TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 10 janvier 2023

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Claude-Marie Marcuard et Mme Fabienne Despot, assesseures; M. Daniel Perret, greffier.

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me Marc-Olivier BESSE, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Département de l'environnement et de la sécurité (à présent : Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité), représenté par la Direction générale de l'environnement, Unité droit et études d'impact, à Lausanne,   

  

Autorités concernées

1.

Direction générale de l'environnement, Unité droit et études d'impact, à Lausanne,

 

 

2.

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

 

 

3.

Municipalité de Dully, à Dully.

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décision du Département de l'environnement et de la sécurité du 3 février 2022 refusant d'octroyer l'autorisation pour le projet de demande de concession et de construction d'un accès au lac, sur le domaine public cantonal "Le Léman", au lieu-dit "Es Peccaudes", sur le territoire de la commune de Dully

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire depuis le 14 octobre 2019 de la parcelle n° 62 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Dully. Ce bien-fonds d'une surface totale de 4'078 m2 se trouve au bord du lac Léman. De forme rectangulaire (sauf pour son côté sud-est longeant le lac), il est jouxté de parcelles semblables sur ses côtés sud-ouest et nord-est, et de champs agricoles sur son côté nord-ouest.

Orientée dans le sens nord-ouest – sud-est, la parcelle est en nature de champ, pré et pâturage (3'501 m2) et comprend une forêt (559 m2) dans sa partie sud-est, ainsi qu'un accès/place privée (18 m2). A.________ y fait construire un bâtiment d'habitation.

S'agissant de son régime d'affectation au sens de l'aménagement du territoire, la parcelle est colloquée pour la plus grande partie de sa surface en "zone de villas A" selon le Plan général d'affectation de la commune de Dully approuvé par le Conseil d'Etat le 7 février 1979. Le reste de sa surface au sud-est est comprise en zone du plan d'extension cantonal n° 27; elle est couverte partiellement par une aire forestière.

B.                     Le 30 août 2021, A.________ a déposé auprès des autorités cantonales compétentes une demande de concession et de construction d'un accès au lac Léman, à la limite sud-est de sa parcelle. Le projet prévoit la construction, au droit de la parcelle, d'une passerelle d'accès au lac d'une longueur d'environ cinq mètres et d'une largeur d'un mètre vingt, qui s'achève par une échelle d'accès menant dans le lac. A l'appui de la demande, l'architecte de la prénommée exposait ce qui suit :

"Cette limite de propriété [réd. : sur le côté sud-est de la parcelle] est matérialisée par des murs en gabions et enrochements, qui constitue un danger pour les personnes qui veulent accéder au lac pour la baignade. La passerelle veillera à ce que les nageurs aient accès en toute sécurité lors de l'entrée et de la sortie du lac.

Nous vous proposons le revêtement de la passerelle en bois. Sa longueur permettra de dépasser la zone des enrochements et d'accéder en sécurité au lac pour la baignade. En considérant la hauteur importante entre la partie supérieure des murs en gabions et le niveau du lac, des marches et une échelle sont imposées pour permettre l'accès."

Mis à l'enquête publique du 24 septembre au 25 octobre 2021, le projet a suscité une opposition formulée par l'association ********.

Les déterminations des différents services de l'Etat de Vaud consultés au sujet du projet mis à l'enquête ont été réunies dans le rapport de synthèse CAMAC n° 206907 établi le 10 janvier 2022. Il en ressort principalement que la Direction générale de l'environnement, par sa Direction des ressources et du patrimoine naturels, Division biodiversité et paysage (ci-après : la DGE-BIODIV), et la Direction générale du territoire et du logement, Division Hors zone à bâtir (ci-après : la DGTL) ont toutes deux refusé de délivrer les autorisations requises.

A l'appui de sa position, la DGE-BIODIV a retenu ce qui suit :

"Situation

Le secteur du projet n'est inscrit à aucun inventaire de protection de la nature ou du paysage. Le plan directeur cantonal des rives vaudoises du Léman identifie cependant le secteur du projet comme secteur de rive biologiquement sensible.

Au nord du secteur du projet, la rive est fortement anthropisée et présente de nombreux pontons et ports privés. Au sud, sur 400 mètres environ, la rive est plus naturelle et caractérisée par des grèves littorales intéressantes, et aussi ponctuée par la présence de quelques ports privés et digues de protection.

Evaluation

Bien que situé dans un secteur déjà fortement anthropisé, le projet s'inscrit dans un secteur de rive biologiquement sensible, où tout nouvel ouvrage représenterait un impact supplémentaire sur la nature et le paysage.

