TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 22 septembre 2023
Composition	M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

 

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********, tous deux représentés par Me Marino Montini, avocat à Neuchâtel 1,

  

Autorités intimées

1.

Département des institutions et du territoire (DIT), désormais Département des institutions, du territoire et du sport (DITS),  représenté par la Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne Adm cant,

  

2.

Conseil général de la Commune de Tévenon, Administration communale, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	Plan d'affectation
	Recours A.________ et B.________ c/ décisions du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 et du Conseil général de Tévenon du 20 mai 2021 (plan d'affectation communal; parcelles n os 589, 618 et 619).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La commune de Tévenon (ci-après aussi: la commune) est issue de la fusion, au 1^er juillet 2011, des anciennes communes de Fontanezier, Romairon, Vaugondry et Villars-Burquin.

La commune est actuellement régie par les plans généraux d’affectation et règlements des communes fusionnées suivants:

-       le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de Fontanezier, approuvés par le Conseil d’Etat le 17 septembre 1982;

-       le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de Villars-Burquin, approuvés par le Conseil d’Etat le 2 mars 1984;

-       le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPGA) de la commune de Vaugondry, approuvés par le Conseil d’Etat le 22 août 1990;

-       le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPEPC) de la commune de Romairon, approuvés par le département compétent le 16 août 2001.

B.                     Le 28 avril 2016, le Conseil général de Tévenon (ci-après: le conseil général) a adopté une zone réservée communale sur l’ensemble de la zone à bâtir d’habitation et mixte 15 LAT. Cette zone réservée a ensuite fait l’objet d’une décision d’approbation préalable le 8 août 2016 par le département compétent, puis été mise en vigueur le 18 octobre 2016.

Le 7 décembre 2017, le conseil général a adopté une modification du règlement de la zone réservée communale, qui a fait l’objet d’une décision d’approbation préalable et d’une mise en vigueur par le département compétent le 23 avril 2018.

C.                     B.________ et A.________ étaient copropriétaires chacun pour une demie depuis décembre 2005 et jusqu’au 1^er février 2022, A.________ étant depuis lors seule propriétaire, des parcelles voisines n° 589, 590, 591, 618 et 619 de la commune de Tévenon. D’une surface de 890 m² en nature de pré-champ, le bien-fonds n° 589 est contigu au nord-ouest de la parcelle n° 590. Celle-ci, d’une surface de 1953 m², comprend le bâtiment d’habitation n° ECA 202 de 183 m² et un autre bâtiment de 9 m² dans sa partie nord, de même qu’un garage de 49 m² dans sa partie sud ainsi qu’une place-jardin de 1712 m². D’une surface de 776 m², la parcelle n° 591, contiguë au sud du bien-fonds n° 589 et au sud-ouest de la parcelle n° 590, comprend un bâtiment d’habitation de 66 m² (n° ECA 220) et une place-jardin de 710 m². Contigus à l’est de la parcelle n° 590, les biens-fonds n° 618 et 619, voisins dans le sens nord-sud et d’une surface de 903 m², respectivement 910 m², sont en nature de pré-champ. Les biens-fonds précités se trouvent dans la partie sud du village de Villars-Burquin et sont tous colloquées, selon le PZ actuellement en vigueur de cette localité, en zone de villas.

Les parcelles n° 589, 618 et 619 se situent à près de 300 m à vol d’oiseau (www.geo.vd.ch/theme/localisation_thm) au sud du carrefour entre la route de Mauborget, qui devient ensuite celle de Fontaines (DP 1054), et la route de Romairon (DP 1055), dont elles sont séparées par de nombreux biens-fonds. A ce carrefour, se trouve notamment la salle du Battoir communale. Le bien-fonds n° 589, qui est libre de construction, est bordé à l’ouest par le chemin des Oches (DP 1066), et au-delà de parcelles construites, et entouré au sud et à l’est de parcelles construites (n° 574, 591 et 590) ainsi qu’au nord du bien-fonds n° 258, d’une surface de 2897 m² et construit dans sa partie nord. Les parcelles n° 618 et 619 sont bordées au sud par la route de Fontaines (DP 1168), et, au-delà, de biens-fonds libres de constructions, et au nord par le chemin de la Faille (DP 1065), au-delà duquel se trouvent des parcelles construites, de même qu’entourées à l’est (les parcelles n° 620 et 621) et à l’ouest (la parcelle n° 590) de biens-fonds également construits.

D.                     La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1^er mai 2014 (RO 2017 899), entraîne en particulier l'obligation pour les cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4^e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn, dont la dernière adaptation est la 4quater, entrée en vigueur le 11 novembre 2022) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".

E.                     Le 26 février 2018, la Municipalité de Tévenon (ci-après: la municipalité) a transmis pour examen préalable au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) un dossier de révision de son plan général d’affectation (PGA).

Le 9 janvier 2019, le SDT a transmis à la municipalité un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Il demandait que le projet soit adapté et soumis une nouvelle fois à sept services cantonaux. Il indiquait être ainsi d’avis que le projet de PGA devait être revu de manière à répondre aux problématiques relevées lors de l’examen préalable et recommandait de ne pas le mettre tel quel à l’enquête publique. Il ressort en particulier ce qui suit de ce rapport:

"4.4.3      ZONE DE VERDURE

Le projet de PGA prévoit d’affecter en zone de verdure des surfaces et des parcelles libres de construction. Le SDT est d’avis que ces secteurs doivent être traités différemment selon leur localisation et leur vocation. Conformément aux principes énoncés précédemment, le PGA doit faire la distinction entre :

-    les franges de la zone à bâtir ;

-    les jardins privés ;

-    les espaces verts non aménagés à l’intérieur du tissu bâti.

Les franges de la zone à bâtir

Les parties des parcelles non construites et non aménagées en bordure de la zone agricole sont en général situées en dehors du territoire urbanisé. De ce fait, ces secteurs doivent être affectés en zone agricole (par exemple, les parcelles : […]

Les jardins privés et les espaces verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti

Le Service du développement territorial n’exige pas que les jardins privés soient affectés en zone de verdure. Ces secteurs peuvent être maintenus en zone d’habitation dans la mesure où ils se trouvent à l’intérieur du territoire urbanisé et qu’ils ne permettent pas l’accueil d’une nouvelle habitation.

