TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 25 janvier 2023
Composition	M. Serge Segura, président; Mme Claude-Marie Marcuard et Mme Silvia Uehlinger, assesseures; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par la Société rurale d'assurance de Protection juridique FRV SA, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de Montcherand.

  

 

Objet	Remise en état
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 9 février 2022 ordonnant la suppression des matériaux terreux déposés sur les parcelles nos 542 et 561 de la commune de Montcherand.

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, agriculteur, est propriétaire des parcelles n^os 554 et 561 sises sur la commune de Montcherand.

Son fils, B.________, agriculteur également, est propriétaire de la parcelle n° 542 sise sur la commune de Montcherand.

La parcelle n° 542 présente une surface totale de 20'543 m², en nature de forêt pour 1'762 m² et de pré-champ pour 18'781 m². Elle est située en zone agricole et en surface d'assolement.

La parcelle n° 554 présente une surface totale de 1'707 m², en nature de forêt pour 1'288 m² et de pré-champ pour 419 m².

La parcelle n° 561 présente une surface totale de 87'768 m², en nature de pré-champ pour 84'032 m² et de vignes pour 3'736 m². Elle est située en zone agricole et en partie en surface d'assolement.

Le 7 avril 2017, A.________ a été autorisé à construire une stabulation libre pour vaches laitières, des locaux techniques et une fosse à lisier sur la parcelle n° 561 (synthèse CAMAC n° 167952).

B.                     Dans le courant de l'année 2019, sans y être autorisé, A.________ a déposé de la terre issue des travaux précités sur les parcelles n^os 542, 554 et 561.

Sur la parcelle n° 542, la terre issue des travaux, d'un volume d'environ 400 m³, a été déposée dans le champ et sous un bosquet d'arbres, sur une surface d'environ 1'200 m². A.________ a préalablement décapé le terrain, puis il a déposé une couche de terre issue des travaux d'une épaisseur de 30 à 40 cm et enfin il a recouvert celle-ci d'une couche de terre végétale d'environ 8 cm.  

Sur la parcelle n° 554, la terre issue des travaux a été déposée en bordure de lisière de forêt.

Sur la parcelle n° 561, A.________ a déposé un volume de terre entre 500 m³ et 600 m³ sur une surface d'environ 700 m². La parcelle supporte un chemin privé non bétonné, lequel longe une pente descendante prononcée. La terre issue des travaux a été déversée dans la pente du coteau, parallèlement au chemin existant, créant un élargissement de la surface plane en tête de talus. La terre a été déversée directement sur le sol (sans décapage préalable).

C.                     A.________ a effectué les premiers dépôts de terre en octobre 2019. Le 2 octobre 2019, la Commune de Montcherand lui a demandé d'arrêter immédiatement de déposer la terre issue de ses travaux dans ses champs. En avril 2020, l'intéressé a néanmoins encore déposé de la terre issue de ses travaux sur les parcelles précitées.

D.                     Par lettre du 9 avril 2020, la Commune de Montcherand a constaté que des dépôts de terre avaient toujours lieu et a rappelé à A.________ son ordre d'arrêt des travaux du 2 octobre 2019. Elle lui a également adressé un projet de décision daté du même jour du Service du développement territorial (SDT, devenu aujourd'hui la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), par lequel ce Service exigeait la remise en état des trois parcelles sur lesquelles il avait déposé de la terre issue de ses travaux et lui impartissait un délai pour déposer des observations.

E.                     Le 17 juin 2020, une vision locale a eu lieu en présence de A.________ et de son conseil, du syndic de la Commune de Montcherand, d'une représentante de la DGTL et d'un représentant de la Direction générale de l'environnement, division géologie, sols et déchets (DGE-GEODE/Sols). Il ressort du procès-verbal de cette séance, daté du 16 septembre 2020, ce qui suit.

Concernant le dépôt sur la parcelle n° 542, A.________ a expliqué qu'il avait déposé de la terre à cet endroit afin de rendre le terrain plus praticable pour les machines. La DGTL lui a imparti un délai afin qu'il fournisse une expertise pédologique indépendante analysant la terre déposée et indiquant les techniques d'entretien de la parcelle afin d'assurer la restructuration du sol.

Concernant le dépôt sur la parcelle n° 554, l'inspecteur forestier consulté a décidé qu'aucune remise en état n'était nécessaire.

Concernant le dépôt sur la parcelle n° 561, A.________ a expliqué qu'il avait déposé de la terre à cet endroit afin d'élargir le chemin viticole pour pouvoir mieux manoeuvrer avec les machines dans les vignes. Il a déversé la terre sur l'accotement du chemin et dans la pente, sans mesure de terrassement. Le syndic a indiqué que dans le secteur, un glissement de terrain avait eu lieu en 2015, provoqué par le débordement d'une conduite communale d'eaux usées. La DGTL a imparti à A.________ un délai afin qu'il fournisse une expertise pédologique indépendante qui présente la technique pour évacuer la terre déposée et remettre en état le sol. Quant à la question de l'élargissement du chemin, la DGTL a indiqué à l'intéressé qu'il devait déposer une demande dans ce sens.

F.                     Le 6 janvier 2021, la DGTL a demandé à A.________ de lui indiquer les démarches qu'il avait entreprises pour que soient effectuées les expertises requises. A.________ l'a informée le 7 janvier 2021 que Serge Amiguet de la société C.________, à Gland, avait été mandaté.

Deux rapports d'expertise ont été déposés par la société C.________, l'un (concernant la parcelle n° 542) le 11 juin 2021 et le second (concernant la parcelle n° 561) le 14 juin 2021.

G.                     Il ressort du rapport d'expertise du 11 juin 2021 concernant la parcelle n° 542 que l'expert a creusé le 6 mai 2021 deux fosses pour estimer les impacts du remblai, l'une (n° 1) dans le remblai et l'autre (n° 2) hors du remblai. Il ressort notamment des observations que dans la fosse n° 1 (dans le remblai), l'horizon A originel enfoui se trouve à 40 cm de profondeur, qu'il est recouvert d'une couche d'environ 30 cm de remblai, laquelle est recouverte d'une couche d'horizon A rapporté d'environ 8 cm. Dans la fosse n° 2 (hors du remblai), la couche d'horizon A est de 9 cm.

On extrait du rapport les passages suivants:

"3- Itinéraire technique du chantier

Les matériaux d'excavation ayant servi au remblai proviennent exclusivement des terrassements profonds issus de la construction de la stabulation et de la fosse à lisier. La qualité de ces matériaux est vérifiée sur le site du remblai, mais également via les abords de la construction et via le dépôt sur la parcelle n°561 (qui fait l'objet d'une autre expertise). Il s'agit de matériaux strictement naturels, morainiques fortement caillouteux, graveleux, calcaires. La partie fine résultant de la dégradation des calcaires tendres, est à dominance silteuse. Nous ne retrouvons aucun déchet, quel que soit le point d'observation. Nous pouvons donc affirmer que ces matériaux ne font pas porter de risque de pollution aux sols qui les ont reçus.

Les matériaux d'excavation ont été déplacés puis déposés sur le sol de la parcelle n° 542, sans décapage préalable, à l'endroit où la parcelle présentait une dépression assez marquée dans l'unité en pente. En partant du principe que l'étalement du dépôt couvre une surface approximative de 1'200m², que son épaisseur maximale (au niveau de la fosse n°1) est de 40 cm et que les bords du remblai meurent sur le niveau du terrain en place (pas de talus visible), nous estimons le volume ici déposé à environ 400 m³.

