TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 janvier 2023
Composition	M. André Jomini, président; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Serge Segura, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourante

A._______, à ********, représentée par Me Christophe PIGUET, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Nyon, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	Divers
	Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Nyon du 6 décembre 2021 - changement d'affectation (CAMAC n° 147855, 186566 et 198926).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A._______ est propriétaire de la parcelle n° 1608 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Nyon. Ce terrain de 1'471 m² est bordé au nord-est par la rivière L'Asse, et au sud-est par le lac Léman. Il est compris dans le périmètre du plan d'extension partiel (PEP) "A Rive", adopté par le Conseil communal de Nyon le 26 mars 1973 et approuvé par le Conseil d'État le 1^er août 1973. Selon l'art. 1 de son règlement (RPEP), le but de ce PEP était de créer une zone de constructions d'utilité publique et une zone destinée à un chantier naval. La zone d'utilité publique est composée de trois secteurs: le secteur A destiné au complexe d'épuration des eaux usées (art. 2 RPEP), le secteur B destiné au complexe de la pisciculture (art. 3 RPEP) et le secteur C destiné à une place de stationnement publique ainsi qu'à des toilettes publiques (art. 4 RPEP). Sur la parcelle n° 1608, le PEP délimite un autre périmètre constructible, le secteur D – selon la légende du plan, la "zone destinée à un chantier naval" –, dont l'affectation est définie ainsi à l'art. 5 RPEP:

"Le secteur "D" est réservé à une entreprise artisanale compatible avec le voisinage d'habitations ou qui ne compromette pas le caractère des lieux.

Un bâtiment d'habitation, de modeste importance, peut être admis s'il est nécessité par une obligation de gardiennage. Il devra toutefois être intégré dans le bâtiment principal."

Le reste de la parcelle n° 1608, autour de ce secteur D, à savoir au bord du lac, le long de la rivière l'Asse et dans la partie nord-ouest est classé en zone de verdure (teintée en vert). La surface approximative du secteur D est de 800 m². Le secteur B (pisciculture), adjacent au secteur D, représente une surface d'environ 500 m², et le secteur A (épuration des eaux) une surface d'environ 1500 m².

Le PEP, dont le périmètre comprend une surface totale d'environ 1,2 ha, délimite par ailleurs sur la parcelle n° 346, adjacente au nord à la parcelle n° 1608, un secteur de "zone urbaine de l'ancienne ville maintenue" (selon la légende du plan). Ce secteur a une surface approximative de 1'200 m². Le RPEP ne définit pas la destination de cette zone car elle est fixée dans le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE – cf. art. 9 RPEP). Selon l'art. 8 al. 1 RPE, la zone urbaine de l'ancienne ville "est réservée à l'habitation, ainsi qu'au commerce et à l'artisanat non gênants pour le voisinage; le caractère de l'ancienne ville doit être préservé et ses particularités architecturales essentielles respectées".

B.                     Des bâtiments d'un chantier naval ont été construits dans le secteur D du PEP "A Rive" avant l'entrée en vigueur de ce plan d'affectation. Le bien-fonds appartenait jusqu'au 1^er septembre 2017 à B._______, administrateur de A._______.

Le 3 mai 2014, B._______ a déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage présenté comme une "reconstruction du chantier naval de Nyon". Le projet consistait à démolir les bâtiments existants et à construire dans le secteur D un nouveau bâtiment d'une surface au sol de 780 m², avec un sous-sol (caves et local technique), un rez-de-chaussée (locaux du chantier naval: atelier mécanique, places de stationnement, show-room, local de stockage), un premier étage (autres locaux du chantier naval: places pour l'hivernage de bateaux, local pour voiles, bâches et accastillage, local administratif chantier naval) et un attique (appartement avec trois chambres à coucher, un séjour et une bibliothèque).

Lors de la mise à l’enquête publique, ce projet a suscité l’opposition du propriétaire de deux parcelles directement voisines au nord et à l'est, à savoir une vaste propriété du bord du lac comportant une maison de maître et quelques bâtiments annexes (cette propriété est classée principalement en zone urbaine de l'ancienne ville et en zone de villas). Le 11 mai 2015, la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) a délivré à B._______ le permis de construire requis et elle a levé l'opposition du voisin. Ce dernier a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cause AC.2015.0151). Son recours a été rejeté par un arrêt rendu le 18 février 2016.

C.                     Quelques jours avant la délivrance du permis de construire, soit le 6 mai 2015, B._______ et la Commune de Nyon ont signé devant notaire une convention constitutive d'un droit de préemption et d'une servitude grevant la parcelle n^o 1608, laquelle est stipulée ainsi:

 "Toutes industries, tous hôtels, pensions, restaurants, débits de boissons ou autres établissements publics, tous garages publics, établissements ou bâtiments industriels ou agricoles, tous dépôts, places de camping, plages publiques, terrains de sport sont interdits sur le fonds grevé, à l'exception d'un chantier naval et d'un garage à bateaux, qui seront exploités tels qu'ils le sont actuellement, ainsi que d'une ou plusieurs activités tertiaires. Les agrandissements et développements des installations ne changeant pas la nature artisanale de l'exploitation sont autorisés. Le parcage et la location de places de parking ne sont autorisés qu'aux habitants, aux utilisateurs du chantier naval et des bureaux, ainsi qu'à leurs clients."

