TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 mars 2022

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et M. Serge Segura, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,

Autorité intimée

Municipalité de Crissier, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours A._______ c/ courrier de la Municipalité de Crissier du 2 novembre 2021 (avant-projet d'extension d'un bâtiment sur la parcelle n° 617).

Vu les faits suivants:

A. La société A._______ (ci-après: A._______) est propriétaire de la parcelle n° 617 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Crissier. Cette parcelle est classée dans la zone industrielle 1B du plan général d'affectation de la commune. Il s'y trouve un bâtiment abritant notamment un magasin (supermarché; adresse: chemin de l'********).

Le 9 avril 2021, la société B._______, au ******** (canton de Genève), a écrit au Service de l'urbanisme de la commune pour lui remettre un "dossier C._______ pour un examen préalable en commission d'urbanisme". Cette lettre précisait que la société C._______ était active dans les domaines de l'escalade, du trampoline, du yoga, etc. et qu'elle avait mis au point un concept de centre de sports et de loisirs. Le dossier joint à la lettre est constitué de plans et de rapports concernant un projet à réaliser sur la toiture du bâtiment existant, avec un parking au-dessus duquel serait construite une superstructure accueillant une halle de trampoline et un restaurant. La conclusion de la lettre du 9 avril 2021 est la suivante:

"Conformément à notre conversation du 25.02.21, nous restons à disposition pour une présentation du dossier, nous vous remercions d'avance pour les commentaires de la commission d'urbanisme et nous vous serions reconnaissants pour une confirmation de l'affectation choisie pour le bâtiment, afin que nous puissions engager l'avant-projet."

D'après un rapport joint à cette lettre (rapport D._______), B._______ est la société qui avait récemment transformé le bâtiment existant sur la parcelle n° 617 pour y installer le centre commercial. Elle serait également chargée par la propriétaire de créer la halle de trampoline.

B. Le 2 novembre 2021, la Municipalité de Crissier (ci-après: la municipalité) a adressé à B._______ une lettre dont le contenu est pour l'essentiel le suivant:

"Propriété A._______ [...] – Dossier C._______ – Affectations de loisirs – Avant-projet.

[...] Analyse

Le projet d'activité de loisirs n'est pas conforme à l'affectation de la zone. Ce type d'activité n'est pas non plus conforme à la vision de l'évolution de la zone inscrite dans le Plan directeur intercommunal de l'Ouest lausannois approuvé par le Conseil d'Etat le 25.08.2021, qui prévoit de dédier cette zone aux activités artisanales ou industrielles. Par ailleurs, le Plan directeur cantonal demande aux régions et agglomérations vaudoises d'établir une stratégie régionale de gestion des zones d'activités. L'agglomération Lausanne-Morges subit une pénurie de zones d'activités, par conséquent, il s'agit de conserver le potentiel d'accueil des entreprises industrielles ou artisanales.

Ce secteur est au bénéfice de dérogations déjà accordées pour des surfaces de vente. Cependant, à ce jour, il n'y a aucune dérogation pour l'affectation de loisirs. Une entrée en matière pour ce type d'activité crée un précédent qui pourrait entraîner une évolution de la zone vers des activités de loisirs. En effet, cette zone a vocation de rester industrielle et artisanale, dont les besoins sont importants dans l'Ouest lausannois. Par ailleurs, la desserte en transports publics de ce secteur n'est pas suffisante et les cheminements piétons insuffisamment aménagés pour des activités qui génèrent de nombreux déplacements. Enfin, ces activités de loisirs risquent d'entraîner une forte charge de trafic automobile dans un secteur particulièrement saturé.

Conclusion

En l'état, l'avant-projet pour une activité de type "Jumping" n'est pas conforme à l'affectation actuelle de la zone, ni à la vision stratégique pour son évolution future.

Nonobstant, la réalisation de la rampe extérieure offre l'opportunité d'implanter des activités industrielles ou artisanales au niveau de la toiture.

Sur la base de ce qui précède, nous vous informons que la Municipalité a pris la décision, lors de sa dernière séance, de refuser l'affectation de type loisirs, mais reste ouverte à tout nouvel avant-projet incluant des activités industrielles ou artisanales.

La présente décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal [...]".

C. Agissant le 3 décembre 2021 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de prononcer ce qui suit:

"Le projet tel que proposé par A._______ sur la parcelle 617, Ch. de l'********, à Crissier (café-restaurant et halle de loisirs/jumping en toiture) est réputé compatible avec l'affectation de la zone telle que définie à l'art. 124 RPGA, au bénéfice ou non d'une dérogation".

Dans sa réponse du 24 février 2022, la Municipalité expose en substance ce qui suit: sa lettre du 2 novembre 2021 n'est qu'une position préalable sur un avant-projet. Elle aurait pu transmettre sa correspondance d'avis préalable sans mention de la voie de recours et en laissant à la propriétaire le soin de décider si elle entendait quand même passer par une procédure d'autorisation de construire, ou si elle y renonçait.

