TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 avril 2023

Composition

M. François Kart, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant;
M. Antoine Rochat assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière

Recourant

A.________, à ********, représenté par FISCAPLAN SA, à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Molondin, à Molondin,

Tiers intéressé

D.________ SA, à ********.

Objet	Taxe sur la plus-value
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1^er mars 2022 – perception de la plus-value, pour la parcelle n° 538, suite à la modification du PPA "En Greybin" du 26 février 2019.

Vu les faits suivants:

A. A.________ était propriétaire en 1999 de la parcelle n° 10 de la commune de Molondin, d'une surface de 26'465 m².

Par acte du 16 juillet 1999, inscrit au registre foncier en date du 23 juillet 1999, A.________ a grevé la parcelle n° 10, sur une surface de 22'762 m², d'un droit de superficie ayant le caractère d'un droit distinct et permanent (DDP) immatriculé sous feuillet 451 en faveur de la société en nom collectif B.________.

L'acte constitutif de ce DDP exposait les diverses activités en lien avec l'agriculture de la société B.________ et relevait que les bâtiments abritant actuellement ces activités étaient malcommodes et insuffisants. L'acte indiquait ensuite ce qui suit dans son préambule:

"5. Ces activités étant celles de la société en nom collectif, un droit de superficie distinct et permanent est ici établi en sa faveur pour qu'elle soit la propriétaire des bâtiments et installations d'exploitation, existants ou à construire.

6. [..]

Quant aux bâtiments [No 150 a] et [No 150 b] d'assurance-incendie, ils sont en majeure partie démolis pour laisser place aux constructions nouvelles, pour lesquelles un permis de construire a été délivré par la Commune de Molondin [...]"

L'acte constitutif prévoyait que le DDP conférait "[..] à la société superficiaire le droit d'établir et de maintenir, dans sa propriété, les bâtiments et autres ouvrages annexes établis sous l'emprise du droit de superficie [..]", précisant:

"[..]

Par sa constitution, il fait acquérir à la société superficiaire la propriété des bâtiments existants, construits sur son emprise, avec les précisions suivantes:

Le bâtiment [No 150 b] d'assurance incendie est entièrement démoli. Le bâtiment [No 150 a] d'assurance incendie est destiné à être en majeure partie démoli. La construction des bâtiments [Nos 165 et 168] d'assurance incendie a déjà été financée par la société superficiaire.

2. La société superficiaire assume les charges et les profits des bâtiments et autres installations établis sur l'emprise du droit de superficie; elle en a la responsabilité et supporte toutes les primes d'assurances qui s'y rapportent; elle a la charge de leur entretien, au titre de propriétaire, et elle s'engage à les maintenir dans un état tel qu'ils puissent être utilisés selon leur affectation.

3. Le droit distinct et permanent de superficie a une durée de 30 ans dès son immatriculation au Registre foncier. Sa durée peut être prolongée et il peut être reconduit en entente entre le propriétaire et la société superficiaire.

A défaut de prolongation ou de reconduction, il prendra fin à l'expiration de ce délai et les constructions feront retour au propriétaire du sol, selon les règles fixées par l'article [779 d] du Code civil.

Si la société superficiaire excède gravement son droit ou viole gravement des obligations contractuelles, le propriétaire peut provoquer le retour anticipé, conformément aux règles des articles [779 f et 779 g] du Code civil.

4. En contrepartie de la constitution du droit de superficie, le propriétaire percevra une rente annuelle de superficie de Fr. 6'000.- qui sera comptabilisée à son profit dans les comptes de la société superficiaire, aussi longtemps qu'il en est associé. Dès le moment où le propriétaire ne participerait pas à la société qui est la superficiaire, cette redevance devrait lui être payée au plus tard le [31] décembre de chaque année pour l'année écoulée. [..]

5. Le droit de superficie objet du présent acte est cessible. Sa cessibilité est exclusivement limitée par les dispositions légales de droit public, notamment celles résultant du droit foncier rural.

[..].

6. La société superficiaire ne peut pas constituer un droit de superficie sur son propre droit de superficie.

7. Pour le surplus, les règles du Code civil relatives au droit de superficie sont applicables."

En 2014, la parcelle n° 10 de Molondin a été divisée en trois biens-fonds:

- la parcelle n° 10 de Molondin, d'une surface de 3'703 m²;

- la parcelle n° 538, de Molondin, d'une surface de 17'241 m²;

- la parcelle n° 539, de Molondin, d'une surface de 5'521 m².