D.                     Le 21 décembre 2016, B._______ a déposé une demande de permis de construire complémentaire portant sur l'abaissement de la dalle du rez-de-chaussée aux fins de transformation de mezzanines en étage complet. Les plans déposés, figurant les modifications demandées par rapport au projet autorisé le 11 mai 2015, contenaient les mêmes indications que les plans initiaux à propos de l'affectation des locaux. La municipalité, qui a admis une dispense d'enquête publique, a délivré le permis complémentaire le 24 avril 2017.

E.                     La société A._______ a, pour des raisons économiques, réexaminé les projets initiaux d'occupation des nouveaux locaux. Avec la modification précitée – la fermeture du premier étage –, elle pouvait créer deux bureaux à mettre en location auprès de tiers, comme aussi la partie "showroom" au rez-de-chaussée. Trois sociétés avaient alors conclu avec elle des baux à loyer portant sur ces locaux, à partir du 1^er septembre 2018.

F.                     Après une visite du nouveau bâtiment et des discussions avec la société A._______ à propos de l'utilisation des locaux , la municipalité a adressé, le 16 décembre 2019, à l'avocat de A._______ une décision refusant la délivrance du permis d'habiter, à cause des "irrégularités constatées concernant l'affectation des locaux". Un délai au 31 janvier 2020 était imparti à la propriétaire "pour mettre en conformité les locaux dont l'occupation ne correspond pas aux autorisations délivrées, en procédant avant cette date à la résiliation des baux concernés pour leur prochain terme". Cette décision relevait notamment ce qui suit:

"A la lecture des plans faisant l'objet des permis de construire délivrés les 11 mai 2015 et 24 avril 2017, il s'avère que les locaux du rez-de-chaussée et du premier étage donnant sur le lac doivent être affectés à des activités liées à l'exploitation du chantier naval. A savoir:

– les locaux administratifs du chantier naval;

– un showroom pour le matériel lourd;

– du stockage lourd;

– du matériel d'accastillage, voiles et bâches.

Et ceci conformément à l'affectation autorisée par le Plan de quartier "A Rive" (PQ), qui stipule, à l'article 5 de son règlement, que le secteur D, à l'intérieur duquel s'implante le bâtiment de M. B._______, "est réservé à une entreprise artisanale compatible avec le voisinage d'habitations ou qui ne compromette pas le caractère des lieux".

Ces locaux étant actuellement occupés par des entreprises du secteur tertiaire n'ayant aucun lien avec le chantier naval et ne pouvant être apparentées à des entreprises artisanales, force est de constater que tant les permis de construire que le règlement du PQ ne sont pas respectés."

G.                     Le 3 février 2020, A._______ a recouru contre cette décision devant la CDAP (cause AC.2020.0029). Par arrêt du 10 août 2020, la CDAP a confirmé la décision en tant qu'elle refusait le permis d'habiter ou d'utiliser, mais l'a annulée en tant qu'elle ordonnait la mise en conformité des locaux. La cause a donc été renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants. Ceux-ci comportent les passages suivants (consid. 3b, c et d):

"b) [...] La mise en conformité des locaux dont l'occupation ne correspond pas aux autorisations délivrées est justifiée par le fait que les entreprises louant ces bureaux, rattachées au secteur tertiaire et sans aucun lien avec le chantier naval, ne sont pas des entreprises artisanales admises dans cette zone en vertu de l'art. 5 RPEP.

Il n'est pas évident de délimiter le cercle des entreprises correspondant à la définition de l'art. 5 RPEP. S'il est clair qu'un chantier naval est conforme, vu la dénomination de la zone, le texte de l'art. 5 RPEP paraît aussi admettre d'autres entreprises. On ne saurait quoi qu'il en soit considérer que cette disposition exclut les entreprises du secteur tertiaire puisqu'un atelier de réparation de bateaux, à l'instar d'un atelier de réparation d'automobiles ou de motocycles, est une entreprise de service faisant partie du secteur tertiaire selon la définition utilisée par l'Office fédéral de la statistique (cf. www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/industrie-services/production-commandes-chiffres-affaires/secteur-tertiaire.html). Cela étant, la notion d'entreprise artisanale n'est pas facile à définir. La recourante relève que, dans le règlement du plan général d'affectation (règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de 1984 [RPE]), on ne trouve pas de définition précise de cette notion puisque la destination de la "zone artisanale et tertiaire" est large: elle est "réservée aux constructions et installations destinées à l'artisanat, au commerce et aux services" (art. 59 al. 1 RPE). Dans la doctrine, à propos de la notion d'artisanat ou de zone artisanale, il est relevé que sous l'angle de l'aménagement du territoire, on ne distingue généralement pas les entreprises de fabrication et de transformation (définies comme des entreprises industrielles et artisanales) des entreprises de distribution et de services (définies comme des entreprises commerciales); la caractéristique servant à opérer la distinction consiste plutôt dans le potentiel abstrait de nuisances que peut engendrer le type d'entreprise (Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure [Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen éds], Zurich 2020, n. 84 ad art. 22).

