TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 août 2022

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. François Kart et Mme Annick Borda, juges.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Montilliez,

Autorité concernée

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique,

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Montilliez du 23 novembre 2021 ordonnant la réaffectation en locaux administratifs d'un appartement réalisé dans le bâtiment ECA 402 sis sur sa parcelle 359, et lui interdisant de le louer à des tiers

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle 359 de la commune de Montilliez, dans la localité de ********.

Ladite parcelle 359, ainsi que les biens-fonds adjacents 366 et 586, sont occupés par un manège. Ils sont colloqués hors zone à bâtir, plus précisément en zone équestre au sens des art. 55 ss du règlement de 1993 sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA) de l'ancienne commune de ********. L'art. 55 RPGA confirme que la zone équestre est réservée à la pratique du sport équestre et aux activités en relation étroite avec celle-ci. L'art. 56 RPGA précise, en bref, que seuls sont autorisés les bâtiments nécessaires à l'exploitation du centre équestre ainsi que l'habitation pour l'exploitant et le personnel de l'exploitation.

Le manège a été exploité pendant de nombreuses années par A.________ par le truchement de sa société B.________. Il est désormais exploité par son fils, C.________, devenu en juin 2020 l'administrateur unique avec signature individuelle de ladite société.

Le bien-fonds 359 est grevé d'un droit de superficie distinct et permanent (DDP) n° 344 en faveur de la société B.________. Ce DDP ne s'étend toutefois pas sur toute la surface de la parcelle. Une aire de l'ordre de 3'200 m² est en effet demeurée en main exclusive de A.________. Elle supporte une habitation et garage ECA 402 de 445 m².

B. S'agissant du bâtiment ECA 402, A.________ avait déposé en 2011 une demande de permis de construire une maison d'habitation avec deux logements et des locaux administratifs (CAMAC 121980). La synthèse CAMAC avait été établie le 3 mai 2011, accordant les autorisations spéciales. En particulier, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL, alors le Service du développement territorial) avait délivré l'autorisation pour une construction hors zone à bâtir, en considérant que le projet était conforme à l'art. 56 RPGA. L'autorisation portait sur des locaux administratifs et, à raison d'une surface brute de plancher utile de 285 m², sur deux logements, destinés l'un au chef de l'exploitation, l'autre à un employé. Plus précisément, la DGTL exposait:

"(…) la zone équestre où est envisagé le projet est une zone spéciale située hors des zones à bâtir. Dans ce contexte et en l'absence de normes quantitatives précises dans le règlement communal quant au nombre de logements admissible et leur surface brute de plancher imputable maximale, il convient de se référer à ce qui peut être admis hors des zones à bâtir pour un exploitant agricole et sa famille.

A cet égard, hors des zones à bâtir, la possibilité est donnée, lorsque les circonstances et les conditions le justifient, d'avoir jusqu'à trois logements (exploitant, parents et grands-parents) sur une exploitation, voire dans certains cas, le logement du chef d'exploitation et d'un employé. A ce titre, notre service peut admettre la réalisation de deux structures de logement pour le chef d'exploitation du manège et pour un employé.

En ce qui concerne le dimensionnement des logements, la surface admissible hors zone à bâtir à cette fin est de 180 m² pour le logement du chef d'exploitation (2 adultes et 2 enfants), de 100 m² pour ses parents et de 40 m² pour les grands-parents (soit un total de 320 m²). Lorsque le projet est destiné à l'exploitant et son employé, cette surface brute de plancher imputable est également de 280 m².

En l'occurrence, la surface brute de plancher imputable prévue est d'environ 285 m². De sorte que le dimensionnement de la maison d'habitation entre dans le cadre "quantitatif" de ce qui peut être admis.

(…)

Au vu de ce qui précède, le Service du développement territorial est à même de considérer que les travaux envisagés sont conformes aux dispositions du règlement du plan général d'affectation (art. 56 RPGA).

En conséquence, après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose au projet, nous délivrons l'autorisation requise."

La municipalité a octroyé le permis de construire le 24 mai 2011 à différentes conditions, notamment au respect des exigences figurant dans la synthèse CAMAC.

Les travaux ont ensuite été réalisés. Le permis d'habiter le bâtiment ECA 402 a été accordé par la municipalité le 14 novembre 2013.

C. Le 11 mars 2021, la municipalité a avisé A.________ qu'une tierce personne avait sollicité son inscription au Contrôle des habitants de la commune, dans un logement sis dans le bâtiment ECA 402. Or, selon ses informations, cet édifice comptait deux logements, déjà occupés. Elle demandait ainsi à A.________ d'indiquer si des travaux avaient été effectués pour la création d'un logement supplémentaire.

