TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 19 mai 2022

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges.

 

Recourants

1.

A.________, à ********,

 

2.

B.________, représentée par son associé gérant A.________, à ********,

 

  

Autorité intimée

 

Municipalité d'Allaman, à Allaman, représentée par Me Cléa BOUCHAT, avocate à Lausanne.

  

 

Objet

Remise en état           

 

Recours A.________ et B.________ c/ décisions de la Municipalité d'Allaman du 3 février 2022 refusant le permis de construire un conteneur maritime sur la parcelle n° 474, exigeant son démantèlement, la remise en état des lieux, l'évacuation du mobilier stocké dedans et la cessation d'activité.

 

Vu les faits suivants:

A.                          La Commune d'Allaman (ci-après: la commune) est propriétaire de la parcelle n° 474 du registre foncier sur le territoire communal. Cette parcelle de 1'153 m2 en nature d'accès, place privée, relevait précédemment du domaine public, mais a été acquise en propriété individuelle par la commune en 2010; elle se trouve dans le périmètre du plan d'extension partiel Rives du lac (ci-après: le PEP Rives du lac) en vigueur depuis le 6 mai 1983. Le PEP Rives du lac prévoyait sur ladite parcelle une aire de "circulation + parking", qui ne correspond à aucune zone définie par le règlement du PEP Rives du lac (ci-après: le RPEP). Lors de l'adoption du PEP et de son règlement, la parcelle faisait encore partie du domaine public et il appert manifestement que l'affectation de dite parcelle n'a pas été précisée lors de son acquisition par la commune et son retrait du domaine public. Tout au plus peut-on relever que le PEP Rives du lac ne désigne aucun périmètre de construction dans l'aire de "circulation + parking"; en outre, l'art. 26 RPEP, intitulé "zone de parking public" ‑ auquel se réfère la Municipalité d'Allaman dans divers documents versés au dossier de la présente cause ‑ prévoit que cette zone est destinée au stationnement des voitures et en cas de nécessité des bateaux (al. 1) et qu'elle est inconstructible (al. 2); il convient toutefois de mentionner que, sur le PEP Rives du lac, la zone de parking public est figurée en rouge (et non en orange comme le chemin public du lac et la parcelle n° 474) et se trouve à environ 180 m de la parcelle n° 474.

Sur sa parcelle n° 474, la commune a aménagé un port à sec régi par le règlement communal du port de la Pêcherie du 28 mars 2011 (ci-après: le règlement du port). Conformément à l'art. 2 de son règlement, le port est constitué de places à terre pour l'entreposage des bateaux et d'une rampe de mise à l'eau avec un ponton. La gestion, l'aménagement et l'entretien du port ainsi que la définition des tarifs de location sont de la compétence de la Municipalité d'Allaman (ci-après: la municipalité) (art. 3 al. 1 du règlement du port). En vertu de l'art. 4 du règlement du port, deux types distincts de places sont prévus: A) pour bateau de 2x5 m et moins; B) pour bateau de plus de 2x5 m. L'annexe du règlement du port fixe un tarif annuel de location de 150 fr. pour les places A) et 250 fr. pour les places B) si le locataire est habitant d'Allaman et de 275 fr. pour les places A) et 375 fr. pour les places B) si le locataire habite hors de la commune. L'art. 6 du règlement du port prévoit encore que les places d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation pour une durée d'un an, l'échéance étant fixée au 31 décembre (al. 1), l'autorisation étant ensuite renouvelée tacitement d'année en année sauf dénonciation par la commune ou le locataire, par lettre recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance. Enfin, l'art. 15 du règlement du port dispose que la municipalité peut en tout temps, moyennant un préavis de 30 jours, retirer une autorisation dont le bénéficiaire enfreint de manière grave ou répétée le règlement du port (al. 1); l'autorisation peut également être retirée si le permis de navigation a été annulé depuis plus de 6 mois sans que le bateau n'ait été remplacé, si la taxe de location demeure impayée depuis plus de 3 mois après son échéance, malgré un rappel assorti de la menace de résiliation, si le bénéficiaire a obtenu pour le même bateau une autorisation dans une autre commune, et si la place demeure inoccupée, sans motifs valables, pendant une année civile (al.2).