Le secteur du projet présente par ailleurs une beine lacustre large et des fonds de faible profondeur, conditions propices au développement d'une végétation aquatique et riveraine de grande valeur écologique et protégée. L'aménagement du ponton pourrait ainsi impacter la végétation aquatique présente et serait de ce fait contraire aux prescriptions légales en la matière (OPN, LFSP notamment).

Le nouvel ouvrage est enfin contraire aux objectifs du plan directeur cantonal des rives vaudoises du Léman qui tend à maintenir une faible densité de constructions sur le pourtour du lac, d'autant plus que la demande concerne un intérêt privé uniquement et que l'accès au lac semble déjà garanti sur la parcelle sans l'aménagement d'un ouvrage supplémentaire."

Pour sa part, la DGTL, après avoir rappelé les dispositions légales applicables et la jurisprudence en matière d'utilisation du lac et de réalisation de nouvelles installations par des particuliers, a considéré en substance que la passerelle envisagée, qui pouvait être assimilée à un ponton pour bateaux au vu de ses dimensions et de son impact sur le paysage, n'était pas justifiée par un besoin objectif dans la mesure où une simple échelle suffirait pour accéder à pied au lac depuis la parcelle; pour la même raison, cet équipement ne pouvait être considéré comme imposé par sa destination au sens de l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) relatif aux constructions et installations qui peuvent, à titre exceptionnel, être édifiées hors de la zone à bâtir.

Pour le reste, il ressort du rapport de synthèse CAMAC qu'au sein de la Division Ressources en eau et économie hydraulique, autre composante de la Direction des ressources et du patrimoine naturels de la Direction générale de l'environnement, la Division Ressources en eau et économie hydraulique 5 (DGE/DIRNA/EAU5) ainsi que la Section Eaux souterraines (DGE/DIRNA/EAU/HG) ont indiqué n'avoir pas de remarques à formuler, tandis que le chef du secteur 4 des lacs et cours d'eau (DGE/DIRNA/EAU/CS4) a préavisé favorablement le projet.

Par décision du 3 février 2022, la Cheffe du Département de l'environnement et de la sécurité (ci-après : le DES; à présent : le Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité [DJES]) a refusé d'octroyer l'autorisation au sens de l'art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01) pour le projet de demande de concession et de construction d'un accès au lac, sur le domaine public cantonal "Le Léman", au lieu-dit "Es Peccaudes", sur le territoire de la commune de Dully. Elle cite les prises de position de la DGE-BIODIV et de la DGTL comme faisant partie intégrante de sa décision.

C.                     Par acte du 9 mars 2022, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) contre la décision précitée, concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à ce que celle-ci ainsi que les décisions du 10 janvier 2022 rendues respectivement par la DGE-BIODIV et par la DGTL soient réformées en ce sens que l'autorisation concernant le projet de demande de concession et de construction d'un accès au lac sur le domaine public cantonal "Le Léman", au lieu-dit "Es Peccaudes", est accordée. A titre subsidiaire, la recourante a conclu à l'annulation des trois décisions précitées et au renvoi du dossier à chacune des autorités respectives qui les avaient rendues pour qu'elles rendent une nouvelle décision dans le sens des considérants. Par ailleurs, la recourante a produit un bordereau de pièces à l'appui de son recours.

Le 25 avril 2022, la Municipalité de Dully a produit son dossier relatif à la mise à l'enquête publique du projet de demande de concession et de construction de la recourante, et a indiqué s'en remettre à justice s'agissant du sort du recours.

Informée de la possibilité de déposer d'éventuelles observations si elle entendait prendre part à la procédure de recours, l'opposante ******** n'a pas fait usage de cette faculté.

Le 10 mai 2022, la DGTL a produit son dossier et déposé sa réponse au recours, concluant à son rejet.

Le 17 mai 2022, la Direction générale de l'environnement (ci-après : la DGE), déclarant représenter aussi l'autorité intimée DES, a produit son dossier relatif à la demande de concession et de construction de la recourante, ainsi que copie des autorisations de construire des pontons, jetées ou port privés délivrées par la DGE en lien avec les parcelles nos 58, 63 et 64 de la commune de Dully et nos 110 et 124 de la commune voisine de Bursinel, pièces dont la recourante avait requis la production dans son mémoire de recours. S'agissant de sa réponse au recours, la DGE a déclaré s'en remettre à la réponse déposée par la DGTL.

Le 14 juin 2022, la recourante a déposé une écriture de déterminations, dont copie a été transmise aux autres parties pour information.