Le 22 mars 2021, A.________ a répondu à la municipalité que "l'aménagement intérieur s'est limité à la pose d'une cuisine". Le 16 août 2021, par l'intermédiaire de son mandataire, il a soutenu que le bâtiment ECA 402 serait devenu avec le temps une habitation sans rapport avec l'agriculture. Il entendait ainsi déposer auprès de la DGTL une demande de régularisation au sens de l'art. 24d de la loi sur l'aménagement du territoire.

Le 17 août 2021, A.________ s'est effectivement adressé à la DGTL, sous la plume de son conseil. Il a exposé qu'il avait transmis le manège à son fils et à sa fille, mais que ni l'un ni l'autre n'entendaient s'y installer, car ils disposaient déjà d'un logement dans le village. Il souhaitait ainsi "modifier l'affectation de son habitation agricole afin qu'elle puisse servir uniquement à l'habitation". Il s'enquérait par conséquent de la conformité d'un tel changement d'affectation au regard de l'art. 24d de la loi sur l'aménagement du territoire, en spécifiant encore qu'il "ne prévoit pas de modifier l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment, ni d'entreprendre des travaux".

Le 25 août 2021, la DGTL a rappelé à A.________ la teneur de la synthèse CAMAC du 5 mai 2011 ainsi que celle de l'art. 56 RPGA. Elle a précisé que si les circonstances de vies faisaient que ni l'exploitant ni ses enfants ne résidaient dans les logements créés, ceux-ci pourraient de toute façon être occupés par d'autres personnes. En revanche, "des travaux, des agrandissements ou un morcellement étaient impossibles". Enfin, toujours selon la DGTL, l'affectation en zone équestre évitait de faire appel à
l'art. 24d de la loi sur l'aménagement du territoire.

Par courrier adressé le 18 octobre 2021 à l'intéressé, la municipalité a souligné qu'il lui appartenait de veiller au respect de son RPGA, peu important que les ouvrages litigieux soient, ou non, situés en zone à bâtir. Elle a ajouté qu'elle avait pris note que l'un des deux appartements autorisés était occupé par une personne ne satisfaisant pas aux exigences de l'art. 56 RPGA. Il serait toutefois sans doute contraire au principe de la proportionnalité d'exiger la résiliation de bail de cette personne. La municipalité spécifiait encore expressément qu'en tout état de cause, elle ne tolérerait pas l'aménagement d'un logement supplémentaire.

La municipalité a visité le bâtiment ECA 402 le 27 octobre 2021 et y a constaté l'aménagement d'un troisième appartement, prêt à être habité. Le 12 novembre 2021, un nouveau locataire s'est adressé au Contrôle des habitants de la commune pour annoncer son arrivée au 1^er janvier 2022, dans l'appartement créé sans autorisation.

D. Par décision du 23 novembre 2021, adressée à A.________ personnellement, avec copie à son mandataire, à la DGTL et à la Préfecture, la municipalité a prononcé ce qui suit:

"(…) la Municipalité de Montilliez:

· constate la violation de l'art. 56 al. 1^er du RPGA de ********;

· vous ordonne une réaffectation initiale de cette structure (3e appartement) en locaux administratifs liés à l'exploitation équestre, conformément aux autorisations délivrées (nous tolérons l'aménagement de la cuisine et de la salle-de-bains pour les besoins des employés du manège);

· vous fait défense de louer cet appartement à des tiers, en application des
art. 105 et 127 LATC;

· décide de vous dénoncer au Préfet du district du Gros-de-Vaud, lequel est compétent pour réprimer les contraventions à la LATC, en application de l'art. 103 LATC, pour violation des règles sur la police des constructions."

A l'appui de sa décision, la municipalité rappelait que la création d'un troisième logement n'avait pas été autorisée, ni par les services cantonaux le 3 avril 2011, ni par les permis de construire puis d'habiter délivrés ultérieurement.