Le DDP immatriculé sous feuillet 451 a été modifié à cette occasion. Il grève désormais la parcelle n° 538 de Molondin, dans son entier, et a été inscrit au nom de la société C.________ SA, dont la raison sociale est D.________ SA depuis 2018. La rente annuelle prévue pour le droit de superficie (6'000 fr. annuels soumis à indexation) n'a pas été modifiée.

B. Le 26 février 2019, le plan d'affectation PPA "En Greybin" a été modifié. Selon ce nouveau plan, la parcelle n° 538 se trouve désormais en zone d'activité agroalimentaire, soit en zone à bâtir. Elle était auparavant affectée en zone para-agricole (zone spéciale hors de la zone à bâtir).

La plus-value du classement de la parcelle n° 538 en zone d'activité agroalimentaire a été estimée par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) à 707'000 fr., sur la base d'une valeur de 195 fr. / m², si bien qu'une taxe sur la plus-value a été fixée, par décision du 27 février 2020, à 141'400 fr. La décision de taxation a été adressée à A.________, propriétaire de la parcelle n° 538. Elle est entrée en force sans avoir été contestée. Son dispositif est le suivant:

"1. Le montant de la taxe sur la plus-value dû par A.________ pour la parcelle n° 538 de la commune de Molondin est fixé à CHF 141'400.- (cent quarante et un mille quatre cents francs).

2. Il est requis du registre foncier d'inscrire, dès l'entrée en force de la présente décision, une mention comme quoi la parcelle fait l'objet d'une décision de taxation."

Cette taxe a fait l'objet d'une mention au registre foncier, sur le feuillet de la parcelle de base, inscrite en date du 9 juillet 2020.

C. Le 18 août 2021, un permis de construire a été délivré par la commune de Molondin pour la construction d'un bâtiment à usage mixte industriel et administratif pour des activités agro-alimentaires et d'un parking. Dit permis de construire comporte le nom du propriétaire de la parcelle (A.________), ainsi que le nom du titulaire du DDP (D.________ SA), constructeur et bénéficiaire du permis.

D. Par courrier du 7 septembre 2021, la DGTL s'est adressée à A.________ pour lui annoncer que, dans la mesure où un permis de construire avait été délivré, le montant de la taxe sur la plus-value fixée en date du 27 février 2020 serait exigible dès le 16 novembre 2021 si un recours n'était pas déposé contre le permis de construire.

Par courrier du 24 septembre 2021, l'atelier E.________, qui s'est occupé de la procédure de permis de construire, a confirmé que "le requérant du permis de construire du 17.08.2021, délivré par la commune de Molondin, est la société D.________ SA".

Se déterminant en date du 30 septembre 2021, A.________, par l'intermédiaire de son représentant, a informé la DGTL qu'il considérait que la délivrance du permis de construire à la société superficiaire ne rendait pas exigible la taxe sur la plus-value. Il expliquait qu'en constituant le DDP, bien que propriétaire du bien-fonds n° 538, il avait perdu le droit de construire des immeubles sur son terrain. Seul le titulaire du droit de superficie disposait encore de ce droit. La mesure d'aménagement du territoire profitait donc au titulaire du droit de superficie et non au propriétaire du bien-fonds. Il en résultait que ce n'était pas lui, en sa qualité de propriétaire de la parcelle n° 538, qui était visé par la délivrance du permis de construire mentionné ci-dessus, mais la société D.________ SA, maître de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment à construire.

Le 1^er mars 2022 , la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

"1. Le montant de la taxe sur la plus-value dû par A.________ pour la parcelle n° 538 de la commune de Molondin, fixé à CHF 141'400.- (cent quarante et un mille quatre cents francs) par décision du 27 février 2020, est exigible.

2. Le montant mentionné au chiffre 1 doit être payé dans les 30 jours.

A défaut de paiement, la DGTL procèdera à l'inscription d'une hypothèque légale, conformément aux art. 132 LATC et 88 al. 2 CDPJ, une fois la présente décision entrée en force et le délai de paiement échu."

La DGTL estimait en substance que l'art. 68 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.1) prescrivait que la taxe était due par le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement. Ainsi, nonobstant un éventuel droit distinct et permanent, le propriétaire du bien-fonds était débiteur de la taxe sur la plus-value. Elle soulignait que cela ressortait très clairement de la loi, qui envisageait le bien-fonds comme une catégorie d'immeubles, les droits distincts et permanents constituant une autre catégorie. Il appartenait par conséquent au propriétaire, éventuellement, de prévoir la prise en charge de la taxe sur la plus-value dans le cadre de la convention relative au droit de superficie. En l'occurrence, la délivrance du permis de construire entraînait l'exigibilité de la taxe.

