TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 juillet 2022

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Jean-Daniel Beuchat et M. Emmanuel Vodoz, assesseurs.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Chardonne, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey.

Objet	Permis de construire
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Chardonne du 25 janvier 2022 (installation d'une balustrade - parcelle n° 3855)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 3855 de la Commune de Chardonne (ci-après: la commune). D'une surface de 842 m², ce bien-fonds est en nature de vigne sur 310 m², place-jardin sur 430 m² et supporte un bâtiment d'habitation de 102 m² (n° ECA 888), qui se présente sous la forme d'un chalet, construit en 1946 sur un soubassement maçonné et comprenant trois niveaux (rez inférieur, rez supérieur et combles).

La parcelle n° 3855 est située à l'est de la commune. Elle est bordée au sud par la route du Vignoble (DP 33), à l'ouest par une parcelle construite supportant une villa et sur ses autres côtés par la vigne. La parcelle est colloquée en zone d'habitation de faible densité en vertu du Plan général d'affectation du 10 octobre 2005 (PGA) et du Règlement communal sur le Plan général d'affectation et la police des constructions approuvé par le Département des institutions et des relations extérieures le 5 décembre 2005 et entré en vigueur le 22 février 2007 (RPGA). Cette zone est destinée aux maisons familiales, villas, habitations collectives, celles-ci comptant au plus deux appartements par étage (art. 26 RPGA).

La parcelle n° 3855 est comprise dans le périmètre du plan de protection de Lavaux selon la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43). Elle fait partie du territoire d'agglomération I (art. 20 LLavaux).

B. En janvier 2020, A.________ a présenté un projet d'agrandissement et de transformation de son chalet. Il s'agissait de mettre aux normes l'immeuble quant à son isolation, d'installer une pompe à chaleur et de créer un appartement au rez inférieur en l'agrandissant en direction du sud par un volume de 4,13 m de profondeur sur 6,88 m de largeur avec une toiture plate formant une terrasse pour l'appartement à l'étage supérieur.

Dans une lettre du 22 janvier 2020 adressé par l'architecte mandaté par la propriétaire au Bureau technique intercommunal compétent pour la commune, le mandataire donnait plusieurs précisions sur le projet. Il indiquait en particulier que les façades existantes en bois seraient conservées et sablées, que les fenêtres seraient remplacées avec leur encadrements et que le faîte serait réhaussé d'environ 60 cm. Il précisait aussi que l'agrandissement serait réalisé en pans de bois avec façades crépies dans la même teinte que les soubassements du chalet existant et que sa toiture en solives inclinées de 2% recevrait isolation, étanchéité et dallettes, offrant une terrasse pour l'appartement supérieur. Selon l'axonométrie présentée au Bureau technique intercommunal (perspective vue sud-est), la terrasse devait être équipée d'un garde-corps en verre.

Le projet a été soumis à la Commission consultative du Lavaux (CCL) qui a rendu un préavis le 3 février 2020 formulant quatre remarques. En particulier, la CCL indiquait que selon elle les balustrades, comme proposées sur l'espace terrasse, devraient dans tous les cas se composer de bois typique. La CCL rappelait à cet égard qu'elle était opposée aux garde-corps en verre, ceux-ci ayant trop d'impact sur le paysage.

Par lettre du 12 février 2020, la Municipalité de la Commune de Chardonne (ci-après: la municipalité) a invité la constructrice à adapter son projet sur deux points, en reprenant en particulier la remarque précitée de la CCL sur les balustrades, et à transmettre au bureau technique une variante modifiée du projet pour analyse.

A.________ a suivi ces exigences et a transmis, le 7 mai 2020, un projet corrigé qui a été mis à l'enquête publique du 27 mai au 27 juin 2020. Les plans soumis à l'enquête figurent en particulier un garde-corps comprenant des damettes de bois sur le volume ajouté de même type que celles du balcon existant au niveau des combles.

La demande de permis de construire a été transmise à la Centrale des autorisations CAMAC, qui a recueilli les autorisations spéciales et préavis des services cantonaux (voir synthèse CAMAC n° 194267 du 9 juillet 2020).