E. Agissant le 10 janvier 2022 sous la plume de son mandataire, A.________ a déféré la décision de la municipalité du 23 novembre 2021 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant au constat de la nullité du prononcé attaqué, subsidiairement à son annulation, sous suite de frais et dépens. Il confirme que les deux logements autorisés sont occupés par lui-même et une tierce personne sans lien avec l'exploitation. Il explique, s'agissant du troisième appartement créé, que les locaux destinés initialement au bureau avaient été désertés, qu'il avait voulu valoriser cet espace en le donnant également à louer et qu'il y avait ainsi installé une cuisine. Il affirme qu'à la suite des explications de la DGTL du 25 août 2021, qui donnaient presque l'impression qu'il avait dérangé l'autorité pour rien, il était parti du principe qu'il ne devait rien entreprendre. Il s'était ainsi mis en quête d'un locataire pour le "studio formé par l'ancien économat et le bureau", recherche dont l'aboutissement avait déclenché la réaction de la municipalité. Il déclare enfin avoir déposé devant la DGTL une requête formelle au sens de l'art. 24d de la loi sur l'aménagement du territoire et demande pour ce motif la suspension de la cause jusqu'à droit connu sur sa demande.

Pour le surplus, le recourant soutient que la municipalité ne serait pas compétente pour ordonner la remise en état des locaux, le bâtiment étant situé hors zone à bâtir. Elle ne serait pas davantage habilitée à lui interdire de louer un appartement à des tiers, dès lors qu'elle tolérait tous les aménagements (cuisine et salle-de-bains) et qu'elle avait omis de l'inviter à déposer une demande de régularisation auprès des autorités cantonales compétentes; sur ce point, la décision attaquée violerait en particulier le principe de la proportionnalité. Enfin, ce serait encore à tort que la municipalité l'aurait dénoncé au Préfet.

F. La cause a été suspendue par avis du 18 janvier 2022.

Le 18 février 2022, le recourant a informé la municipalité qu'il avait conclu un nouveau contrat de bail pour l'appartement litigieux, avec effet dès le 1^er mars 2022. De son avis, l'effet suspensif légal déployé par le recours rendait licite cette location. Il avait de plus pris toutes les dispositions nécessaires pour mettre un terme au contrat si le recours devait être rejeté.

Le 28 février 2022, le recourant a déposé auprès de la DGTL, plans établis de sa main à l'appui, une demande formelle de régularisation des locaux en application de
l'art. 24d de la loi sur l'aménagement du territoire. Ces plans révèlent la création d'un appartement de 2,5 pièces, d'une surface déclarée de 96 m², avec aménagement d'une cuisine et d'un escalier menant à une mezzanine.

Le 11 mars 2022, la municipalité a informé la CDAP que son Contrôle des habitants avait refusé l'inscription de la nouvelle locataire dans un logement dépourvu de permis d'habiter. Elle précisait cependant qu'elle ne voulait pas faire subir à cette locataire les agissements du recourant et qu'elle proposerait à celle-ci de demeurer en ménage administratif dans sa commune de départ. Cela ne signifiait pas que la municipalité acceptait la situation, le logement devant être autorisé par le canton puis obtenir, en particulier, un permis d'habiter.

Le 24 mars 2022, la DGTL a émis un préavis défavorable à la requête du recourant du 28 février 2022. Elle constatait que la création d'un troisième appartement n'était pas conforme aux dispositions des art. 55 et 56 RPGA dans la mesure où ce logement n'était pas destiné au personnel de l'exploitation du manège. En outre, elle-même n'avait autorisé le 3 mai 2011 que la création de deux logements, pour le chef d'exploitation et pour un employé, qui plus est pour un maximum de 285 m². Par conséquent, à l'aune des 55, 56 RPGA et 22 de la loi sur l'aménagement du territoire, elle n'aurait pas pu délivrer son autorisation dans le cadre de la demande de permis de construire qui aurait dû être déposée pour ces travaux. La DGTL n'a toutefois pas évoqué l'art. 24d de la loi sur l'aménagement du territoire.

Le 17 mai 2022, la municipalité a indiqué à A.________ qu'elle avait constaté qu'il avait entrepris la construction d'une terrasse avec des palissades sur sa parcelle 359 (devant l'appartement litigieux). Elle lui demandait de lui fournir par retour de courrier une copie de l'autorisation requise. Sans autorisation valable, les travaux devraient être stoppés immédiatement.

Le 13 juillet 2022, le recourant s'est derechef adressé à la DGTL, afin qu'elle procède à un examen au sens de l'art. 24d de la loi sur l'aménagement du territoire, au besoin en rendant une décision formelle. Il précisait qu'il avait transmis à la municipalité, le 7 juillet 2022, les documents destinés à régulariser trois places de parc, une terrasse et une palissade. Il invitait ainsi la DGTL à examiner l'ensemble des travaux sous l'angle de
l'art. 24d de la loi sur l'aménagement du territoire.