E. Par recours du 28 mars 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a contesté la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et a conclu sur le fond à ce qui suit:

"- Le recours est admis avec suite de frais et dépens;

- La décision de perception du 1^er mars 2022 est annulée;

- La taxe à la plus-value de CHF 141'400 due par A.________ pour la parcelle n°538 de la commune de Molondin, fixée par décision du 27 février 2020, n'est pas exigible."

Le recourant expose que, en constituant le DDP, bien que propriétaire du bien-fonds n° 538, il n'est plus autorisé à construire des immeubles sur son terrain. Seul le titulaire du droit de superficie dispose de ce droit. La mesure d'aménagement du territoire ne lui profite donc pas. Ce n'est ainsi pas lui qui est visé par la délivrance du permis de construire, mais la société D.________ SA, maître de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment à construire. De plus, comme les futures constructions seront propriété du titulaire du droit de superficie, la délivrance d'un permis de construire à ce dernier n'a pas d'effet immédiat sur l'exigibilité de la taxe sur la plus-value. Il est d'avis que la taxe sur la plus-value n'est exigible qu'en cas d'aliénation du bien-fonds grevé, soit la parcelle n° 538. Quant à la question de savoir si la taxe deviendrait exigible à l'extinction du DDP, elle peut demeurer ouverte.

F. La Municipalité de Molondin s'est déterminée en date du 21 avril 2022 et a déclaré s'en remettre à justice quant au sort du recours.

Le 22 avril 2022, D.________ SA a confirmé être la requérante, respectivement la bénéficiaire du permis de construire délivré le 18 août 2021. Elle ajoute que le recourant n'était pas impliqué dans la procédure de permis de construire, mais avait uniquement contre-signé la demande en sa qualité de propriétaire du fonds n° 538.

La DGTL (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 9 juin 2022 et a conclu au rejet du recours. Elle expose que la loi prévoit une taxation du propriétaire du bien-fonds et non du propriétaire d'un autre immeuble au sens de l'art. 655 al. 2 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). Il n'y aurait aucune raison de s'éloigner des termes de droit privé utilisés en droit public, dès lors que leur signification est claire et que le législateur n'a pas souhaité leur donner un autre sens. Un contrat de superficie ne saurait être assimilé à un contrat de vente. D.________ SA n'est pas titulaire d'un droit de propriété sur le bien-fonds qui bénéficie de la plus-value. Le recourant est ainsi seul propriétaire dudit bien-fonds. Quant à l'exigibilité de la taxe, elle est donnée dès lors qu'un permis de construire a été délivré, peu importe que le permis bénéficie dans un premier temps au superficiaire. Pour le reste, l'autorité intimée souligne que les rapports internes entre le propriétaire et le superficiaire ne font pas l'objet de la procédure en cause.

Le recourant s'est déterminé au sujet de la réponse de l'autorité intimée le 4 juillet 2022 et a confirmé les conclusions prises au pied de son recours. Il soutient que le fait que le législateur n'ait pas envisagé la question du droit de superficie a pour conséquence que la taxe sur la plus-value n'est exigible qu'en cas de vente du bien-fonds et non en cas de permis de construire délivré au superficiaire. Il faut tenir compte du fait qu'il n'est pas, en tant que superficiant, propriétaire des bâtiments. Dans la mesure où le recourant a renoncé, au moment de la constitution du droit de superficie, à bénéficier des droits à bâtir existants ou futurs, il estime qu'il ne se justifie pas de prélever une taxe fondée sur un plan de quartier bénéficiant à un autre sujet de droit.

G. Dès lors qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une jurisprudence du Tribunal cantonal, la question de savoir si le versement de la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est exigible du superficiant, en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, a été soumise à l’ensemble des juges de la CDAP I en vue de coordination, conformément à l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal, adopté par ce dernier le 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1). La solution adoptée est exposée dans les considérants en droit du présent arrêt.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 69 al. 4 LATC, le département rend une décision relative à la perception de la taxe sur la plus-value lorsque les conditions prévues à l'alinéa 1 sont remplies. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Déposé en temps utile et répondant aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.

