvelles parcelles n^os 7513 et 7514 (compartiment de terrain de 1'751 m², à l'ouest de la parcelle n° 2791). L'art. IV de cette convention est ainsi libellé: "Sous réserve de l'adoption par le Conseil communal de ces modifications, l'opposition de A._______ du 13 juillet 2016 concernant la modification du plan d'extension communal et de son règlement est considérée comme retirée. Cela étant, A._______ garde tous ses droits concernant ses différentes parcelles dans le cadre d'éventuelles indemnités en expropriation matérielle. C'est la loi qui le prévoit". Dans son préavis du 10 octobre 2016, la municipalité a donc proposé au conseil communal d'adopter la modification précitée, avec la motivation suivante (p. 6):

"La Municipalité est consciente que la situation de la parcelle 2791 est particulière: il s'agit d'une très grande parcelle entièrement non bâtie, dont la partie ouest est entièrement entourée de constructions existantes et peut de ce fait être considérée comme à l'intérieur du milieu bâti. Déjà dans la MPE soumise à l'enquête publique, une partie de la parcelle ne retourne pas en zone agricole, afin de laisser la possibilité d'aménager un chemin d'accès pour une parcelle 7383 au bénéfice d'un permis de construire en force, avec accès par la parcelle 2791. Pour cette raison, et suite à une discussion et à un accord avec le propriétaire, la Municipalité propose de modifier le plan après l'enquête publique de façon à maintenir en zone à bâtir la partie de la parcelle 2791 entièrement intégrée au territoire urbanisé [...]."

Le plan figure par ailleurs l'aire forestière sur la parcelle n° 2791, à savoir l'emprise du massif forestier présent au sud. Le nouvel art. 41c RPE dispose que l'aire forestière est régie par les dispositions des législations fédérale et cantonale, et que sa délimitation sur le plan est indicative.

F.                     Le 16 novembre 2016, le conseil communal a adopté la modification du plan d'extension communal (MPE). Le Département du territoire et de l'environnement a approuvé préalablement cette modification le 26 octobre 2017, en précisant dans sa décision que cela ne suffisait pas "pour mettre en conformité le dimensionnement de la zone à bâtir qui reste largement surdimensionnée". Le Service du développement territorial (SDT) a ensuite indiqué que la modification du plan d'extension communal était mise en vigueur le 14 mars 2018.

G.                              Par requête de conciliation du 13 mars 2019 déposée auprès du président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois (ci-après: le président du TDA), A._______ a ouvert action en paiement d'une indemnité d'expropriation matérielle, à l'encontre de la Commune d'Ormont-Dessus. Il invoquait les conséquences de la modification précitée du plan d'extension communal, déclassant sa parcelle n° 2971 en zone non constructible. Il invoquait également le déclassement de sa parcelle n° 2973, contiguë au sud et en grande partie couverte de forêt; il a toutefois ultérieurement limité l'objet de la contestation à la parcelle n° 2791 (cf. infra, let. L). La conciliation n'ayant pas abouti, une autorisation de procéder lui a été délivrée le 22 mai 2019.

H.                     Le 9 septembre 2019, A._______ a adressé au président du TDA une demande dont les conclusions sont les suivantes:

"I.            La Commune d'Ormont-Dessus est condamnée à verser la somme de CHF 4'301'500.- à A.________, avec intérêt à 5% l'an dès le 14 mars 2018.

II.            La Commune d'Ormont-Dessus est condamnée aux frais et dépens."

I.                       Le 26 novembre 2019, la Commune d'Ormont-Dessus a dénoncé l'instance à l'Etat de Vaud, conformément à l'art. 78 du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272). Le 27 novembre 2019, l'Etat de Vaud, représenté par un avocat, a consenti à la dénonciation d'instance et déclaré procéder à la place de la Commune (cf. art. 79 al. 1 let. b CPC). Un double échange d'écritures a eu lieu.

J.                      Le 2 octobre 2020, l'avocat de l'Etat de Vaud a écrit au Tribunal d'arrondissement en l'invitant à transférer la cause, dans l'état où elle se trouve, au Département cantonal des institutions et du territoire (DIT), qui devra statuer. Il était fait référence aux nouveaux art. 72 à 73b de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), entrés en vigueur le 1^er octobre 2020. 