Aucune opposition n'a été formée et le permis de construire n° 3855 a été délivré le 21 juillet 2020 par la municipalité.

Le 9 mars 2021, la municipalité a accepté les teintes et matériaux qui lui ont été soumis, en particulier le garde-corps devant être composé de damettes de bois.

C. Par courriel du 23 août 2021, l'architecte de la propriétaire s'est adressé au Bureau technique intercommunal pour indiquer que cette dernière envisageait de modifier le choix de la balustrade et proposait que le garde-corps composé de damettes en bois soit remplacé par une balustrade en tôle anthracite perforée de motifs de feuilles de vigne. Il était indiqué que l'agrandissement était d'aspect crépi et se détachait du chalet existant et que l'idée était "d'harmoniser cette partie".

Dans sa séance du 30 août 2021, la municipalité a refusé le projet présenté et demandé qu'une solution métallique "plus légère" lui soit proposée ou alors une balustrade en bois.

Par courriel du 9 novembre 2021, A.________ s'est adressée à la municipalité en maintenant sa demande et en l'argumentant. Suite à ce courrier, la municipalité a sollicité le préavis de la CCL.

Le 22 décembre 2021, la CCL a rendu un préavis négatif. Elle y formule les remarques suivantes:

"1. Le garde-corps du balcon doit être en bois et analogue à celui du haut.

2. Il faudra veiller à respecter la ligne de socle.

3. La Commission rejoint l'avis du BTI quant à son appréciation négative. Elle émet, donc, un préavis négatif et demande qu'une autre solution soit trouvée."

Par décision du 25 janvier 2022, la municipalité a refusé l'autorisation requise.

Agissant le 25 février 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ (ci-après: la recourante) demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) la réforme de la décision attaquée en ce sens que "le préavis à l'installation de la balustrade sur la parcelle n° 3855 est positif", subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée pour nouvel examen, au sens des conclusions. En substance, la recourante relève que lors de la rénovation de son chalet, elle a été particulièrement attentive à respecter l'esprit de la bâtisse existante. L'ajout du garde-corps se justifie selon elle par la création d'une nouvelle terrasse, soit d'un nouvel élément, qu'il était logique, à son sens, de démarquer différemment. Elle indique avoir opté pour une balustrade métallique et de couleur rouge brun (RAL 3011) très proche de celle des cadres de fenêtres, et choisie pour s'accorder avec la couleur bois naturel du chalet. Elle estime qu'elle s'inscrit donc de façon harmonieuse tant avec l'immeuble existant de type chalet qu'avec la partie nouvelle et moderne recouverte de crépi. Elle relève que le métal envisagé est un matériau léger et discret, ce d'autant plus que la barrière serait ornée de motifs de feuilles de vignes, esthétiques et soulignant l'implantation du chalet dans son environnement, au cœur de Lavaux. Elle se réfère ensuite au Guide paysage 2021 édité par la Commission Intercommunale de Lavaux (CIL) qui mentionne que le verre et le béton doivent être évités s'agissant des balustrades de balcons et que le métal n'est pas proscrit. Elle mentionne encore qu'un établissement public voisin a pu bénéficier d'un préavis favorable pour une balustrade métallique du même style que celle projetée et invoque une inégalité de traitement. Elle relève que de l'avis d'un menuisier, l'ajout d'un garde-fou en bois ne serait pas idéal, dans la mesure où il faudrait alors se procurer du bois neuf, ce qui ne serait en rien harmonieux avec les façades anciennes du chalet.

Dans sa réponse du 25 avril 2022, la municipalité conclut au rejet du recours.

La recourante n'a pas répliqué.

D. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. La loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) prévoit, à son article 92 al. 1, que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître, ce qui est le cas en l'espèce. Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD).

