TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Décision du juge instructeur

du 7 juin 2022

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, juge instructrice; Mme Nicole Riedle, greffière.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Alexander BLARER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Blonay - Saint-Légier, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey.

Objet
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 11 janvier 2022 déclarant irrecevable une demande d'indemnisation.

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2319 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Blonay – Saint-Légier. Elle est partiellement classée dans la zone de villas du plan des zones de l'ancienne commune de Saint-Légier – La Chiésaz (avant la fusion avec la commune de Blonay), entré en vigueur le 13 mai 1983. Le solde de la parcelle est soumis au régime de l'aire forestière.

B. Les autorités communales ont engagé une procédure de révision du plan des zones (ou d'établissement du nouveau plan d'affectation communal), qui n'est pas encore achevée. Des mesures conservatoires ont été prises en relation avec cette procédure: un plan de zone réservée a été adopté le 4 novembre 2019 par le conseil communal de Saint-Légier – La Chiésaz, après avoir été mis à l'enquête publique du 2 octobre au 1^er novembre 2018, et il a été mis en vigueur le 3 septembre 2021 par le Département cantonal des institutions et du territoire. La parcelle n° 2319 est incluse dans un périmètre de zone réservée, en principe inconstructible (art. 3 du règlement de la zone réservée).

C. Le 27 avril 2017, A.________ a adressé à la Municipalité de Saint-Légier – La Chiésaz (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire pour un projet de villa à édifier sur sa parcelle. Par une décision rendue le 11 juin 2018, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire en invoquant l'art. 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11 – dans sa teneur avant la révision du 17 avril 2018, entrée en vigueur le 1^er septembre 2018), permettant de refuser l'autorisation "lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique" (art. 77 al. 1, 1^ère phrase aLATC). La motivation de cette décision est pour l'essentiel la suivante: après la révision du 15 juin 2012 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et après la quatrième adaptation du plan directeur cantonal, il est apparu que la zone à bâtir sur le territoire communal, hors périmètre du centre, était largement surdimensionnée pour le besoin des quinze prochaines années. La municipalité envisageait alors de mettre prochainement à l'enquête publique une zone réservée, dans le but de procéder ensuite à une révision partielle du plan général d'affectation.

A.________ a recouru contre cette décision. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) a rejeté son recours par un arrêt rendu le 17 janvier 2019 (AC.2018.0242).

D. La zone réservée communale, évoquée dans la décision précitée et qui comprend dans son périmètre la parcelle n° 2319, a ensuite été adoptée par le conseil communal, puis elle a été approuvée par la Cheffe du Département des institutions et du territoire. Elle a été mise en vigueur le 3 septembre 2021. Elle a pour effet de rendre son périmètre inconstructible pour une durée de 5 ans, prolongeable de 3 ans (cf. art. 3 et 4 du règlement de la zone réservée). A.________ avait formé opposition en vain lors de l'enquête publique. Il n'a pas recouru contre cette mesure.

E. Le 11 mai 2020, A.________ s'était adressé à la municipalité pour renouveler la demande de permis de construire qu'il avait déposée en 2017 (cf. supra, let. C; art. 77 al. 5 aLATC). Par une décision du 2 juin 2020, la municipalité a refusé l'autorisation demandée.

F. Le 20 juillet 2021, A.________ a adressé au Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois (ci-après: le TDA) une demande d'indemnisation fondée sur l'art. 78 aLATC, respectivement l'art. 48 LATC. Il concluait au paiement, par la Commune de Saint-Légier – La Chiésaz et l'Etat de Vaud, d'une indemnité de 235'813 fr. 30.

Par prononcé du 17 août 2021, le Président du TDA a déclaré cette demande irrecevable. A.________ a interjeté appel contre ce prononcé. La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal (ci-après: la CACI) a rejeté l'appel par un arrêt du 14 janvier 2022; elle a confirmé le prononcé d'irrecevabilité (arrêt JL21.033216-211470 26). En substance, elle a considéré qu'il fallait appliquer les règles de la procédure concernant l'indemnisation de l'expropriation matérielle, domaine qui relève, selon la LATC, de la compétence du Département des institutions et du territoire (DIT).