Le 9 octobre 2020, le président du TDA a rendu une décision de transmission de la cause au Département des institutions et du territoire. Le demandeur n'a pas recouru au Tribunal cantonal contre cette décision, qui est entrée en force.

K.                     La cause a désormais été instruite par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), qui est le service compétent, au sein du département cantonal chargé de l'aménagement du territoire, pour rendre les décisions relatives aux demandes en indemnisations prévues par l'art. 72 LATC (cf. art. 43a du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]).

Le 10 septembre 2021, la DGTL a transmis un projet de décision à A._______, qui s'est déterminé le 4 octobre 2021.  

Le 26 octobre 2021, la DGTL, après avoir considéré qu'elle était compétente pour statuer sur la demande en indemnisation formulée le 9 septembre 2019 par A._______, l'a rejetée, en mettant un émolument de 1'600 fr. à la charge du demandeur.

L.                      Agissant le 25 novembre 2021 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision du 26 octobre 2021 (conclusion I) et renvoyer la cause pour nouveau jugement à une autorité indépendante qu'il conviendra de définir (conclusion II). A titre subsidiaire (conclusion III), il conclut à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'une indemnité pour expropriation matérielle de 4'140'850 fr., subsidiairement au montant que la justice dira, avec intérêt à 5% l'an dès le 14 mars 2018, doit lui être versée par l'Etat de Vaud. Il est précisé, à la p. 20 du mémoire, que "le recourant renonce à requérir une indemnité concernant la parcelle 2793 dès lors qu'il n'avait pas déposé de projet concret avant la modification réglementaire".

Dans sa réponse du 19 janvier 2022, la DGTL conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

La Municipalité d'Ormont-Dessus s'est déterminée le 18 janvier 2022; elle s'en remet à justice sur les conclusions du recours.

M.                    Le juge instructeur a informé les parties, le 21 janvier 2022, que la CDAP allait d'abord rendre un jugement limité à la question de la compétence de la DGTL pour statuer sur la demande d'indemnité pour expropriation matérielle. Les parties ont pu se déterminer à ce propos. La CDAP a rendu son arrêt le 2 mars 2022, rejetant la conclusion du recourant tendant à ce que la cause soit renvoyée à une autorité indépendante; par conséquent, l'instruction de la cause devait se poursuivre.

Le recourant a répliqué le 21 avril 2022, en maintenant ses conclusions principales et précisant sa conclusion III (subsidiaire) dans le sens que l'indemnité pour expropriation matérielle doit lui être versée "par l'Etat de Vaud et la commune d'Ormont-Dessus, solidairement débiteurs, subsidiairement dans la mesure que justice dira".

La DGTL a déposé des déterminations le 9 juin 2022, en maintenant ses conclusions.

La CDAP a procédé à une inspection locale le 27 juin 2022. A cette occasion, le recourant a précisé ses conclusions par la dictée suivante au procès-verbal:

"Subsidiairement, le recourant admettrait que l'indemnité requise ne soit calculée que sur la parcelle anciennement 2791 mais uniquement sur les quatre chalets prévus sur le projet de morcellement, pièce 3 de son dossier.

Si l'on se base sur la pièce 3, on constate que le morcellement comprenait quatre parcelles, soit 1'020 m², 1'261 m², 1'610 m², 1'887 m², cette dernière surface correspondant au projet qui avait déjà été mis à l'enquête. Le total s'élève à 5'778 m². Il faut déduire 951 m², parcelle actuelle 7514, et 800 m², parcelle 7513. Ainsi, l'indemnité pourrait porter sur une surface de 4'027 m². Si on multiplie par 350 francs par mètre, cela donne un montant de 1'409'450 francs."

La DGTL conclut au rejet de ces conclusions subsidiaires.