Le tribunal a ensuite statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée, rendue par la Cheffe du DES, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai légal de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. La recourante, qui a demandé en vain l'autorisation d'aménager une passerelle d'accès au lac Léman, a qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Le recours satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Dans un premier grief, la recourante se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents par l'autorité intimée, la DGE-BIODIV et la DGTL. Elle reproche à ces dernières de ne pas s'être rendues sur sa parcelle et de faire preuve d'une méconnaissance de la configuration des lieux, s'agissant en particulier du caractère dangereux selon elle de l'accès au lac à cet endroit, ainsi que de la valeur écologique du secteur du projet.

a) Conformément à l'art. 98 al. 1 let. b LPA-VD, le recourant peut invoquer la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Aux termes de l'art. 28 LPA-VD, l'autorité établit les faits d'office (al. 1); elle n'est pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (al. 2). Selon l'art. 29 al. 1 LPA-VD, l'autorité peut recourir notamment aux moyens de preuve suivants : audition des parties (let. a), inspection locale (let. b), documents, titres et rapports officiels (let. d) et renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e). L'art. 30 al. 1 LPA-VD prévoit un devoir de collaboration des parties à la constatation des faits dont elles entendent déduire des droits.

La procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale : pour être correcte, l'application de la loi doit se fonder sur la réalité, dans la mesure où celle-ci peut être le plus objectivement établie, et l'intérêt public ne saurait se contenter de fictions. Il en va de même dans la procédure du recours administratif (art. 73 ss LPA-VD) et de droit administratif (art. 92 ss LPA-VD). C'est l'autorité qui dirige la procédure; elle définit les faits qu'elle considère comme pertinents et les preuves nécessaires, qu'elle ordonne et apprécie d'office (CDAP, arrêts AC.2017.0382 du 24 juillet 2019 consid. 3b/aa; PE.2017.0416 du 6 juin 2018 consid. 3a; GE.2017.0018 du 16 mars 2018 consid. 5a).

b) En l'occurrence, la demande de concession et de construction d'un accès au lac déposée par la recourante comprend les plans de la passerelle projetée (représentant notamment l'emplacement et les dimensions du mur en gabions existant, l'emplacement des enrochements, et les différents niveaux d'eau du lac) ainsi que les explications de son architecte relatives à l'état des lieux (le mur en gabions et les enrochements constituant selon lui un danger pour les personnes voulant accéder au lac pour la baignade). Les lieux concernés, ainsi que tout le secteur alentour, peuvent également être observés de manière détaillée sur les photographies aériennes disponibles sur les sites internet de l'Etat de Vaud (guichet cartographique cantonal à l'adresse geo.vd.ch), de la Confédération suisse (portail de géodonnées à l'adresse map.geo.admin.ch) et de Google Maps. En outre, dans son évaluation de la situation, la DGE-BIODIV se réfère notamment aux indications ressortant du Plan directeur cantonal des rives vaudoises du Léman concernant le secteur du projet. Dans ces conditions, on ne saurait a priori reprocher à l'autorité intimée d'avoir manqué à son devoir d'instruire le dossier en ne procédant pas à une inspection locale avant de rendre la décision attaquée, si elle s'estimait suffisamment renseignée.

Pour le reste, les critiques de la recourante tirées de la constatation incomplète des faits se confondent avec l'examen au fond des conditions d'application de la loi. Il sera donc revenu dans la mesure utile sur les faits litigieux dans les considérants suivants du présent arrêt. On relèvera à cet égard que la recourante a amplement eu l'occasion dans le cadre de l'instruction de son recours de s'exprimer sur l'ensemble des faits de la cause ainsi que de développer ses moyens juridiques; elle a en outre produit des pièces nouvelles, parmi lesquelles notamment des photographies du mur de gabions au bord du lac sur sa parcelle, ainsi que du fond du lac (pièces nos 6 et 8).

Partant, le moyen soulevé par la recourante doit être écarté dans cette mesure.