Les espaces verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti

En vue de la réduction de la capacité d’accueil de la zone à bâtir, la commune doit identifier à l’intérieur de son tissu bâti les mesures de redimensionnement qui permettent de mettre en valeur ou de préserver les qualités paysagères et patrimoniales, tels que les espaces publics, les vergers, les ensembles bâtis remarquables, les vues, etc.

Sur la base de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :

●                 revoir les secteurs affectés en zone de verdure.

Les parcelles ou les groupements de parcelles affectées en zone à bâtir libres de construction d’une surface supérieure à 2500 m²

Les surfaces non bâties supérieures à 2500 m², situées en milieu bâti, représentent une surface suffisamment grande pour être propice à une exploitation agricole. Ainsi, leur affectation en tout autre zone que la zone agricole est à justifier […].

Sur la base de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :

●                 dézoner les parcelles ou regroupements de parcelles dont la surface dépasse 2500 m²".

Le 5 septembre 2019, le SDT a transmis à la municipalité, qui sollicitait qu’il soit procédé à un examen préalable complémentaire, une simple prise de position sur les thématiques qui le concernaient, précisant qu’un seul examen préalable était en effet désormais réalisé par planification. Il renvoyait pour les autres thématiques aux préavis des services et aux discussions qui avaient suivi l’examen préalable. Cette prise de position demandait notamment des adaptations du dossier concernant la question de la disponibilité des terrains ainsi que celle du surdimensionnement de la zone à bâtir.

F.                     En janvier 2020, un rapport explicatif selon l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47 OAT de janvier 2020) a été établi. Il expose notamment ce qui suit:

"2.1 Contexte géographique

     2.1.1  Situation

Située dans le district du Jura-Nord vaudois, la commune de Tévenon s’étend sur les pentes du Jura surplombant les rives du Lac de Neuchâtel. La commune comptait 843 habitants au 31 décembre 2017. […]

La population communale a observé une croissance plutôt importante entre 1980 et 2000 avec une progression moyenne annuelle de près de 3%. Au cours des dernières années, cette croissance s’est ralentie, mais elle est encore bien présente et supérieure à la moyenne cantonale. Ce ralentissement peut s’expliquer notamment par la raréfaction générale des terrains disponibles et par les effets de la zone réservée.

[…]

2.1.2 Périmètre

Le périmètre de révision du PACom s’étend à l’ensemble du territoire communal à l’exception du périmètre du Plan partiel d’affectation (PPA) « Les Grassis » du 22.06.1994. Il comprend les villages de Villars-Burquin, Vaugondry, Fontanezier et Romairon.

[…]

2.2  Contexte environnemental et patrimonial

2.2.1  Surfaces d’assolement

Par son altitude moyenne, la commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement.

[…]

3.3  Dimensionnement de la zone à bâtir

     3.3.1  Avant la révision du PACom

L’un des aspects majeurs de la révision du PACom, d’autant plus avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi fédérale sur l’aménagement du territoire au 1^er mai 2014, est le dimensionnement de la zone à bâtir et la mise en conformité des réserves de terrains à bâtir.

[…] La commune de Tévenon est considérée en tant que commune se situant hors des centres. En ce sens, son taux de croissance annuel est limité à 0.75% jusqu’en 2036. La population de référence pour calculer la croissance est fixée au 31.12.2015.

[…]

Selon le tableau présenté ci-devant, la population maximale autorisée pour le village au 31 décembre 2036 est de 939 habitants, soit une croissance de 96 habitants à partir du 31 décembre 2017. Or, les réserves en zone à bâtir permettent d’accueillir un peu plus de 800 habitants. Dans ce chiffre, le potentiel de densification dans les volumes existants est compris.

     3.3.2  Après la révision du PACom

[…]

Afin de redimensionner la zone à bâtir destinée à l’habitation, tout en conservant néanmoins de la constructibilité, les principes suivants, recommandés par le SDT dans son préavis du 9 janvier 2019, ont été appliqués :

-      Dézoner les franges de la zone à bâtir ;

-      Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m² situés au sein du milieu bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujets à une exploitation agricole. L’affectation en toute autre zone que de la zone agricole doit être justifiée ;

-      Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver (espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.) ;

-      Assurer la disponibilité des terrains constructibles sur le territoire communal.

[…]

Neuf parcelles conservent leurs droits à bâtir.

Afin de vérifier si cette méthode est significative quant à la réduction des réserves en zone à bâtir, cette dernière a été testée à l’aide du guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir mis à disposition par le canton. Le tableau ci-dessous montre le résultat obtenu, soit un état de la surcapacité réduit à 212 [recte: 218] habitants en lieu et place des 708 habitants avant la révision du PACom (résumé du résultat du guichet en annexe 4).

La méthode visant à dézoner les franges de la zone à bâtir et à réaffecter les grands espaces libres de construction conformément à leur usage, permet une réduction de 70 % du surdimensionnement.

                                                                         Avant              Après révision

révision          

Population de référence 31.12.2015                  811 hab.           811 hab.

Population au moment du bilan 31.12.2017       843 hab.           843 hab.

Possibilités de développement                         128 hab.           128 hab.

Population maximale en 2036                           939 hab.          939 hab.

Besoins au moment du bilan                            96 hab.             96 hab.

Capacité d’accueil au moment du bilan (réserves)804 hab.      314 hab.

Etat de la capacité par rapport aux besoins      + 708 hab.        + 218 hab.

     3.3.3  Disponibilité des terrains

Comme mentionné dans le chapitre précédent, la disponibilité des terrains constructibles doit être assurée.

[…]

Dans le cadre de la révision du PACom, plusieurs parcelles conservent leurs droits à bâtir […]

3.4  Affectation

Une vingtaine de modifications ont été effectuées sur le Plan d’affectation communal.

[…]

Modification n° 9 – de zone village en zone de verdure 15 LAT (VER)

[…]

La modification n° 9 consiste en l’affectation de surfaces libres de construction en zone de verdure inconstructible.

Si les espaces non bâtis situés en limite de zone agricole sont propices au dézonage, il en va autrement des espaces situés au sein de la zone à bâtir. Villars-Burquin est concerné par de nombreux espaces vides de construction dont la surface dépasse les 1000 m². Selon la LAT (art. 15 a), les parcelles doivent être affectées conformément à leur utilisation. Ainsi, un espace non exploité par des constructions ou aménagements urbains ne peut être conservé en zone à bâtir.