 

 

 

Considérant en droit:

1.                      Il résulte de l'arrêt partiel du 2 mars 2022 que le recours est recevable et qu'il incombe à la Cour de statuer sur le fond. La contestation porte sur l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle, à la charge de l'Etat de Vaud (cf. art. 73 al. 1 LATC), à cause du classement de la parcelle n° 2791 (dans sa contenance actuelle) en zone agricole, selon la décision du conseil communal du 16 novembre 2016. Etant donné que cette mesure d'aménagement a été mise en vigueur le 14 mars 2018, le recourant a annoncé ses prétentions en temps utile (dans le délai de péremption d'une année fixé actuellement à l'art. 73b LATC).

2.                      Le recourant conteste la décision attaquée qui retient que les conditions d'une expropriation matérielle ne sont pas réalisées, après la modification, entrée en vigueur le 14 mars 2018, du plan d'extension communal de 1982, faisant passer la parcelle n° 2791 de la zone de chalets à la zone agricole.

a) Selon la jurisprudence constante, il y a expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. ("Une pleine indemnité est due en cas [...] de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation") et de l'art. 5 al. 2 LAT ("Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation") lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle qu'ils devraient supporter un sacrifice trop considérable, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter à la construction (ATF 131 II 151 consid. 2.1, 728 consid. 2; 125 II 431 consid. 3a; arrêts TF 1C_435/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2, 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 2.2, 1C_215/2015 du 7 mars 2016 consid. 3.1 et les arrêts cités).

Depuis que s'applique l'art. 5 al. 2 LAT, la jurisprudence distingue généralement deux hypothèses: d'une part le déclassement ("Auszonung") et d'autre part le refus de classement en zone à bâtir (non-classement, "Nichteinzonung").

On parle de  déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire. Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouvait comprise dans une zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière d'aménagement du territoire. Il y a en revanche refus de classement lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980, et partant pour mettre en oeuvre les principes du droit constitutionnel en matière de droit foncier. Tel est le cas de la décision par laquelle l'autorité de planification, adoptant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans la zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure (cf. notamment ATF 125 II 431 consid. 3b; Enrico Riva, in: Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, Art. 5 N. 177 ss).

b) L'introduction dans l'ancienne Constitution fédérale, en 1969, de l'art. 22^quater, relatif à l'aménagement du territoire (actuellement art. 75 Cst.), puis l'adoption de la législation fédérale fondée sur cette norme (loi sur la protection des eaux du 8 octobre 1971 puis LAT du 22 juin 1979) ont entraîné une modification essentielle du contenu de la propriété foncière. Depuis lors, en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire, des zones doivent être délimitées en fonction de l'usage distinct qui peut en être fait; il convient plus particulièrement de distinguer les zones à bâtir de celles qui ne le sont pas, la faculté de construire n'étant reconnue qu'à une partie des propriétaires fonciers (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 148). En tant que concrétisation de la nouvelle définition du contenu de la propriété, les mesures de non-classement ne donnent en principe pas lieu à indemnisation. La suppression de la faculté de bâtir ne prive le propriétaire d'aucun attribut essentiel de la propriété car depuis l'adoption des normes constitutionnelles et législatives précitées, seuls les biens-fonds classés dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral ont encore le droit d'être bâtis (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 189 et la jurisprudence citée). Il existe toutefois des exceptions à ce principe de non-indemnisation, qu'il n'y a cependant pas lieu d'évoquer dans le présent arrêt (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 190; cf. également Lukas Bühlmann/Samuel Kissling, Obligation d'indemniser en cas de dézonage, Territoire & Environnement 4/2019, p. 21).

c) Dans le cas particulier, l'autorité intimée considère que la mise en zone agricole de la parcelle n° 2791 répond aux critères du non-classement (ou refus de classement, "Nichteinzonung"). La zone à bâtir d'Ormont-Dessus n'aurait jamais été dimensionnée en fonction des besoins prévisibles futurs pour les quinze années à venir. Déjà avant l'approbation du plan de 1982, les zones à bâtir étaient surdimensionnées, dès lors que les autorités communales estimaient avoir alors suffisamment de réserves et pour longtemps; ces réserves à bâtir étaient d'ores et déjà importantes. Pour l'autorité intimée, le plan de 1982 correspond en substance à celui de 1968 et la zone de chalets n'a pas changé jusqu'au dézonage récent. En somme, même si le plan de 1982 était formellement conforme à la législation fédérale, il ne répondait pas aux exigences de la LAT au niveau de son contenu puisqu'il attribuait à la zone de chalets de larges secteurs qui n'étaient à l'évidence pas largement bâtis au sens de l'art. 15 let. a LAT et qui n'allaient pas être nécessaires dans les quinze ans à venir. La commune d'Ormont-Dessus devait se conformer au droit fédéral avec les conditions actuellement en vigueur – celles de la LAT révisées applicable depuis le 1^er mai 2014 – qui imposent de dimensionner correctement la zone à bâtir. La modification du plan d'extension entrée en vigueur le 14 mars 2018 avait précisément pour but d'adapter le plan de 1982 à la LAT; c'est pourquoi le plan de 2018 devrait être considéré comme la première mesure d'aménagement conforme au droit fédéral (p. 9-10 de la décision attaquée).