Le texte de l'art. 5 RPEP n'indique pas non plus clairement si un bâtiment occupé par un chantier naval (affectation principale) peut être utilisé accessoirement par d'autres entreprises (affectation secondaire), lorsque cette utilisation "mixte" est compatible avec le voisinage d'habitations et ne compromet pas le caractère des lieux. Quoi qu'il en soit, la décision attaquée ne contient pas d'explications détaillées ou concluantes sur la portée de cette disposition. Comme elle ne concerne qu'un sous-périmètre de dimensions réduites, elle n'a pas souvent été appliquée et la municipalité n'a pas pu développer une véritable pratique à ce sujet. Cela étant, la recourante relève que dans les autres secteurs du PEP de 1973, des autorisations ont été délivrées pour des nouvelles constructions et des transformations ne correspondant pas exactement aux affectations mentionnées aux art. 2 à 4 RPEP (station d'épuration des eaux, pisciculture, toilettes publiques). Cette circonstance, à savoir une interprétation extensive ou dynamique d'anciennes règles d'aménagement du territoire, tenant compte de l'évolution du secteur riverain du lac, pourrait le cas échéant être prise en considération.

c) Dans l'arrêt AC.2015.0151 du 18 février 2016, la Cour de droit administratif et public a retenu que si d'autres activités du secteur tertiaire, sans relation avec le chantier naval, devaient être prévues dans le bâtiment litigieux, il pourrait s'agir d'un changement d'affectation soumis à une nouvelle procédure d'autorisation de construire (consid. 2). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un changement d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de travaux de construction, reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de construire. En l'absence de travaux, la modification du but de l'utilisation (Zweckänderung) peut cependant être dispensée d'autorisation de construire si la nouvelle affectation est conforme à celle de la zone en question ou si son incidence sur l'environnement et la planification est manifestement mineure. Si les effets engendrés par la nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une autorisation de construire est en revanche requise; il en va en particulier ainsi en cas d'augmentation significative des immissions. Pour l'assujettissement à autorisation d'un changement d'affectation, l'art. 103 LATC reprend ces principes jurisprudentiels (cf. TF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1 et les références).

La décision attaquée ne se prononce pas sur ces questions. Elle paraît exclure la possibilité de délivrer un nouveau permis de construire, pour un changement d'affectation des trois locaux litigieux, mais elle n'est en réalité pas motivée sur ce point. Elle n'évoque pas non plus la servitude constituée le 6 mai 2015 dans le but de restreindre certaines industries tout en prévoyant qu'une ou plusieurs activités tertiaires pourraient être exploitées. Dans sa réponse, la municipalité expose que le voisin qui s'était opposé en 2014 à la reconstruction du chantier naval subirait une atteinte à ses droits, puisqu'il refusait alors que les locaux puisse être utilisés par des entreprises du secteur tertiaire sans lien avec le chantier naval. Cet aspect mérite cependant d'être examiné de manière plus approfondie. Si la recourante dépose une demande d'autorisation de construire pour un changement d'affectation, le dossier pourrait alors indiquer les besoins en places de stationnement pour les bureaux et donner des précisions sur le nombre de personnes employées par les sociétés ainsi que sur le nombre de clients; les immissions supplémentaires, par rapport à l'exploitation du seul chantier naval, pourraient être décrites et évaluées. La mise à l'enquête publique de la demande permettrait de savoir si des voisins s'opposent effectivement à ce changement d'affectation.

Dans sa réponse, la municipalité requiert un complément d'instruction au sujet de l'occupation effective des trois bureaux depuis la fin du chantier, et à propos des revenus que cela a procurés à la recourante. Ce dernier élément peut en effet être pertinent dans le cadre de l'application du principe de la proportionnalité, lorsque l'autorité communale doit se prononcer sur l'octroi d'une autorisation en vue de régulariser le changement d'affectation. Il faut déduire de cette requête que la municipalité ne dispose pas, en l'état, de tous les éléments concrets nécessaires pour statuer. Il importe donc que la recourante dépose une demande formelle d'autorisation pour un changement d'affectation en fournissant tous les éléments pertinents pour justifier une régularisation, totale ou partielle (portant sur les trois bureaux, ou par exemple seulement sur ceux de l'angle sud du bâtiment, sans vue directe sur le bien-fonds voisin au-delà de l'Asse).

d)  Un ordre de démolition ou de remise en état est une mesure grave qui, lorsqu'elle est prononcée, doit résulter d'un examen soigneux par l'autorité compétente, afin que les droits fondamentaux du propriétaire touché – la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et la liberté économique (art. 27 Cst.) quand l'immeuble est utilisé à des fins commerciales – ne soient pas atteints sans une justification suffisante (cf. art. 36 al. 2 et 3 Cst.).

Dans le cas particulier, la décision attaquée n'est à l'évidence pas suffisamment motivée à ce sujet, la municipalité n'ayant pas examiné tous les éléments pertinents. Les explications données dans la réponse au recours, où sont principalement développés les motifs de refuser le permis d'habiter ou d'utiliser, ne permettent pas au tribunal de considérer que l'analyse du projet et la pesée des intérêts auraient été effectuées de manière complète a posteriori. Même si la Cour de droit administratif et public peut se prononcer librement sur l'application du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, y compris le droit communal, il importe que la question de la régularisation soit d'abord traitée par la municipalité dans une décision où elle se prononce clairement sur tous les aspects déterminants, en fonction d'un dossier complet. [...] "

H.                     Le 6 novembre 2020, A._______ a déposé une demande de permis de construire en vue du changement d'affectation de surfaces dédiées aux activités du chantier naval en bureaux destinés aux activités tertiaires. La surface des locaux concernés par le changement d'affectation, répartis aux deux angles du bâtiment les plus proches du lac, représente environ 180 m² au rez-de-chaussée et 190 m² au premier étage. Il ressort du dossier établi par l'architecte que ce bâtiment présente une surface brute utile de plancher totale de 966 m², dont 676 m² dédiés aux activités (étant précisé que l'atelier mécanique et les locaux de stockage des bateaux occupent un espace correspondant en hauteur à deux étages) et 290 m² dédiés au logement; le volume ou cube SIA est de 6'292 m³.