2. L'objet du litige porte sur l'exigibilité de taxe sur la plus-value, fixée en 2020 par une décision entrée en force, et réclamée aujourd'hui par l'autorité intimée au recourant suite à la délivrance d'un permis de construire en lien avec sa parcelle.

a) Aux termes de l'art. 5 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le droit cantonal doit établir un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement. Avec la révision du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1^er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959), l'art. 5 al. 1 LAT a été complété à divers égards. Selon l'art. 5 al. 1bis LAT, les avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au moins 20 %; la compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné; le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir. Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l’al. 2, ou d’autres mesures d’aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2 let. a (réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d’assolement) et 3 let. abis (prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat) (art. 5 al. 1ter LAT). En cas d’impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses (art. 5 al. 1sexies LAT).

La notion d'avantage majeur est une notion juridique indéterminée qui laisse aux cantons une certaine marge d’appréciation (ATF 143 II 568 consid. 7.1, résumé, traduit et commenté in RDAF 2018 I, p. 388 s.).

b) En droit vaudois, l'art. 64 LATC pose le principe de la compensation de la plus-value dans ces termes:

"¹ Les avantages majeurs résultant des mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation sous la forme de perception d'une taxe sur la plus-value.

² Est considéré comme avantage majeur constituant une plus-value l'augmentation sensible de valeur d'un bien-fonds qui résulte:

a. du classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;

b. du changement d'affectation de la zone ou de la modification des autres prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à l'intérieur de la zone à bâtir.

³ Le classement temporaire d'un bien-fonds en zone à bâtir, en vue par exemple de l'exploitation d'une gravière ou d'une carrière, est exempté de la taxe."

L'art. 68 LATC règle la taxation selon les modalités suivantes:

"¹ Le département rend une décision de taxation motivée lorsque la mesure d'aménagement du territoire est mise en vigueur. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal.

² La taxe est due par le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement du territoire selon l'article 64, alinéa 2.

³ Tous les propriétaires ou bénéficiaires répondent solidairement de la taxe sur la plus-value.

⁴ Les collectivités publiques qui sont propriétaires des terrains faisant l'objet d'une des mesures d'aménagement du territoire prévues à l'article 64, alinéa 2, sont exemptes de la taxe sur la plus-value lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de tâches publiques qu'elles accomplissent elles-mêmes. Sont notamment considérés comme tels les logements d'utilité publique.

⁵ La taxe sur la plus-value fait l'objet d'une mention inscrite au registre foncier, sur réquisition du département.

⁶ Le montant de la taxe sur la plus-value est considéré comme une impense déductible de l'assiette de l'impôt sur les gains immobiliers."

L'art. 69 LATC définit l'exigibilité de la taxe:

"¹ La taxe sur la plus-value est exigible:

a. 90 jours après l'entrée en force du permis de construire;

b. en cas d'aliénation du bien-fonds, ou lors de la conclusion de tout acte juridique pouvant donner lieu à la perception d'un impôt sur les gains immobiliers.

² La perception de la taxe sur la plus-value est différée en cas de transfert de propriété par succession, d'avancement d'hoirie ou de donation.

³ La perception de la taxe sur la plus-value est différée en cas de fouilles archéologiques d'une durée supérieure à 90 jours.

(...)."

Le règlement du Conseil d’Etat du 22 août 2018 sur l’aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2) précise certains éléments, ainsi par exemple, que sur la base des informations transmises par le service, la centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) informe le service des permis de construire délivrés sur des parcelles ayant fait l'objet d'une décision de taxation (art. 39 RLAT) ou encore que la délivrance d'un permis de construire pour des rénovations ou constructions de peu d'importance ne provoque pas la perception de la taxe (art. 42 RLAT). Il ne donne par contre pas plus d'information sur le débiteur de la taxe, ni sur son exigibilité en présence d'un droit distinct et permanent.

L'Exposé des motifs et projets de lois (EMPL) n° 323 d'octobre 2016 modifiant la partie aménagement du territoire (art. 1 à 79) de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) donne les précisions suivantes (Bulletin du Grand Conseil 2017-2022 Tome 3 p. 72 ss, p.100) au sujet de l'exigibilité:

"L’entrée en force du permis de construire est la solution la plus facile à appliquer. Le début ou la fin des travaux aurait également été possible selon la législation fédérale, mais ces critères ne sont pas clairement définissables. La fin des travaux pourrait correspondre au permis d’utiliser. Ce permis n’est toutefois pas toujours délivré par les communes et elles peuvent aussi refuser de l’octroyer lorsque les travaux n’ont pas été réalisés conformément au permis de construire. Si le terrain permet la construction de plusieurs bâtiments, la taxe est exigible dès l'entrée en force du premier permis de construire."