d) Avant même la révision de la LAT du 15 juin 2012 (en vigueur depuis le 1^er mai 2014) – donc avant que le droit fédéral ne prescrive expressément que "les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites" (nouvel art. 15 al. 2 LAT), ce qui a amené de nombreuses communes à entreprendre une révision de leur plan général d'affectation –, la jurisprudence du Tribunal fédéral admettait la possibilité d'un cas de refus de classement ("Nichteinzonung"), non seulement en cas de révision d'un plan de zones adopté avant la LAT, mais également en cas d'adaptation d'un plan d'affectation édicté sous l'empire de la LAT (après le 1^er janvier 1980) mais qui, matériellement, ne respectait pas les principes de planification du droit fédéral (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3, 125 II 326 consid. 5c; arrêts TF 1C_275/2018 du 15 octobre 2019 consid. 2.3, 1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 2.2 in ZBl 116/2015 p. 201; Riva, op. cit. Art. 5 N. 184; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7^e éd. Berne 2022 p. 666). Cette jurisprudence doit en principe encore être appliquée quand la mesure d'aménagement litigieuse – en l'occurrence le classement en zone agricole – est adoptée après le 1^er mai 2014, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'art. 15 al. 2 LAT; c'est bien, en l'occurrence, dans ce contexte que les autorités communales ont élaboré d'abord une modification partielle du plan d'extension (MPE de 2016) puis engagé une révision complète du plan d'affectation communal pour se conformer à la mesure A11 du PDCn. Il est en effet admis que la révision de la LAT de 2012 n'a pas, à l'instar de l'adoption de cette loi en 1979, modifié le contenu ou la définition de la propriété foncière (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 152; Bühlmann/Kissling, op.cit., p. 21; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt TF 1C_573/2011 in ZBl 116/2015 p. 209; Peter Hänni, Die Rückzonungspflicht nach dem revidierten Raumplanungsgesetz: Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung? in: Zufferey/Waldmann, Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire, Zurich 2015 p. 252 [ci-après: Révision 2014]; Peter Karlen, Das Enteignungsrecht zwischen Beständigkeit und Wandel, ZBl 120/2019 p. 647 ss, 655). Ainsi, une révision de plan général d'affectation destinée à mettre en oeuvre le nouvel art. 15 al. 2 LAT n'équivaut pas par principe à un refus de classement, là où une zone à bâtir surdimensionnée doit être réduite. Il faut donc apprécier la situation concrète, dans chaque cas particulier, en fonction des règles jurisprudentielles rappelées plus haut.

Cela étant, lorsque comme en l'espèce, il faut examiner, quarante ans plus tard, la conformité au droit fédéral du premier plan d'affectation établi sous l'empire de la LAT, cette analyse rétrospective est délicate voire problématique. Il est difficile de se replacer dans les conditions de l'époque pour déterminer si le surdimensionnement des zones à bâtir, corrigé après 2014, procédait d'une erreur de pronostic sur l'évolution future ou au contraire de la volonté délibérée des autorités communales et cantonale (cf. art. 26 LAT) de ne pas considérer ou d'outrepasser la limite des quinze ans de l'ancien art. 15 al. 1 let. b LAT (cf. Karlen, op. cit., p. 655; Jacques Dubey, La jurisprudence en aménagement du territoire, in: Recueil des Journées suisses du droit de la construction 2023, Fribourg 2023, p. 220).