3.                      Est litigieux le refus de l'autorité intimée d'octroyer l'autorisation requise par la recourante pour le projet de demande de concession et de construction d'un accès au lac, sur le domaine public cantonal "Le Léman", à la limite sud-est de la parcelle dont elle est propriétaire.

a) Aux termes de l'art. 78 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la protection de la nature et du patrimoine est en principe du ressort des cantons (al. 1); la Confédération prend en compte cette protection dans l'accomplissement de ses tâches (al. 2). En ce sens, la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit des zones à protéger, qui comprennent, en particulier, "les cours d'eau, les lacs et leurs rives" (art. 17 al. 1 let. a LAT). L'art. 17 al. 2 LAT dispose que le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates. Par ailleurs, dans l'énumération des principes régissant l'aménagement, l'art. 3 al. 2 let. c LAT prévoit, à propos de la préservation du paysage, qu'il convient notamment de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci. En effet, les lacs et leurs rives doivent en principe rester vierges de constructions, quand bien même des exceptions à ce principe sont possibles (Tribunal fédéral [TF], arrêt 1C_233/2019 du 16 juin 2000 consid. 4.2 et les réf. cit.). Il s'agit d'offrir une protection renforcée de ces espaces, non limitée à des sites qui mériteraient particulièrement d'être protégés. Cela vaut tant pour des constructions privées que pour des constructions d'intérêt public (ibidem). La jurisprudence n'exclut cependant pas que certaines constructions ou installations sur un lac ou sur ses rives soient conformes à l'affectation de la zone à protéger. Hors de la zone à bâtir, de façon générale et notamment pour les zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT, la conformité est toutefois liée à la nécessité : la construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant (ATF 132 II 10 consid. 2.4; TF 1C_411/2018 du 28 octobre 2019 consid. 3.1).

b) Dans le canton de Vaud, les lacs, les cours d'eau et leurs lits, de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, sont dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). En vertu de l'art. 65 al. 1 CDPJ, l'exploitation et le commun usage du domaine public font l'objet de dispositions spéciales. Il s'agit en l'occurrence des dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eaux dépendant du domaine public (LLC; BLV 731.01), qui pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1 LLC). L'art. 2 al. 1 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l'autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L'autorisation du département est accordée sous la forme d'une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Le règlement d'application du 17 juillet 1953 de la LLC et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; BLV 731.01.1) précise que l'autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n'excède pas cinquante ans s'il s'agit d'installations communales et trente ans s'il s'agit d'installations privées (art. 84 al. 1 RLLC). L'Etat jouit d'une importante liberté d'appréciation dans la gestion de son domaine public et, plus particulièrement, dans l'octroi ou le refus de permission d'utilisation de ce domaine excédant l'usage commun (Moor/ Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, vol. III, L'organisation des activités administratives. Les biens de l'Etat, 2ème éd. 2018, ch. 8.4.4.4 p. 723 s. et les réf. cit.; dans ce sens également TF 2C_462/2012 du 23 octobre 2012 consid. 4.4, voir aussi TF 1C_233/2019 du 16 juin 2020 consid. 4.3).

S'agissant de l'aménagement d'un ponton, plusieurs arrêts récents de la Cour de céans ont rappelé les principes applicables (AC.2020.0288 du 6 avril 2021 consid. 2; AC.2019.0253 du 22 janvier 2020 consid. 2a). Ainsi, une telle construction implique préalablement la délivrance d'une autorisation en application de l'art. 12 al. 1 let. a de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01), qui dispose qu'est subordonnée à l'autorisation préalable du département tout ouvrage (construction, remblai, excavation, anticipation, consolidation, déversement, dépôt, etc.) de même que toute intervention dans les lacs et sur leurs grèves, dans les cours d'eau, sur leurs rives et dans l'espace cours d'eau. Les installations lacustres requièrent aussi une autorisation fondée sur la LAT. L'espace lacustre fait en effet partie des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. a LAT (cf. consid. 3a ci-dessus). Cela ne signifie pas que les lacs et leurs rives doivent, en vertu du droit fédéral, rester libres de constructions ou d'installations. Les installations lacustres peuvent être admises ‒ sur la base d'une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, le cas échéant après l'adoption d'un plan d'affectation spécial (par exemple pour un port ou des installations nautiques importantes), ou au contraire sur la base d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT ‒ si leur implantation sur le lac ou sur la rive est justifiée par des intérêts prépondérants ou si elle est imposée par leur destination. Même sans plan d'affectation spécial établi pour un projet précis, le droit fédéral n'exclut pas que certaines constructions ou installations sur un lac ou sur ses rives soient conformes à l'affectation de la zone à protéger. Comme indiqué plus haut, hors de la zone à bâtir, les besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant orientent la question de la nécessité (ATF 132 II 10; CDAP AC.2017.0428 du 19 septembre 2018). Doivent également être prises en compte les exigences de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP; RS 923.0), qui vise à la préservation des rives naturelles et de la végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d'habitat à leur progéniture (art. 7 ss LFSP).