Mis à l'enquête publique du 9 janvier au 7 février 2021, ce projet n'a suscité aucune opposition.

Le 20 août 2021, A._______ a transmis à l'administration communale une copie du contrat de bail conclu le 19 juin 2018 avec C._______, pour une surface de locaux approximative de 141 m² et une place de parc (durée convenue: du 1^er septembre 2018 au 30 septembre 2023), et une copie du contrat de bail conclu le 12 octobre 2020 avec D._______, pour des locaux d'une surface approximative de 267 m² et six places de parc (durée convenue: du 1^er novembre 2020 au 31 octobre 2025). A._______ a également transmis les extraits du registre du commerce concernant ces deux sociétés. Il ressort de ces documents que C._______ a pour buts l'intermédiation, le courtage et les conseils en matière d'armement et d'affrètement maritime ainsi que la vente, les achats et les financements des navires de haute mer et toutes activités commerciales et financières connexes, à l'exception des opérations prohibées par la LFAIE, et que D._______ a pour but toute activité en relation avec tous appareils médicaux, notamment en matière de développement, de production, de distribution et de commercialisation de tels appareils. A._______ a précisé que C._______ employait trois personnes, dont une se déplaçant en transports publics, et que D._______ employait 12 personnes, mais qu'il n'y avait jamais plus de six personnes dans les bureaux loués, raison pour laquelle cette société disposait de six places de parc, les rares visiteurs se parquant sur les places visiteurs du chantier naval ou sur le parking public situé à proximité.

I.                       Le 6 décembre 2021, la municipalité a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

"I. La demande de changement d'affectation du 6 novembre 2020 de A._______ est rejetée.

II. Un délai au 30 septembre 2023 est imparti à A._______ pour mettre en conformité les locaux occupés par C._______ de manière contraire aux autorisations délivrées, en procédant avant cette date à la résiliation du bail conclu avec dite société pour sa prochaine échéance contractuelle au 30 septembre 2023.

III. Un délai au 31 octobre 2025 est imparti à A._______ pour mettre en conformité les locaux occupés par D._______ de manière contraire aux autorisations délivrées, en procédant avant cette date à la résiliation du bail conclu avec dite société pour sa prochaine échéance contractuelle au 31 octobre 2025.

IV. A._______ est requise de remettre à la Municipalité de la Commune de Nyon une copie des lettres de résiliation des contrats de baux à loyers mentionnés sous chiffres II et III de la présente décision, ainsi qu'une copie de toute pièce attestant de la libération effective des locaux occupés respectivement par C._______ et par D._______."

A l'appui de sa décision, la municipalité relève que les deux sociétés locataires ne peuvent pas être apparentées à des entreprises artisanales et qu'elles ne déploient pas non plus d'activités en lien avec le chantier naval, voire le lac Léman, de sorte qu'elles ne peuvent pas être admises dans cette zone en vertu de l'art. 5 RPEP. La municipalité ajoute qu'il existe un intérêt public évident à réserver des locaux à proximité immédiate du lac aux activités lacustres, comme c'est le cas d'un chantier naval, afin de sauvegarder la qualité patrimoniale culturelle du site, et que les activités des deux sociétés locataires occasionnent des émissions plus importantes que celles résultant de la seule exploitation du chantier naval, en raison des mouvements de véhicules de leurs employés et de leurs visiteurs. L'intérêt public à exiger la mise en conformité des locaux à l'affectation prévue dans le permis de construire l'emporte ainsi sur l'intérêt purement financier de A._______ à louer ses locaux de manière la plus rentable possible, étant précisé qu'elle pourrait louer ses locaux à des entreprises en lien avec le chantier naval.    

J.                      Le 19 janvier 2022, A._______ a recouru contre cette décision devant la CDAP. La recourante conclut principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que (1) le permis de construire pour le changement d'affectation des locaux abritant des bureaux mis en location, situés au rez et au 1^er étage du bâtiment du chantier naval sis sur la parcelle n^o 1608 est accordé à la recourante, (2) le permis d'habiter ou d'utiliser ces mêmes locaux est immédiatement délivré à la recourante et (3) les ordres de mise en conformité de ceux-ci sont par conséquent purement et simplement annulés. Elle conclut subsidiairement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que (1) le permis de construire pour le changement d'affectation des locaux abritant des bureaux mis en location, situés au rez et au 1^er étage du bâtiment du chantier naval sis sur la parcelle n^o 1608 est immédiatement délivré à la recourante, et (2) les ordres de mise en conformité des locaux sont purement et simplement annulés. Elle conclut plus subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. La recourante requiert une inspection locale et une audience d'instruction, ainsi que la production en main de l'autorité intimée du dossier lié à la construction sur la parcelle n^o 2456 située en zone industrielle A et en main de la société propriétaire de cette dernière de tous les contrats de baux à loyer qu'elle a conclus, ainsi qu'en main de l'autorité intimée de tous les contrats de baux à loyer qu'elle a conclus pour la parcelle n^o 1906 qui supportait l'ancienne pisciculture (secteur B du PEP "Les Rives").

Dans sa réponse du 21 mars 2022, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle requiert la production en main de la recourante des contrats de baux à loyer qu'elle a conclus depuis 2017.