Etant donné la situation géographique des parcelles concernées au sein de la zone à bâtir, de la présence de certains aménagements non compatibles avec la zone agricole (pelouse entretenue, places de stationnement en matériaux perméables, etc.) ou encore de la présence de vergers, il est difficile de classer ces secteurs hors de la zone à bâtir. L’affectation en zone de verdure inconstructible permet de rétablir l’affectation des terrains conformément à l’usage qui en est fait. Elle permet également le redimensionnement de la zone à bâtir puisqu’aucun droit à bâtir n’est comptabilisé dans cette zone.

Modification n° 10 – de zone de villas en zone de verdure 15 LAT (VER)

Villars-Burquin – Parcelles n°  […] 589, 618 et 619.

Surface concernée : 12’321 m²

La modification n° 10 consiste en l’affectation de grandes surfaces libres de construction en zone de verdure inconstructible, au même titre que la modification n° 9. L’argumentaire est identique à celui de la modification n° 9.

[…]

A noter que la commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement.

[…]

3.5  Règlement sur la police des constructions

[…]

3.5.3  Zone d’habitation de très faible densité 15 LAT (HTF)

La zone d’habitation de très faible densité 15 LAT résulte de la fusion de la zone de villas et de la zone de villas et chalets du règlement de Villars-Burquin approuvé en 1984. L’indice d’utilisation est reconduit, soit 0,25".

Il ressort de l’Annexe 2 du rapport 47 OAT de janvier 2020, intitulée "Principe, Pré-étude - scénario n° 1" et qui comprend une carte des quatre villages de la commune, que le cœur de la localité de Villars-Burquin est située au carrefour entre le DP 1054 et le DP 1055.

G.                     La municipalité a mis à l’enquête publique du 18 janvier 2020 au 18 février 2020 le projet de révision du Plan d’affectation communal (PACom) comprenant deux plans d’affectation au 1:2’000 et au 1:5’000, le règlement sur le plan d’affectation communal et la police des constructions (ci-après: RPACom) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT, ces documents étant tous datés de janvier 2020. Ce projet implique en particulier la collocation des parcelles n° 589, 618 et 619 en zone de verdure 15 LAT et des biens-fonds n° 590 et 591 en zone d’habitation de très faible densité 15 LAT. Il prévoit également l’affectation de la parcelle n° 258 dans sa partie nord en zone d’habitation de très faible densité 15 LAT et dans sa partie sud en zone de verdure 15 LAT ainsi que la collocation des biens-fonds n° 574, 620 et 621 en zone d’habitation de très faible densité 15 LAT. Les biens-fonds sis au sud de la route de Fontaines seront pour leur part affectés à la zone agricole.

Le 30 janvier 2020, une séance d’information publique relative au nouveau PACom a été organisée.

La mise à l’enquête publique du PACom a suscité 29 oppositions, dont celle de B.________ et A.________ du 17 février 2020 et remise sous pli recommandé à l’administration communale le 18 février 2020. Les prénommés, faisant valoir différents éléments, concluaient à ce qu’il soit renoncé au déclassement des parcelles n° 589, 618 et 619 et à ce que ces parcelles soient maintenues intégralement en zone à bâtir, en l’occurrence en zone d’habitation de très faible densité au sens de l’art. 6 du projet de RPACom.

Le 5 octobre 2020, une séance de conciliation a eu lieu réunissant des représentants de la commune, accompagnés d’urbanistes de leur bureau mandataire et assistés de leur avocat, ainsi que B.________ et A.________, assistés de leur avocat.

Sans nouvelles de B.________ et A.________ à la suite de la séance précitée, il a été considéré que leur opposition était maintenue.

Par décision du 4 mars 2021, le conseil général a refusé le préavis n° 01/21 de la municipalité relatif au PACom.

H.                     Le 12 avril 2021, la municipalité a adopté le préavis n° 05/21 relatif au dossier PACom, règlement sur le plan d’affectation communal et la police des constructions ainsi que délimitation de l’aire forestière à l’intention du conseil général, dont le contenu est le même que celui du préavis n° 01/21. Il contient en particulier sa proposition de réponse à l’opposition de B.________ et A.________, dont la teneur est la suivante:

"Déterminations de la Municipalité (propositions de réponse)

Par rapport au point 1 [ndlr.: de l’opposition]

-

Par rapport au point 2

Aucun projet de construction n’était connu ou porté à la connaissance de la Municipalité.

Par rapport au point 3

-

Par rapport au point 4

La garantie de la propriété ne s’applique pas de manière absolue. Les autorités de planification, notamment les Communes, ont pour mission d’aménager et d’organiser le territoire. Leurs interventions doivent reposer sur une base légale, être dans l’intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Si ces conditions sont respectées, les mesures d’aménagement du territoire ne constituent pas une atteinte inadmissible à la garantie de la propriété.

Par rapport au point 5

Les revendications des opposants concernent un maintien des droits à bâtir existants ce qui est contraire à la réduction du surdimensionnement exigé par la loi.

Par rapport au point 6

La procédure de modification du PACom a pour objectif de réexaminer l’affectation des terrains de la commune. Elle n’a pas pour objet de traiter les éventuelles indemnités revendiquées au titre de déclassement. D’éventuelles réclamations doivent être adressées au département compétent, selon la législation en vigueur (LATC, articles 71 à 73).

Par rapport au point final

-

Remarque complémentaire et explicative

Lors de la séance de conciliation, une proposition d’échange d’affectation a été soumise par les opposants. S’agissant non seulement d’un simple échange, mais également d’une demande d’augmentation du droit à bâtir (par rapport au projet soumis à l’enquête publique), la Municipalité n’a pas donné suite à cette demande.

Demande au Conseil Général

En conséquence, la Municipalité propose au Conseil Général de lever l’opposition de A.________ et B.________".

Le 6 mai 2021 a eu lieu une présentation publique du PACom par la DGTL.

I.                       Par décision du 20 mai 2021, le conseil général a admis et adopté la proposition de réponse à l’opposition n° 1, soit celle d’autres opposants que B.________ et B.________, et accepté l’opposition au changement d’affectation de la parcelle n° 655, admis et adopté les propositions de réponse aux oppositions n° 2 à 25 et levé ces oppositions et adopté le PACom, modifié, son règlement et la délimitation de l’aire forestière avec deux amendements au règlement (art. 6.4 ainsi qu’art. 5.7.1 et 6.7.1).