Le même jour, le recourant a requis de la CDAP qu'elle statue, l'analyse de la DGTL confirmant, selon lui, l'incompétence des autorités communales.

G. La procédure a été reprise. A la requête de la CDAP, la municipalité a déposé son dossier le 28 juillet 2022.

Il n'a pas été requis de réponse ni de déterminations des autorités.

H. Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recourant disposant en outre de la qualité pour recourir, il convient d'entrer en matière.

2. Le recours est dirigé contre la décision de la municipalité du 21 novembre 2021 relative à un appartement réalisé sans autorisation en zone équestre, hors zone à bâtir. Ce prononcé comporte plusieurs volets. En premier lieu, la municipalité constate que l'appartement en cause - un troisième logement issu de la transformation de locaux administratifs créés licitement - n'est pas conforme à l'art. 56 al. 1 RPGA régissant la zone équestre. Puis, elle ordonne la remise en état de ces locaux. Troisièmement, elle interdit au recourant de louer cet appartement à des tiers. Enfin, elle dénonce le recourant au Préfet.

3. En liminaire, il sied de circonscrire les autorités compétentes en matière de constructions érigées, comme en l'espèce, hors zone à bâtir.

a) A teneur de l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone (art. 16 et 22 LAT) ou si une dérogation peut être accordée (art. 24 ss LAT). Sur le plan cantonal, cette disposition correspond aux art. 81 et 120 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). L'art. 81 al. 1 LATC prévoit que pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée; cette décision ne préjuge pas de celle des autorités communales. L'art. 120 LATC dispose que ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination (al. 1), les constructions hors des zones à bâtir (let. a). Enfin, l'art. 4 al. 3 let. a LATC prévoit que le service en charge de l'aménagement du territoire (à ce jour la DGTL) est l'autorité compétente selon
l'art. 25 al. 2 LAT.

En d’autres termes, sur le principe, la construction d'ouvrages hors zone à bâtir, comme en l'espèce, est soumise à l'autorisation spéciale de la DGTL.

b) Cela ne signifie toutefois pas que les communes soient privées de toute compétence en matière de constructions hors zone à bâtir.

L'autorisation cantonale constitue une condition préalable à la délivrance du permis de construire (art. 113 LATC). Celui-ci doit être accordé - ou refusé - par la municipalité (art. 104 et 114 LATC).

Le principe de la primauté du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales (communales) qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 146 II 309 consid. 4.1; 135 I 106 consid. 2.1; 131 I 333 consid. 2.1 et les arrêts cités). Autrement dit, la réglementation communale sur la police des constructions, qu'il appartient à la municipalité d'appliquer, garde une portée propre, dans la mesure où elle complète les normes fédérales et n'empêche pas ni ne rend plus difficile la mise en œuvre du droit fédéral en matière de constructions sises hors de la zone à bâtir. Il convient donc d'examiner de cas en cas si une disposition de droit communal sur la police des constructions applicable à la zone agricole est ou non compatible avec la LAT (AC.2012.0293 du 2 octobre 2013 consid. 4b; voir aussi TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.3, traitant d'une construction conforme à la zone agricole).

4. Comme exposé ci-dessus, le premier volet de la décision attaquée "constate la violation de l'art. 56 al. 1^er du RPGA".

a) A teneur de l'art. 55 RPGA, la zone équestre est réservée à la pratique du sport équestre et aux activités en relation étroite avec celle-ci. L'art. 56 RPGA prévoit que des habitations ne sont admises en zone équestre qu'à la condition d'être destinées à l'exploitant du centre équestre et au personnel de l'exploitation; plus précisément, cette disposition est ainsi libellée:

Art. 56 Constructions admises

Les constructions et installations autorisées dans la partie hachurée de la zone équestre sont les suivantes:

- les bâtiments nécessaires à l'exploitation du centre équestre favorisant le but assigné à la pratique de ce sport.

- l'habitation pour l'exploitant et le personnel de l'exploitation ci-dessus mentionnée, pour autant que ce bâtiment forme un ensemble architectural avec les bâtiments d'exploitation.

La Municipalité peut, en outre, autoriser en zone équestre les constructions de minime importance au sens de l'art. 39 RATC, à condition que leur implantation soit imposée par leur destination et n'entrave pas les activités du centre.

b) Le recourant ne conteste pas que le troisième appartement qu'il a créé dans le bâtiment ECA 402, en zone équestre, n'est pas destiné à une personne liée au manège. Il ne dénie donc pas que ce logement n'est pas conforme à l'affectation de la zone telle que définie à l'art. 55 RPGA, pas plus qu'à l'art. 56 RPGA. Dans ces conditions, on ne discerne pas en quoi la municipalité ne serait pas légitimée à procéder à ce même constat, fondé exclusivement sur sa propre réglementation communale.