Le 28 février 2022, A.________ a formé contre cet arrêt un recours en matière de droit public (cause 1C_138/2022). Il a sollicité du Tribunal fédéral la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le recours qu'il avait déposé devant la CDAP le 11 février 2022 (cf. infra let. G). Le Tribunal fédéral a suspendu cette procédure (voir ordonnance du 18 mars 2022 du Président de la Ire Cour de droit public, infra let. H).

G. Après le prononcé d'irrecevabilité du Président du TDA (cf. supra, let. F), A.________ a adressé à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL, subdivision du DIT), le 27 août 2021, une demande d'indemnisation dont les conclusions sont identiques à celles de la demande soumise précédemment au TDA.

Par une décision rendue le 11 janvier 2022, la DGTL a déclaré irrecevable la demande en indemnisation.

H. Agissant le 11 février 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la CDAP d'annuler la décision rendue le 11 janvier 2022 par la DGTL et de renvoyer la cause à cette direction pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre subsidiaire, il conclut à ce que la Commune de Blonay – Saint-Légier et l'Etat de Vaud soient condamnés à lui verser l'indemnité demandée.

Invitée à se déterminer, la DGTL a déclaré ce qui suit, le 16 mars 2022:

"[...] Afin de ne pas se retrouver avec des décisions contradictoires, la DGTL entend assumer la compétence instituée par l'arrêt cantonal du 14 janvier 2022. Ainsi la cause devient sans objet devant votre autorité. La DGTL reprend le dossier en l'état pour instruction et nouvelle décision sur la base de la demande formulée le 27 août 2021 en appui de l'art. 48 LATC".

Le même jour, la DGTL a également informé le Tribunal fédéral de cette position.

Le 18 mars 2022, le président de la Ire Cour de droit public a ordonné la suspension de la cause 1C_138/2022 jusqu'à droit connu sur la procédure de recours contre la décision de la DGTL du 11 janvier 2022 auprès de la CDAP, considérant que l'admission ou le retrait du recours déposé contre cette décision pouvait influencer l'issue du litige pendant devant la Haute Cour.

Considérant en droit:

1. Le recourant demande une indemnité fondée sur l'art. 48 LATC (dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er septembre 2018), dont la teneur est la suivante:

"L'autorité qui refuse un permis de construire en application de l'article 47 répond du dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle; elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau plan."

L'art. 47 LATC correspond matériellement à l'art. 77 aLATC; il permet à la municipalité de "refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique". Jusqu'au 30 août 2018, l'art. 78 aLATC prévoyait déjà, dans cette situation, une indemnisation du requérant du permis de construire, aux mêmes conditions; la voie de l'action, selon la procédure en matière d'expropriation matérielle, était donc également prescrite.

2. L'indemnisation pour expropriation matérielle - réglée en droit fédéral à l'art. 5 al. 2 LAT lorsqu'elle résulte de mesures d'aménagement du territoire - est un cas d'indemnisation pour actes licites de l'Etat (cf. notamment Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2^e éd. Genève 2018, p. 592 ss). Dans les affaires relatives à la responsabilité de l'Etat, pour actes licites ou illicites, la loi peut ordonner la solution d'éventuels litiges de deux manières. Ou bien elle donne à l'autorité administrative la compétence de fixer une situation juridique concrète par voie de décision (dotée de la force de chose décidée), avec un contrôle juridictionnel subséquent par le moyen d'un recours. Dans cette première hypothèse, l'intervention de l'autorité de recours constitue un contentieux dit objectif. Ou bien, seconde hypothèse, la loi n'accorde pas cette compétence à l'administration: dans ce cas, le règlement du contentieux relatif aux droits et obligations découlant de la norme en cause relève des attributions judiciaires; le juge doit être saisi directement, par la voie de l'action, et lui seul peut trancher un litige avec force de chose jugée. Le contentieux est dit subjectif: il a pour objet l'existence ou l'étendue d'un droit ou d'une obligation dont une partie prétend être titulaire (sujet) contre l'autre (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^e éd. Berne 2011, p. 626).

