TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 janvier 2023

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. André Jomini, juge;
M. Bertrand Dutoit, assesseur; M. Andréas Conus, greffier.

Recourante

Autorité intimée

Direction générale de l'environnement, à Lausanne.

Objet	Protection de l'environnement
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement DGE-DIREV du 23 décembre 2021 prolongeant le délai au 31 décembre 2022 pour la réalisation de l'assainissement de son installation de chauffage au bois.

Vu les faits suivants:

A. A.________ – société anonyme avec siège à ******** dont le but est l'exploitation d'un atelier de charpente et tous travaux de construction, réfection et transformation d'immeubles et autres travaux analogues en relation avec les branches du bâtiment – est propriétaire d'une installation de chauffage au bois. La chaudière, d'une puissance de 100 kW, est alimentée automatiquement et utilise comme combustible la sciure, les copeaux et le bois en morceaux. Elle a été installée en 2003 dans l'atelier de charpente de la société précitée et est utilisée comme chauffage pendant la saison froide.

Le 22 décembre 2003, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN, désormais Direction générale de l'environnement [DGE]) a transmis à A.________ le résultat des mesures de son installation de chauffage: les émissions particulaires (poussières) se situaient entre 95 et 113 mg/m³. La décision mentionnait ce qui suit:

"Monsieur,

Nous avons procédé le 21 novembre 2003 à des mesures des émissions de polluants atmosphériques de votre installation de chauffage au bois Schmid UTSS, 100 kW de 2003 située dans votre atelier de charpente.

Pour cette installation, la norme pour les émissions de poussières fixée par l'OPair au chiffre 52 de l'annexe 3, est de 150 mg/m³, celle du monoxyde de carbone (CO) de 2000 mg/m³ (mg/m³ sec à 0°C, 1013 hPa et rapporté à 13% vol. sec d'oxygène).

Comme vous pourrez le constater en consultant le rapport de mesure ci-joint, votre installation respecte parfaitement les normes évoquées ci-dessus et peut dès lors être considérée comme conforme aux prescriptions.

[...]".

B. Par lettre du 7 octobre 2016, la DGE a indiqué à A.________ que sa chaudière ne respectait plus les normes en matière de protection de l'air et que l'assainissement de l'installation était dès lors nécessaire. Un délai au 31 décembre 2019 était octroyé à A.________ pour ce faire. Le courrier mentionnait que "dans tous les cas, l'assainissement et son délai de réalisation [lui] ser[aie]nt formellement notifiés par voie décisionnelle durant le premier trimestre 2017".

Le 6 février 2017, la DGE a, par courrier intitulé "décision d'assainissement de votre chaudière à bois", exigé de la société A.________ l'assainissement de la chaudière dans un délai au 31 décembre 2019. La décision mentionnait notamment:

"[...] Pour rappel, les valeurs limites d'émissions de l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair) pour les chauffages à bois ont été adaptées en 2007. Depuis 2012, les chaudières à bois d'une puissance inférieure à 500 kW doivent respecter une valeur limite d'émission pour les poussières de 50 mg/m³ (OPair, annexe 3 ch. 522).

A l'heure actuelle, votre installation ne respecte pas ces valeurs limites et ne répond donc pas aux exigences de l'OPair (article 3). Conformément à l'article 8 OPair, vous avez l'obligation d'assainir. La Direction générale de l'environnement (DGE) fixe le délai de réalisation de l'assainissement au 31.12.2019, conformément à l'article 10 OPair.

[...]"

Par lettre du 5 juillet 2019 intitulé "pré-rappel d'échéance du délai d'assainissement", la DGE a rappelé à A.________ le délai échéant au 31 décembre 2019 pour assainir l'installation de chauffage. Le courrier mentionnait également:

"[...] Nous vous rendons également attentif au fait que, suite à la modification de l'OPair au 1^er juin 2018, toutes les chaudières à bois de moins de 500 kW doivent être équipées d'un accumulateur de chaleur (ballon tampon). Des volumes minimaux ont été définis à l'annexe 3, ch. 523 de l'OPair, en fonction de la puissance et du type de chaudière (manuelle ou automatique). Seules les chaudières à granulés de bois d'une puissance calorifique maximale de 70 kW en sont exemptées. [...]"