e) La situation des Diablerets est particulière car il s'agit d'une station de montagne, dans une région – la vallée des Ormonts – où se sont développées les résidences secondaires, au moins déjà depuis les années 1950 (voir notamment à ce sujet l'article de Laurent Bridel/Jean-Paul Gonvers, Les résidences secondaires dans le canton de Vaud, in: Revue Habitation 1968 p. 23 ss, www.e-periodica.ch/cntmng?pid=hab-001:1968:41::1448). Le développement des résidences secondaires dans cette région a été freiné à partir du 11 mars 2012, lorsque le peuple et les cantons ont accepté l'initiative populaire "Pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires", le nouvel art. 75b al. 1 Cst. plafonnant le pourcentage de résidences secondaires à 20% au maximum du parc de logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (en d'autres termes la "Lex Weber"). Ces restrictions, précisées dans la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), si elles contribuent d'après la jurisprudence à redéfinir le contenu de la propriété foncière, ne rendent pas inconstructibles les parcelles classées en zone d'habitation, car elles peuvent accueillir des résidences principales ou d'autres bâtiments, selon la réglementation locale (cf. ATF 144 II 367, notamment consid. 3.4). Aussi, dans le cas où ces possibilités de construire résiduelles seraient supprimées ensuite par une révision du plan d'affectation, un cas d'expropriation matérielle n'est pas exclu.

Les objectifs d'aménagement de la commune, tels qu'ils figurent dans le plan directeur communal (instrument adopté par le Conseil communal le 11 décembre 2014, approuvé par le Conseil d'Etat le 20 mai 2015 et modifié ponctuellement en juin 2016) visent un certain accroissement de la population résidente principale (environ 1'500 personnes en 2016) mais aussi une augmentation de la capacité d'accueil des touristes ou résidents secondaires. Actuellement, en haute saison, la population totale s'élève à plus de 9'000 résidents et, sur la base du concept cantonal "Alpes vaudoises 2020", le besoin en lits résidentiels et touristiques est évalué par la commune à 1'200 lits supplémentaires à l'horizon 2035 (plan directeur communal p. 13). Aujourd'hui comme en 1980, le développement de l'hébergement secondaire ou touristique est un objectif important pour la planification communale. Lorsque le plan des zones de 1982 a été élaboré, les autorités compétentes devaient donc évaluer les besoins en terrain pour ce type de résidences, et non pas seulement, comme dans la plupart des communes, pour les habitants en résidence principale, lesquels représenteraient actuellement à peine 20% de la population totale en haute saison touristique. 

f) Dans la décision attaquée, la DGTL retient un surdimensionnement de la zone à bâtir du plan de 1982 – elle n'aurait jamais été dimensionnée en fonction des besoins prévisibles futurs pour les quinze années à venir – mais elle ne fait pas valoir qu'il existerait des documents officiels ou des expertises, élaborés avant la "Lex Weber", qui démontreraient le caractère manifestement surdimensionné des zones de chalets (de telles études ont été décisives dans l'affaire de la commune de La Baroche, arrêt TF 1C_215/2015 du 7 mars 2016). On doit par ailleurs constater que le plan de 1982 a créé des zones de chalets dans le prolongement du village des Diablerets, sur le coteau s'étendant au nord de la rivière La Grande-Eau, et que tous les secteurs proches du village où se trouvaient des chalets en 1980 (d'après la carte topographique), notamment les lieux-dits "Les Iles" et "Les Vioz", au sud de la rivière, n'ont pas été classés en zone à bâtir, mais bien plutôt en zone agricole et alpestre. On constate aussi qu'à l'ouest du territoire communal, au village de Vers-l'Eglise et dans les hameaux voisins (Le Rosex, Les Aviolats), les zones à bâtir qui ont été délimitées ne pouvaient pas être qualifiées d'emblée de clairement surdimensionnées, aucune nouvelle zone de chalets n'ayant été prévue à ces endroits. Quand bien même la zone de chalets du plan de 1982 correspond à celle du plan précédent, de 1968, cela ne signifie pas que cette ancienne planification aurait été élaborée sans égard aux besoins objectifs de développement de la commune ou de la station. En effet, la loi cantonale prévoyait déjà, depuis une novelle du 26 février 1964, une règle selon laquelle "les zones destinées à assurer l'extension d'une agglomération [devaient] se justifier par le développement prévisible de la commune ou de la région pour les dix années à venir" (art. 25ter de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire, Recueil des lois et décrets tome 161/1964 p. 77; cf. notamment à ce propos ATF 112 Ib 105). Ce critère n'était pas incompatible avec celui de la LAT, appliqué à partir de 1980, puisqu'il était en somme plus restrictif (horizon de 10 ans au lieu de 15 ans).  