5. Puis, la municipalité ordonne que l'appartement litigieux soit réaffecté en locaux administratifs liés à l'exploitation équestre, à savoir qu'il soit remis dans un état conforme à l'autorisation cantonale du 3 mai 2011 et au permis de construire du 24 mai suivant. Le recourant conteste cet ordre de remise en état.

a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

On rappelle toutefois qu'en vertu de l’art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. consid. 3 supra). C'est ainsi à l'autorité cantonale qu'il appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à bâtir, que ce soit pour en ordonner la démolition ou pour autoriser le maintien de tout ou partie des installations litigieuses ou encore pour statuer sur tout changement d'affectation. Ainsi, lorsqu'un ordre de remise en état est envisagé hors de la zone à bâtir et qu'il faut examiner si le principe de la proportionnalité pourrait conduire à renoncer à tout ou partie de la remise en état, la municipalité n'est pas compétente pour consentir au maintien de tout ou partie de l'installation litigieuse. Une décision prise à cet égard par la municipalité est nulle et ne déploie aucun effet (AC.2021.0188 du 16 décembre 2021 consid. 1a; AC.2016.0188 du 20 novembre 2017 consid. 3b; AC.2010.0089 du 7 septembre 2010 consid. 2b; AC.2007.0317 du 6 août 2009 consid. 1).

La jurisprudence se limite à cet égard à réserver l'hypothèse exceptionnelle où l'application de prescriptions communales (indépendantes du droit fédéral hors zone à bâtir) serait en cause, voire s'il est d'emblée manifeste que l'autorisation cantonale est totalement exclue (AC.2021.0188 du 16 décembre 2021 consid. 1a et 1b; AC.2016.0188 du 20 novembre 2017 consid. 3b; AC.2010.0089 du 7 septembre 2010 consid. 2b; AC.2007.0317 du 6 août 2009 consid. 1; AC.2001.0010 du 8 mai 2001 consid. 3d, laissant expressément ouverte la licéité de la deuxième hypothèse).

b) En l'occurrence, aucune des exceptions qui pourraient habiliter la municipalité à traiter du sort de l'appartement érigé sans autorisation hors zone à bâtir (en zone équestre, soit dans une zone spéciale au sens des art. 18 al. 1 LAT et 32 al. 1 LATC) n'est réalisée.

D'une part en effet, la municipalité se limite à fonder l'ordre de remise en état sur l'art. 56 RPGA, traitant des ouvrages conformes à la zone équestre. Or, il ne semble pas qu'il s'agirait d'une disposition indépendante du droit fédéral. Surtout, la violation de l'art. 56 RPGA ne s'oppose pas à ce que le constructeur puisse requérir - et obtenir - des autorités cantonales compétentes une régularisation fondée sur des dispositions dérogatoires au sens des art. 24 ss LAT. Le mutisme des règles communales à cet égard ne peut être interprété comme une interdiction de recourir à ces dispositions dérogatoires.

D'autre part, il n'apparaît pas d'emblée qu'une autorisation cantonale fondée, en particulier, sur l'art. 24d LAT serait manifestement exclue. La municipalité ne le prétend du reste pas.

Ainsi, conformément à la jurisprudence, l'ordre de remise en état prononcé par la municipalité est frappé de nullité. Il appartenait à la municipalité de transmettre le dossier aux services cantonaux concernés pour qu'ils prennent les mesures requises, respectivement d'inviter le recourant à déposer sans désemparer une demande formelle de régularisation.

6. Le recourant reproche ensuite à la municipalité de lui avoir interdit de louer à des tiers l'appartement nouvellement créé.

a) Selon l'art. 127 LATC, la municipalité ordonne la suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés, aux prescriptions légales et réglementaires ou aux règles de l'art de construire.

Aux termes de l'art. 128 al. 1 LATC, aucune construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité. Cette autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et si l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête. Le préavis de la commission de salubrité est requis (voir également l'art. 79 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC; RLATC; BLV 700.11.1).

Selon l'art. 92 al. 1 LATC, la municipalité ordonne la consolidation, le cas échéant la démolition, de tout ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants.