J.                      En mai 2021, un nouveau rapport 47 OAT a été établi en vue d’une enquête publique complémentaire. Il est précisé que ce rapport ne traite que les amendements votés par le conseil général en date du 20 mai 2021, soit celui relatif à la modification du nombre de pans des toitures dans les zones de faible et de très faible densité 15 LAT (art. 5.7 al. 1 et 6.7 al. 1 du projet de règlement) et celui concernant la modification de la définition de la limite de la hauteur des constructions dans la zone d’habitation de très faible densité 15 LAT (art. 6.4 al. 1 du projet de règlement).

Le 2 juin 2021, dans le cadre de l’examen préalable des amendements votés par le conseil général, la DGTL a préavisé favorablement les modifications des art. 5.7 al. 1, 6.4 al. 1 et 6.7 al. 1 du règlement.

Une enquête publique complémentaire s’est déroulée du 12 juin au 12 juillet 2021 portant sur les amendements votés par le conseil général le 20 mai 2021. Elle n’a suscité aucune opposition.

K.                     Par décision du 10 janvier 2022, le Département des institutions et du territoire (DIT) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan d’affectation communal de la commune de Tévenon comprenant les plans d’affectation au 1 :2'000 et au 1 :5'000, le règlement du plan d’affectation, le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de janvier 2020 (enquête publique) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de mai 2021 (enquête publique complémentaire).

L.                      Par acte du 8 février 2022, A.________ et B.________ ont interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DIT du 10 janvier 2022 et contre la décision du conseil général du 20 mai 2021. Ils ont conclu à ce qu’il plaise à la CDAP d’"annuler les décisions du Conseil général du 21 mai 2021 et du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022" (ch. 2) et de "dire que les parcelles n° 589, 618 et 619 doivent rester intégralement en zone à bâtir" (ch. 3).

Le 4 avril 2022, le conseil général, par l’intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours.

Le 17 juin 2022, le DIT, par le biais de la DGTL, a conclu au rejet du recours. Il a toutefois indiqué douter de la recevabilité de certaines des conclusions des recourants.

Le 30 juin 2022, les recourants ont maintenu leurs conclusions, tout en précisant les conclusions déposées sous ch. 2 et 3 de leur recours, indiquant ainsi conclure "à l’annulation des décisions rendues le 10 janvier 2022 par le Département des institutions et du territoire et le 20 mai 2021 par le Conseil général de la Commune de Tévenon, respectivement à ce qu’il soit dit que les parcelles n° 589, 618 et 619 doivent rester intégralement en zone à bâtir (zone villa)".

Le 29 août 2022, le conseil général, toujours par l’intermédiaire de la municipalité, a confirmé ses conclusions.

M.                    Le 3 mai 2023, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale en présence des parties. Il convient d’extraire ce qui suit du procès-verbal d’audience:

"La zone centrale correspond plus ou moins au périmètre délimité par l’ISOS, selon les autorités communales.

Le territoire urbanisé tel qu’établi selon la fiche de la DGTL a été élaboré en cours d’adoption du PACom, d’où le manque de renseignements dans le dossier.

Le tribunal et les parties s’entendent sur la manière de procéder à la visite des parcelles concernées par les six recours.

L’audience est suspendue à 10h.

[…]

L’audience est reprise à 11h devant la parcelle n° 589, sur le chemin des Oches, à Tévenon (village de Villars Burquin).

Il s’agit d’une parcelle non bâtie, partiellement arborisée et qui ne comporte aucun aménagement extérieur, tel que places de parc. Cette parcelle est accessible par le chemin des Oches et se trouve à proximité d’un arrêt de bus (environ 50 m).

Il est constaté que cette parcelle se trouve en contrebas du village au bas du chemin des Oches qui est pentu.

Il est constaté que la parcelle 589 est entourée de parcelles déjà construites par des villas, à l’exception du sud de la parcelle 258, qui est classé en zone de verdure.

Le tribunal et les parties se dirigent vers les parcelles n° 618 et 619.

Me Montini précise que l’arrêt de bus se trouve au débouché du chemin des Oches sur la route principale.

Le tribunal et les parties se rendent sur la parcelle 619.

Il est constaté que la parcelle 619 comporte 6 places de parc en dur, avec accès sur la route principale, dans sa partie sud. Il est constaté que les places de parc se trouvent au pied d’un talus à forte pente.

A.________ précise que, pour le reste, soit les parcelles 618 et 619, il n’y a aucun autre aménagement extérieur. Ces 2 parcelles sont en nature de jardin.

La surface en dur devant les places de parc sert d’accès à 3 garages situés sur la parcelle n° 590 ainsi qu’aux habitations sises sur les parcelles n° 590 et 591.

La DGTL et la commune confirment que la zone de verdure autorise les équipements permettant l’accès et le stationnement.

Selon la DGTL, la construction d’une piscine en zone de verdure n’est pas possible.

La DGTL précise que la parcelle n° 619 borde la zone agricole (au sud de la route principale).

Il est précisé que les 2 parcelles en question sont entourées de parcelles construites par des villas, à l’exception du sud.

Le tribunal et les parties se rendent sur la parcelle n° 590.

Il est constaté que les parcelles 618 et 619 sont relativement planes au-dessus du talus, voire en faible pente".

N.                     Le tribunal a délibéré à huis clos.

Considérant en droit:

1.                      a) Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43 al. 2, 2^ème phr., de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.

b) aa) La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD).

Dans la procédure de recours contre les plans d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a LAT). Cela signifie, en l’occurrence, que la qualité pour recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 LPA-VD, doit être définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection (cf. AC.2018.0067 du 27 novembre 2018 consid. 1b/aa). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (ATF 137 II 40 consid. 2.3 p. 43, et les arrêts cités; cf. aussi ATF 143 II 506 consid. 5.1; 1C_499/2021 du 28 octobre 2021 consid. 2; 1C_499/2020 du 24 septembre 2020 consid. 2).

bb) En l’espèce, tant A.________ que B.________ ont fait opposition au projet de PACom. Depuis le 1^er février 2022 toutefois, seule A.________ est encore propriétaire des parcelles litigieuses. La question peut dès lors se poser de la qualité pour recourir de B.________. Cette question peut toutefois rester indécise, dans la mesure où la qualité pour agir de A.________ ne fait aucun doute.

c) La DGTL a indiqué douter de la recevabilité des conclusions des recourants tendant à ce que les parcelles n° 589, 618 et 619 restent intégralement en zone à bâtir, sachant que ces parcelles passaient de la zone de villas à la zone de verdure et étaient donc maintenues en zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT, dès lors que la zone de verdure était qualifiée de zone à bâtir selon le RPACom.