En définitive, il n'y a pas dans la décision attaquée, ni dans le dossier, d'éléments permettant de retenir que les autorités de planification, en adoptant et en approuvant les zones à bâtir du plan de 1982, avaient la volonté de faire abstraction des exigences de la LAT. L'appréciation rétrospective de l'évaluation des besoins doit porter sur la localité dans son ensemble car il ne s'agit pas d'examiner seulement si le classement en zone à bâtir de la propriété du demandeur (ou recourant) était à l'origine conforme à la LAT (cf. ATF 125 II 326 consid. 5b; arrêt TF 1C_275/2018 du 15 octobre 2019 consid. 2.3; Riva, op. cit. Art. 5 N. 185). On ne saurait affirmer que le plan de 1982 ignore le principe de la séparation des territoires constructible et non constructible; en particulier, il ne crée pas de petites zones à bâtir isolées qui contrediraient ce principe (cf. à ce propos Hänni, Révision 2014, p. 251). Les autorités de planification ont en réalité, lors de l'élaboration du plan de 1982, effectué un mauvais pronostic des besoins en terrains à bâtir, pour les résidences principales et secondaires ainsi que pour les autres constructions admissibles dans les différentes zones, à cause d'une évolution imprévue de la situation économique ou des habitudes de la population, le surdimensionnement apparaissant manifeste en tout cas après l'adoption de la Lex Weber. Le plan de 1982 doit donc, au terme de cet examen rétrospectif, bénéficier de la présomption de conformité à la LAT, ayant été édicté sous l'empire de cette loi. Dans ces circonstances, la modification du plan d'extension décidée en 2016 au niveau communal ne doit pas être qualifiée, s'agissant de la parcelle du recourant, de non-classement ("Nichteinzonung"), mais bien plutôt de déclassement ("Auszonung" – cf. notamment ATF 131 II 728 consid. 2.3 in fine). C'est ainsi à tort que la décision attaquée retient en conclusion que la parcelle n° 2791 a fait en 2018 l'objet d'un non-classement.

3.                      Il résulte du considérant précédent que les prétentions du recourant doivent être examinées en appliquant les critères jurisprudentiels relatifs au déclassement.

a) L'octroi d'une indemnité sur la base de l'art. 5 al. 2 LAT suppose que le propriétaire puisse se prévaloir d'un très probable usage prévisible du bien-fonds pour la construction dans un proche avenir, à l'époque où le changement de zone est intervenu (cf. supra, consid. 2a). Etant donné que la condition de l'usage futur prévisible est applicable dans les deux situations, celle du non-classement et celle du déclassement, la DGTL s'est prononcée à ce sujet dans la décision attaquée, en niant la réalisation de cette condition sur la base, en substance, des arguments suivants (p. 7-8):