Pour la mise en œuvre de l'art. 5 al. 2 LAT, le législateur cantonal a fixé des règles de procédure, en premier lieu dans la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01), qui consacre le système du contentieux subjectif. L'art. 116 LE, dans le titre VIII "expropriation matérielle", a la teneur suivante:

"Art. 116

Action

¹ Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une expropriation matérielle (art. 1, al. 3) ouvre action en paiement d'une indemnité devant le président du tribunal du lieu de situation de l'immeuble frappé de la restriction. Le for est impératif; en cas de pluralité d'immeubles touchés à l'intérieur du canton, le for est au lieu de situation de l'immeuble touché par la restriction de la façon la plus conséquente.

² Si la valeur litigieuse dépasse la compétence ordinaire du président, celui-ci est tenu de s'adjoindre deux experts faisant office d'arbitres."

Cette réglementation a fait l'objet récemment d'une révision, par la loi du 23 juin 2020 modifiant la LATC. Jusqu'à l'entrée en vigueur de cette novelle, le 1^er octobre 2020, le chapitre II (titre: indemnisation) du titre VII de la LATC (titre: compensation et indemnisation) avait la teneur suivante:

"Art. 71

Principe

¹ Les restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.

² Est considéré comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation matérielle.

Art. 72

Ayant droit

L'indemnité est versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre en force. Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux sont applicables.

Art. 73

Expropriation matérielle

En cas de jugement exécutoire condamnant une commune à verser à un propriétaire une indemnité au titre d'expropriation matérielle à la suite de l'approbation d'une zone agricole ou viticole, l'Etat verse au propriétaire l'indemnité et les frais."

Depuis le 1^er octobre 2020, les dispositions de ce chapitre II de la LATC sont les suivantes:

"Art. 71

Principe

[inchangé]

Art. 72

Demande en indemnisation

¹Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété au sens de l'article 71 équivaut à une expropriation matérielle adresse une demande en indemnisation au département, qui rend une décision.

²Celle-ci est notifiée à l'administration cantonale des impôts (ACI).

Art. 73

Ayant droit

¹L'indemnité est versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre en force.

²L'indemnité porte intérêt au taux de 3% dès la date à laquelle la restriction du droit de propriété a pris effet.

Art. 73a

Recours

¹La décision fixant le montant de l'indemnité ou rejetant la demande peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal.

Art. 73b

Péremption

¹Le droit de demander le paiement d'une indemnité se périme par un an à partir de l'entrée en vigueur de la mesure entraînant la restriction au droit de propriété."

Le législateur a simultanément complété la loi sur l'expropriation par l'adjonction d'un article 124a, ainsi libellé:

"Art. 124a

Exclusion de l'application du titre VIII

Les dispositions du titre VIII ne sont pas applicables aux demandes en indemnisation pour expropriation matérielle prévues par le titre VII, chapitre II de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions."

3. Dans le cas particulier, le recourant – qui a soumis ses conclusions au TDA puis à la DGTL après l'entrée en vigueur de la novelle du 23 juin 2020 – ne demande pas une indemnité pour expropriation matérielle à cause d'une restriction de la propriété, résultant d'une mesure d'aménagement, qui équivaudrait à une expropriation (déclassement de zone à bâtir en zone inconstructible, par exemple). Il demande une indemnisation pour des frais d'architecte après un refus de permis de construire prononcé en 2018 en application d'une mesure conservatoire (art. 47 LATC, art. 77 aLATC,) prise au début du processus d'établissement du nouveau plan d'affectation de la commune, avant la mise à l'enquête publique et l'adoption d'une zone réservée communale. Un refus de permis de construire en vertu de l'effet anticipé négatif d'un projet de plan d'affectation peut justifier, selon le droit cantonal, une indemnisation du propriétaire concerné, en relation avec des frais qu'il avait engagés de bonne foi (art. 48 LATC, art. 78 aLATC). Il s'agit là aussi d'un cas de responsabilité de la collectivité publique, pour acte licite.