A noter que dans l'objectif de la remise en état future, un stock de terre végétale est encore en place à côté de la nouvelle infrastructure. Le dépôt est constitué dans les règles de l'art (moins de 1,5 mètre de haut, en position plane, partiellement enherbé, etc.). Le sondage du dépôt à la bêche révèle un matériau qui est resté brun, sans hydromorphie apparente. On peut donc postuler que ces matériaux ont gardé un niveau de fertilité très satisfaisant et doivent absolument être revalorisés.

4- Résultats des observations

[...]

Interprétation comparative des deux fosses

En position du remblai, le sol présente d'importantes atteintes : modification de la succession naturelle des couches pédologiques, enfouissement des horizons initiaux sous 40 centimètes de matériaux rapportés et donc atteintes à la fertilité du sol du site.

La fosse de référence qui montre un état initial du secteur le plus proche possible de la situation prévalant avant le dépôt des matériaux d'excavation présente un sol brun calcaire assez superficiel, très fortement organique (à la limite d'un sol humo-lithique), carbonaté sur assise rocheuse calcaire partiellement délitée. La position dans la forme locale (concave) tend à fournir une référence « optimale » telle que décrite au chapite 2.

Bien que factuelle, l'atteinte subie par le sol doit être relativisée :

-       Le sol de la parcelle est naturellement hétérogène quant à sa profondeur utile. Une bonne partie de la surface doit être considérée comme « sol superficiel », ce qui est particulièrement le cas dans toutes les positions convexes.

-       Si le remblai n'offre pas les qualités pédologiques d'un vrai « horizon B », notamment en terme d'activité biologique, il ne véhicule pas de risque d'atteinte chimique à la vie du sol.

-       Les matériaux d'excavation déposés ne sont pas compacts. On peut imaginer qu'après remise en état complète puis quelques années de culture prairiale, un nouveau régime hydrique s'installe sans contrainte d'écoulement des eaux et participe positivement à la fourniture hydrique pour l'herbage.

-       Une couche de terre végétale, certes de moindre qualité biologique que l'horizon A originel, recouvre déjà le remblai et le stabilise par le développement végétatif qu'elle permet.

Laisser la situation telle qu'elle se présente aujourd'hui conduit à une perte de fertilité comparativement au sol avant intervention de remblayage. La préconisation de remise en état qui suit vise à proposer la meilleure solution pour retrouver à terme les principales fonctions du sol dans un contexte d'exploitation pour le fourrage et la pâture.

5- Préconisation de remise en état et en culture

A notre avis, la surface doit s'affranchir d'une nouvelle intervention mécanique qui potentiellement pourrait faire des dégâts sur la terre végétale de surface, mais également sur l'horizon terreux enfoui (sans compter le risque de compaction sur les zones de circulation pour éliminer le remblai). Nous conseillons donc une poursuite de remise en culture selon les étapes qui suivent en acceptant toutefois qu'à court et moyen termes, la fertilité du sol reste perturbée. En outre, il conviendra de s'assurer que la phase opérationnelle soit menée en conditions optimales (sols secs et absence de précipitations) et que la mise en oeuvre des techniques proposées génère effectivement les bénéfices escomptés.

1.     En période estivale, après une fauche de la prairie en place, sur sol complètement ressuyé et en l'absence de précipitation, recouvrir le remblai par environ 15 cm de terre végétale issue du stock actuel. Le besoin en volume est donc d'environ 180 m³ foisonnés. Le but est d'atteindre une épaisseur approximative de 25 cm de terre végétale homogènement répartie sur l'entier du remblai, ce qui constitue une situation considérable comme plus ou moins équivalente à la moyenne parcellaire. Cette étape devra être réalisée à l'aide d'une petite pelle-rétro équipée d'un godet sans dent. La terre végétale peut être reprise du stock au chargeur et déplacée en tombereau et tracteur (attention à abaisser la pression de gonflage des pneumatiques pour réduire la pression au sol de la zone de circulation).

2.     Retrait des (grosses) pierres : au besoin, l'andain en contenant actuellement.

3.     Egaliser et régler finement la surface du sol au godet talus. Travailler à reculons de manière à ne pas recirculer sur la terre végétale fraîchement déposée.

4.     Ensemencer le secteur remis en état sans tarder pour éviter la concurrence des adventices. Nous préconisons un mélange prairial de longue durée, type standard-4 ans éventuellement enrichi de 20 % de mélange annuel pour garantir une couverture rapide. Surdoser l'ensemencement de 30 % par rapport aux préconisations ; ce conseil est valable pour tout sol fraîchement perturbé.

5.     Proscrire les engrais de ferme et de recyclage liquides durant la première année qui suit l'ensemencement de même que le pacage. Un correctif nutritionnel peut être toléré (idéalement par du fumier ou du compost) si la prairie présente des symptômes de carence ou des difficultés à maintenir son équilibre botanique.

6.     Après trois ans, vérifier l'état de restructuration du sol et surtout l'enracinement profond dans le remblai ainsi que la reprise d'un régime hydrique non perturbé."

H.                     On extrait du rapport d'expertise du 14 juin 2021 concernant la parcelle n° 561 les passages suivants:

"2- Situation

[...]

La majeure partie du volume déversé que nous estimons entre 500 m³ et 600 m³, se situe parallèlement au bord du chemin existant et modifie l'assiette de celui-ci en créant un élargissement de la surface plane en tête de talus [...].

Plus en aval mais également passé le coude du chemin au Nord, l'épaisseur des matériaux d'excavation diminue rapidement pour n'être finalement que des résidus du déversement (on imagine aisément vu la forte pente qu'une partie des matériaux d'excavation a roulé en contre-bas en suivant principlalement les thalwegs).

3- Résultats des observations

De manière identique au dépôt dans la parcelle n°542, les matériaux d'excavation ayant servi au remblai proviennent des terrassements profonds issus de la construction de la stabulation et de la fosse à lisier sises sur la même parcelle. La qualité de ces matériaux est vérifiable directement à partir de l'observation du remblai, mais également via les abords de la construction. Il s'agit de matériaux naturels, morainiques fortement caillouteux, graveleux, calcaires. La partie fine résultant de la dégradation des calcaires tendres, est à dominance silteuse. Aucun déchet n'est retrouvé dans ces matériaux quel que soit le point d'observation. Nous pouvons donc affirmer que ces matériaux ne font pas porter de risque de pollution aux sols qui en sont recouverts.

Les matériaux d'excavation ont été poussés dans le talus par l'amont via un basculement direct du godet. Ils n'ont donc pas été stabilisés une fois déversés dans le talus et font porter le risque de générer une érosion sur les sols à l'aval, voire au pire, d'augmenter les volumes de matériaux en mouvement en cas de glissement de terrain. Cette crainte est concrète puisque le secteur est connu pour avoir déjà subi un tel accident en 2015 (avec toutefois un facteur extérieur, le débordement d'une conduite communale d'eaux usées).

Au moment des observations (6.05.2021), les matériaux de remblai présentent une surface presque sans végétation (couverture de surface estimée à seulement 10 %). Ces matériaux issus des couches profondes du sol ne contiennent pas naturellement de stock semencier. En l'abscence d'un nouveau semis d'espèces adaptées à des matériaux minéraux, seules quelques plantes pionnières se développeront. La surface en terre nue fait donc aussi porter un risque de développement d'adventices, voire de plantes néophytes.

La situation telle qu'elle se présente aujourd'hui conduit à une perte de fertilité du sol dans le talus par effet de recouvrement de l'horizon A. Comparativement au même phénomène diagnostiqué dans la parcelle n°542, il est nécessaire de relativiser cette perte (à défaut de véritablement la quantifier) au regard des éléments suivants :

-       Le sol recouvert est tellement en pente que, sur le plan agronomique, seule une exploitation extensive de type fauche tardive (manuelle ou engins à mains) ou pâturage est possible. Sur le plan des milieux naturels, il est en revanche possible que ce talus d'exposition Sud-Est présente une typologie intéressante.