Il résulte de ces différentes prescriptions que la réalisation de nouvelles installations par des particuliers concessionnaires sur le domaine public du Lac Léman ne peut être admise que restrictivement. A cela s'ajoute que selon la mesure E25 du Plan directeur cantonal (PDCn), l'autorité cantonale compétente doit veiller à la préservation du paysage des rives, notamment lors de l'octroi de concessions pour les installations destinées aux activités nautiques. Comme cela est relevé dans la jurisprudence cantonale, cela a justifié depuis quelques années l'adoption d'une pratique plus restrictive, chaque propriétaire riverain ne pouvant plus compter sur la possibilité d'aménager un ponton sur le lac, au droit de sa propriété, pour autant que les dimensions de l'ouvrage soient modestes (à propos de l'ancienne pratique, cf. ATF 132 II 10 consid. 2.3; à propos de l'évolution de la pratique, tendant à restreindre le nombre des installations nautiques : CDAP AC.2020.0339 du 16 septembre 2021; AC.2020.0288 précité, AC.2019.0253 précité, AC.2018.0391 du 7 août 2019, AC.2015.0203 du 7 octobre 2016, AC.2015.0206 du 21 juillet 2016).

4.                      En l'espèce, la recourante se plaint d'un abus du pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité intimée. En substance, elle estime que l'autorité intimée et la DGTL n'ont pas correctement appliqué l'art. 22 LAT en lien avec l'art. 17 LAT, dans la mesure où le ponton projeté serait nécessaire pour permettre un usage normal du lac. Elle fait valoir que son projet ne compromet ni la protection de la nature ni la protection du paysage, d'autres installations nautiques ayant du reste été aménagées à proximité. Elle soutient qu'aucun intérêt public prépondérant ne peut justifier le refus d'autorisation, et elle reproche à l'autorité intimée une violation du principe de l'égalité de traitement.

a) Le projet de la recourante consiste à aménager au droit de sa parcelle une nouvelle installation nautique, soit un ponton d'une longueur de 5 m environ et d'une largeur de 1.20 m, muni de quelques marches en bois pour descendre de niveau et, à son bout, d'une échelle d'accès menant dans le lac. S'agissant de l'aménagement qu'elle requiert, la recourante fait valoir le besoin d'accéder au lac pour se baigner, ainsi que pour pratiquer, par exemple, du stand up paddle ou mettre à l'eau une autre petite embarcation de cet acabit. Elle expose que cet ouvrage, destiné à franchir le mur en gabions, l'enrochement et les rochers qui tapissent le fond du lac pour accéder à celui-ci, est nécessaire pour répondre à ces besoins, compte tenu de la configuration des lieux. A cet égard, elle explique qu'à l'endroit concerné, l'accès au lac suppose de franchir le mur en gabions, de descendre sur les rochers, pratiquement à la verticale sur une hauteur d'environ 1.5 m, puis de marcher encore deux à trois mètres sur les plus petits rochers qui tapissent le fond du lac, ce qui serait extrêmement périlleux : les blocs de pierre sont irréguliers, instables, glissants, et leurs arrêtes sont aiguës; leur franchissement est pratiquement impossible, même pour une personne jeune et en parfaite forme, et ce même lorsque le lac est calme; a fortiori, lorsqu'il y a des vagues, l'accès au lac est impossible en raison du risque de chute trop important et des conséquences graves qu'un accident dans un pareil enrochement pourrait avoir; de surcroît, dès que l'eau est agitée, les blocs de rochers situés au-dessus du niveau de l'eau sont glissants et ceux situés sous la surface ne sont plus visibles, si bien qu'un nageur risquerait de s'y blesser. Dans ces conditions, il n'est également pas possible de mettre à l'eau depuis la rive actuelle un stand up paddle ou, a fortiori, un petit dériveur. La recourante soutient disposer ainsi d'un besoin objectif, et elle considère dès lors que le projet litigieux est conforme à la zone.