La recourante s'est déterminée sur cette réponse le 14 mars 2022.

Considérant en droit:

1. La Cour de droit administratif et public examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2; ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les références; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1).

b) La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss LPA-VD, est ouverte contre une décision d'une municipalité refusant de délivrer un permis de construire, dans la procédure régie par les art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). La procédure administrative est alors introduite par le dépôt d'une demande formelle de permis de construire (art. 108 LATC) et, en principe, la demande de permis est mise à l'enquête publique (art. 109 LATC). Il arrive cependant que, saisie d'une demande de permis, la municipalité refuse d'emblée d'autoriser le projet, sans organiser d'enquête publique; elle rend alors une décision finale qui peut faire l'objet d'un recours (cf. notamment Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 242). Il peut en aller de même lorsque le constructeur présente non pas une demande de permis de construire stricto sensu mais une demande d'autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC, soumise en principe aux mêmes règles de procédure (cf. notamment AC.2012.0321 du 26 février 2013).

Avec l'autorisation préalable d'implantation, le droit cantonal permet au constructeur de soumettre à l'autorité compétente un projet moins élaboré. La portée juridique d'une telle autorisation est restreinte et elle ne vise pas tous les aspects du projet; elle peut, selon les cas, se limiter à régler la question de l'implantation proprement dite, voire celles du volume, de la hauteur ou de l'affectation de l'ouvrage projeté. Dans cette procédure, l'autorité compétente tranche des questions de principe, à propos en particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage et des rapports de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le permis de construire doit être délivré si la demande en est faite dans un délai de deux ans (art. 119 al. 2 LATC), si le projet de construction est conforme aux conditions fixées dans l'autorisation d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. notamment AC.2016.0230 du 13 septembre 2017 consid. 2).

c) En l'occurrence, le mandataire de la recourante (B._______) n'a pas déposé une demande de permis de construire ou d'autorisation préalable d'implantation. Il a simplement sollicité un préavis de la "commission d'urbanisme", avant l'établissement d'un avant-projet. Il entendait s'adresser à un service technique de la commune, ou à un organe de préavis, et ne demandait pas, dans son courrier du 9 avril 2021, une décision formelle de la municipalité. Les conclusions du présent recours, tendant au prononcé d'une décision en constatation ("le projet [...] est réputé compatible avec l'affectation de la zone telle que définie à l'art. 124 RPGA, au bénéfice ou non d'une dérogation"), n'ont pas été présentées telles quelles à la municipalité. La lettre du 9 avril 2021 doit bien plutôt être interprétée comme une demande de renseignements.

Le courrier de la municipalité du 2 novembre 2021 utilise le terme de "décision" ("la Municipalité a pris la décision [...]", "la présente décision peut faire l'objet d'un recours [...]"). Cette autorité a toutefois précisé ultérieurement (le 24 février 2022) la portée de sa réponse à B._______: il s'agit d'une position préalable sur un avant-projet, et non pas d'une décision en constatation puisque la LATC prévoit une procédure pour obtenir une décision formatrice (procédure des art. 103 ou 119 LATC – cf. supra, consid. 1b). La municipalité ajoute qu'elle aurait pu transmettre sa correspondance d'avis préalable sans mention de la voie de recours. Cette mention a été ajoutée "par prudence" mais cela ne modifie pas le contenu ni la portée de la lettre.

Dans sa réplique, la recourante ne conteste pas ces explications de la municipalité. Elle fait valoir qu'il est donc loisible à la municipalité d'annuler son envoi; si elle ne le fait pas, on peut néanmoins déduire de l'argumentaire de la municipalité qu'elle n'était pas habilitée à statuer comme elle l'a fait.

Il faut en effet, vu les explications de la municipalité, interpréter la lettre du 2 novembre 2021 comme une simple réponse à une demande de renseignements au sujet des constructions admises en zone industrielle 1B. La réponse n'a pas de caractère juridique contraignant: elle n'empêche pas la recourante de déposer une demande d'autorisation formelle et elle n'exclut pas, selon la LATC, une décision positive de la municipalité au terme de la procédure administrative (en fonction éventuellement de l'évolution du projet, des prises de position des autorités cantonales, des résultats de l'enquête publique, etc.).

Il s'ensuit que la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte, l'objet du recours n'étant pas une décision.

2. Le recours étant irrecevable, la recourante succombe. La formulation du courrier du 2 novembre 2021 pouvait légitimement amener cette dernière à utiliser la voie de droit indiquée, pour éviter le risque de compromettre éventuellement sa situation juridique. Dans ces circonstances, il se justifie de renoncer à la perception d'un émolument judiciaire (art. 49 et 50 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, la recourante n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD). Pour le motif précité, il se justifie de ne pas en allouer à la Commune de Crissier.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 mars 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.