Le recourant a acquis la parcelle n° 2791 le 7 décembre 2005 et il a en grande partie thésaurisé ce terrain. Il a entrepris différentes démarches entre 2005 et 2016 mais il n'a jamais présenté de projet tendant à l'équipement et à la construction de la parcelle n^o 2791 en entier. Il a procédé à différents morcellements, en 2005 et en 2019. Trois des nouvelles parcelles (n^os 7382, 7383 et 7514) ont été équipées et construites; la quatrième (n^o 7513), qui appartient toujours au recourant, pourra être utilisée pour un projet de construction. Ces quatre parcelles demeurent en zone à bâtir. Au moment de l'entrée en vigueur du plan (MPE), le seul projet susceptible de vraiment se réaliser était un projet de construction d'un chalet individuel en résidence principale, déposé en mai 2016 (n° CAMAC 163420). Ce projet a pu être déplacé sur la nouvelle parcelle n° 7514 et un permis de construire a été délivré le 11 septembre 2018. Le recourant a conservé une utilisation économique de sa parcelle et il pourra à l'avenir aussi réaliser un projet (chalet individuel en résidence principale) sur la parcelle n° 7513. En ce qui concerne le reste de la parcelle n° 2791 (la surface de 12'290 m²), le recourant n'a pas établi qu'elle allait être prochainement vouée à la construction. Au contraire, elle ne serait pas équipée et sa taille ne correspondrait pas aux types de constructions prévues par le règlement. D'autres morcellements ainsi qu'un équipement de détail permettant la desserte de chalets auraient dû encore être réalisés avant qu'un projet ne puisse être réalisé. La parcelle n° 2791 est au demeurant située en frange du territoire urbanisé et elle ne constitue pas une lacune dans le tissu bâti.

Le recourant fait quant à lui valoir que la parcelle n° 2791 est équipée dès lors qu'elle est au bénéfice de servitudes de passage à pied et pour tous véhicules, ainsi que de canalisations quelconques, à charge notamment de la parcelle voisine n° 2796, en bordure du chemin de Loyettaz (l'assiette de la servitude de passage a été reportée sur les parcelle n^os 7513, 7514 et 7383, après les morcellements); un chemin carrossable existe à cet endroit. Le recourant a manifesté sa volonté de construire sur la parcelle n° 2791, en déposant au printemps 2016 une demande d'autorisation, avec un dossier complet, pour un chalet à réaliser à proximité des parcelles n^os 7383 et 5157 (n° CAMAC 163420). Le recourant se réfère également à un projet de morcellement établi précédemment, pour créer quatre nouvelles parcelles, destinées à accueillir chacune un chalet, sous les parcelles n^os 7382, 7383 et 5157, ces quatre parcelles étant desservies par le chemin précité; les chalets pouvaient être implantés à une distance suffisante de la forêt sise en contrebas (cf. art. 27 de la loi forestière du 8 mai 2012 [LVLFo; BLV 921.01]).

b) Selon la jurisprudence, la probabilité de réalisation doit s'examiner en fonction de toutes les circonstances juridiques et matérielles du cas d'espèce. Il faut donc déterminer, au moment où la restriction de la propriété est entrée en vigueur (le 14 mars 2018), si les normes du droit fédéral, cantonal et communal permettaient la construction. Il faut également se fonder sur la situation et l'utilisation du bien-fonds, sur ses conditions d'équipement et sur le développement de l'immobilier dans les environs. Il faut encore savoir si le propriétaire aurait pu concrétiser par ses propres moyens l'usage qui lui a été retiré, ou si au contraire cela dépendait de prestations de la collectivité à l'obtention desquelles il ne pouvait pas faire valoir un droit. En revanche, si le propriétaire a droit à ce que la collectivité publique lui délivre les autorisations ou lui fournisse les prestations nécessaires, on ne peut pas nier la probabilité de réalisation pour le seul motif que la collectivité doit encore intervenir (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 171 et les références aux ATF pertinents).

Si la condition de la probabilité de réalisation s'applique dans tous les cas, les conditions à remplir pour pouvoir prétendre à une indemnité sont bien moins élevées en cas de déclassement qu'en cas de non-classement. En particulier, puisque les collectivités publiques ont l'obligation d'équiper les zones à bâtir (art. 19 al. 2 LAT), le propriétaire d'un terrain déclassé ne devrait pas voir ses prétentions écartées du fait d'un défaut d'équipement (cf. Bühlmann/Kissling, op. cit., p. 22).