La recourante a répliqué le 25 avril 2022.

K.                     Le 28 septembre 2022, la cour a procédé à une inspection locale en présence des parties. Elle a pu faire des constatations à l'intérieur et à l'extérieur du bâtiment litigieux, en se rendant notamment dans les bureaux d'une société locataire de la recourante. Elle a pu voir l'aménagement actuel des trois secteurs du PEP classés dans la zone d'utilité publique. Le complexe d'épuration des eaux usées a été démoli (secteur A) et le terrain accueille un bar de plage d'avril à septembre. Le bâtiment du complexe de la pisciculture (secteur B) a subsisté mais les locaux sont désormais occupés par des sociétés sportives liées au lac (club de paddle, club nautique et club d'aviron), ainsi que la société des petits pêcheurs; l'ancien appartement du garde-pêche a été transformé en bureaux pour la Direction générale de l'environnement (DGE), où travaillent l'inspecteur des forêts, le surveillant de la faune et le garde-pêche.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée a été rendue à la suite de l'arrêt de renvoi du 10 août 2020 (AC.2020.0029). Comme la précédente décision de la municipalité, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD) et la propriétaire de l'immeuble concerné a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Après l'arrêt précité du 10 août 2020, la recourante a déposé une demande de permis de construire complémentaire, tendant à ce que soit autorisé un changement d'affectation de surfaces dédiées aux activités du chantier naval en bureaux destinés à des activités tertiaires. La municipalité a refusé de délivrer cette autorisation en se fondant notamment sur les art. 103 et 128 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). L'art. 103 al. 1 LATC énonce le principe selon lequel les travaux de construction ainsi que, dans certains cas, les changements d'affectation de locaux ou de bâtiments sont soumis à autorisation; c'est notamment sur la base de cette règle que la municipalité accorde ou refuse un permis de construire. Quant à l'art. 128 LATC, il prévoit une procédure d'autorisation subséquente après l'octroi du permis de construire et l'exécution des travaux: il s'agit du permis d'habiter ou d'utiliser. Puisque la recourante a déjà aménagé et loué les locaux litigieux, en se prévalant d'une autorisation provisoire de la municipalité pour cette utilisation (selon un courrier du 8 octobre 2018), elle pouvait d'emblée demander le permis de l'art. 128 LATC. La municipalité pouvait, dans ces conditions, refuser directement cette dernière autorisation, si elle n'accordait pas le permis de construire. C'est, implicitement, le sens du ch. I du dispositif de la décision attaquée. Les conclusions du recours correspondent à l'objet de la contestation et elles sont formellement recevables (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      La recourante dénonce une mauvaise application, par la municipalité, des art. 103 LATC et 5 RPEP, en faisant valoir que le refus d'autoriser le changement d'affectation demandé viole des principes constitutionnels (interdiction de l'arbitraire selon l'art. 9 Cst., égalité de traitement selon l'art. 8 al. 1 Cst.).

a) Dans son arrêt AC.2020.0029 du 10 août 2020, la CDAP a considéré que le projet de la recourante devait faire l'objet d'une demande de permis de construire, conformément à un principe du droit fédéral exprimé à l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Cette question n'a pas à être revue dans le présent arrêt. C'est à ce stade une question de droit matériel qu'il s'agit de trancher, dans le cadre fixé en droit fédéral à l'art. 22 al. 2 LAT, qui dispose que l'autorisation de construire est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). L'existence d'un équipement suffisant, à savoir une desserte par des voies d'accès et des conduites (cf. art. 19 LAT) n'est pas litigieuse; seule la conformité à l'affectation de la zone doit être examinée.

b) Le secteur D du PEP, ou la "zone destinée à un chantier naval" (cf. art. 1 RPEP), est une zone à bâtir. Pour définir les zones à bâtir (cf. art. 15 LAT), la LATC renvoie au droit fédéral de l'aménagement du territoire (art. 29 al. 1 LATC), en précisant ceci (art. 29 al. 2 LATC): "Les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, superposés ou limités dans le temps". Les termes "industrie", "artisanat", "commerce" ne sont pas définis plus précisément dans la loi cantonale, qui contient donc des notions juridiques relativement indéterminées. Les zones à bâtir réservées à ce genre d'activités font toutefois l'objet, en principe, d'une réglementation plus précise dans le plan d'affectation communal, qui doit fixer les prescriptions relatives à l'affectation du sol (art. 24 al. 1 let. a LATC). En l'occurrence, l'art. 5 RPEP prévoit que le secteur concerné "est réservé à une entreprise artisanale compatible avec le voisinage d'habitations ou qui ne compromette pas le caractère des lieux". Ce secteur peut être qualifié de "zone artisanale", ou de zone à bâtir affectée à l'artisanat, selon la terminologie de l'art. 29 al. 1 LATC.

Il convient de relever qu'on ne doit pas déduire du texte de l'art. 29 al. 1 LATC que, dans les plans communaux, il faut faire une distinction entre les zones affectées à l'industrie, les zones affectées à l'artisanat et les zones affectées au commerce. L'art. 25 LATC a donné mandat au Conseil d'État de fixer "les notions et les méthodes de mesure utilisées dans les plans d'affectation dans un but d'harmonisation technique". Sur cette base, le gouvernement cantonal a adopté le 19 juin 2019 la Directive cantonale sur la normalisation des données de l'aménagement du territoire (NORMAT 2), qui définit notamment les "types de zones de l'échelon cantonal" (ch. 3.1.1 p. 3 ss). Dans la zone à bâtir (affectation primaire), la liste mentionne la "zone d'activités économiques 15 LAT" sans définir de sous-catégories (comme la zone artisanale, par exemple).