c) L'art. 655 CC prescrit que sont des immeubles les biens-fonds (al. 2 ch. 1), les droits distincts et permanents, immatriculés au registre foncier (al. 2 ch. 2), les mines (al. 2 ch. 3) et les parts de copropriété d’un immeuble (al. 2 ch. 4). La nature du droit distinct et permanent est double: d'une part, en vertu de l'art. 655 CC, ce droit est un immeuble et, par conséquent, un objet de droits réels immobiliers, d'autre part, cet immeuble au sens juridique reste un droit, déterminé quant à son contenu et à son étendue par des règles propres, notamment en ce qui concerne la relation du titulaire du droit avec le propriétaire du bien-fonds (cf. Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 5^ème éd., Berne 2020, vol. II, n° 2026). Il demeure une servitude et non un droit de propriété (cf. Commentaire romand, Alban Ballif, n° 2 ad art. 779 CC).

Le droit de superficie est la servitude en vertu de laquelle une personne a la faculté "d’avoir ou de faire des constructions, soit sur le fond grevé, soit au-dessous" (art. 779 al. 1 CC). Il donne ainsi le moyen de dissocier la propriété du fonds de la propriété des constructions (immobilières) qui s’y trouvent au moment de la constitution ou qui sont édifiées par la suite; il fait échec au principe de l’accession énoncé à l'art. 667 CC (principe selon lequel la propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous, dans toute la hauteur et la profondeur utiles à son exercice). La conséquence essentielle du droit de superficie est en effet que le titulaire de la servitude devient propriétaire des constructions et autres ouvrages établis au-dessus ou au-dessous du fonds grevé (art. 675 al. 1 CC; cf. Paul-Henri Steinauer, Droits réels III, 5^ème éd., Berne 2021, n° 3802). Le bénéficiaire du droit de superficie (superficiaire) étant le propriétaire de la construction, il a le pouvoir d’en disposer. Le superficiaire peut également utiliser le sol avoisinant la construction et prendre les mesures sans lesquelles l’exercice du droit ne serait pas possible et qui sont implicitement comprises dans l’exercice du droit. Ces prérogatives accessoires au droit de superficie se limitent à ce qui est directement au service de la servitude. Dans le cadre ainsi tracé par la loi, le contenu précis du droit réel conféré sera déterminé, comme pour les servitudes foncières, par l’acte constitutif, auquel l’inscription au registre foncier renverra.

Le droit de superficie érigé en droit distinct et permanent est constitué par un contrat en la forme authentique, suivi d'une inscription au registre foncier (art. 779a et 731 ss CC). Outre des clauses définissant le droit de superficie lui-même (objet, durée, étendue, etc.) au sens de l'art. 779b al. 1 CC, le contrat constitutif peut faire naître des droits et des obligations personnelles en relation avec ce droit, par exemple l'obligation pour le superficiaire de payer une rente. Ces obligations peuvent être annotées au registre foncier si les parties en sont convenues en la forme authentique (Steinauer, Droits réels III, op. cit., n° 3818).

L'échéance du droit de superficie peut être l’occasion pour les parties de négocier soit une prolongation du droit, soit la constitution d’un nouveau droit, soit la vente du terrain ou enfin l’exercice par le superficiant de son droit de retour.

3. En l'espèce, il convient de déterminer si le recourant est débiteur de la contribution de plus-value réclamée par l'autorité intimée (consid. 3a) et, ensuite, d'examiner si la contribution est exigible auprès du recourant en raison du permis de construire délivré le 18 août 2021 (consid. 3b et 3c).

a) Le droit fédéral ne comporte aucune précision quant au sujet de la contribution de plus-value. La doctrine admet que la solution la plus adéquate consiste à désigner comme sujet de la contribution le propriétaire du bien-fonds au moment de la mesure d'aménagement qui coïncide avec la naissance de la plus-value (cf. Etienne Poltier, Commentaire pratique LAT, in Aemisegger e. a. [éd.], Planifier l'affectation, 2016, n° 55 ad art. 5). C'est l'optique choisie par le législateur vaudois, qui dispose à l'art. 68 al. 2 LATC que la taxe est due "par le propriétaire du bien-fonds".

Au vu des termes clairs de l'art. 68 al. 2 LATC, il n'est pas contestable que le recourant, en tant que propriétaire du bien-fonds visé par la plus-value, est débiteur de la taxe sur la plus-value.