B.                          Le 19 décembre 2019, la municipalité, représentée par la régie C.________, a conclu avec A.________ et B.________ conjointement et solidairement entre eux, un contrat de bail à loyer commercial portant sur la "surface correspondant à la parcelle n° 50, y compris la mise à disposition d'un container maritime pour exercer diverses activités conformes à la zone". Le contrat a pris effet au 1er janvier 2020 pour une durée de 5 ans renouvelable d'année en année par la suite. Le loyer mensuel était fixé à 800 francs. Dans un avenant du 17 juin 2021, l'objet du bail a été rectifié en ce sens qu'il s'agit de la "place n° 50 du port à sec de la pêcherie d'Allaman", soit une surface de 6,30 X 18,70 mètres.

A.________ est l'associé gérant avec signature individuelle, propriétaire de toutes les parts de la société à responsabilité limitée B.________ dont le but est "la location de matériel d'initiation et perfectionnement nautique, d'embarcations en tous genres, et de sport en général; l'organisation de cours, de stages, de séminaires et de formations; l'organisation d'excursions et de treks en tous genres et dans tous les pays."

Intéressée par les activités proposées par A.________ et B.________, la municipalité a aménagé une place n° 50 dans le port à sec de la Pêcherie pour y installer un conteneur maritime, objet du contrat de location précité. Elle a également fourni à son locataire du bois pour recouvrir les parois extérieures du conteneur et lui donner un aspect plus naturel, s'intégrant mieux dans les environs. A.________ et sa société ont proposé en toutes saisons à leur clientèle des activités diverses en rapport avec le lac, telles que location et cours de canoë-kayak ou de stand up paddle, mais aussi des ateliers et des camps "aventures et découvertes" durant les vacances scolaires.

Au printemps 2021, diverses questions ont été adressées à la municipalité au sujet de l'aménagement de ce conteneur et de la conformité des activités qui s'y déroulaient, notamment lors du Conseil général de la commune d'Allaman du mois de mars 2021 et dans les semaines qui ont suivi. La municipalité a dès lors décidé d'engager une procédure de régularisation du conteneur en mettant à l'enquête publique la place n° 50 créée dans le port à sec de la pêcherie ainsi que le conteneur maritime pour matériel de sports nautiques installé sur dite place. L'enquête publique a eu lieu du 4 juin au 5 juillet 2021. Entrée en fonction le 1er juillet 2021, la nouvelle municipalité a prolongé la mise à l'enquête du 24 août au 10 septembre 2021 après avoir constaté que l'avis d'enquête n'était resté au pilier public que durant 14 jours lors de la première période. Le projet a suscité six oppositions, dont trois collectives.

C.                          Dans sa séance du 24 janvier 2022, la municipalité a décidé de refuser le permis de construire sollicité et de ne pas régulariser la place n° 50 du port à sec ni l'installation du conteneur maritime. Elle a notifié sa décision le 3 février 2022 à la commune, ainsi qu'à A.________ et à B.________. Dans la lettre d'accompagnement adressée à la commune, la municipalité indique que la construction du conteneur n'est pas conforme entre autres à l'aire "circulation et parking" selon le PEP Rives du lac et le RPEP, cette aire n'étant pas destinée à accueillir des ouvrages fixes et, partant, étant inconstructible. A l'attention de A.________ et B.________, la municipalité précise que la décision du 24 janvier 2022 leur est communiquée "en tant que bénéficiaires d'un bail à loyer commercial du conteneur sis sur la place n° 50 du port de la pêcherie." Le dispositif de la décision est rédigé comme suit:

"Au vu de ce qui précède, la Municipalité, dans sa séance du 24 janvier 2022 décide:

1.      De refuser la délivrance du permis de construire le conteneur maritime, objet de la synthèse CAMAC 203060 du 21.07.2021

2.      D'ordonner le démantèlement du conteneur maritime et la remise en état des lieux

3.      D'accorder à la Commune un délai de 90 jours dès réception de la notification, pour enlever le conteneur

4.      D'accorder aux locataires, Monsieur A.________ et la sté B.________, un délai de 60 jours dès réception de la notification pour évacuer le container et ses environs de tout objet et de tout occupant

5.      D'ordonner la cessation de toute activité non conforme au règlement du port de la Pêcherie et du RPEP sur la parcelle n° 474, dans un délai de 60 jours