-       Le secteur subit d'autres contraintes, notamment un régime d'écoulement local des eaux météoriques qui doit générer des phénomènes érosifs vu la présence de plusieurs ravines anciennes (au niveau protection des eaux, la zone est classée en secteur üB).

-       Bien que la position du remblai ne soit pas cartographiée au thème des dangers naturels, il n'en reste pas moins qu'il est enchâssé entre deux secteurs identifiés pour des risques d'effondrements.

En conclusion, l'atteinte aux sols naturels (un sol brun calcaire sur molasse marneuse) par le remblai est factuelle par effet d'enfouissement, mais la situation topographique fait que la perte de qualité du sol au strict niveau du potentiel d'exploitation agricole est réduit au fait de ne plus pouvoir pâturer le secteur. Il est également difficile de se prononcer sur les dégâts opérés par le remblayage sur les fonctions du sol initial. Un effet colatéral semble être un renforcement du risque d'érosion et de glissement de terrain par instabilité des couches déversées.

Par ailleurs, le remblai a certainement modifié la naturalité du talus (cet aspect n'est pas traité dans l'expertise pédologique).

4- Préconisation de remise en état et en culture

Selon le procès-verbal du 16 septembre 2020, le dépôt illicite nécessite une évacuation des matériaux conformément à l'Ordonnance sur la Limitation et l'Elimination des Déchets (OLED). Le retrait de ces matériaux ne peut être opéré que par le haut du talus pour éviter tout nouveau dégât à des sols non impactés.

Dans ce cas, la procédure devra être organisée selon les étapes suivantes :

1.     En période estivale, pour travailler à partir d'un sol sec, portant et non glissant, engager une pelle à long bras de manière à pouvoir retirer le maximum de matériaux tout en limitant les déplacements. L'engagement d'une pelle-araignée directement sur le remblai pour retirer celui-ci dans sa partie aval sera certainement nécessaire. Une autre option consiste à faire l'entier du travail avec la pelle-araignée mais ces engins ne possèdent généralement pas une portée de bras importante, ce qui nécessiterait de nombreux dépôts intermédiaires dans la pente avec un risque d'éboulement. La sécurité sera de toute façon une préoccupation majeure pour ces travaux. Les machines travailleront au godet sans dent dès l'approche des dernières couches du remblai pour éviter le retrait du sol naturel.

2.     Egaliser et régler la surface du sol (sans racler l'horizon A) du talus remis au jour. Travailler à reculons pour cette dernière étape afin de ne pas recirculer sur le sol naturel.

3.     Ensemencer le secteur remis en état sans tarder pour éviter la concurrence des adventices. Le mélange prairial de longue durée, type standard-4 ans sera enrichi de 30 % de mélange annuel pour garantir une couverture rapide. L'ensemencement devra aussi être surdosé de 30 % par rapport aux préconisations. L'ensemencement hydraulique est certainement la meilleure option pour ce terrain, notamment s'il est couplé à un substrat organique pour fixer les graines au sol. Sinon, une couverture de paille hachée devrait limiter la perte des semences.

4.     Proscrire les engrais de ferme et de recyclage liquides durant la première année qui suit l'ensemencement et surtout le pacage. Un correctif nutritionnel pourra être toléré dès la deuxième année si la prairie présente une importante couverture (et des besoins en nutriments).

5.     Après deux ans, vérifier l'état enracinement de la prairie et la reprise d'un régime hydrique de sol percolé pour éventuellement libérer la zone au pacage.

Selon le courrier des services de l'Etat du 13 avril 2021 en réponse à votre demande de nouvelles constructions, un projet de renforcement du chemin est requis par la procédure de demande du permis de construire. Cela sous-entend l'existence d'un potentiel autre itinéraire technique qui sort du cadre pédologique et que nous estimons réaliste. Pour ce dossier, de notre expérience, vous devrez vous entourer des compétences de spécialistes, notamment celles :

-       D'un bureau de géotechnique (voire hydro-géotechnique si une composante liée à l'eau est identifiée) pour dicter les moyens à mettre en oeuvre en matière de résistance mécanique des sols (objectifs de portance via à vis des passages d'engins, assise du remblai, techniques de soutènement, etc.).

-       D'un géomètre ; la modification topographique en cet endroit de la parcelle pourrait être conséquent et nécessitera une mise à jour de plans.

5- Conclusions

Le déversement de matériaux d'excavation dans la partie en pente de la parcelle n°561 modifie la succession pédologique des sols du coteau et engendre donc une perte de fertilité au sens de l'OSol. Une perte de naturalité doit aussi résulter de ce remblayage, à relativiser toutefois puisque des phénomènes d'érosion impactent déjà le talus. Sur ce plan, il est sûr que les matériaux sont instables et nous confirmons qu'ils ne peuvent pas rester en l'état.

La remise à l'état initial est possible selon la technique et les pratiques citées au paragraphe n°4 mais celle-ci n'est pas simple et non sans risque vu la pente forte en cet endroit. La question de la proportionnalité de pratiquer cette remise en état se pose puisqu'un projet d'élargissement du chemin pourrait potentiellement « bénéficier » de la présence des matériaux d'excavation.

Ainsi, et une fois pesés tous les intérêts, nous estimons qu'il est plus judicieux de mettre en oeuvre des techniques de stabilisation du remblai, supervisées par des spécialistes en la matière. Une fois l'ouvrage achevé et pour autant qu'il s'y prête, la reconstitution d'un sol exploitable à un niveau équivalent à celui qui prévalait avant remblayage, devrait être menée.Le cas échéant, nous restons à disposition pour vous accompagner dans cette réalisation."

I.                       Le 9 février 2022, la DGTL a adressé à A.________ une décision exigeant la remise en état des parcelles n^os 542 et 561, dont on extrait le passage suivant:

"5) Analyse du droit dérogatoire

Les art. 24a (changement d'affectation sans travaux), 24b (activités accessoires), 24c (constructions non conformes et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone), 24d (utilisation de bâtiments d'habitation agricoles ou jugés dignes d'être protégés et mis sous protection) et 24e (détention d'animaux à titre de loisir) LAT ne sont pas applicables. Seul l'art. 24 LAT peut trouver application.

Selon l'art. 24 LAT, dans sa teneur actuelle (en vigueur depuis le 1^er septembre 2000), des autorisations, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose. Les nouvelles constructions et installations non conformes ne peuvent donc être autorisées, en vertu du droit fédéral, que si leur implantation est imposée par leur destination, c'est-à-dire si elles doivent être réalisées hors de la zone à bâtir pour des raisons objectives et si aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (art. 24 al. 1 LAT)^[...].

Les remblais en cause ne remplissent pas les critères de l'art. 24 LAT. En effet, leur création n'est liée à aucune exigence technique ou aucune exigence liée à la nature du sol. Au contraire, ils ont été déposés à cet endroit par simple motif de convenance, suite à des travaux de construction. L'amas de tels matériaux a pour effet d'endommager et d'amoindrir la qualité du terrain. De plus, il n'existe aucun intérêt public à ce que de la terre et des remblais soient déposés et créés sur un terrain agricole sans fonction particulière. Les matériaux utilisés pour créer le remblai sont des matériaux dont la nécessité pour le recouvrement d'une fertilité dégradée du sol n'est pas démontrée et sont potentiellement nuisibles à son bon développement.

A la suite du projet de décision du 9 avril 2020 et la vision locale du 17 juin 2020, M. A.________ s'est conformé au dispositif du projet de décision en soumettant à notre direction deux expertises avec concept de remise en état. Ces dernières, datées des 11 et 14 juin 2021 permettent de prendre position sur leur remise en état.