Aux termes de l’art. 79 LPA-VD, l’acte de recours doit être signé ou, si l’autorité de recours permet le dépôt de recours par voie électronique, respecter les canaux et formats de communication qu’elle admet, parmi ceux reconnus au sens de l’art. 27a LPA-VD; l’acte de recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours; la décision attaquée est jointe au recours (al. 1). Le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués jusque-là (al. 2).

L’avocat des recourants conclut en l’occurrence à ce que la CDAP déclare le recours recevable et bien-fondé (ch. 1), partant, annule les décisions du conseil général du 21 mai 2021 et du DIT du 10 janvier 2022 (ch. 2) et dise "que les parcelles n° 589, 618 et 619 doivent rester intégralement en zone à bâtir" (ch. 3). Ainsi que le relève la DGTL, dès lors que les parcelles précitées des recourants sont affectées à la zone de verdure 15 LAT dans le nouveau PACom, elles restent en zone à bâtir et ne sont de la sorte pas colloquées hors zone. A la lecture des motifs du recours, l’on peut toutefois comprendre que les intéressés, tout admettant que leurs biens-fonds ne sont pas affectés à la zone agricole, contestent le fait qu’ils soient colloqués dans une zone empêchant tout projet de construction et qu’ils souhaitent de la sorte leur maintien en zone de villas, qui correspond dans le PACom à la zone d’habitation de très faible densité 15 LAT. Les recourants confirment dans leur réplique une telle appréciation, puisqu’ils concluent à ce que leurs parcelles restent "intégralement en zone à bâtir (zone villa)".

En conséquence, le recours respecte, outre le délai de trente jours (cf. art. 95 LPA-VD), les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, sous réserve de l’un des griefs invoqués (cf. infra consid. 6).

2.                      Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d’examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a). Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1, et les références citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a, et les références citées).

3.                      Les recourants voient une violation de leur droit d’être entendus dans le fait que les décisions entreprises ne seraient pas suffisamment motivées.

a) Le droit d’être entendu (cf. art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 – Cst.; RS 101) implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. art. 42 let. c LPA-VD), afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (cf. ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183, et les références citées). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêt TF 1C_91/2015 du 9 septembre 2015 consid. 3.1, et les références citées).

Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1, et les références citées).

b) Les recourants reprochent en l’espèce aux autorités communales, après avoir rappelé les griefs soulevés dans leur opposition, de s’être contentées dans le préavis n° 05/21 de se prononcer sur quelques lignes seulement sur les motifs de leur opposition et en particulier de rappeler les conditions applicables en matière de restriction à la garantie de la propriété, sans même prendre la peine d’indiquer en quoi, selon elles, les conditions de dérogation seraient prétendument remplies en l’espèce. Quant à l’autorité intimée cantonale, elle n’aurait fait que déclarer sur deux lignes ce qui suit: "Le plan d’affectation communal est conforme aux bases légales en vigueur ainsi qu’aux planifications supérieures".

Alors même que, dans leur opposition, les recourants ont expliqué les raisons pour lesquelles ils considéraient que le classement de leurs parcelles en zone de verdure, et non d’habitation de très faible densité, constituait une atteinte très grave à la garantie de la propriété, il est vrai que, dans son préavis n° 05/21, la municipalité a seulement exposé de manière générale les conditions applicables aux restrictions à une telle garantie, sous-entendant qu’elles seraient en l’espèce réalisées, et précisé que les revendications des recourants étaient contraires à la réduction du surdimensionnement exigé par la loi. Quant à l’autorité cantonale, sa motivation se fonde seulement sur la phrase précitée. Même si une telle motivation apparaît succincte, il n’en demeure pas moins que les recourants ne pouvaient que, compte tenu en outre de l’ensemble des éléments du dossier, comprendre les motifs à l’appui des décisions qui leur étaient notifiées. Ils ont en effet eu la possibilité de se rendre à la séance d’information publique qui a eu lieu le 30 janvier 2020, soit pendant l’enquête publique, ainsi qu’à la présentation publique du PACom organisée par la DGTL le 6 mai 2021. Ils ont par ailleurs eu accès au rapport 47 OAT de janvier 2020, qui faisait partie des documents mis à l’enquête publique. Ils ont aussi été reçus par des représentants de la municipalité le 5 octobre 2020 pour une séance de conciliation, lors de laquelle ils ont pu exposer leurs griefs et obtenir des explications détaillées sur les raisons pour lesquelles leurs parcelles sont affectées en zone de verdure dans le PACom. L’on peut d’ailleurs constater que les recourants ont manifestement parfaitement compris les décisions attaquées, puisque, comme on le verra ci-dessous, ils ont pu exercer leur droit de recours à bon escient.

Quoi qu’il en soit, les autorités intimées se sont également exprimées dans leurs écritures devant le tribunal de céans et lors de l’audience sur les motifs pour lesquels elles considéraient que l’affectation des parcelles n° 589, 618 et 619 en zone de verdure était justifiée. De leur côté, les recourants ont eu l’occasion de se déterminer dans leurs deux écritures et lors de l’inspection locale sur les motifs évoqués par les autorités intimées, sachant en outre que la cour de céans a plein pouvoir d'examen, en fait et en droit.

Le grief des recourants relatif à une violation du droit d'être entendu n'est en conséquence pas fondé.

4.                      Les recourants contestent en l’occurrence le changement d’affectation des parcelles n° 589, 618 et 619 dans le nouveau PACom. Actuellement affectés à la zone de villas, ces biens-fonds sont colloqués en zone de verdure 15 LAT dans le nouveau PACom. Ils voient dans ce changement d’affectation une grave atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).

a) Aux termes de l’art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. Elle n’est toutefois pas absolue. Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Le principe de la proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés – règle de l'aptitude –, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive – règle de la nécessité –, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis – règle de la proportionnalité au sens étroit – (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1; voir aussi arrêt TF 1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.1.2).

L'art. 1 al. 1, 1^ère phr., LAT dispose que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1^er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1^er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée, (let. a^bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b).