Au regard des photographies produites par la recourante (sous pièce n° 6), s'il apparaît certes malaisé de descendre dans les enrochements pour accéder au lac à l'endroit considéré (le mur en gabions et les enrochements formant néanmoins des espèces de "marches" grossières successives), la recourante n'établit toutefois pas que cela soit impossible pour toute personne disposant des capacités physiques de nager; la difficulté semble plus se poser pour effectuer le trajet inverse en remontant depuis le lac dans les enrochements, sans que cela paraisse là non plus chose impossible a priori. En outre, comme la recourante le relève elle-même, il existe à environ 1.5 km de sa parcelle, soit une distance raisonnable, un accès public au plan d'eau du lac par la plage de la Dullive. On ne saurait dès lors rejoindre l'intéressée lorsqu'elle considère ne disposer d'aucune alternative acceptable pour accéder au lac. Pour le reste, il convient d'admettre, avec la DGTL dans ses déterminations, que le besoin d'un accès à plat avec une profondeur d'eau suffisante pour la pratique du stand up paddle ou la mise à l'eau d'une embarcation légère n'est pas une utilisation normale de la rive du lac, contrairement à l'accès à pied à celui-ci. Dans ces conditions, l'inconvénient pour la recourante de devoir se déplacer dans un endroit proche pour accéder au lac ne prévaut pas sur les intérêts publics que l'autorité intimée cherche à protéger au moyen de sa politique tendant à laisser les rives du lac libres de toute construction en application en particulier de l'art. 3 al. 2 let. c LAT. Par ailleurs, la recourante ne fait pas état que son projet viserait à atteindre un intérêt public quelconque.

Vu ce qui précède, il y a lieu de constater en l'occurrence que la réalisation d'un ponton ne répond pas à un besoin clairement établi. L'absence de nécessité objective de construire un ponton à cet endroit doit par conséquent être confirmée. Le projet soumis n'est donc pas conforme à l'affectation de la zone (art. 22 LAT).

S'agissant d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT, les critères n'en sont pas réalisés, le critère de l'emplacement imposé par la destination de l'ouvrage étant en fait plus strict que celui du besoin dans le contexte de l'art. 22 LAT (TF 1C_411/2018 du 28 octobre 2019 consid. 4 in fine). Ainsi, lorsque le besoin objectif n'est pas avéré, son emplacement n'est pas imposé par sa destination au sens de l'art. 24 LAT (idem). En l'occurrence, il n'y a donc pas lieu d'examiner plus en détail les conditions d'application de cette dernière disposition.

b) La recourante invoque une violation des dispositions légales concernant la protection de la nature. Elle fait valoir que la décision attaquée, qui se réfère à l'avis émis par la DGE-BIODIV le 10 janvier 2022, est en contradiction totale avec les développements censés la fonder ainsi qu'avec la réalité du terrain.

Cité par la DGE-BIODIV, le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du Lac Léman identifie l'embouchure de la Dullive, secteur sis au bord du lac au sud-ouest du projet litigieux, comme un "milieu naturel de qualité" et précise que "la partie lacustre de la baie de la Dullive est constituée de haut-fonds d'une grande richesse biologique"; il classe cette zone comme "Zone de protection biologique supérieure" (cf. 2ème cahier du PDRL intitulé "Fiches de coordination/Plans des mesures/Milieux naturels; Plan n° 5 Prangins-Gland; Fiche n° 9 relative à la Commune de Dully; Mesure N5).

Dans son avis du 10 janvier 2022, la DGE-BIODIV relevait que la rive au nord du secteur du projet litigieux est "fortement anthropisée et présente de nombreux pontons et ports privés", tandis qu'au sud, "sur 400 mètres environ", elle "est plus naturelle et caractérisée par des grèves littorales intéressantes, et aussi ponctuée par la présence de quelques ports privés et digues de protection". Ces observations sont corroborées par les photographies aériennes des lieux consultables notamment sur le site internet du guichet cartographique cantonal (à l'adresse geo.vd.ch). Dans son évaluation, la DGE-BIODIV considérait que "bien que situé dans un secteur déjà fortement anthropisé, le projet [litigieux] s'inscrit dans un secteur de rive biologiquement sensible, où tout nouvel ouvrage représenterait un impact supplémentaire sur la nature et le paysage. Le secteur du projet présente par ailleurs une beine lacustre large et des fonds de faible profondeur, conditions propices au développement d'une végétation aquatique et riveraine de grande valeur écologique et protégée. L'aménagement du ponton pourrait ainsi impacter la végétation aquatique présente et serait de ce fait contraire aux prescriptions légales en la matière (OPN, LFSP notamment)."