Il ressort de l'expertise du 11 juin 2021 que les matériaux déposés sur la parcelle n° 542 pour effectuer le remblai proviennent exclusivement des terrassements profonds issus de la construction de la stabulation et de la fosse à lisier. La qualité de ces matériaux a pu être vérifiée et l'expertise démontre qu'il n'existe aucun risque de pollution des sols. Toutefois, la position du remblai a porté atteinte à la fertilité du sol par la modification de la succession naturelle des couches pédologiques, enfouissement des horizons initiaux sous 40 centimètres de matériaux. L'expertise conduit à ne pas proposer d'évacuation de ce remblai pour éviter une nouvelle intervention mécanique, laquelle impliquerait encore des atteintes aux sols supplémentaires. Eu égard au principe de proportionnalité, la DGTL admet la faible atteinte portée au sol et confirme le concept de remise en état proposé dans l'expertise et renvoie au dispositif de la présente décision concernant les modalités de remise en état de la parcelle n° 542.

Il ressort de l'expertise du 14 juin 2021 que les matériaux d'excavation déversés sur la parcelle n° 561 proviennent exclusivement des terrassements profonds issus de la construction de la stabulation et de la fosse à lisier. Ils ont été déversés dans la pente du coteau, directement sur les sols en place, dans le but d'élargir le chemin viticole pour faciliter l'exploitation mécanisée. Le volume déversé est estimé entre 500 m³ et 600 m³. Situé en parallèle du chemin, il modifie l'assiette du chemin et crée un élargissement de la surface plane en tête de talus. Les matériaux d'excavation ont été poussés dans le talus par le haut et n'ont pas été stabilisés une fois déversés. Il existe un risque d'érosion sur les sols à l'aval voire une augmentation des volumes de matériaux en mouvement en cas de glissement de terrain. Si l'expertise conclut que les dégâts constatés doivent être relativisés notamment par le fait que la situation topographique du secteur, très en pente, ne permet pas de pouvoir pâturer, cela ne justifie en aucun cas des atteintes aux sols et des risques accrus de glissements de terrain. La conclusion de l'expertise préconise, d'un point de vue du principe de proportionnalité, de mettre en oeuvre des techniques de stabilisation du remblai et de profiter de la présence des matériaux d'excavation pour le projet d'élargissement du chemin.

La DGTL a pris note de l'expertise et se rallie aux concepts de remise en état proposés. Toutefois elle rejette la proposition de stabilisation du remblai. En effet, les dégâts sont trop importants et nécessitent une remise en état, après consultation de la DGE-SOLS. Un concept plus ambitieux de remise en état apparaît nécessaire. La question de l'élargissement de la route doit faire l'objet d'une demande séparée et ne saurait être englobée dans la procédure concernant les parcelles n^os 542 et 561. Le fait que le chemin pourrait bénéficier de la présence des matériaux d'excavation n'est pas une justification et ne saurait être toléré sous l'angle de la proportionnalité au vu des mouvements de terre effectués et de la simplicité technique pour retirer ces matériaux à la pelle mécanique."

Le dispositif de la décision était le suivant:

"A. Mesures de remise en état

1)

a. Suppression des matériaux nocifs pour le sol sur la parcelle n° 561 : évacuation de ces matériaux d'excavation dans les lieux prévus à cet effet et remise en état des sols (décompaction si nécessaire, ensemencement, puis entretien par fauche et surveillance/lutte contre les néophytes au besoin).

b. Conformément à l'expertise du 14 juin 2021 concernant la parcelle n° 561, la remise en état suivra les étapes suivantes

i.             Dès le 31 mai 2022, engager une pelle mécanique depuis le chemin de manière à pouvoir retirer les matériaux d'excavation déposés sur le sol. Au besoin, engager une pelle-araignée directement sur le remblai pour retirer celui-ci dans sa partie en aval, uniquement en période de sols secs pour éviter les nouvelles compactions.

ii.            Dès le 31 mai 2022, égaliser et régler la surface du sol du talus remis à jour, au besoin décompacter les zones nécessaires au godet.

iii.           Réensemencement du secteur.

iv.           Remise en état complète selon le protocole d'ici au 30 juin 2023, fourniture d'un constat de bienfacture et d'un rapport de suivi par le spécialiste des sols.

2) Conformément à l'expertise du 11 juin 2021 concernant la parcelle n°542, la remise en état suivra les étapes suivantes :

a.            Dès le 31 mai 2022, après une fauche de la prairie, sur sol complètement ressuyé, recouvrir le remblai par 15 centimètres de terre végétale sur 180 m³ foisonnés pour atteindre une épaisseur de terre végétale de 25 centimètres, répartie de manière homogène sur l'entier du remblai. Cette étape devra être réalisée à l'aide d'une pelle rétro-équipée d'un godet sans dent.

b.            Réensemencement du secteur avec des mélanges fourragers type trèfle-luzerne-graminées.

c.            Suivi des travaux et de l'ensemencement par le spécialiste de la protection des sols (SPSC).

d.            Remise en état complète selon le protocole d'ici au 30 juin 2024, fourniture d'un constat de bienfacture et d'un rapport de suivi par le spécialiste des sols.

e.            Entretien par fauche, aucune pâture ou circulation de bétail pendant un minimum de trois années (clôturer la zone si la parcelle est pâturée).

B. Autres mesures

3) Une séance de constat sera fixée au terme du délai imparti pour l'évacuation des matériaux. Le propriétaire devra être présent ou se faire représenter.

4) Cette séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL de ce qu'elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. La DGTL ne sera pas représentée lors de cette séance de constat. La DGE-SOLS sera représentée si nécessaire."

En outre, un émolument de 1'920 fr. était perçu, correspondant à douze heures de travail à 160 fr. l'heure, soit quatre heures pour l'étude du dossier, quatre heures pour la rédaction, deux heures pour la gestion du dossier et deux heures pour la vision locale.

J.                      A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 8 mars 2022, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que les remblais sur les parcelles n^os 542 et 561 soient autorisés. Il a fait valoir que ceux-ci pouvaient être autorisés en application de l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dès lors qu'il avait utilisé la terre issue des travaux pour sécuriser certaines des parties des parcelles ainsi que pour améliorer la profondeur du terrain à certains emplacements, et que les dépôts terreux n'engendraient pas une désaffectation du terrain inconstructible. S'agissant de la parcelle n° 561, il a fait valoir que la décision était disproportionnée et manquait de bon sens dès lors qu'elle demandait la remise en état du talus alors que les conclusions de l'expertise de C.________ préconisaient de stabiliser le remblai. Par ailleurs, d'une part, la DGTL entrait en contradiction avec elle-même lorsqu'elle expliquait que la remise en état revêtait une certaine simplicité technique alors qu'elle envisageait l'emploi d'une pelle-araignée devant travailler directement sur le remblai. D'autre part, l'expert lui-même affirmait que les éventuels dégâts devaient être relativisés au vu de la très forte pente à cet endroit-là. Enfin, la décision ne prenait pas en compte la réalité du terrain ni du fait qu'il convenait de tenir compte des travaux nécessaires de renforcement du chemin.

Le recourant a également fait valoir qu'une nouvelle intervention serait en définitive plus dommageable que de ne rien faire, qu'en effet, tant sur la parcelle n° 542 que sur la parcelle n° 561, le terrain naturel n'avait pas été modifié, ce qui signifiait que le risque de compaction ou de glissement était moindre, mais qu'en revanche, une remise en état comprendrait inévitablement de tels risques.

Il a aussi fait valoir que, s'agissant de la parcelle n° 542, l'atteinte à la végétation et l'impact paysager étaient nuls, qu'en effet, comme cela ressortait des photographies figurant dans le rapport d'expertise, après ensemencement, il n'était plus possible de faire la distinction entre le terrain avec remblai et le terrain naturel, et que la terre du remblai permettait une remise en culture acceptable.