L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2 LAT). Il prévoit également, à son al. 3, en particulier que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. a^bis) et de ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e). Il faut donc combiner les mesures visant la densification avec les mesures de promotion de la qualité de l'urbanisation (cf. Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire; FF 2010 980 ch. 2.3.4).

Selon l’art. 8a LAT, relatif au contenu du plan directeur dans le domaine de l’urbanisation, le plan directeur définit notamment: la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d’assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l’art. 15 LAT (let. d) et la manière de renforcer la requalification urbaine (let. e).

L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er mai 2014, prévoit ce qui suit:

"Zones à bâtir

¹ Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

² Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

³ L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage.

⁴ De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

a.     ils sont propres à la construction;

b.     ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c.     les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d.     leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e.     ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.

⁵ La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins".

b) aa) Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; cf. aussi AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui complètent en quelque sorte le PDCn (cf. AC.2022.0122 du 15 février 2023 consid. 3a/aa; AC.2019.0012, AC.2018.0443, AC.2019.0013, AC.2019.0014 du 23 décembre 2020 consid. 2a, avec la référence au rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial ARE relatif à la 4^e adaptation du PDCn, janvier 2018 [sur le site www.are.admin.ch], p. 24).

La mesure A11 du PDCn ("Zones d'habitation et mixtes") indique en introduction ce qui suit:

"Problématique

[…] Les communes définissent leur croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.

En 2015, hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation".

La mesure proprement dite contient en particulier ce qui suit:

"Les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:

Périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal [...]

Périmètre des centres régionaux [...]

Périmètre des centres locaux [...]

Périmètre des localités à densifier [...]

Villages et quartiers hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.

[...]

Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.

Cette révision prend en compte au moins les aspects suivants :

•       la qualité de la desserte en transports publics ;

•       l'accès en mobilité douce aux services et équipements ;

•       la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement ;

•       l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances ;

•       la capacité des équipements et des infrastructures ;

•       la possibilité d'équiper à un coût proportionné ;

•       la disponibilité des terrains.

Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre :

1.    réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement ;

2.    densifient le territoire urbanisé ;

3.    mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.

L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]

La mise à jour des plans d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir.

[...]".

Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb, et les références citées).

bb) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal; ci-après: la fiche d’application de la DGTL de juin 2021) définit la stratégie de redimensionnement suivante:

"• Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. [...] ;

• Traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […] ;

• Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m² situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210 ; LDFR)). Ainsi, leur affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être justifiée ;

• Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol ;

• Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur. […]".

Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:

"La stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises".

La fiche d'application précitée prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL ("Comment délimiter le territoire urbanisé", version de février 2019), donnant notamment les explications suivantes:

"Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.

Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être. [...]".

c) aa) Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2 p. 45; cf. aussi arrêts TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2, et les références citées; 1C_522/2019 du 1^er mai 2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1^er mai 2017 consid. 4.4). Si la densification des zones à bâtir souhaitée par le PDCn répond également à l'intérêt public d'une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT; ATF 137 II 23 consid. 4.3 p. 27, et les arrêts cités) et à la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b et 3 al. 3 let. a^bis LAT), la protection du paysage correspond elle aussi à un principe important de l’aménagement du territoire consacré par l’art. 3 al. 2 LAT (arrêt TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid. 7.2). Le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2, et les références citées).

Selon le Tribunal fédéral, dans un contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les "brèches" créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas raisonnablement destinées à être comblées (arrêts TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.3.2; 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2.1; cf. aussi arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.4.2). Outre l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a^bis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a^bis LAT), la loi prescrit de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT). D'autres objectifs pourraient également justifier de ne pas classer (ou maintenir) une brèche dans le tissu bâti en zone constructible, tels que la protection des bases naturelles de la vie (sol, air, eau, forêt et paysage, art. 1 a. 2 let. a LAT) ou la conservation des sites naturels et des territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT) (cf. arrêt TF 1C_394/2019 précité consid. 4.2.1; cf. aussi AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 3c/aa; AC.2019.0384, AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 consid. 4a/bb).

bb) Selon les modèles de géodonnées minimaux pour les plans d'affectation qu'édicte l'ARE en vertu de l'art. 9 de l'ordonnance du 21 mai 2008 sur la géoinformation (OGéo; RS 510.620), font partie des zones à bâtir, les zones d'habitation, les zones d'activités économiques, les zones mixtes, les zones centrales, les zones affectées à des besoins publics, les zones à bâtir à constructibilité restreinte, les zones de tourisme et de loisirs, les zones de transport à l'intérieur des zones à bâtir ainsi que d'autres zones à bâtir (ARE, Modèles de géodonnées minimaux – Domaine des plans d'affectation – Documentation sur les modèles, 2011/2017/2021 p. 22). L'office fédéral classe expressément les zones vertes parmi les zones à bâtir à constructibilité restreinte; il définit en effet celles-ci comme des "zones comprenant des surfaces situées à l'intérieur des zones à bâtir qui doivent rester libres de constructions, à l'exception des bâtiments et installations nécessaires à l'entretien de la zone ou à la réalisation de son but (par exemple "zones vertes" à l'intérieur des zones à bâtir") (ARE, Statistique suisse des zones à bâtir 2022, p. 11; cf. aussi la Directive cantonale sur la normalisation des données de l’aménagement du territoire [NORMAT 2], état au 1^er juin 2020, p. 28, qui définit de la même manière la zone de verdure 15 LAT). Les zones à constructibilité restreinte visent notamment à structurer le milieu bâti, à séparer les zones habitées des zones industrielles, à maintenir des espaces verts dans le centre des localités et/ou à fournir à la population des espaces de loisirs et de détente. Elles peuvent également tendre à protéger les points de vue et l’aspect caractéristique des localités et des monuments (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 59 ad art. 14 LAT; cf. aussi arrêt TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 4.1).

Ces mêmes auteurs soulignent toutefois qu'il n'est pas toujours facile de déterminer si les zones à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte représentent des catégories de zone à bâtir ou des zones de non bâtir. Pour juger si la zone à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte doit être considérée comme faisant partie de la zone à bâtir, il s'agit de déterminer sa fonction, d'examiner la réglementation et son emplacement par rapport à la zone à bâtir. Les zones à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte sont en tout cas des zones à bâtir si elles sont englobées dans une zone bâtie et servent à ménager des aires de verdure en son sein (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, op. cit., n° 61 ad art. 14 LAT; cf. aussi arrêt TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 4.1).

d) Le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est en l’occurrence pas contestable.