Le recours déposé le 25 février 2022 est dirigé contre la décision de la municipalité du 25 janvier 2022 dans laquelle cette autorité indique notamment que le garde-corps du balcon doit être en bois et analogue à celui du haut et refuse donc le projet de balustrade en métal proposé par la recourante. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, les recours est intervenu en temps utile. Destinataire de la décision attaquée, qui concerne le bien-fonds n° 3855 dont elle est propriétaire, la recourante dispose de la qualité pour recourir (art. 75 LPA-VD). Le pourvoi respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Partant, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

2. La recourante fait valoir que le remplacement (métal à la place du bois autorisé) du garde-corps de la terrasse du rez-de-chaussée doit être accepté dès lors que la couleur est proche du bois et que le matériau proposé, léger et discret, s'intègre de par son motif, dans l'environnement viticole du Lavaux. Par ailleurs, un bâtiment proche disposerait de balustrades similaires à celle qu'elle souhaite implanter sur sa construction.

a) Aux termes de l'art. 86 al. 1 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement. Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (art. 86 al. 2 LATC). L'alinéa 3 de cette disposition prévoit que les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.

Au niveau communal, l'art. 52 RPGA (applicable à toutes les zones), qui traite de l'esthétique générale, a la teneur suivante:

"La Municipalité prend toutes les mesures utiles pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.

Les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les peintures, panneaux publicitaires, etc., de nature à nuire au bon aspect d'un lieu sont interdits.

Sur l'ensemble du territoire communal principalement à proximité des routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir un aspect satisfaisant."

L'art. 56 RPGA, qui concerne l'intégration des constructions, prévoit ce qui suit:

"La Municipalité veille particulièrement à ce que les nouvelles constructions aient un aspect architectural s'intégrant au site et n'y jetant pas une note discordante.

Toutes les façades non mitoyennes ou aveugles doivent en principe être ajourées. La Municipalité juge cependant dans chaque cas si le nombre et le caractère des jours et des vues sont suffisants ou s'ils sont compensés par une architecture satisfaisante en cohérence avec l'ensemble du bâtiment."

b) Selon la jurisprudence, il incombe au premier chef aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370 consid. 3, 115 Ia 363 consid. 2c, 115 Ia 114 consid. 3d, 101 Ia 213 consid. 6a). Dans ce cadre, l'autorité doit prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation du plan d’affectation en vigueur (ATF 115 Ia 114 consid. 3d, 114 Ia 343 consid. 4b; arrêt TF 1C_506/2011 du 22 février 2011 consid. 3.3). Mais la municipalité peut rejeter un projet sur la base de l'art. 86 LATC, même s'il satisfait par ailleurs à toutes les dispositions applicables, si sur la base de critères objectifs elle retient qu'il est inesthétique ou mal intégré. Dès lors que l'autorité municipale dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal s'impose une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre sa propre appréciation à celle de cette autorité, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (cf. arrêt TF 1C_450/2008 du 19 mars 2009; dans la jurisprudence cantonale voir notamment arrêts CDAP AC.2015.0249 du 4 août 2016 consid. 4e; AC.2015.0182 du 26 avril 2016 consid. 6b; AC.2015.0149 du 22 avril 2016 consid. 2a; AC.2014.0300 du 22 décembre 2015 consid. 5a et les références citées). La clause d'esthétique communale n'a pas une portée distincte de celle de l'art. 86 LATC.

c) La parcelle litigieuse est située à l'intérieur du périmètre régi par la LLavaux. Elle s'inscrit dans le territoire d'agglomération I (art. 20 LLavaux).

aa) La LLavaux s'applique à un paysage qui fait partie des zones à protéger au sens de l'art. 17 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Cette loi a pour but de préserver l'identité et les caractéristiques propres de Lavaux et de respecter le site construit et non construit, en empêchant notamment toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la région de Lavaux (art. 1). La LLavaux définit des principes matériels qui déterminent les conditions applicables aux divers territoires qu'elle délimite (viticole, agricole, d'intérêt public et d'équipements collectifs, de villages et hameaux, de centre ancien de bourgs et d'agglomération) (CDAP AC.2020.0156 du 14 avril 2021 consid. 2a).