Enfin, le recourant a requis la tenue d'une inspection locale.

K.                     Dans sa réponse du 4 mai 2022, la DGTL, reprenant les motifs de sa décision, a conclu au rejet du recours.

Dans sa réponse du 5 avril 2022, la municipalité a indiqué s'en remettre à justice.

L.                      Le tribunal a tenu une inspection locale le 15 septembre 2022, dont le procès-verbal a la teneur suivante:

"Se présentent:   

-       le recourant A.________, assisté de Laurent Wagnière, juriste auprès de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV SA;

-       pour la Direction générale du territoire et du logement (DGTL): D.________, responsable Sols auprès de la Direction générale de l'environnement, division géologie, sols et déchets (DGE-GEODE/Sols), et E.________, juriste;

-       pour la Municipalité de Montcherand (ci-après: la municipalité): Bertrand Gaillard, syndic, et F.________, municipal en charge des bâtiments.

B.________, propriétaire de la parcelle n° 542, assiste également à l'audience.

L'audience débute sur la parcelle n° 561, devant le bâtiment sis chemin du Bois Jolens n° 17.

Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause.

On se déplace sur la parcelle n° 561, à l'endroit où ont été déversés des matériaux d'excavation. On se tient sur le chemin remblayé par lesdits matériaux. D.________ montre la zone de remblai, qui s'étend sur environ 30 m de long et 10 à 15 m de large. On constate que le remblai a permis d'élargir le chemin. À l'ouest du chemin, le terrain, plat, est planté de vignes. À l'est du chemin, le terrain présente une forte pente descendante.

Laurent Wagnière explique ce qui suit. Il s'agit d'un chemin privé. Le fait que le chemin soit remblayé permet au tracteur qui travaille dans les vignes de mieux manoeuvrer lorsqu'il arrive à l'extrémité d'une ligne de vignes. Il s'agit d'un tracteur agricole, qui pèse de quatre à six tonnes. Par ailleurs, le chemin est emprunté par les 200 coureurs du marathon des Plaines-de-l'Orbe.

Le recourant montre une photographie des lieux qui date de janvier 2015 selon lui. Il explique qu'il a remblayé le chemin car le terrain sis en-dessous du chemin était dégradé, ce qui présentait un risque de chute du tracteur lorsqu'il devait manoeuvrer dans les vignes.

On se déplace sur le chemin jusqu'à l'endroit où a eu lieu le glissement de terrain en 2015. Le recourant explique ce qui suit. Le glissement a eu lieu à la suite d'un problème de canalisation d'eaux bouchée. Par la suite, la terre qui était descendue lors du glissement a été remontée et replacée là où elle était.

Laurent Wagnière fait valoir que le fait d'intervenir avec des machines pour excaver le remblai fera plus de dégâts que de le laisser.

E.________ relève qu'il ressort de l'expertise qu'une intervention avec des machines est possible.

D.________ explique que le fait de simplement replacer de la terre sur le chemin poserait des problèmes de stabilité et serait susceptible d'entraîner des risques d'érosion du talus et même des glissements de terrain.

Le recourant indique que depuis qu'il a déversé les matériaux d'excavation litigieux, cela a amélioré la rétention d'eau, et que bien qu'il lui ait été interdit de les recouvrir de terre végétale, de la luzerne a poussé. Il admet toutefois qu'il aurait dû déposer une demande.

À la demande de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard, le recourant indique la présence d'un ruisseau, qui n'existe toutefois plus depuis cette année, qui a creusé une partie du terrain.

La juge assesseure Claude-Marie Marcuard signale qu'il est indiqué dans le rapport d'expertise que le remblai est enchâssé entre deux secteurs identifiés pour des risques d'effondrement, mais qu'il s'agit toutefois d'une erreur car il ne ressort pas du guichet cartographique cantonal que le secteur présente un danger d'effondrement.

D.________ explique qu'il s'agit d'un avis de l'expert qui a procédé à l'analyse des matériaux qui ont été déposés, et que la situation a bien engendré des risques de glissements de terrain, d'où le constat que l'on se trouve dans une zone qui n'est pas stable.

Laurent Wagnière souligne que la zone n'est en tout cas pas répertoriée comme telle.

À la question de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard qui demande si d'autres phénomènes de glissements de terrain que celui de 2015 ont été constatés dans la zone, le syndic indique qu'il y a eu il y a quelques années un glissement dans le bas de la gorge, qui était toutefois aussi dû à problème de canalisation.

À la question de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard qui demande si, depuis que le recourant a déversé les matériaux d'excavation, il a été observé des tassements ou des fissures dans le chemin, ou des signes de mouvements, Laurent Wagnière répond par la négative.

Le recourant indique que le remblai a été fait en 2019.

À la question de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard qui demande à quoi est due l'érosion que l'on voit sur la photo présentée par le recourant (on y voit, sous le chemin, un talus raide, et, sous le talus, du terrain fortement érodé), le recourant indique qu'elle est due au bétail.

À la question du président qui demande si la zone remblayée sert à la pâture, le recourant indique que ça n'a pas été le cas cette année parce que l'herbe était trop sèche, mais que les autres années, des bêtes ont pâturé tout l'été dans le secteur, y compris sur le talus remblayé.

D.________ explique que si, du fait d'un problème de terrain érodé par le bétail, il avait été demandé de replacer de la terre, il est possible que la demande aurait été acceptée, mais en tout cas pas en plaçant simplement des matériaux d'excavation par-dessus.

Laurent Wagnière souligne que l'on prend le risque, en enlevant le talus, de remettre ensuite de la terre parce que le recourant obtiendrait postérieurement une autorisation. Il faudrait alors remettre ce qu'on a enlevé.

E.________ indique que ce ne serait de toute façon pas avec de tels matériaux.

À la question de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard qui demande de quelle façon, au vu de la pente, le recourant envisage de mettre de la terre végétale sur le talus, le recourant indique qu'il placerait plusieurs niveaux de planches pour la retenir.

D.________ relève que, pour des questions de risque de glissements, ce ne serait pas une bonne idée, et qu'il faut faire attention à remettre les sols en état de manière à ce qu'il n'y ait pas de nouveau risque d'érosion. Ici, dès lors que ce sont des matériaux qui ne sont pas des terres végétales naturelles, l'herbe a de la difficulté à pousser, ce qui crée des risques d'érosion.

Le recourant indique qu'à l'endroit où il a déposé des matériaux d'excavation, il y avait à l'époque (avant qu'il devienne propriétaire) de la vigne.

Le recourant relève qu'en 2019-2020, il a déposé une demande pour renforcer le chemin, replacer de la vigne, reconstruire un hangar et construire une villa (liée à l'exploitation).

Laurent Wagnière confirme qu'une telle demande a été déposée. L'idée était de déplacer ici le centre d'exploitation, qui est actuellement au centre du village, qui est de moins en moins fonctionnel et qui est dérangeant du fait des nuisances pour le voisinage.

E.________ confirme que le traitement de cette demande par le service compétent a été suspendu le temps que la présente procédure soit achevée.

Le président demande à la DGTL de produire la demande ainsi que le rapport d'examen préalable.

On se déplace sur la parcelle n °542. Le tribunal prend une photo du chemin par lequel on passe, dont l'état correspond selon le recourant à celui du chemin litigieux avant le remblai illégal.

Lorsqu'on arrive sur la parcelle n° 542, trois chamois broutent sur la partie remblayée.

Sur la parcelle n° 542, le recourant montre la zone où il a déposé de la terre. Il indique qu'il a remblayé le terrain parce que celui-ci était en pente, et que les bêtes se tenaient toujours sous les arbres, où il ne poussait plus que des orties. Il fait valoir qu'à part certains cailloux qu'il n'a pas enlevés, il a décapé le terrain avant d'y déposer la terre.