c) Dans le cas particulier, l'autorité intimée a examiné la probabilité de réalisation en fonction de l'hypothèse du non-classement. Elle a apprécié de manière très stricte la situation concrète, s'agissant notamment de l'équipement. Or, étant donné qu'il s'agit en réalité d'un cas de déclassement, on ne saurait retenir d'emblée une impossibilité de construire à brève échéance (en mars 2018) à cause d'un équipement prétendument insuffisant. Au demeurant, la voie de desserte du domaine public jouxte la parcelle litigieuse et le raccordement de la partie inférieure de ce bien-fonds à la route communale est possible grâce à des servitudes existantes. Au regard des normes du droit de l'aménagement du territoire, la parcelle n° 2791 était immédiatement constructible, avec une surface suffisante (l'art. 18 RPE imposant, pour une construction, une surface minimale de 800 m²), ayant une configuration ne nécessitant pas un remaniement parcellaire et se trouvant dans une zone où l'adoption préalable d'un plan d'affectation détaillé n'était pas requise. Cela étant, vu l'option retenue dans la décision attaquée – celle du refus de classement –, l'autorité intimée n'a pas examiné en détail les données factuelles, par exemple topographiques et géotechniques (singulièrement dans la partie supérieure du terrain, où le recourant n'avait pas prévu d'implanter des chalets, dans son projet de morcellement) voire naturelles (le tracé exact de la lisière forestière, en 2018, pouvant influencer la constructibilité du terrain). Il y a donc eu constatation incomplète des faits pertinents (cf. art. 76 let. b LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) de sorte qu'il n'est pas possible de déterminer précisément dans quelle mesure et sur quelle surface la parcelle n° 2791 était prête pour la construction lors de l'entrée en vigueur de la modification du plan d'extension.

     d) Il convient encore de relever que le fait qu'à la suite de l'opposition du recourant au projet de modification du plan d'extension, une partie de la parcelle n° 2791 a été maintenue en zone à bâtir, ne peut pas être considéré comme une compensation des inconvénients résultant de cette mesure d'aménagement (cf. art. 5 al. 1 LAT) qui exclurait une indemnisation selon l'art. 5 al. 2 LAT. Les prétentions du recourant concernent la partie de sa propriété déclassée en zone agricole (la parcelle n° 2791 dans sa contenance actuelle) et l'art. 5 al. 2 LAT doit être appliqué en fonction des restrictions visant ce terrain, en faisant abstraction du sort des autres terrains de ce propriétaire (cf., dans un contexte analogue, arrêt TF 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 3; Bühlmann/Kissling, op. cit., p. 13).

4.                      Il résulte des considérants précédents que l'autorité intimée a violé le droit fédéral, à savoir l'art. 5 al. 2 LAT tel qu'il est interprété par la jurisprudence, en refusant d'emblée une indemnisation au motif que la mesure d'aménagement serait un refus de classement ("Nichteinzonung"). Cette mesure constitue bien plutôt un déclassement ("Auszonung"), donnant lieu en principe à indemnité. Le présent arrêt tranche cette question de principe et le recours doit être admis pour ce motif, la décision attaquée devant être annulée. Les constatations de fait de la décision attaquée ainsi que les éléments du dossier ne permettent pas de décider dans quelle mesure la condition de la probabilité de réalisation est satisfaite. Il importe que l'autorité intimée, qui est l'autorité administrative cantonale spécialisée en matière d'aménagement du territoire, complète ses constatations à ce sujet et rende une nouvelle décision. La cause doit donc lui être renvoyée (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD). Dans la mesure où il sera ensuite constaté, le cas échéant, que l'utilisation pour la construction de tout ou partie de la parcelle du recourant était très probable dans un proche avenir en 2018, il incombera alors à l'autorité intimée d'estimer la valeur du terrain et de calculer la dépréciation subie du fait du déclassement en zone agricole.

5.                      Le recourant, qui obtient partiellement gain de cause – car ses conclusions en paiement de l'indemnité, principales ou subsidiaires, ne peuvent pas être admises à ce stade –, n'a pas à supporter les frais de justice (cf. art. 49 LPA-VD). Ces frais de procédure ne peuvent pas être mis à la charge de l'administration cantonale (art. 52 al. 1 LPA-VD).

L'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL, devra en revanche verser des dépens au recourant, qui est assisté d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD). La Commune d'Ormont-Dessus, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas droit à des dépens.

 

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision rendue le 26 octobre 2021 par la Direction générale du territoire et du logement est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 5'000 (cinq mille) francs, à payer au recourant A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, Direction générale du territoire et du logement.

 

Lausanne, le 16 mai 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.