Les possibilités de développement accordées à la commune, village hors centre selon le PDCn, s’élèvent à 128 habitants au 31 décembre 2015. A cette même date, la population de référence était de 811 habitants, étant ensuite de 843 habitants au 31 décembre 2017. Or, selon l’estimation des réserves constructibles générée automatiquement par le guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité d’accueil des réserves en zone à bâtir au 31 décembre 2017 s’élève à 804 habitants, alors même que les besoins en zone à bâtir sont de 96 habitants à cette même date. Par conséquent, la commune dispose de réserves largement surdimensionnées en zone à bâtir.

Le dossier de nouveau PACom a d’ailleurs été adopté, respectivement approuvé, alors même que la commune disposera avec la nouvelle réglementation d’un surdimensionnement incompressible, comprenant une capacité d’accueil en zone à bâtir supérieure de 218 habitants aux besoins en zone à bâtir de 96 habitants.

5.                      Actuellement affectés à la zone de villas, les biens-fonds n° 589, 618 et 619 sont colloqués en zone de verdure 15 LAT dans le nouveau PACom. Les recourants concluent cependant en substance à leur affectation en zone d’habitation de très faible densité 15 LAT.

a) Selon l’art. 6 ch. 1 al. 1 RPACom, la zone d’habitation de très faible densité 15 LAT est destinée à l’habitation de très faible densité ainsi qu’aux activités non gênantes (bruits, odeurs, fumées, trafic, etc.) compatibles avec l’habitat. L’art. 6.3 al. 1 RPACom prévoit que l’indice d’utilisation du sol (IUS) sera au maximum de 0.25 et l’art. 6.4 al. 1 RPACom limite la hauteur des constructions à 8 m 50 au faîte. Selon l’art. 6.6 al. 1 RPACom, l’ordre non-contigu est obligatoire.

Aux termes de l’art. 9 RPACom, la zone de verdure 15 LAT est destinée à sauvegarder les sites et les espaces non bâtis publics ou privés caractéristiques tels que les jardins d’agrément, potagers, vergers et espaces de détente (al. 1). Elle est inconstructible à l’exception des installations, des aménagements paysagers, des espaces de stationnement et du mobilier en relation avec les destinations citées à l’alinéa 1 (al. 2).

b) aa) Les recourants font en l’occurrence valoir que les autorités communales auraient manifestement méconnu les critères relatifs au redimensionnement de la zone à bâtir à prendre en considération selon la mesure A11 du PDCn et n’auraient pas tenu compte des circonstances du cas d’espèce comme elles le devaient. Leurs parcelles seraient en particulier intégralement équipées, entourées de différentes route et chemins, de même qu’à proximité immédiate, soit à moins de 100 m, d’un arrêt de bus et, de ce fait, parfaitement accessibles; de plus, le secteur dans lequel se trouvent leurs biens-fonds serait très largement bâti, en particulier à l’est et au nord. Leurs parcelles seraient ainsi à l’évidence destinées à l’habitation, compte tenu en outre de la vue exceptionnelle dont elles jouiraient. Par ailleurs, le critère figurant dans le rapport 47 OAT de janvier 2020 selon lequel il convient d’affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m² situés au sein du milieu bâti ne serait pas rempli. Les parcelles adjacentes aux biens-fonds n° 589, 618 et 619 seraient en effet toutes bâties et la surface totale des parcelles n° 618 et 619 d’une part, celle du bien-fonds n° 589 d’autre part seraient inférieures au seuil des 2500 m², si bien que leur déclassement serait contraire aux principes en vigueur. Enfin, au vu des caractéristiques du cas d’espèce, en particulier du secteur en cause très largement construit, l’affectation telle que prévue de leurs parcelles serait contraire aux exigences déduites du principe de densification du territoire.

bb) Il ressort des éléments du dossier que les parcelles en cause, au vu des routes existant à proximité et d’un arrêt de bus situé à une cinquantaine de mètres du bien-fonds n° 589, sont effectivement facilement accessibles. Elles-mêmes libres d’immeubles, elles sont entourées de biens-fonds déjà construits de villas et colloqués en zone d’habitation de très faible densité par le PACom, à l’exception du sud de la parcelle n° 258 classé en zone de verdure s’agissant de la parcelle n° 589 et des parcelles sises au sud des biens-fonds n° 618 et 619, affectées à la zone agricole; elles sont enfin pourvues d’équipements aux dires des recourants.

La densification des zones à bâtir constitue certes un intérêt public important. Une telle densification doit cependant s’effectuer en maintenant une qualité de l’habitat appropriée (cf. art. 1 al. 2 let. a^bis LAT) et, selon le PDC, doit être adaptée au contexte, qui est ici particulier, s’agissant de la localité de Villars-Burquin. Personne ne conteste en effet que la commune est largement surdimensionnée. Elle bénéficie même d’un surdimensionnement incompressible de 218 habitants. Or, au vu des caractéristiques du village, dont le secteur bâti est étalé, très morcelé et peu dense, il est impossible d’envisager colloquer hors de la zone à bâtir toutes les parcelles ou parties de parcelles situées en zone à bâtir pour limiter un tel surdimensionnement, seuls des secteurs non bâtis suffisamment vastes étant susceptibles d’être dézonés en zone agricole de manière à diminuer le surdimensionnement de la commune. A l’inverse, les vides que comporte la zone à bâtir ne peuvent être systématiquement comblés, auquel cas la commune devrait faire face à un surdimensionnement incompressible encore plus important. Il se justifie dans ces conditions de limiter les droits à bâtir de certaines parcelles, en les transférant, pour autant que leur situation au sein de la localité et leurs caractéristiques le permettent, dans un autre type de zone constructible, manière de faire également admise à certaines conditions par la jurisprudence pour réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir (cf.  arrêts AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 3b in fine; AC.2018.0201 du 28 juin 2019 consid. 3c). C’est ainsi à juste titre que les parcelles n° 589, 618 et 619 des recourants ont été colloquées en zone de verdure, soit dans une zone à bâtir à constructibilité restreinte.