L'actuelle LLavaux et la carte annexée n'ont, selon l'art. 4 al. 1, force obligatoire que pour les autorités. En vertu du nouvel art. 4 al. 2 LLavaux accepté lors de la votation populaire du 18 mai 2014, un plan d'affectation cantonal est élaboré pour le territoire compris à l'intérieur du périmètre de protection défini par la carte annexée, à l'exception des secteurs déjà colloqués dans une zone à bâtir légalisée qui seront régis par des plans d'affectation communaux. Conformément à l'art. 4 al. 3 LLavaux, dans les limites de la LLavaux et du plan d’affectation cantonal, les communes demeurent compétentes pour adopter des plans et règlements d’affectation. Aux termes de l'art. 7 al. 1 LLavaux, les territoires mentionnés dans la LLavaux et les principes applicables doivent ainsi être transposés dans le plan d'affectation cantonal et les plans et règlements d'affectation communaux auxquels il renvoie. Selon la jurisprudence, la LLavaux équivaut matériellement à un plan directeur cantonal (ATF 138 I 131 consid. 4.2 p. 136; CDAP AC.2020.0156 précité consid. 2a).

bb) L'art. 5a LLavaux prévoit que le Conseil d'Etat institue la CCL, composée d'un représentant de l'Etat, agissant comme président, de trois représentants des communes et de cinq spécialistes, dont un au moins dans le domaine de la protection de la nature et du paysage (al. 1). Tout projet de construction, à l'exception des objets de minime importance qui n'altèrent pas le site, doit être soumis à l'examen de la commission préalablement à l'enquête publique (al. 3). L'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'État précise ce qui suit à ce sujet (Bulletin de Grand Conseil, législature 2007–2012, Tome 22 Conseil d'État, page 325):

"L'avis de la commission ne lie ni l'administré, ni l'administration. Il ne constitue pas une décision susceptible de recours et les parties n'ont pas droit à être entendues par la commission. L'avis de la commission doit faire partie du dossier pouvant être consulté par les intéressés dans le cadre des procédures d'enquête publique des projets. L'avis a un poids certain dans la mesure où l'autorité de décision doit en tenir compte dans la pesée des intérêts en présence et expliquer pourquoi elle s'en écarte ou le suit."

cc) S'agissant ensuite du guide architectural et paysager (Guide paysage Lavaux 2021), la jurisprudence souligne que celui-ci ne contient pas de règles contraignantes, cet ouvrage précisant d'ailleurs lui-même dans son préambule (ch. 1.1, p. 1) qu'il ne doit pas être compris comme un "cahier de recettes", chaque projet étant unique et nécessitant une approche spécifique adaptée au contexte dans lequel il s’insère (CDAP AC.2017.0311 du 14 juin 2018 consid. 4b et les références citées).

Dans son chapitre relatif aux adjonctions (ch. 2.5, p. 63 ss), ledit guide prévoit que "les balcons occupent une partie non négligeable de la façade et demandent d’être traités avec précaution". Le guide donne quelques exemples de situation à "éviter"; parmi celles-ci sont mentionnées "les garde-corps pleins et massifs en maçonnerie" au motif que "cela donne un caractère imposant aux balcons et une volumétrie étrangère à la façade" et les "matériaux et couleurs en inadéquation avec le reste du bâtiment et du site" et "l’usage du verre ou de la maçonnerie pour les garde-corps" au motif que "le balcon constitue un corps étranger dans la façade". Il s'agit de préférer "les garde-corps sobres, discrets et ajourés en bois ou en ferblanterie" qui donnent "une finesse aux garde-corps" et rendent "les balcons moins imposant", ainsi que "les matériaux traditionnels (ferblanterie ou bois)" pour que "les balcons s’insèrent harmonieusement dans le cadre bâti villageois" (ch. 2.51, p. 65).

d) Il découle de ce qui précède que dans le périmètre de protection de la LLavaux, la question de l'esthétique et de l'intégration doit essentiellement être examinée au regard du règlement communal, étant précisé que l'intérêt public poursuivi par la LLavaux consistant notamment à empêcher toute atteinte pouvant altérer le caractère et la beauté de la région de Lavaux est un intérêt public important à prendre en compte dans l'examen des projets de planification et de construction (cf. CDAP AC.2021.0012 du 15 juillet 2021 consid. 8a/bb; AC.2020.0156 précité consid. 3c).