En outre, l'art. 93 al. 2 LATC prévoit que, lorsqu'un bâtiment est reconnu insalubre ou dangereux et que le propriétaire ne prend aucune mesure pour y remédier dans le délai qui lui est imparti, la municipalité en ordonne l'évacuation et retire le permis d'habiter.

b) En l'espèce, le permis d'habiter l'appartement litigieux n'a pas été délivré, et pour cause, cet ouvrage n'ayant pas fait l'objet d'une procédure de permis de construire. A la lettre stricte de l'art. 128 LATC, il ne peut donc pas être occupé. De surcroît, le recourant ne pouvait ignorer que la création de ce logement était soumise à autorisation, qu'une telle autorisation n'avait pas été délivrée et qu'une régularisation a posteriori n'irait pas nécessairement de soi. D'une part, l'autorisation délivrée en 2011 était limpide: elle se limitait à n'admettre que deux logements, exclusivement destinés aux exploitants et employés du manège, à raison de 285 m². D'autre part, les indications favorables de la DGTL du 25 août 2021 ne légitimaient en rien la création d'un troisième logement. Elles se fondaient en effet sur des déclarations incomplètes du recourant du 17 août 2021: celui-ci s'était alors borné à mentionner un simple changement d'affectation des logements existants, en omettant de préciser, ce qui était pourtant décisif, qu'il créait en réalité un logement supplémentaire; il avait ajouté expressément qu'il ne prévoyait pas d'entreprendre des travaux, alors qu'il avait non seulement installé une cuisine, mais encore créé un escalier menant à une mezzanine. Enfin, on relèvera en passant qu'il ne s'agit pas d'un "studio" tel qu'évoqué dans le mémoire de recours, mais d'un 2,5 pièces d'une surface déclarée de 96 m².

Cela étant, la municipalité, qui a visité l'appartement litigieux, du moins qui a constaté de visu son existence, ne prétend pas à ce jour que celui-ci présenterait un danger justifiant une interdiction d'habiter. De plus, encore une fois, il n'apparaît pas d'emblée qu'une régularisation serait manifestement exclue, la procédure étant pendante devant la DGTL. Au vu de l'ensemble de ces circonstances, l'interdiction d'occuper l'appartement en cause apparaît disproportionnée, du moins en l'état du dossier (cf. AC.2016.0241 du
10 mars 2017 consid. 5). La décision attaquée doit dès lors être annulée sous cet angle. La municipalité conserve néanmoins la faculté de procéder à une nouvelle visite du logement et d'ordonner les mesures de sécurité nécessaires, cas échéant.

Pour le surplus, est réservée la faculté de la DGTL de restreindre ou d'interdire elle-même l'usage de l'appartement dans son domaine de compétence.

7. Enfin, l'autorité intimée a décidé de dénoncer le recourant au Préfet.

Conformément à la jurisprudence constante, l'annonce d'une dénonciation, même si elle figure dans un document qui prend l'allure d'une décision, n'affecte pas le recourant dans sa situation juridique, qui ne sera touché que par les éventuels actes de l'autorité saisie de la dénonciation. Ainsi, la dénonciation n'est pas une décision sujette à recours, comme cela a déjà été jugé à diverses reprises par la jurisprudence aussi bien fédérale (TF 2A.423/2000 du 22 mars 2001 consid. 2b) que cantonale (AC.2011.0042 du 24 juin 2011 consid. 1c et les réf.).

Le recours est donc irrecevable en tant qu'il conteste cette annonce.

8. Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité. La décision attaquée doit être confirmée en tant qu'elle constate la violation de l'art. 56 RPGA, sa nullité doit être constatée en tant qu'elle ordonne la réaffectation initiale de l'appartement créé en locaux administratifs et elle doit être annulée en tant qu'elle interdit au recourant de louer cet appartement à des tiers.

Le recourant ayant partiellement gain de cause, il aurait sur le principe droit à des dépens, à la charge de la municipalité. Au vu des circonstances, notamment de la politique du fait accompli qu'il a adoptée en créant délibérément un troisième appartement sans autorisation, dont il bénéficie du loyer, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 et 56 LPA-VD). Pour le surplus, le tribunal renoncera à percevoir un émolument judiciaire.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité.

II. La décision de la Municipalité de Montilliez du 23 novembre 2021 est confirmée en tant qu'elle constate la violation de l'art. 56 RPGA; elle est nulle en tant qu'elle ordonne la réaffectation initiale de l'appartement créé en locaux administratifs; elle est annulée en tant qu'elle interdit au recourant de louer cet appartement à des tiers.

III. Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 12 août 2022

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.