6.      De notifier cette décision à Monsieur A.________ et à la sté B.________ à ********, locataires

7.      De notifier cette décision aux opposants

8.      D'ouvrir les voies de recours"

Quelques jours auparavant soit le 31 janvier 2022, la municipalité avait notifié à A.________ et B.________ un formulaire de résiliation du bail commercial portant sur le conteneur de stockage et la place n° 50 du port à sec de la Pêcherie pour le 31 décembre 2024 en indiquant dans sa lettre d'accompagnement qu'elle constatait, à la suite de sa décision du 24 janvier 2022 ordonnant le démantèlement du conteneur, que le bail des 21 décembre 2019 et 17 juin 2021 n'avait plus d'objet et qu'elle n'avait d'autre choix que de le résilier.

D.                          Le 7 mars 2022, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) d'un recours à l'encontre des décisions du 3 février 2022 et conclu à leur annulation. Ils ont indiqué avoir également saisi la Commission de conciliation en matière de baux à loyer.

La municipalité, agissant par l'intermédiaire de son avocate, a déposé sa réponse le 9 mai 2022.

Il n'y a pas eu d'autre échange d'écritures, ni d'autre mesure d'instruction ordonnée (art. 82 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative -LPA-VD; BLV 173.36). La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                           Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont adressés. Il vérifie également d'office s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

La compétence de la CDAP à raison de la matière est définie à l’art. 92 al. 1 LPA-VD, aux termes duquel le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD en ces termes:

"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."

Lorsqu'elle rend une décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient, mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58 consid. 4.3.3). Cette distinction est à la base de celle entre le contentieux administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge administratif et le second, des tribunaux civils (cf. arrêt GE.2021.0213 du 5 mai 2022 consid. 2 et les références).

2.                           La décision attaquée est une décision d'une municipalité qui statue sur une demande de permis de construire en application de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11). A l'évidence, un refus du permis de construire est une décision au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD (cf. aussi art. 115 LATC). Le ch. 1 du dispositif de la décision attaquée peut donc en principe être attaqué par la voie du recours de droit administratif.

La situation en l'espèce est particulière à plusieurs égards. La demande de permis de construire porte, d'après la formule officielle, sur la "régularisation d'un conteneur maritime pour matériel de sport nautique avec boisage des faces". Cette construction mobilière a été installée sur la parcelle n° 474 dont la commune est propriétaire, sans procédure préalable d'autorisation; le conteneur appartient lui aussi à la commune. Lorsque la question de la régularisation s'est posée, la municipalité a estimé que la procédure de permis de construire selon les art. 103 ss LATC entrait en considération; à raison, cette autorité n'a pas retenu la possibilité d'octroyer une autorisation fondée sur le règlement communal du port de la Pêcherie (cf. art. 6 ss de ce règlement), cette autorisation n'étant prévue que pour l'entreposage de bateaux (cf. notamment art. 2 du règlement) et non pas pour l'installation de conteneurs ou d'autres constructions mobilières.

On ne comprend guère pour quelle raison la municipalité a rendu une décision de refus de permis de construire, avec un ordre de remise en état (ch. 2 et 3 du dispositif de la décision attaquée), plutôt que de renoncer à la procédure administrative en retirant purement et simplement le projet qu'elle avait elle-même mis à l'enquête publique. Si la municipalité avait rendu ainsi la procédure de régularisation sans objet, elle aurait pu directement obtenir le résultat recherché par des actes matériels, à savoir l'enlèvement de son propre conteneur et la remise en état de son terrain (sous réserve du respect des exigences découlant du droit du bail, cf. infra consid. 4). Quoi qu'il en soit, si la volonté des autorités communales est de réaliser cette remise en état, on ne voit pas comment un tiers (propriétaire voisin, locataire, organisation de protection de la nature) pourrait avoir un intérêt juridique à recourir contre le refus du permis de construire, car un jugement du tribunal ne pourrait pas contraindre la commune, propriétaire concerné, de réaliser ou maintenir un ouvrage de son patrimoine financier auquel elle a renoncé (à propos de l'intérêt juridique au recours, cf. art. 75 LPA-VD). Aussi le présent recours est-il dans cette mesure irrecevable.