Le 14 octobre 2019, A.________ a requis de la DGE une prolongation du délai d'assainissement en indiquant attendre une offre de la société B.________, société anonyme avec siège à ********.

Par décision du 24 octobre 2019, la DGE a annulé sa décision du 6 février 2017 et octroyé une nouvelle prolongation du délai d'assainissement au 31 décembre 2021.

Par lettre du 20 mai 2021 intitulé "pré-rappel d'échéance du délai d'assainissement", la DGE a rappelé à A.________ le délai échéant au 31 décembre 2021 pour assainir l'installation de chauffage.

Le 9 juin 2021, A.________ a indiqué à la DGE travailler avec la société C.________ – société anonyme avec siège à ******** dont le but est l'importation, achat et vente de produits relatifs au traitement de l'eau, contrôle et entretien de toutes installations hydrauliques, aérauliques, thermiques, électriques; vente, installation et service d'entretien des appareils qui s'y rapportent – en vue de la réalisation d'un devis pour l'assainissement demandé. Le 27 août 2021, A.________ a transmis à la DGE le devis de C.________ se montant à 64'448 fr. 25. A.________ requérait une prolongation du délai d'assainissement, indiquant vouloir changer de chaudière pour une autre d'une puissance de 70 kW.

Par décision du 23 décembre 2021, la DGE a annulé sa décision du 24 octobre 2019 et octroyé à A.________ une nouvelle prolongation du délai d'assainissement au 31 décembre 2022.

C. Par acte du 24 janvier 2022, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) en requérant une prolongation du délai d'assainissement à tout le moins jusqu'au 31 décembre 2023. A l'appui de ses conclusions, la recourante argue avoir procédé à des "démarches d'études CECB" afin de réaliser l'assainissement le plus durable possible, l'une des solutions consistant à réduire la puissance de la chaudière de 100 kW à 70 kW; elle mentionne également que les délais de commande et de pose des installations sont actuellement conséquents compte tenu de la pénurie de matériaux. Enfin, la recourante indique être déçue de devoir se séparer de sa chaudière actuelle, le responsable de son entretien ayant assuré qu'elle pourrait encore fonctionner entre 5 et 10 ans.

Dans sa réponse du 5 avril 2022, la DGE a conclu implicitement au rejet du recours. Se référant à la modification de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1) de juillet 2007 entrée en vigueur le 1^er janvier 2012 (RO 2007 3875), elle a motivé sa position de la manière suivante:

"[...]

En règle générale, l'assainissement d'une installation dans un délai de 5 ans est techniquement réalisable et économiquement supportable pour des installations de puissance calorifique comparable. Dans le cas présent, le délai légal maximal d'assainissement de 10 ans accordé conformément aux dispositions transitoires de la modification du 4 juillet 2007 de l'OPair a été atteint. En outre, dans une situation d'assainissement proportionné, un allégement au sens de l'article 11 OPair s'avère impossible.

De ce fait, la DGE confirme son ultime décision du 23 décembre 2021 de prolonger le délai d'assainissement de l'installation au 31 décembre 2022. Au cas où le délai d'assainissement n'entre pas en force, le délai d'assainissement au 31 décembre 2021 de la décision du 24 octobre 2019 entrée en force sans recours sera applicable.

[...]".

Par envoi du 27 avril 2022, la recourante a produit divers documents en lien avec l'assainissement de son installation de chauffage.

La DGE a déposé des observations complémentaires le 17 mai 2022 en constatant que le document transmis par la recourante concernait l'entretien normal d'une installation de combustion et non l'assainissement ordonné par la décision litigieuse.

Le 23 mai 2022, la recourante a requis une prolongation de délai aux fins de pouvoir procéder à des mesures d'émissions de particules fines. La juge instructrice a fait droit à cette demande en prolongeant le délai au 23 juin 2022 pour déposer des observations complémentaires.

Le 12 août 2022, pour donner suite à l'interpellation de la juge instructrice du 4 juillet 2022, la recourante a indiqué que la mesure de particules fines effectuée par un technicien sur son installation de chauffage s'était révélée "hors tolérances".