Pour contester ce qui précède, la recourante produit une photographie du fond du lac (pièce n° 8), en notant "chercher vainement la végétation aquatique de grande valeur écologique mentionnée [par la DGE-BIODIV]". Elle précise "[qu']au pied de l'enrochement s'étend tout un tapis de petits rochers et de vase". Elle considère par ailleurs que l'utilisation prévue du ponton pour la baignade, la pratique du stand up paddle ou la mise à l'eau d'un petit dériveur ne génèrera aucune nuisance pour l'environnement. Ce faisant, la recourante se limite à opposer sa propre opinion à l'avis de la DGE-BIODIV, sans l'étayer par aucun élément déterminant. Or, la Direction générale de l'environnement (DGE) est l'autorité cantonale spécialisée en matière de protection de l'environnement, notamment à travers sa Direction des ressources et du patrimoine naturels, Division biodiversité et paysage (DGE-BIODIV). Selon la jurisprudence, lorsqu'un service de l'administration disposant de connaissances spécialisées s'exprime de manière claire et sans réserve dans son domaine de compétence particulier, l'autorité judiciaire doit en principe respecter l'avis qu'il donne (ATF 139 II 185 consid. 9.3 et les réf. cit.). En l'occurrence, le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité spécialisée en la matière. Il n'est pas nécessaire d'analyser en détail les caractéristiques naturelles ou biologiques de ce secteur de rive. Il n'y a pas non plus lieu de faire des constatations complémentaires sur place, à l'occasion d'une inspection locale. Le service cantonal spécialisé (DGE-BIODIV) retient que ce secteur de rive biologiquement sensible présente des conditions propices au développement d'une végétation aquatique et riveraine de grande valeur écologique et protégée, et il conclut que l'aménagement d'un ponton représenterait un impact supplémentaire sur la nature et le paysage. Le département cantonal, qui gère le domaine public, n'est pas tenu selon la législation cantonale d'accorder des concessions aux propriétaires riverains et il peut considérer que toute atteinte supplémentaire aux milieux naturels des rives du lac (herbiers lacustres, fond du lac, notamment) doit être évitée, quand aucun intérêt public prépondérant ne peut être invoqué. La concession pour un ouvrage permanent sur le lac n'est pas un permis de construire sur son propre fonds; en d'autres termes, ce n'est pas une autorisation de police à laquelle le propriétaire foncier a en principe droit afin que la garantie de la propriété soit effective. Le département cantonal peut donc privilégier le maintien d'une rive dans son état actuel, sans nouvelle installation nautique, en particulier quand il existe d'autres accès au plan d'eau du lac dans les environs (CDAP AC.2019.0253 du 22 janvier 2020 consid. 2b; AC.2018.0391 du 7 août 2019 consid. 2b).

Partant, le grief soulevé par la recourante doit être écarté.

c) La recourante invoque enfin une violation du principe de l'égalité de traitement. En substance, elle relève que plusieurs propriétés riveraines du lac situées dans le voisinage possédant un ponton et/ou des aménagements nautiques ont récemment obtenu les autorisations au sens de l'art. 12 LPDP pour leurs projets de renouvellement de la concession et de maintien/construction d'accès au lac. Elle estime qu'il ne se justifie pas de traiter différemment les propriétaires bénéficiant d'une autorisation préexistante de ceux qui n'en disposent pas, et qu'une demande d'octroi d'une concession doit ainsi être traitée de la même manière qu'une demande de renouvellement d'une concession.

Le droit à l'égalité de traitement est garanti par l'art. 8 Cst. Il consiste en substance à traiter de manière identique ce qui est semblable et de manière différente ce qui est dissemblable (ATF 142 V 316 consid. 6.1.1), étant précisé que les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais que leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6).

En l'espèce, dans le cadre de la présente procédure de recours, la DGE a produit copie des autorisations délivrées en lien avec les parcelles nos 58, 63 et 64 de la commune de Dully et nos 110 et 124 de la commune voisine de Bursinel. Il ressort de ces pièces que, sur la parcelle n° 63 de Dully qui jouxte la parcelle de la recourante au sud-ouest, une autorisation de renouvellement de concession portant sur le maintien d'une digue en enrochements, des enrochements le long de la rive, d'un ponton avec escalier, d'un chassis/treuil de mise à l'eau pour bateau, d'une dalle en béton ainsi que d'une échelle a été délivrée en décembre 2021; que sur la parcelle n° 58 de Dully qui jouxte la parcelle de la recourante au nord-est, dans le cadre d'un projet de rénovation du hangar à bateau existant et d'aménagement d'une plage, les autorisations spéciales des services cantonaux compétents ont été délivrées en juillet 2020 notamment pour la partie du projet dans le domaine public des eaux portant sur la suppression du ponton existant de 5.4 m dans le port privé et la création d'un ponton d'une longueur de 9 m côté ouest de la parcelle, ainsi que le remplacement du rail de mise à l'eau de 8 m par un rail de 14 m; que sur la parcelle n° 64 de Dully qui se trouve à environ 200 m au sud-ouest de la parcelle de la recourante le long de la rive, une autorisation de renouvellement de concession portant sur le maintien d'un port privé de plaisance d'une emprise de 2'500 m2, d'une digue de protection et d'enrochements le long de la rive a été délivrée en janvier 2021; que sur la parcelle n° 124 de Bursinel qui se trouve à environ 400 au nord-est de la parcelle de la recourante le long de la rive, une autorisation de renouvellement de concession portant sur le maintien d'un ponton, d'une bouée accessoire au ponton, d'un rail de mise à l'eau et des enrochements de protection de la rive a été délivrée en mars 2019; et que sur la parcelle n° 110 de Bursinel qui se trouve à environ 1 km au nord-est de la parcelle de la recourante le long de la rive, une autorisation de renouvellement de concession de port et d'enrochement comprenant deux digues en enrochement en pleine eau d'une longueur d'environ 45 m accompagnées de deux épis perpendiculaires à la rive d'une longueur d'environ 16 m, deux murs de rive d'une longueur d'environ 45 m à l'est et à l'ouest du port, et un épi de 9 m de longueur à la limite ouest de la parcelle a été délivrée en septembre 2019.