3.                           L'ordre de démantèlement du conteneur et de remise en état des lieux dans un délai de 90 jours (ch. 2 et 3 du dispositif de la décision attaquée), après le refus du permis de construire de régularisation, est fondé, en droit cantonal, sur l'art. 105 al. 1 LATC ("La municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires"). Un tel ordre est en principe destiné au propriétaire de l'immeuble, en mesure de l'exécuter. Dans le cas particulier, on ne voit pas pourquoi d'autres "perturbateurs" devraient être astreints à démanteler le conteneur. Il n'y a en effet aucun risque que le refus du permis de construire de régularisation ne débouche pas sur une remise en état des lieux par le propriétaire foncier, en l'espèce la commune. Il est donc suffisant d'astreindre la commune à exécuter l'ordre de remise en état – pour autant qu'une telle décision soit formellement nécessaire. Dans le cadre de l'application de l'art. 105 LATC, les recourants, en tant que locataires, n'ont pas à être les destinataires de l'ordre de remise en état.

Il s'ensuit que les ch. 4 et 5 du dispositif de la décision attaquée ne peuvent pas être interprétés comme contenant un ordre de remise en état fondé sur l'art. 105 LATC et destiné aux recourants. Comme cela sera exposé au considérant suivant, les injonctions données aux locataires, à propos de l'évacuation du conteneur et de la cessation de toute activité, équivalent à des mesures prises par le bailleur, après la résiliation du bail, en vue d'obtenir la restitution de la chose louée.

4.                           Quand une commune conclut un bail à loyer avec un tiers, pour lui céder l'usage de locaux commerciaux ou d'une construction mobilière, par exemple (contrat régi par les art. 253 ss CO), la résiliation de ce bail – que le congé soit donné par le bailleur ou par le locataire – est l'exercice d'un droit formateur qui n'est pas réglé par le droit public cantonal. Dans ce cadre, la municipalité ne dispose d'aucun pouvoir décisionnel (au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD; cf. supra consid. 1) ni pour prononcer la résiliation elle-même, ni pour imposer au locataire de prendre certaines mesures. En d'autres termes, le droit public cantonal ne lui confère pas la possibilité de rendre une décision ordonnant l'évacuation des lieux. Le droit public communal ne confère pas davantage un pouvoir décisionnel à la municipalité en relation avec la gestion du conteneur litigieux, puisqu'il ne s'agit pas ici de révoquer une autorisation d'entreposage d'un bateau (cf. art. 15 du règlement du port; supra, consid. 2). Il semble au reste que le règlement du port ne régisse pas du tout la location de la place n° 50, qui présente des dimensions bien plus grandes que les autres places du port, n'est pas destinée à un bateau et est soumise à un tarif de location sans commune mesure avec les deux ou trois cents francs annuels requis des propriétaires de bateaux.

En définitive, le tribunal constate que la commune a conclu un bail à loyer commercial avec les recourants; la résiliation de ce bail ne relève ni de la LATC, ni d'une autre législation de droit public. Les ch. 4 et 5 du dispositif de la décision attaquée (dont on relève qu'ils "impartissent" un délai de soixante jours aux locataires pour s'exécuter alors que le bail a été résilié pour le 31 décembre 2024) constituent des ordres ou des exigences formulés par la bailleresse (la commune, par l'intermédiaire de la municipalité) à l'intention des locataires, clauses qui complètent en quelque sorte le formulaire de résiliation du bail notifié à la même époque. Cela ne peut pas faire l'objet d'une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD. Les recourants, qui contestent la résiliation, ont à juste titre saisi la Commission de conciliation en matière de baux à loyer, les autorités juridictionnelles civiles étant seules compétentes pour statuer au sujet du bail de la place n° 50. Les conditions pour que la juridiction de droit public (la CDAP) soit compétente, ne sont pas données.

5.                           Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable. En application de l'art. 50 LPA-VD, il peut être renoncé à la perception d'un émolument judiciaire. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens, les recourants n'ayant pas agi avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD et art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 a contrario; BLV 173.36.5.1), la municipalité devant quant à elle assumer les conséquences d'avoir rendu une décision qui n'avait pas lieu d'être.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                             Le recours est irrecevable.

II.                           Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 19 mai 2022

 

                                                         La présidente:                                



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.