La question pourrait se poser de savoir si le superficiaire, qui dispose – sur l'étendue (et le volume) de la surface grevée du droit de superficie – de la maîtrise du sol au sens où l'entend le droit de la police des constructions (cf. Fabien Andrey, Le transfert d'indices de constructibilité, Berne 2022, § 795 ss, § 811), pourrait également être considéré comme un "propriétaire du bien-fonds" au sens de l'art. 68 al. 2 LATC. Au vu des règles du droit civil, il n'est pas évident que la réponse à cette question serait positive.

Comme déjà relevé, le recourant est le propriétaire du bien-fonds visé par la plus-value. Une décision a été rendue le 27 février 2020; elle a fixé l'identité du débiteur de la taxe, à savoir le recourant, dès lors qu'il était propriétaire du bien-fonds; elle a aussi fixé le montant de l'indemnité de plus-value. Cette décision a été notifiée régulièrement au recourant; elle n'a pas été contestée et est entrée en force. En vertu du principe de la force de chose décidée n'y a pas lieu de revenir sur l'identité du débiteur de la taxe. Il reste uniquement à résoudre la question de savoir si la taxe, due par le recourant, est exigible à raison d'un permis de construire délivré au bénéficiaire du droit distinct et permanent.

b) L'exigibilité de la taxe sur la plus-value est réglée par l'art. 69 LATC.

L'art. 69 al. 1 LATC fixe le moment de l'exigibilité soit à 90 jours après l'entrée en force du permis de construire, soit au moment de d'aliénation du bien-fonds, ou lors de la conclusion de tout acte juridique pouvant donner lieu à la perception d'un impôt sur les gains immobiliers. L'idée à la base de ces deux termes est que le paiement de la taxe ne doit pas mettre en difficulté le propriétaire dépourvu de moyens financiers et le contraindre cas échéant à procéder à une aliénation pour s'acquitter de son dû. Or celui qui aliène son immeuble dispose généralement des fonds nécessaires pour payer la contribution, de même que celui qui met en valeur son bien par un projet de construction (cf. Etienne Poltier, La contribution de plus-value de l'art. 5 al. 1^bis LAT et sa mise en œuvre dans le canton de Vaud, JdT 2018 III 67 ss, p. 80). C'est aussi pour cette raison que l'art. 69 al. 2 LATC prévoit que la perception de la taxe sur la plus-value est différée en cas de transfert de propriété par succession, d'avancement d'hoirie ou de donation. En effet, dans ces cas de figure, le bénéficiaire du transfert ne dispose pas nécessairement des fonds nécessaires et pourrait se voir contraint de vendre le bien transféré pour acquitter le montant de la taxe.

En l'espèce, selon le recourant, la délivrance du permis de construire ne serait pas déterminante, car en raison du droit distinct et permanent, il n'aurait lui-même aucunement la faculté de construire sur sa parcelle. Il ne serait pas concerné par la délivrance du permis de construire qui est destiné la société D.________ SA, maître de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment à construire.

Le recourant ne peut pas être suivi. Il faut en premier lieu tenir compte du fait que le sens littéral de la disposition est clair. La LATC ne précise en effet pas que le permis de construire, dont l'octroi déclenche l'exigibilité, doit nécessairement être délivré au propriétaire du bien-fonds. L'art. 69 al. 1 let. a LATC mentionne uniquement comme élément déclencheur "l'entrée en force du permis de construire". Cette disposition peut ainsi être comprise dans ce sens qu'elle concerne tout permis octroyé en lien avec le bien-fonds ayant fait l'objet de la plus-value, peu important qui en est le bénéficiaire. En vertu du principe de la légalité, il n'y a pas lieu de limiter la portée d'un texte clair.

Cette interprétation se justifie également si on se réfère à l'intention exprimée dans les travaux préparatoires, à savoir que l'exigibilité soit fixée de sorte que le paiement de la taxe ne mette pas en difficulté le propriétaire qui est tenu de la verser. On peut en effet partir de l'idée que, dans des relations commerciales ordinaires, si le propriétaire d'un bien-fonds accepte que le superficiaire fasse usage de nouvelles possibilités de construction liées au changement de zonage, non prévues dans l'acte constitutif du DDP, il exige une contre-prestation, qui lui permet alors de disposer des ressources nécessaires pour payer la taxe sur la plus-value.

À cet égard, on rappelle que, selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis doit être signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. En l'occurrence, quand bien même c'est le potentiel propriétaire des futures constructions (D.________) qui a conduit la procédure de permis de construire, il n'est pas contesté que la signature du recourant (propriétaire du bien-fonds) était indispensable pour la délivrance dudit permis.