Dans le Commentaire pratique LAT (Autorisation de construire, protection juridique et procédure; en allemand: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren [Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen éds], Zurich 2020, n. 78 ss ad art. 22), Alexander Ruch rappelle qu'il incombe au droit cantonal et communal de définir les utilisations permises dans chacune des zones; il relève que la zone à bâtir est souvent subdivisée en différentes affectations spécifiques, le type d'utilisation autorisé devant alors être clairement fixé (op. cit., n. 78). Dans la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, cet auteur retient les catégories suivantes: la zone d'habitation (Wohnzone), la zone artisanale (Gewerbezone), la zone industrielle (Industriezone), la zone centre (Kernzone) et la zone réservée aux constructions publiques (Zone für öffentliche Bauten). Est conforme à l'affectation de la zone industrielle une entreprise industrielle (Industriebetrieb) et en règle générale, les dispositions applicables à cette zone excluent toute utilisation à des fins d'habitation (op. cit., n. 85). A propos de la zone artisanale (Gewerbezone), cet auteur expose ce qui suit (n. 84, dans la traduction en français):

"En règle générale, la notion d'artisanat [Gewerbe] n'est pas définie dans la réglementation concernant la zone. On ne saurait rien tirer non plus du contenu de la liberté d'entreprise qui vise la protection en tant que telle d'une activité économique ayant pour but l'acquisition d'un revenu. En effet, le droit de l'aménagement du territoire et de la construction se fonde au contraire sur des éléments techniques et spatiaux. De manière générale, la pratique suisse considère comme entreprise artisanale [gewerblicher Betrieb] la réunion dans un but économique de moyens personnels et matériels. Sous l'angle de l'aménagement du territoire, on ne distingue pas les entreprises de fabrication et de transformation [Bearbeitung- und Verarbeitungsbetriebe] (définies comme des entreprises industrielles et artisanales [industrielle und gewerbliche Betriebe) des entreprises de distribution et de services (définies comme des entreprises commerciales [Handelsbetriebe]). La caractéristique servant à opérer la distinction consiste plutôt dans le potentiel abstrait de nuisances que peut engendrer le type d'entreprise. D'autre part, l'activité d'une entreprise est également un critère important pour définir sa conformité à la zone. Des entreprises qui n'ont pas clairement un caractère industriel ou artisanal [die keinen gewerblichen oder industriellen Charakter beweisen] peuvent néanmoins y trouver leur place si leur activité ne paraît pas davantage conforme à d'autres zones."

On peut se demander si le terme "artisanat" est une traduction correcte du mot allemand "Gewerbe", dont l'acception semble plus large ("artisanat" peut être traduit par "Handwerk", tandis que "Gewerbe" vise différentes entreprises des arts et métiers). Le dictionnaire Robert définit l'artisan comme une personne qui fait un travail manuel, qui exerce une technique traditionnelle à son propre compte, aidée souvent de sa famille et d'apprentis (p.ex. serrurier, plombier), et l'artisanat comme le métier ou la condition d'artisan. On ne saurait cependant retenir qu'une zone artisanale, en droit suisse de l'aménagement du territoire, est réservée aux artisans au sens traditionnel. Les zones artisanales (ou "Gewerbezonen") doivent au contraire être destinées à une gamme plus large d'entreprises. Néanmoins, dans certaines réglementations cantonales, on exclut les bureaux de la définition de l'entreprise artisanale (cf. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7^e éd. Berne 2022, p. 180, citant une jurisprudence cantonale zurichoise de 1979). Cela étant, le potentiel abstrait de nuisances est le critère principal proposé par Ruch pour distinguer une zone artisanale d'une zone industrielle stricto sensu, la zone artisanale étant réservée aux entreprises qui ne sont pas particulièrement gênantes (cf. également Hänni, op. cit., p. 179).

c) Dans sa jurisprudence, la CDAP a notamment considéré ce qui suit: les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale; des activités commerciales peuvent toutefois également être autorisées dans une zone industrielle ou artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique constante consistant à admettre dans ce type de zone des activités commerciales non industrielles, telles que la vente, les activités de services, de détente ou de loisirs (AC.2019.0341 du 24 août 2020 consid. 1a/cc; AC.2019.0032 du 29 novembre 2019 consid. 2b/aa; AC.2017.0028 du 24 octobre 2017 consid. 1a/bb; AC.2011.0206 du 23 mai 2012 consid. 3d et les arrêts cités).

Ces considérations se rapportent généralement à des zones industrielles et artisanales d'une certaine étendue, spécialement équipées en vue de l'exercice d'activités économiques (équipement routier notamment). La Commune de Nyon dispose du reste de telles zones, non pas directement au bord du lac mais ailleurs sur son territoire. Le PEP de 1973, qui a été établi avant l'entrée en vigueur de la LAT en 1980 et qui n'a fait l'objet d'aucune adaptation depuis lors, n'a pas créé une zone artisanale usuelle. Cet ancien plan partiel tend bien plutôt, dans un petit périmètre rattaché au centre urbain, à préciser l'affectation de petites parcelles, compte tenu de leur utilisation existante en 1973. Dans la partie nord du périmètre, sur une surface d'environ 2'500 m², le PEP autorise ainsi la construction d'une pisciculture (secteur B), d'un chantier naval (secteur D) et de bâtiments admis en zone urbaine de l'ancienne ville (parcelle n° 346). Ce périmètre a en somme, ou globalement, une affectation mixte, usuelle dans les zones urbaines ou centrales des villes.