D.________ relève qu'il a été renoncé à faire enlever la terre et que seules des contraintes d'ordre agronomique ont été imposées, telles que recouvrir la zone de terre végétale, réensemencer, clôturer la zone, faire de la fauche et ne pas y faire pâturer les bêtes pendant au moins trois ans.

Le recourant indique qu'il a déposé la terre il y a plus de trois ans.

À la question du président qui demande pour quelle raison le recourant considère que les conditions posées sont disproportionnées, Laurent Wagnière fait valoir qu'il n'y a pas d'atteinte, que l'herbe qui pousse sur ce remblai est d'une meilleure qualité que celle que l'on a vue sur la parcelle n° 561, et que par conséquent les conditions posées sont des contraintes superflues.

D.________ indique qu'il ressort effectivement de l'expertise que les matériaux terreux déposés ici n'étaient pas des matériaux d'excavation. Toutefois, la terre déposée a, du fait qu'elle a été brassée, perdu de la qualité.

On se rend sur la zone remblayée. On constate que la végétation y est un peu plus clairsemée.

D.________ indique que la fertilité du sol va revenir naturellement, mais que les conditions posées permettront d'accélérer le processus.

À la question de la juge assesseure Silvia Uehlinger qui demande pour quelle raison a été imposée l'interdiction de faire pâturer du bétail, D.________ répond que c'est pour éviter de tasser la terre.

B.________ fait valoir qu'il est difficile de poser des clôtures car les chamois (un troupeau de 25 bêtes vivent dans la région) les arrachent.

D.________ relève que le poids d'un chamois est pourtant inférieur à celui d'une vache.

Au président qui lui demande pourquoi, malgré l'ordre de cessation des travaux, il a continué de déposer de la terre, le recourant explique qu'il était difficile d'attendre la décision, laquelle tardait. Le président l'avertit que le tribunal est susceptible de réformer la décision en sa défaveur. Le recourant admet qu'il a fait une erreur.

Le recourant produit la photographie de 2015 de la parcelle n° 561."

M.                    Le 4 octobre 2022, la municipalité a indiqué ne pas avoir d’observation sur le procès-verbal de l’audience.

N.                     Le 10 octobre 2022, la DGTL a indiqué ne pas avoir d’observation sur le procès-verbal de l’audience. Elle a également produit différentes pièces concernant la demande d'autorisation de renforcer le chemin viticole que le recourant avait mentionnée lors de l'inspection locale et a expliqué ce qui suit. Le recourant a déposé une demande préalable auprès du SDT en 2009 pour connaître la faisabilité d'une nouvelle colonie agricole sur la parcelle n° 561. Le SDT l'a faite circuler auprès des autres services cantonaux sous le numéro de circulation CAMAC n° 103491 et une synthèse positive a été rendue le 16 mars 2010. Le 5 mai 2010, le SDT a soumis au recourant une proposition d'implantation. Finalement, les travaux n'ont pas été réalisés. En 2017, le recourant a déposé une demande de permis de construire pour la construction d'une stabulation libre pour vaches laitières, locaux techniques et fosse à lisier sur la parcelle n° 561 (CAMAC n° 167952). La Division Hors zone à bâtir du SDT a délivré l'autorisation spéciale dans le cadre de la synthèse positive rendue le 7 avril 2017 citée ci-dessus (lettre A). En novembre 2020, le recourant a déposé une demande préalable d'implantation directement auprès de la DGTL pour la construction sur la parcelle n° 561 d'un couvert, d'un silo et d'une villa ainsi que le renforcement du chemin viticole. Le 13 avril 2021, la DGTL lui a indiqué qu'elle préavisait positivement le projet de construction d'un hangar et d'un silo et de renforcement du chemin, ces travaux répondant à une nécessité pour l'exploitation du recourant, mais que le projet de construction d'une villa ne pouvait être admis, celle-ci étant située à moins de 500 m d'une zone constructible. La DGTL a précisé qu'elle ne délivrerait son autorisation concernant le hangar, le silo et le chemin que dans le cadre d'une procédure de demande de permis de construire avec enquête publique.

La DGTL a indiqué au tribunal qu'aucun projet concret n'avait pour l'heure été soumis auprès de la Centrale des autorisations en matière de construction, et que dans ces circonstances, la décision rendue le 9 février 2022 devait être confirmée et le recours rejeté.

O.                     Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (la DGTL) concernant les constructions hors de la zone à bâtir. Le recours est intervenu en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD) et il respecte les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Touché dans ses droits et obligations, le recourant a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      La décision attaquée ordonne la remise en état de deux parcelles sur lesquelles le recourant a déposé de la terre issue de travaux effectués sur sa parcelle. Concernant la parcelle n° 542, la remise en état consiste à recouvrir d'une couche de terre végétale le secteur où a été déposée la terre, à réensemencer la zone ainsi qu'à suivre diverses prescriptions pour l'entretien. Concernant la parcelle n° 561, la remise en état consiste à enlever la terre déposée, à remodeler le sol et à réensemencer la zone.

3.                      Le recourant demande que les dépôts de terre soient autorisés en application de l'art. 24 LAT dès lors que, sur la parcelle n° 561, ils ont servi à sécuriser le chemin viticole, et que, sur la parcelle n° 542, ils ont servi à améliorer la profondeur du terrain. Par ailleurs, ils n'engendrent pas une désaffectation du terrain inconstructible.

a) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2 let. b).

Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à l'autorité cantonale compétente – le département chargé de l'aménagement du territoire, auquel est rattachée la DGTL – de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 25 al. 2 LAT, art. 81, 120 et 121 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.1]).

b) Selon l'art. 24 LAT, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1; 1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 5.2; 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2).

L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu comme plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 p. 253 s.; 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; cf. aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1, et les références citées). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; arrêts TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1). L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une pesée de l'ensemble des intérêts en présence (cf. art. 3 OAT), pesée qui se recoupe avec celle imposée par l'art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; voir aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1, et les références citées).

c) En l'espèce, au vu de l'argumentation développée par le recourant, celui-ci admet que les dépôts ne sont pas conformes à l'affectation hors zone à bâtir. Il se fonde en effet sur l'art. 24 LAT et non sur l'art. 22 LAT. En fait, le recourant se méprend sur l'articulation de ces dispositions en cherchant à faire admettre les dépôts de terre comme conformes au régime dérogatoire. Il conviendrait en effet dans un premier temps de se demander si les travaux non autorisés – soit l'amélioration prétendue du terrain et du chemin – auraient pu l'être sur la base de l'art. 22 LAT, et à défaut, si leur destination impose leur réalisation hors zone à bâtir. L'examen ne devrait dès lors pas s'effectuer de manière à justifier des dépôts de terre mais bien à l'aune du besoin de réfection du chemin et d'amélioration du terrain.

Cela étant, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant cette question dans la mesure où les terres issues des travaux objets de l'autorisation du 7 avril 2017 ne pouvaient être utilisées à de telles fins. En effet, il s'agit de déchets de chantier au sens de l'art. 3 let. e de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets (ordonnance sur les déchets, OLED; RS 814.600), respectivement de matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol au sens de l'art. 18 OLED. Dans les deux cas, il convenait que ceux-ci soient triés, traités voire valorisés sur la base des critères fixés par cette ordonnance (cf. en particulier les art. 16 à 18 OLED) et non déplacés selon le bon vouloir du recourant. Partant, on ne saurait à l'évidence considéré que la dépose de tels déchets terreux en zone agricole serait imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT.

C'est par conséquent à juste titre que l'autorité intimée a considéré que les dépôts ne pouvaient être mis au bénéfice d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT. Il convient dès lors d'examiner si l'ordre de remise en état doit être confirmé.