Cette indemnisation n'est pas, stricto sensu, une indemnisation pour expropriation matérielle. Cela étant, lorsqu'un propriétaire foncier demande une indemnité d'expropriation matérielle après l'entrée en vigueur d'une mesure d'aménagement qui restreint les possibilités d'utiliser son bien-fonds, il peut aussi prétendre, dans ce cadre, à une réparation pour les inconvénients qu'il subit en sus de la moins-value du terrain, à savoir pour dépenses consenties pour les aménagements, projets et autres travaux destinés à la construction du bien-fonds mais devenues sans objet à la suite de l'expropriation matérielle (cf. notamment Enrico Riva, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, N. 235 ad art. 5 LAT). L'indemnité demandée par le recourant correspond ainsi à une indemnité pouvant être versée dans un cas d'expropriation matérielle.

Lors de la dernière révision de la LATC (novelle du 23 juin 2020), le texte de l'art. 48 LATC n'a pas été modifié et il mentionne toujours la voie de l'action. Il convient toutefois d'interpréter cette disposition dans ce sens qu'en prévoyant l'application de la "procédure en matière d'expropriation matérielle", elle renvoie implicitement aux nouvelles prescriptions formelles des art. 71 ss LATC, avec le régime de la décision et non plus celui de l'action. L'indemnisation selon l'art. 48 LATC est en définitive une conséquence de mesures prises en relation avec la révision d'un plan d'affectation; il y a donc une certaine logique à appliquer les mêmes règles de procédure dans ce cas et dans un cas d'expropriation matérielle stricto sensu.

Dans ses déterminations du 16 mars 2022, la DGTL – qui exerce par délégation les compétences attribuées au DIT par l'art. 72 al. 1 LATC – s'est prononcée en faveur de cette dernière interprétation de l'art. 48 LATC. Elle a partant admis que sa décision d'irrecevabilité du 11 janvier 2022 était mal fondée et qu'il lui incombait, après le dépôt de demande du 27 août 2021, de mener l'instruction puis de rendre une décision. Par cette prise de position, l'autorité intimée rend en somme une nouvelle décision, sur l'entrée en matière, qui est à l'avantage du recourant – puisque celui-ci, par son recours de droit administratif à la CDAP, ainsi que par son recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, entend éviter un conflit de compétence négatif, en acceptant que l'autorité administrative se prononce sur ses prétentions en première instance. On se trouve donc dans la situation réglée à l'art. 83 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), où l'autorité intimée rend, dans le délai de réponse, une nouvelle décision à l'avantage du recourant. Il s'ensuit que le présent recours est devenu sans objet. Il suffit de prendre acte ici de la déclaration de la DGTL selon laquelle elle traitera la demande d'indemnisation du 27 août 2021.

4. Lorsqu'un recours est ou devient sans objet, il incombe au juge instructeur de rayer la cause du rôle (art. 94 al. 1 let. c LPA-VD). Vu les circonstances, il y a lieu de renoncer à percevoir un émolument judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD), l'avance de frais effectuée par le recourant devant lui être restituée. Le recourant, assisté d'un avocat, obtient, grâce à la nouvelle décision de la DGTL, ce à quoi il avait principalement conclu: il a dès lors droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du DIT (art. 55 LPA-VD et art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Par ces motifs
la Juge instructrice
décide:

I. La cause est rayée du rôle, le recours étant devenu sans objet.

II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

III. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser au recourant à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du territoire.

Lausanne, le 7 juin 2022

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la 1^re Cour de droit public du Tribunal fédéral et à la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal vaudois.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.