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée, prise par le service cantonal compétent en application du droit fédéral de la protection de l'environnement (cf. art. 16 al. 1 let. b du règlement vaudois du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [RVLPE; BLV 814.01.1]), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, et art. 95 LPA-VD). Le propriétaire de l'installation visée a la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.

2. En substance, la recourante conteste le délai qui lui a été imparti pour procéder à l'assainissement de son installation de chauffage au bois conformément à la modification du 4 juillet 2007 de l’OPair.

a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) a pour objet de protéger l'homme contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant des normes de qualité de l'environnement (Conseil fédéral, Message relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement, FF 1979 III p. 774). L'art. 11 LPE prévoit de limiter tout d'abord à la source les émissions de polluants atmosphériques ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2), c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, mais pour autant que les mesures soient techniquement possibles, économiquement supportables et réalisables du point de vue de l'exploitation (message précité FF 1979 III p. 774). Si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions à la source, l'autorité peut imposer une limitation des émissions plus sévère ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions temporaires ou locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE instaure donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes: dans la première étape (al. 1 et 2), il convient de limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de valeurs limites d'émissions ou de prescriptions en matière de construction ou d'exploitation selon l'art. 12 LPE; dans une deuxième étape (al. 3), il y a lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes et nécessitent une réduction plus importante des émissions (voir notamment ATF 124 II 517 consid. 4a, 119 Ib 480 consid. 5a; 118 Ib 26 consid. 5d; 234 consid. 2a; 590 consid. 3b; 117 Ib 28 consid. 6a; 116 Ib 435 consid. 5; 115 Ib 456 consid. 3a). Conformément aux art. 16 à 18 LPE, les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la loi doivent être assainies (art. 16 al. 1 LPE).

b) L'OPair précise la portée de l’art. 11 LPE. Conformément à l'art. 7 OPair, les installations existantes sont soumises aux dispositions sur la limitation préventive des émissions pour les installations nouvelles prévues aux art. 3, 4 et 6 OPair. L'art. 3 OPair prévoit que les nouvelles installations stationnaires doivent être équipées et exploitées de telle manière qu’elles respectent la limitation des émissions fixée dans les annexes 1 à 4 de l’OPair. Lorsqu'il s'agit d'émissions pour lesquelles l'OPair ne contient aucune limitation ou pour lesquelles une limitation déterminée n'est pas applicable, l'autorité fixe une limitation préventive dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable (art. 4 al. 1 OPair); sont réalisables sur le plan de la technique et de l'exploitation, les mesures permettant de limiter les émissions qui ont fait leurs preuves sur des installations comparables en Suisse ou à l'étranger (art. 4 al. 2 let. a OPair) ou ont été appliquées avec succès lors d'essais et que la technique permet de transposer à d'autres installations (art. 4 al. 2 let. b OPair). Pour évaluer si la limitation des émissions est économiquement supportable, on se fondera sur une entreprise moyenne, économiquement saine de la branche concernée; lorsqu'il y a dans une branche donnée des catégories très différentes d'entreprises, l'évaluation se fera à partir d'une entreprise moyenne de la catégorie correspondante (art. 4 al. 3 OPair).

Les art. 5 et 9 OPair permettent à l'autorité d'imposer une limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère s'il est à prévoir que l'installation projetée ou existante entraînera ou entraîne des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions. L'art. 2 al. 5 OPair définit comme excessives les immissions qui dépassent une ou plusieurs des valeurs limites figurant à l'annexe 7, ou, pour un polluant pour lequel aucune valeur limite n'est fixée, lorsque, sur la base d'une enquête, il est établi que ce polluant incommode sensiblement une importante partie de la population (art. 2 al. 5 let. b OPair). Conformément à l'art. 8 OPair, l'autorité veille à ce que les installations stationnaires existantes qui ne correspondent pas aux exigences de la présente ordonnance soient assainies (al. 1).

aa) À la suite de la modification du 4 juillet 2007 de l'OPair, les valeurs d'émission du chiffre 522 al. 1 de l'annexe 3 OPair ont été modifiées. Dès le 1^er janvier 2012, les installations de combustion alimentées au bois selon l'annexe 5 ch. 3 al. 1 OPair d'une puissance calorifique de 70 kW à 500 kW ne doivent, en particulier, pas dépasser 50 mg/m³ de particules solides. L'alinéa 1 des dispositions transitoires de la modification du 4 juillet 2007 est formulé de la manière suivante:

"¹ En dérogation à l'art. 10, l'autorité accorde un délai d'assainissement de cinq à dix ans pour les installations qui doivent être assainies aux termes de la modification du 4 juillet 2007, mais qui satisfont aux limitations préventives des émissions d'après les dispositions actuelles de l'ordonnance. Elle accorde un délai d'assainissement de dix ans pour les installations de combustion au bois, sous réserve des dispositions de l'art. 10, al. 2, let. a et c".

Le chiffre 31 de l'annexe 5 OPair prévoit:

"Sont réputés bois de chauffage:

a. le bois à l'état naturel et en morceaux, y compris son écorce, en particulier les bûches, les briquettes, les brindilles et les pives ainsi que les chutes de bois massif inutilisées obtenues exclusivement par transformation mécanique;

b. le bois à l'état naturel sous une autre forme qu'en morceaux, en particulier les granulés, le bois déchiqueté, les copeaux, la sciure, la poussière d'une ponceuse et les écorces;

[...]".

bb) À la suite de la modification du 11 avril 2018 de l'OPair, les chaudières à chargement automatique d'une puissance calorifique nominale maximale de 500 kW doivent être équipées d'un accumulateur de chaleur d'une capacité minimale de 25 litres par kilowatt de puissance calorifique nominale. Sont exceptées les chaudières pour granulés de bois d'une puissance calorifique maximale de 70 kW (chiffre 523 al. 2 annexe 3 OPair). Les dispositions transitoires de la modification du 11 avril 2018 prévoient que l’autorité accorde des délais d’assainissement de dix ans pour les installations devant être assainies en vertu de la modification du 11 avril 2018, mais qui satisfont aux limitations préventives des émissions d’après les dispositions actuelles de l’ordonnance; les dispositions de l’art. 10, al. 2, let. a et c, sont réservées.

cc) L'art. 10 OPair intitulé "délais d'assainissement" est formulé de la manière suivante:

"¹ Le délai ordinaire d'assainissement est de cinq ans.

² Des délais plus courts, mais d'au moins 30 jours, sont fixés lorsque:

a. l'assainissement peut être exécuté sans investissements importants;

b. les émissions sont plus de trois fois supérieurs à la valeur fixée pour la limitation préventive des émissions;

c. les immissions provoquées par l'installation elle-même sont excessives.

³ Des délais plus longs, de dix ans au plus, sont fixés lorsque:

a. les émissions sont inférieures à une fois et demie la valeur fixée pour la limitation préventive des émissions ou que les dispositions concernant les pertes par les effluents gazeux ne sont pas respectées;

b. il n’est pas satisfait à la let. a ou à la let. c de l’al. 2.

⁴ Réserve est faite de l’obligation d’assainir dans des délais plus courts au sens de l’art. 32."

c) En l'espèce, la chaudière de la recourante est une installation de chauffage au bois d'une puissance de 100 kW, alimentée automatiquement en utilisant comme combustible la sciure, les copeaux et le bois en morceaux. La chaudière est dès lors concernée par la modification de l'OPair du 4 juillet 2007. Ainsi, ses émissions de particules solides (actuellement se situant entre 95 et 113 mg/m3) doivent être abaissées – en tout cas – à 50 mg/m3. Il sied de relever que lors de son installation en 2003, la chaudière était conforme à la législation en vigueur, comme l'atteste le courrier du 22 décembre 2003 du SEVEN. On ne se trouve donc pas en l'espèce dans un cas d'assainissement ordinaire, à savoir en présence d'une installation antérieure à la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) et qui ne satisfait pas aux prescriptions du nouveau droit (cf. art. 16 al. 1 LPE, et notamment, à propos d'une installation de chauffage, TF 1C_176/2019 du 13 novembre 2019 consid. 6). Néanmoins, une modification subséquente de l'OPair, ayant un impact sur la conformité de la chaudière existante, peut aussi entraîner une obligation d'assainir. Dans cette situation, comme de manière générale en matière d'assainissement, il incombe au Conseil fédéral d'édicter des prescriptions sur les délais et la manière de procéder (art. 16 al. 2 LPE). Dans la mesure où, précisément, l'ordonnance du Conseil fédéral prévoit une réglementation spéciale sur le délai de mise en conformité d'une installation telle que celle de la recourante (cf. infra, consid. 2c/aa), les autorités doivent en principe appliquer cette réglementation sans imposer des restrictions plus sévères à titre préventif.