Etant donné que les autorités communales n'ont pas revu le PEP dans le délai de huit ans fixé à l'art. 35 LAT (délai pour l'établissement des plans d'affectation selon les règles de la LAT), il y a lieu d'en interpréter le contenu ou les prescriptions en tenant compte du fait qu'en 1973, on visait à garantir le maintien d'entreprises ou de modes d'utilisation du sol existants dans ce périmètre, sans autres objectifs d'aménagement du territoire. Avec l'écoulement du temps, d'anciennes activités ont été abandonnées, telle la pisciculture dans le secteur B; les autorités communales ont dès lors interprété de manière dynamique le règlement de 1973, autorisant ainsi la transformation et le changement d'affectation des locaux de la pisciculture pour permettre une utilisation "ordinaire" dans un contexte urbain (bureaux, locaux pour des activités de loisirs). Une interprétation analogue s'impose aussi dans la présente affaire, où il s'agit d'examiner si une transformation (changement d'affectation partiel) d'un bâtiment existant, lequel correspond à la destination première ou originelle de la zone (chantier naval, selon la légende du PEP pour le secteur D), peut être autorisée.

Selon la jurisprudence, lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT; TF 1C_544/2019 du 3 juin 2020 consid.3.1.4; AC. 2021.0378 du 14 juillet 2022 consid. 2; AC.2021.0224 du 8 juillet 2022 consid. 2a ; AC.2021.0141 du 27 juin 2022 consid. 2c et les réf. cit.). L'autorité communale dispose notamment d'une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas insoutenable ou ne contrevient pas au droit supérieur, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision attaquée (cf. notamment ATF 145 I 52 consid. 3.6; AC.2020.0291 du 17 février 2022 consid. 8). L'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (AC.2020.0342 du 17 novembre 2021 consid. 4b et les réf.cit.).

d) En l'espèce, il faut relever que le texte de l'art. 5 RPEP, qui prévoit que le secteur D est "réservé à une entreprise artisanale compatible avec le voisinage d'habitations ou qui ne compromette pas le caractère des lieux", est clairement destiné à empêcher l'installation d'entreprises ou d'ateliers qui provoqueraient des nuisances excessives (bruit, odeurs ou autres pollutions atmosphériques, vibrations, etc.). En 1973, il incombait aux collectivités publiques d'adopter des règles de police de construction afin de garantir la protection des personnes, singulièrement des voisins, contre les atteintes nuisibles ou incommodantes. Après l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 1985, de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), la situation juridique a changé: depuis lors, selon la jurisprudence fédérale, les dispositions du droit cantonal et communal qui ont pour seul but la limitation quantitative des nuisances n'ont plus de portée propre dans les domaines réglés par le droit fédéral; peuvent en revanche subsister les prescriptions concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, telles que les règles d'affectation du sol destinées à définir les caractéristiques d'une zone ou l'ambiance d'un quartier (cf. ATF 117 Ib 156 consid. 1a, 116 Ia 491 consid. 1). La transformation intérieure litigieuse n'est pas susceptible de provoquer de nouvelles atteintes nuisibles ou incommodantes dans le voisinage. En particulier, il est manifeste que dans un endroit qui n'est pas particulièrement tranquille (route principale et parkings à proximité), les quelques mouvements de véhicules supplémentaires dus au personnel travaillant dans les bureaux ne sont pas de nature à entraîner un dépassement des valeurs limites d'exposition au bruit (cf. à ce propos art. 25 LPE, art. 9 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]).

L'art. 5 RPEP, en tant qu'il exige la compatibilité avec le voisinage d'habitation sans que le caractère des lieux ne soit compromis, pourrait être interprété comme excluant certaines activités à cause des immissions "immatérielles" ou "idéales" (l'atteinte à la bonne réputation du quartier, provenant par exemple de l'exercice régulier dans un local d'une activité de prostitution – cf. arrêt CDAP AC.2017.0341 du 15 novembre 2018 consid. 2c, avec des références à la jurisprudence fédérale). Quoi qu'il en soit, cette restriction ne concerne pas les activités litigieuses dans la présente espèce, la création de bureaux pour des entreprises commerciales ordinaires étant clairement compatible avec l'habitation dans les bâtiments voisins (singulièrement ceux situés directement au nord). En outre, le projet de la recourante, qui ne modifie pas l'aspect extérieur de son bâtiment, n'a pas d'effets sur le caractère des lieux ni sur l'ambiance du quartier; il est notoire que dans les secteurs densément bâtis du bord du lac et du centre historique de Nyon, on trouve des commerces, des bureaux, de petites entreprises artisanales, etc. Le seul motif défendable pour refuser l'autorisation requise sur la base de l'art. 5 RPEP serait que les deux sociétés locataires de la recourante ne sont pas des entreprises artisanales au sens usuel.