L'exigence tenant à la signature du propriétaire n'est pas une prescription de pure forme selon le droit public; elle permet de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble); indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une fois les travaux achevés. Ainsi, le permis de construire doit être refusé si l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse (AC.2021.0092 du 27 juillet 2022 consid. 6a; AC.2019.0175 du 19 août 2020 consid. 2d; AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2c/aa, AC.2014.0170 du 18 septembre 2014 consid. 3a; AC.2009.0289 du 31 mai 2010 consid. 11; cf. aussi TF 1C_7/2009 du 20 août 2009 consid. 5.2). Certes, dans un arrêt AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2c/cc, le Tribunal avait considéré que la régularisation des travaux effectués exclusivement à l'intérieur d'un bâtiment par un superficiaire n'impliquait pas la signature du propriétaire du fonds grevé du droit de superficie. Le cas d'espèce était toutefois très particulier dans le sens où les travaux litigieux portaient exclusivement sur des transformations intérieures, sans extension du bâtiment existant. Ces travaux intérieurs n'impliquaient pas des nouveaux équipements importants et n'étaient a priori pas de nature à poser problème au moment de l'extinction du droit de superficie.

Il ressort de ce qui précède que – sauf cas très particuliers – la signature du superficiaire ne suffit pas pour obtenir un permis de construire. Le superficiant (propriétaire) est aussi amené à signer la demande de permis de construire. Compte tenu de cette circonstance, on pourrait considérer qu'il est également destinataire du permis de construire, puisque celui-ci est délivré suite à une demande qu'il a déposée.

c) En conclusion, il convient de retenir que lorsque la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est exigible en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la taxe peut être exigé du superficiant.

On observera encore que, selon la jurisprudence rendue en matière fiscale (ATF 141 II 326, traduit in RDAF 2015 II, p. 469), le propriétaire qui constitue un droit de superficie limité dans le temps ne procède pas à une aliénation, ni ne cède la substance de son droit de propriété (il n’y a pas de "consommation de fortune" dans un tel acte). Dans le cas d’espèce, le recourant, est ainsi resté "propriétaire du bien-fonds", au sens de l’art. 68 al. 2 LATC, sans égard à la constitution du DDP, et il a déjà été déclaré débiteur de la contribution de plus-value par la décision du 27 février 2020. Force est ainsi de considérer que l’octroi du permis de construire sur son bien-fonds déclenche l’exigibilité de celle-ci, même si ce permis profite en premier lieu à un tiers "non-propriétaire", cette circonstance ne constituant pas un motif de report de l’exigibilité.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas matière à allocation de dépens (art. 55 LPA-VD a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1^er mars 2022 est confirmée.

III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 avril 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Opinion dissidente commune du juge André Jomini et de l'assesseur Antoine Rochat

Les magistrats soussignés – le premier en tant que membre de la CDAP I ayant pris part à la délibération de coordination au cours de laquelle une question de principe a été tranchée (cf. art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal [ROTC; BLV 173.31.1]) et le second en tant que membre de la cour ayant statué sur le recours (cf. art. 33 ROTC) – expriment un avis minoritaire, au sens de l'art. 134 de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01). Ils ne partagent pas l'avis de la majorité s'agissant du principe suivant: "Lorsque la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est exigible en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la taxe peut être exigé du superficiant" (consid. 3c de l'arrêt; c'est le principe qui a été soumis à l'ensemble des juges en vue de coordination). Dans cette affaire, l'art. 69 al. 1 let. a LATC a été appliqué, l'arrêt précisant, en relation avec le principe précité, que "la taxe sur la plus-value est exigible du propriétaire du bien-fonds directement après l'entrée en force d'un permis de construire, peu important qui en est le bénéficiaire" (consid. 3b p. 11). Ce principe a été posé dans un cas où le bénéficiaire du permis de construire est le superficiaire, titulaire d'un droit distinct et permanent (DDP, immatriculé comme immeuble au registre foncier). La décision de taxation (cf. art. 68 LATC) avait été notifiée au propriétaire du fonds grevé (le superficiant) et elle est entrée en force. La contestation soumise à la CDAP concerne la décision relative à la perception de la taxe (cf. art. 69 al. 4 LATC), notifiée elle aussi au propriétaire du fonds grevé.