Dans son acte de recours, la recourante requiert une prolongation de délai à tout le moins jusqu'au 31 décembre 2023 pour l'assainissement de son installation de chauffage au bois, prolongation qui a été refusée par la DGE dans sa réponse 5 avril 2022 au motif que le délai d'assainissement de dix ans prévus par l'OPair serait dépassé.

aa) Le raisonnement de la DGE ne saurait être suivi. Le régime du droit fédéral concernant l'assainissement de l'installation litigieuse se distingue du régime ordinaire prévu à l'art. 10 OPair. Dans le régime ordinaire, l'autorité compétente doit décider, en fonction des circonstances concrètes, s'il faut appliquer le délai ordinaire de 5 ans, ou si au contraire il faut fixer un délai plus court ou plus long. Dans le régime spécial introduit par les dispositions transitoires de la modification du 4 juillet 2007 de l'OPair, l'autorité (i.e. la DGE) doit accorder un délai d'assainissement de dix ans au propriétaire d'une installation de chauffage au bois. Le délai d'assainissement ne doit ainsi pas être déterminé sur la base d'une pesée des intérêts mais doit au contraire dans tous les cas être de dix ans, sous réserve de l'art. 10 al. 2 let. a et c OPair. L'on peut relever que, tant pour le régime ordinaire que le régime spécial, l'art. 10 OPair ne fait jamais dépendre le point de départ du délai d'assainissement de l'entrée en vigueur d'une norme; c'est toujours l'autorité administrative qui provoque le départ dudit délai (dies a quo) par le truchement de sa décision d'assainissement (voir l'arrêt du tribunal administratif du canton de Zurich VB.2000.00117 du 25 janvier 2001 consid. 4).

bb) Dans le cas particulier, la DGE n'a requis l'assainissement de la chaudière que le 6 février 2017; or c'est bien, comme mentionné ci-dessus, la notification de la décision administrative qui est déterminante pour calculer le dies a quo de l'obligation d'assainissement découlant de l'OPair et non l'entrée en vigueur de la modification législative. Le délai de dix ans n'arrive ainsi pas à échéance le 31 décembre 2022, mais dix ans après la décision de l'autorité cantonale compétente, soit en l'espèce le 6 février 2027. Au surplus, les dispositions de l'art. 10 al. 2 let. a et c OPair – applicables par renvoi des dispositions transitoires de la modification du 4 juillet 2007 – ne trouvent pas application en l'espèce. En effet, l'investissement ne peut, au vu du devis fourni par la recourante le 27 août 2021, être considéré comme de faible importance (art. 10 al. 2 let. a OPair) et les valeurs limites d'immissions ne sont pas atteintes (art. 10 al. 2 let. c OPair), la DGE ne s'en étant au reste jamais prévalue.

Au vu de ce qui précède, c'est à tort que la DGE a exigé l'assainissement de l'installation de chauffage de la recourante pour le 31 décembre 2022 au plus tard. Le recours doit dès lors être admis et la décision entreprise réformée en ce sens que A.________ doit procéder à l'assainissement de sa chaudière à bois dans un délai de dix ans dès le 6 février 2017.

Pour le surplus et comme souligné par la DGE dans ses décisions successives, la recourante est également rendue attentive aux modifications du 22 avril 2018 concernant l'obligation, pour les chaudières à chargement automatique d'une puissance calorifique nominale maximale de 500 kW, d'être équipées d'un accumulateur de chaleur.

3. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). La recourante ayant procédé sans l'assistance d'un avocat, elle n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale de l'environnement du 23 décembre 2021 est réformée en ce sens que A.________ doit procéder à l'assainissement de sa chaudière à bois dans un délai de dix ans dès le 6 février 2017.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 20 janvier 2023

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.