Or le secteur D du PEP n'est pas une zone artisanale au sens usuel, à cause de sa très faible surface. On constate dans la pratique que, depuis 1980, les zones artisanales (Gewerbezonen) définies conformément à la LAT couvrent un périmètre plus important et ne sont pas délimitées en fonction des besoins prévisibles d'une seule petite entreprise, en l'occurrence d'un chantier naval, sur une parcelle de quelques centaines de mètres-carrés. Une telle entreprise – contrairement par exemple à un grand centre commercial, à une gravière ou une installation soumise à une étude d'impact sur l'environnement  - ne nécessite en effet pas, en principe, l'élaboration d'un plan d'affectation spécial, à cause de ses effets sur l'organisation du territoire, l'équipement et l'environnement (cf. notamment Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, Zurich 2016, n. 12 ad art. 14). Lorsqu'il n'y a pas d'obligation spéciale de planifier en fonction d'une installation donnée, les plans d'affectation doivent tendre à une gestion dynamique du territoire conforme aux buts et principes de la LAT (cf. Jeannerat/Moor, op. cit., n. 55 ad art. 14). Dans le cas particulier, cette gestion dynamique voulue par le droit supérieur, depuis 1980, implique que le RPEP de 1973 doit être appliqué de manière à ne pas imposer des restrictions importantes ou disproportionnées dans le secteur D, en y interdisant la transformation en bureaux de locaux existants, alors que de telles activités sont admises dans les secteurs constructibles du PEP directement voisins (dans le secteur B, après la fin de la pisciculture, et dans la zone urbaine de l'ancienne ville maintenue). En d'autres termes, seuls des motifs importants d'aménagement du territoire correspondant aux buts et principes exprimés aux art. 1 et 3 LAT pourraient justifier une application sévère ou stricte, excluant sur la parcelle de la recourante toute autre activité qu'une activité purement artisanale le cas échéant liée à l'utilisation du lac (étant toutefois précisé que le texte de l'art. 5 RPEP mentionne une entreprise artisanale sans exiger un lien avec le lac), alors qu'un régime aussi strict n'est pas imposé ailleurs sur le territoire communal. Or les autorités communales n'invoquent pas de tels motifs. On peut aussi relever que le volume du bâtiment de la recourante reste principalement affecté à l'entreprise artisanale de chantier naval et que la création de bureaux, loués à des tiers, est de nature à faciliter la subsistance économique de l'entreprise artisanale. Cette utilisation secondaire ou accessoire du bâtiment n'est pas en contradiction avec la vocation principale de l'entreprise, à laquelle elle sert plutôt de complément. Dans tous les cas, les activités prévues dans ce bâtiment sont des activités du secteur tertiaire (commerce, services aux entreprises, services aux particuliers, etc. – cf. arrêt AC.2020.0029 cité supra let. G, consid. 3b). En définitive, il est conforme aux principes de l'aménagement du territoire d'interpréter l'art. 5 RPEP dans ce sens qu'il permet les transformations litigieuses. Il convient d'ajouter que vu la singularité de la mesure d'aménagement prévue en 1973 pour le secteur D du PEP, il n'y a pas lieu de rechercher, dans le règlement du plan général d'affectation de 1985 (RPE) si la définition de l'art. 5 RPEP correspondrait plutôt à celle de la zone industrielle B (art. 51 RPE), de la zone artisanale et tertiaire (art. 59 RPE) voire à celle de la zone urbaine de l'ancienne ville (habitation, commerce et artisanat non gênants pour le voisinage – art. 8 RPE).

e) On peut enfin relever que l'autorité communale a conclu en 2015 avec le propriétaire de la parcelle n° 1608 une convention constituant d'une part un droit de préemption en faveur de la commune et d'autre part une servitude empêchant certains établissements ou industries susceptibles de provoquer des nuisances, mais admettant  expressément, outre l'exploitation du chantier naval, une ou plusieurs activités tertiaires. Même s'il s'agit d'un aspect de droit privé en principe sans influence sur la question de la conformité d'un projet au droit public des constructions (cf. TF 1C_481/2018 du 20 mai 2020 consid. 3.2.1), cela est de nature à démontrer une intention communale d'interpréter relativement largement l'art. 5 RPEP. En cas d'exercice du droit de préemption, la commune aurait en effet intérêt à ne pas être tenue de maintenir durablement l'exploitation d'un chantier naval ou d'une entreprise artisanale lacustre sur sa parcelle.

f) Il résulte des considérations ci-dessus que la municipalité a interprété trop restrictivement l'art. 5 RPEP, alors que les principes de l'aménagement du territoire commandent d'admettre la conformité du projet de la recourante à la réglementation du PEP. Le recours est fondé sur ce point et la décision attaquée doit par conséquent être annulée en tant qu'elle refuse la demande de changement d'affectation (ch. I du dispositif). Il n'appartient pas à la CDAP de délivrer elle-même le permis de construire requis; la cause doit partant être renvoyée à la municipalité pour qu'elle rende formellement cette décision (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Les autres éléments du dispositif de la décision attaquée (ch. II, III et IV) doivent également être annulés, puisqu'un ordre de mise en conformité n'entre plus en considération. Cela étant, la municipalité devra encore examiner si elle est déjà en mesure de délivrer le permis d'habiter ou d'utiliser ou si elle doit encore recueillir un préavis ou des renseignements (cf. art. 128 et 129 LATC); le renvoi de la cause ne comporte donc pas l'obligation d'accorder d'emblée ou sans conditions cette autorisation accessoire.

3.                      Vu l'issue de la cause, il se justifie de statuer sans frais. La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Nyon (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Nyon du 6 décembre 2021 est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants, le permis de construire requis devant être délivré.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à la recourante A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Nyon. 

 

Lausanne, le 27 janvier 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.