3. a) En l'occurrence, il y a lieu de constater en premier lieu que les dispositions de droit communal ne prescrivent ni un matériau ni une teinte spécifique pour la construction d'une balustrade.

En l'espèce, la municipalité considère qu'un garde-corps métallique ajouré de motifs de feuilles de vigne accroitrait l'impact du volume ajouté en façade sud du chalet, alors que le recours à des damettes identiques à celles du balcon des combles permettrait d'atténuer l'impression de pièce rapportée que donne l'agrandissement autorisé. La position de la municipalité est corroborée par l'avis de CCL qui préconise également, pour des questions d'intégration, une balustrade en bois.

Il convient de constater en l'occurrence que le style de l’immeuble litigieux est celui d'un chalet, même si l'extension crée a été crépie. Il s'agit donc d'un chalet en bois à l'exception de son soubassement. L'utilisation de damettes similaires à celles existantes paraît ainsi cohérente afin de limiter l'impact de l'extension créé qui se différencie du reste de la maison. L'utilisation du bois permet un traitement somme tout homogène, alors que la balustrade proposée présente un aspect plus contemporain ou moderne, comme le confirment les photographies et le plan des motifs envisagés figurant au dossier. La balustrade projetée apparaît moins commune que les damettes préconisées et semble susceptible de détonner sur un bâtiment se présentant comme chalet. Le contraste entre le métal envisagé et le bâtiment peut justifier un défaut d'intégration entre ces deux éléments et la construction litigieuse est de nature ainsi à nuire à l'aspect bâtiment dans un secteur sensible.

Dans ces circonstances, compte tenu de ce que le pouvoir d’examen limité du Tribunal se trouve en l’occurrence d’autant plus restreint que l’autorité intimée s’est fondée sur l’avis d’une commission d’experts dont les conclusions n’apparaissent pas dénuées de toute pertinence, les considérations qui précèdent suffisent à retenir que la municipalité n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en invoquant les dispositions communales et cantonales relatives à l’esthétique des constructions pour refuser le matériaux proposé.

4. La recourante se plaint d'une inégalité de traitement, dès lors qu'un établissement public dans la commune a installé récemment une balustrade de même type.

a) Une décision ou une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80).

b) En l'occurrence, il ressort du dossier et des explications fournies par l'autorité communale intimée que plusieurs éléments justifient une différence de traitement entre l'immeuble mis en avant par la recourante et son chalet. On peut ainsi constater que les deux bâtiments se trouvent relativement éloignés l'un de l'autre et ne sont pas dans les mêmes zones d'affectation: le chalet se situe en zone d'habitation de faible densité, alors que le restaurant discuté est colloqué en zone de villages. Par ailleurs, la parcelle de la recourante se trouve en aval de la délimitation figurant sur le plan général d'affectation et le chalet en cause n'est ainsi pas règlementaire (cf. art. 57 al. 2 RPAPC) à cet endroit.

Ensuite, les deux constructions se distinguent nettement par leur conception et leur esthétique, l'immeuble de la recourante ayant l'aspect d'un chalet en bois alors que le bâtiment accueillant le restaurant susmentionné est un immeuble en maçonnerie.

Enfin, l'affectation des deux immeubles n'est pas comparable, puisque l'un est dévolu à l'habitation, alors que l'autre abrite un commerce et un établissement public.

Il découle de ce qui précède que les situations des deux immeubles et de leurs balustrades ne sont pas comparables et que leur traitement différencié ne saurait constituer une violation du principe de l'égalité de traitement, contrairement à ce que soutient la recourante.

Mal fondé, le grief doit partant être rejeté.

5. Il se justifie donc de confirmer la décision attaquée et de rejeter le recours en conséquence, aux frais de son auteure. Déboutée, celle-ci versera en outre des dépens à la Commune de Chardonne, qui obtient gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4 et 10 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). .

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Chardonne du 25 janvier 2022 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs, est mis à la charge de la recourante.

IV. La recourante versera à la Commune de Chardonne une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 5 juillet 2022

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.