Comme il a été exposé au consid. 3b ci-dessus, la pratique en matière de constructions ou installations sur un lac ou sur ses rives a changé et on ne saurait se fonder sur la présence d'infrastructures plus anciennes aux alentours pour justifier de l'octroi d'une nouvelle autorisation. En effet, notamment depuis l'adoption de la mesure E25 du PDCn, la pratique est devenue toujours plus restrictive et consacre une volonté de restreindre le nombre des installations nautiques. Chaque projet, qu'il porte sur la délivrance initiale d'une nouvelle concession ou le renouvellement d'une concession, doit faire l'objet d'un examen spécifique notamment s'agissant de l'intérêt ou des besoins invoqués et des caractéristiques de l'endroit où il doit s'implanter, étant pour le surplus rappelé que l'Etat jouit d'une importante liberté d'appréciation dans la gestion de son domaine public (et plus particulièrement dans l'octroi ou le refus de permission d'utilisation de ce domaine excédant l'usage commun), et que la recourante ne dispose d’aucun droit propre à pouvoir procéder à des aménagements sur le domaine public cantonal, de tels aménagements relevant d'une permission précaire. Les autorités peuvent ainsi refuser d'autoriser un nouveau ponton pour tout motif d'intérêt public pertinent, notamment si elles estiment que le besoin de créer un nouvel accès sur le lac n'est pas établi.

En l'occurrence, la situation d'espèce ne peut pas être comparée à celles ayant présidé à la délivrance des autorisations requises dans les cas des autres parcelles citées plus haut. En effet, le projet litigieux, qui est destiné à créer un nouveau ponton dans un espace lacustre vierge d'installations au droit de la parcelle de la recourante, se distingue de la majorité des décisions produites qui visaient le renouvellement de concessions, pour la plupart portant sur des ouvrages existants et n'entraînant pas de nouveaux travaux (parcelles nos 63 et 64 de Dully et nos 110 et 124 de Bursinel). Seul le projet concernant la parcelle n° 58 de Dully impliquait la rénovation ou l'extension d'installations existantes. Selon les avis des services spécialisées réunis dans le rapport de synthèse CAMAC y relatif, ce projet s'insérait toutefois dans un secteur de rive artificialisé car séparé du lac par un mur en béton armé de 45 m de longueur, surmonté d'une plateforme bétonnée d'environ 250 m2 ; un local à bateau, un rail de mise à l'eau et un port se trouvent déjà sur la parcelle concernée. Compte tenu de l'impact limité des nouvelles installations projetées dans ce contexte, les divers services ont délivré leurs autorisations spéciales en les assortissant de conditions visant à réduire au maximum l'impact direct sur le fond lacustre ainsi que sur le paysage. A la différence, dans le cas présent, l'aménagement du ponton litigieux est prévu dans un secteur de rive biologiquement sensible et entraînerait un impact supplémentaire excessif sur la nature et le paysage, comme on l'a vu au consid. 4b ci-dessus. La recourante ne saurait dès lors être suivie lorsqu'elle soutient que l'on se trouve en présence d'une décision arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement au seul motif que l'autorité intimée n'a pas procédé à la même pesée d'intérêts s'agissant de son projet que dans les cas des autres parcelles susmentionnées.

Le dernier moyen de la recourante doit donc également être écarté.

d) Le département cantonal, en refusant d'octroyer la concession, a ainsi fait une application correcte des règles concernant la gestion et la protection des rives du lac.

5.                      Les considérants qui précédent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, l'autorité intimée et les diverses autorités concernées ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Département de l'environnement et de la sécurité du 3 février 2022 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 janvier 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.