4.                      Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. L’ordre de rétablir l’état antérieur vise à assurer l’application conforme du droit de l’aménagement du territoire. Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non-bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6). La DGTL, comme autorité compétente pour l’octroi d’autorisations dérogatoires au sens des art. 24ss LAT, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. AC.2011.0276 du 9 mai 2012, AC.2011.0065 du 27 janvier 2012, consid. 3a). A contrario, lorsque les conditions ne sont pas remplies, l’autorité compétente doit renoncer à la suppression de travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (cf. AC.2011.0065, précité; AC.2010.0270 du 27 octobre 2011, consid. 5a, et les arrêts cités; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (voir AC.2008.0178 précité et les références citées, notamment RDAF 1982 p. 448).

L’ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6 et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent toutefois être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1; 123 II 248 consid. 4b; arrêts AC.2011.0065 et AC.2010.270 précités, et les arrêts cités; AC.2011.0276 précité; AC.2011.0120 du 4 novembre 2011).

5.                      Concernant la parcelle n° 542 tout d'abord.

En octobre 2019 et en avril 2020, le recourant a déposé sur la parcelle (dans le champ et sous un bosquet d'arbres) de la terre issue de travaux sur une surface d'environ 1'200 m². Il a, après avoir décapé le sol, déposé une couche de terre issue de travaux d'une épaisseur de 30 à 40 cm, puis il a recouvert celle-ci d'une couche de terre végétale d'environ 8 cm (cf. les constatations de l'expert retranscrites ci-dessus, partie Faits, lettre G, 1^er alinéa, dont il ressort que l'horizon A originel enfoui se trouve à 40 cm de profondeur, qu'il est recouvert d'une couche d'environ 30 cm de remblai, laquelle est recouverte d'une couche d'horizon A rapporté d'environ 8 cm). La DGTL a, le 9 avril 2020, adressé au recourant un projet de décision de remise en état par laquelle elle exigeait l'enlèvement de la terre issue de travaux. Suite à une vision locale du 17 juin 2020, elle a renoncé provisoirement à exiger l'enlèvement et a demandé au recourant de faire procéder à une expertise afin d'évaluer la qualité du sol suite au dépôt de terre issue de travaux.

L'expert qui a effectué l'expertise a constaté (rapport du 11 juin 2021) que la terre issue de travaux ne comportait pas de risque d'atteinte chimique à la vie du sol et que la couche de terre végétale qui la recouvrait la stabilisait par le développement végétatif qu'elle permettait. Il a prescrit que le remblai ne soit pas enlevé, afin d'éviter une nouvelle intervention mécanique, laquelle impliquerait encore des atteintes au sol supplémentaires. Il a considéré toutefois que de laisser la situation telle quelle conduirait à une perte de fertilité comparativement au sol avant que n'y soit déposé le remblai. Il a donc préconisé qu'une couche de 15 cm de terre végétale soit placée sur le remblai, que cette terre soit réensemencée et que différentes mesures soient prises afin que la terre puisse se régénérer, soit ne pas faire pâturer ni faire circuler le bétail dessus pendant trois ans, et faucher. L'ensemble de ces mesures constitue selon lui la meilleure solution pour retrouver à terme les principales fonctions du sol dans un contexte d'exploitation pour le fourrage et la pâture.

Par la décision dont est recours, la DGTL, se fondant sur l'expertise, renonce à demander l'enlèvement du remblai, mais elle impose les mesures préconisées par l'expert, soit de déposer une couche de 15 cm de terre végétale, la réensemencer, y faucher mais ne pas y faire pâturer.

Or, cette décision appelle les considérations suivantes.

En préambule, le tribunal a constaté lors de l'inspection locale à laquelle il a procédé le 15 septembre 2022 que la zone remblayée n'est pas visible. Tout au plus a-t-il été relevé que la végétation y était un peu plus clairsemée que là où le terrain n'avait pas été remblayé. La DGTL avait également constaté lors de la vision locale du 17 juin 2020 qu'"aucun remblai n'est visible en surface" (dans son procès-verbal du 16 septembre 2020).

S'agissant de l'exigence d'apporter de la terre pour recouvrir le remblai, il convient tout d'abord de relever que l'expert a indiqué que l'apport de terre ne présente pas de risque d'atteinte chimique à la vie du sol et que la couche de terre végétale qui la recouvre la stabilise par le développement végétatif qu'elle permet. En l'état, sous réserve d'une certaine perte de fertilité à un certain terme, l'atteinte peut être qualifiée de modérée. Cela amène dès lors à se poser la question des dégâts que le transport et la mise en place de la terre de remblai seront susceptibles de causer. En effet, il faudra, pour l'amener, circuler sur le pâturage avec des machines lourdes, les travaux seront effectués avec une pelle à godet, etc. En outre, cette mesure aura pour effet qu'alors que le sol est actuellement en train de se reconstituer, la réutilisation du pâturage sera retardée de trois  voire cinq ans. Par ailleurs, si le terrain présente actuellement certes moins de diversité qu'avant, celle-ci se recréera au fil du temps grâce au stock grainier présent dans la couche de l'horizon A tout d'abord décapée puis remise. Il apparaît donc en définitive qu'il y a un plus grand préjudice global à exiger d'apporter 15 cm de terre supplémentaire que de laisser le lieu en l'état. En cela, la mesure ordonnée apparaît disproportionnée.

Elle l'est également à un autre titre. En effet, l'autorité intimée requiert l'ajout d'une couche de 15 cm de terre végétale, alors que l'horizon A, dans le reste de la parcelle où la terre issue de travaux n'a pas été déposée, n'est que de 9 cm. Ainsi, l'espace litigieux du terrain bénéficierait d'un surcroît de terre végétale, ce qui paraît dépasser la simple remise en état et constituer une amélioration des conditions antérieurement connues.

Enfin, il convient d'examiner l'interdiction de faire pâturer le bétail prononcée par l'autorité intimée, qui peut également se concevoir dans le cadre d'un maintien de la situation actuelle, afin de favoriser le développement de la végétation sur l'espace litigieux. Cette exigence apparaît également disproportionnée dans la mesure où la pâture occasionnelle par les bêtes présentes sur la parcelle ne paraît pas suffisante à mettre en danger la repousse et la diversification des espèces végétales. La Cour a d'ailleurs pu constater lors de son inspection locale que des végétaux étaient déjà présents en grand nombre, alors même qu'aucune mesure de précaution n'a été prise. On rappellera à ce titre que l'apport de terre a eu lieu il y a désormais trois ans et que des bêtes ont été présentes sur le terrain concerné sans que la végétation ne paraisse en pâtir. Une interdiction de pâture est dorénavant inutile.

6.                      Concernant la parcelle n° 561.

a) La parcelle supporte un chemin privé non bétonné, lequel longe une pente descendante prononcée. Le recourant a déversé la terre issue des travaux dans la pente du coteau, parallèlement au chemin existant, créant un élargissement de la surface plane en tête de talus. Il l'a fait à dessein, afin d'élargir le chemin afin de pouvoir mieux manoeuvrer avec les machines dans les vignes situées à côté. La terre a été déversée sur une surface d'environ 700 m². Elle a été déversée directement sur le sol, sans décapage préalable, et le recourant n'a pas pris de mesure de terrassement ni de stabilisation. La DGTL a, le 9 avril 2020, adressé au recourant un projet de décision de remise en état par laquelle elle exigeait l'enlèvement de la terre déposée. Suite à une vision locale du 17 juin 2020, elle a confirmé qu'elle entendait exiger l'enlèvement de la terre déposée et a demandé au recourant de faire procéder à une expertise pédologique qui présente la technique pour l'évacuer et remettre en état le sol.