Les biens-fonds n° 618 et 619 ont certes, ainsi que le font valoir les recourants, une surface totale inférieure à 2500 m², puisqu’ensemble ils recouvrent 1813 m²; se pose également la question de savoir si la surface constituée de celle de la parcelle n° 589, de 890 m², et de celle du bien-fonds n° 258, de 2897 m² au total, affectée pour une bonne moitié sud à la zone de verdure, est effectivement supérieure à 2500 m². Outre qu’à la lecture du critère des 2500 m² tel que défini dans la fiche d’application de la DGTL de juin 2021, celui-paraît avant tout valable pour l’affectation en zone agricole plutôt qu’en zone de verdure, tant la surface totale des biens-fonds n° 618 et 619 que celle, affectée à la zone de verdure, des parcelles n° 589 et 258 sont cependant à tout le moins toutes deux de près de, voire même de plus de 2000 m², soit d’une certaine surface déjà. De plus, les biens-fonds litigieux ne comprennent que des aménagements qui, tout en étant incompatibles avec la zone agricole, sont conformes à la zone de verdure telle que prévue par le nouveau PACom, ce qui permet de rétablir une affectation des terrains conforme à l’usage qui en est fait. Lors de l’inspection locale, il a en effet été constaté que les parcelles n° 589 et 618, tout en ne comportant aucun aménagement extérieur, sont partiellement arborisée, respectivement en nature de jardin; ces parcelles constituent donc des espaces d’agrément, de détente et de dégagement pour les biens-fonds voisins n° 590 et 591 dont la recourante est aussi propriétaire et sur lesquelles se trouvent des maisons d’habitation. Quant au bien-fonds n° 619, il comprend six places de parc en dur au pied d’un talus à forte pente, avec accès sur la route principale dans sa partie sud, étant pour le reste en nature de jardin; l’accès en dur sert plus particulièrement d’accès à trois garages situés sur la parcelle n° 590 ainsi qu’aux habitations sises sur les biens-fonds n° 590 et 591. La collocation en zone de verdure des parcelles litigieuses permet par ailleurs de maintenir une qualité de l’habitat appropriée.

cc) L’on peut encore relever que les recourants, à tout le moins la recourante, sont propriétaires depuis fin 2005 des parcelles litigieuses. Alors même qu’ils indiquent désormais avoir pour projet d’agrandir la villa sise sur le bien-fonds n° 590, en procédant à une réunion de parcelles avec les biens-fonds voisins dont la recourante est propriétaire, les intéressés ont disposé de nombreuses années pour bénéficier des possibilités de construire que leur offraient les PZ et RPEPC et ainsi valoriser leurs terrains, ce qu’ils n’ont pas fait.

Les biens-fonds litigieux sont enfin certes affectés à une zone à constructibilité restreinte. Ils sont cependant maintenus en zone à bâtir et non pas dézonés, comme semblent le laisser entendre les recourants à plusieurs reprises, au contraire de nombreuses autres parcelles sises dans la même commune.

dd) Les griefs des recourants ne sont en conséquence pas fondés.

6.                      Les recourants invoquent enfin une violation du principe de la proportionnalité sous l’angle de la nécessité ainsi que de celui de l’égalité de traitement.

a) Aux termes de l'art. 79 LPA-VD, l'acte de recours doit indiquer, entres autres choses, les motifs du recours. Il doit préciser en quoi la décision attaquée devrait être annulée ou modifiée et exposer pour quels motifs cette décision serait contraire au droit ou reposerait sur une constatation inexacte ou incomplète des faits (cf. arrêt AC.2022.0364 du 30 août 2023 consid. 6b, et les références citées). Contrairement aux conditions formelles de la réclamation qui doit être "sommairement" motivée (art. 68 LPA-VD), les exigences de motivation pour le recours (de droit) administratif (art. 79 al. 1 en relation avec l'art. 99 LPA-VD) sont comparables à celles qui découlent de l'art. 42 al. 1 et 2 LTF, qui dispose notamment que les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour satisfaire à cette obligation, le recourant doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer précisément en quoi il estime que l'autorité intimée a méconnu le droit; il faut qu'à la lecture de l'exposé, on comprenne clairement quelles règles de droit auraient été, selon lui, transgressées par l'autorité administrative (cf. ATF 134 II 244 consid. 2.1; 134 V 53 consid. 3.3).

b) Les recourants invoquent une violation du principe de la proportionnalité sous l’angle de la nécessité ainsi que de celui de l’égalité de traitement, faisant valoir qu’il apparaîtrait que d’autres parcelles, notamment les n° 552, 596, 625, 659 et 861 sembleraient bien plus adaptées pour un déclassement, compte tenu en particulier de la situation de ces parcelles.

Il n’y a pas lieu d’entrer en matière sur le grief des recourants, qui n’est pas suffisamment motivé. Ces derniers n’expliquent en effet pas en quoi, au vu notamment de leur situation, les parcelles auxquelles ils se réfèrent, qui sont affectées à la zone d’habitation de très faible densité 15 LAT dans le nouveau PACom et sont concernées par la garantie de la disponibilité des terrains à bâtir, devraient être colloquées, plutôt que leurs biens-fonds, dans une zone à constructibilité restreinte. L’on peut de toute manière relever que le principe d'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (cf. arrêt TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1, et les références citées; voir aussi arrêt AC.2020.0348 du 4 mars 2022 consid. 5a), ce qui est en l’occurrence le cas de la collocation en zone de verdure des parcelles litigieuses des recourants.

Partant, le grief des recourants est irrecevable.

7.                      L’on peut en résumé relever que le recours est recevable, que le droit d’être entendu des recourants n’a pas été violé et que le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est pas contestable. Au vu des éléments qui précèdent, le tribunal ne voit pas non plus de raisons de remettre en cause l’affectation des biens-fonds litigieux en zone de verdure telle qu’effectuée par les autorités intimées, sachant en particulier que le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification. Cette appréciation, qui ne viole en particulier pas le principe de la proportionnalité ni ne se révèle arbitraire, procède d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de la propriété de la recourante.

8.                      Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et les décisions attaquées confirmées. Compte tenu de l’issue de la cause, des frais seront mis à la charge des recourants (art. 49, 91 et 99 LPA-VD), qui verseront en outre des dépens à la commune qui obtient gain de cause par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.                      Les décisions du Conseil général de la commune de Tévenon du 20 mai 2021 et du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 sont confirmées.

III.                    Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV.                    A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à la commune de Tévenon, à titre de dépens.

Lausanne, le 22 septembre 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.