L'expert mandaté a présenté (rapport du 14 juin 2021) les techniques qu'il propose pour retirer la terre déposée. Il ressort également de ce rapport que la terre issue de travaux n'ayant pas été stabilisée une fois déversée dans le talus, elle fait porter le risque de générer une érosion sur les sols à l'aval, voire d'augmenter les volumes de matériaux en mouvement en cas de glissement de terrain. L'expert se fonde notamment sur le fait qu'un glissement de terrain semblable a eu lieu en 2015 dans le secteur. Par ailleurs, l'expert constate que du fait que l'horizon A a été recouvert, le dépôt de terre a conduit à une perte de fertilité du sol dans le talus. Il conclut toutefois que les dégâts constatés doivent être relativisés notamment par le fait que la situation topographique du secteur, très en pente, ne permet de toute façon pas de pouvoir pâturer et préconise, après une pesée de tous les intérêts en présence, de stabiliser le remblai et de profiter de la présence de celui-ci pour élargir le chemin.

Par la décision dont est recours, la DGTL prend acte de l'avis de l'expert mais ne le suit pas, considérant que les dégâts portés aux sols et les risques accrus de glissements de terrain sont trop importants, et qu'une remise en état est nécessaire. Elle ordonne l'évacuation de la terre et la remise en état des sols en suivant les techniques proposées par l'expert. Celles-ci consistent à utiliser une pelle mécanique depuis le chemin de manière à pouvoir retirer la terre déposée et, au besoin, à engager une pelle-araignée directement sur le remblai pour retirer celui-ci dans sa partie en aval, et enfin à égaliser et régler la surface du sol du talus remis à jour, au besoin en décompactant les zones nécessaires au godet, puis à réensemencer le secteur. L'élargissement du chemin doit quant à lui faire l'objet d'une demande séparée.

S'agissant de l'élargissement du chemin, on rappelle que le recourant a, en novembre 2020, déposé à cet effet une demande préalable d'implantation auprès de la DGTL, et que le 13 avril 2021, la DGTL a émis un préavis positif, ces travaux répondant à une nécessité pour son exploitation. Cette procédure n'a toutefois pas été poursuivie du fait de l'actuelle procédure de demande de remise en état.

b) La décision de remise en état appelle les considérations suivantes.

La DGTL, se basant sur les constatations de l'expert, fonde sa décision sur le fait que les risques accrus de glissements de terrain sont trop importants pour laisser la situation telle quelle. L'expert a effectivement constaté que la terre issue de travaux n'a pas été stabilisée une fois déversée dans le talus et qu'elle fait porter le risque de générer une érosion sur les sols à l'aval, voire au pire d'augmenter les volumes de matériaux en mouvement en cas de glissement de terrain. Il a estimé cette crainte concrète puisqu'un glissement a eu lieu en 2015 dans le secteur (tout en relevant que ce glissement de 2015 a été généré par un facteur extérieur, le débordement d'une conduite communale d'eaux usées). Il a relevé également que bien que la position du remblai ne soit pas cartographiée au thème des dangers naturels, il était néanmoins enchâssé entre deux secteurs identifiés pour des risques d'effondrement. Le syndic, interpelé sur ce point lors de l'audience du 15 septembre 2022, a également indiqué qu'un autre glissement de terrain avait eu lieu quelques années auparavant dans le bas de la gorge, lui aussi dû à un problème de canalisation d'eau.

Or, comme l'a relevé la juge assesseure spécialisée en géologie lors de l'audience du 15 septembre 2022, il ne ressort pas du guichet cartographique cantonal que le secteur où se situe le remblai présente un risque de glissement de terrain. On ne saurait donc en déduire de manière générale que la zone serait propice à de tels événements. Cela est d'ailleurs confirmé par le fait que les deux glissements qui ont eu lieu dans le secteur étaient dus à une cause extérieure (des canalisations d'eaux qui ont débordé). L'absence d'autres glissements démontre que le risque, sans influence extérieure, est limité, même si l'apport de terre non stabilisée ne peut d'évidence que l'accentuer quelque peu. Néanmoins, ce risque ne s'est jusqu'à aujourd'hui pas concrétisé malgré des épisodes météorologiques d'une certaine intensité. Quant au fait que le remblai ferait porter le risque de générer une érosion sur les sols à l'aval, le tribunal a constaté que l'ensemble du terrain aux alentours présente de nombreux phénomènes d'érosion dus aux cheminements du bétail. Il a également constaté qu'à plusieurs endroits de la zone, des remblais ont déjà été effectués, ce qui permet d'affirmer que le terrain le supporte . Si l'ordre de remise en état paraît de nature à éviter tout risque, les coûts impliqués sont importants, impliquant notamment l'usage de pelles mécaniques, et les opérations seront complexes. Le risque de glissement de terrain en particulier ne paraît pas si prégnant que l'on ne doive s'interroger sur la proportionnalité du coût en relation avec le bénéfice retiré. En outre, le préavis favorable donné par l'autorité intimée à un éventuel élargissement du chemin – pour lequel certes il n'y a pas encore de demande formelle déposée – amène également à pondérer la pertinence et la proportionnalité de l'ordre de remise en état. En effet, dans le cas où une autorisation pour ces travaux devait finalement être sollicitée puis accordée, il serait dans tous les cas nécessaire de défaire tout ou partie des travaux ordonnés.

L'ordre de remise en état apparaît en définitive disproportionné, l'atteinte portée au sol par le dépôt de terre étant très relative compte tenu de la topographie du terrain et des phénomènes d'érosion déjà présents.

7.                      Il y a dès lors lieu d’annuler l’ordre de remise en état qui ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Le tribunal tient toutefois à relever que le comportement du recourant n’est pas acceptable : alors qu'il avait déposé illégalement de la terre issue de travaux sur des champs et s'était vu notifier un ordre d'arrêter, il a continué à procéder de la sorte. Le tribunal tient dès lors à insister sur le fait que le recourant doit dorénavant respecter scrupuleusement les règles légales et les ordres des autorités.

8.                      a) Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision du 9 février 2022 de la DGTL ordonnant la remise en état des parcelles n^os 542 et 561, annulée.

b) La décision doit toutefois être maintenue s'agissant de l'émolument mis à la charge du recourant de 1'920 francs. Ce montant se fonde sur l’art. 11a du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1), qui prévoit qu'un émolument de 500 à 10'000 fr. peut être perçu pour les décisions de suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions, prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier. Cet émolument se justifie quelle que soit l'issue du recours, dès lors que c'est en effectuant des dépôts de terre sans droit que le recourant a généré le travail que l'autorité intimée a dû effectuer. Au demeurant, l'émolument fixé s'inscrit de toute manière dans les limites de l'art. 10 RE-Adm concernant les autorisations spéciales cantonales. Il est ainsi justifié et il doit être maintenu.

c) Conformément aux art. 45, 49, 55, 91 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe. Des frais de procédure ne peuvent pas être exigés de la Confédération ni de l'Etat (art. 52 al.1 LPA-VD). En l'espèce, en ce qui concerne la répartition des frais et des dépens, le tribunal doit tenir compte de l’admission du recours mais également du fait que le recourant a effectué les dépôts de terre illicitement, plaçant l’autorité compétente devant le fait accompli. Des frais réduits seront donc mis à la charge du recourant, qui ne pourra au surplus prétendre qu’à des dépens réduits (art. 56 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de remise en état rendue le 9 février 2022 par la Direction générale du territoire et du logement est annulée. Elle est maintenue s'agissant de l'émolument.

III.                    Un émolument judiciaire réduit, de 1'000 (mille) francs, est mis à la charge du recourant.

IV.                    L’Etat de Vaud, par la Direction générale du territoire et du logement, versera au recourant un montant de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens réduits.

Lausanne, le 25 janvier 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.