La validité de la décision de taxation n'est pas discutée ici. La question du sujet de la contribution a été réglée dans une procédure administrative précédente, en 2020. On ne se demandera donc pas si le département cantonal aurait pu, à cette époque, désigner le superficiaire, titulaire du DDP, comme contribuable (voir à ce propos Etienne Poltier, La contribution de plus-value de l'art. 5 al. 1bis LAT et sa mise en oeuvre dans le canton de Vaud, JdT 2018 III 67, p. 76, qui rappelle qu'il incombe en principe au législateur cantonal de régler cette question).

L'avis minoritaire porte sur le moment de l'exigibilité ou en d'autres termes sur la réalisation d'une des conditions énoncées à l'art. 69 LATC. L'arrêt ci-dessus rappelle que le droit cantonal vaudois, pour mettre en oeuvre l'art. 5 LAT, a retenu deux configurations comme cas de perception: d'une part l'aliénation du bien-fonds, car celui qui aliène son immeuble dispose généralement des fonds nécessaires pour payer la contribution; d'autre part l'octroi du permis de construire, car en cas de construction, le propriétaire met en valeur son bien et le potentiel constructible qui lui a été alloué. Dans la doctrine, il a été relevé que les cantons pourraient être tentés, pour lutter contre la thésaurisation, d'adopter des règles qui avancent le moment de l'exigibilité de la contribution de plus-value mais on peut douter qu'une règle cantonale anticipant le moment de la perception soit conforme au droit fédéral (cf. Poltier, op. cit., p. 80).

En l'occurrence, le propriétaire du fonds grevé, qui a constitué le DDP en 1999 pour une durée de 30 ans, n'a pas aliéné son fonds et il n'a pas non plus mis fin de manière anticipée au droit de superficie. Il ne peut lui-même plus construire sur la parcelle concernée; il n'a donc pas demandé de permis de construire depuis 1999.

La décision attaquée a été prise après l'octroi d'un permis de construire à un tiers. Lorsqu'un droit de superficie a le caractère d'un droit distinct et permanent immatriculé comme immeuble au registre foncier (art. 779 al. 3 CC), on peut admettre que ce tiers, le superficiaire, soit le requérant d'un permis de construire, puis le destinataire de cette autorisation administrative, dès lors que la servitude lui confère le droit (de nature civile) de faire des constructions sur le fonds grevé (art. 779 al. 1 CC). Selon les principes de la LAT (cf. art. 22 LAT), il est exigé, d'un point de vue formel, que la demande de permis de construire soit signée par le maître de l'ouvrage et par le propriétaire foncier ("Grundeigentümer"), lorsqu'il n'y a pas identité de personnes (cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, Zurich 2020, Art. 22 N. 51). La notion de propriétaire foncier ou de propriétaire d'immeuble peut s'appliquer au superficiaire, titulaire d'un DDP (il est lui aussi propriétaire d'un immeuble [Grundstück] selon l'art. 779 al. 3 CC; cf. également Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanugsgesetz, Berne 2006, Art. 22 N. 74, où il est indiqué que l'autorisation de construire est octroyée pour un projet déterminé sur un immeuble [Grundstück] déterminé). La réglementation de l'art. 108 al. 1 LATC ("La demande de permis [...] est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds") est conforme à ces principes du droit fédéral. Il s'ensuit que dans une situation correspondant à celle de la présente contestation, le superficiaire, qui entend faire exécuter des travaux de construction sur son propre immeuble, doit être le requérant du permis de construire et que c'est à lui – et non pas au propriétaire du fonds grevé - que l'autorisation au sens des art. 103 ss LATC doit être délivrée.

Pour les soussignés, une interprétation littérale de l'art. 69 al. 1 LATC, tenant compte du but du régime de compensation de l'art. 5 LAT, devrait en réalité signifier que la taxe sur la plus-value est exigible de la part du propriétaire d'immeuble qui a obtenu le permis de construire 90 jours après l'entrée en force de ce permis de construire. Quand le propriétaire du fonds grevé d'un droit de superficie n'a lui-même pas demandé, ni a fortiori obtenu un permis de construire, parce que seul le titulaire du DDP a, selon les règles du droit civil, la possibilité de construire à l'intérieur des limites de la parcelle, l'autorité cantonale ne peut pas invoquer à son égard l'exigibilité de la taxe sur la plus-value. La décision attaquée, qui prononce l'exigibilité de la taxe dans une situation non prévue par l'art. 69 LATC tel que l'on estime devoir l'interpréter, ne paraît pas conforme au droit cantonal ni aux principes de l'art. 5 al. 1bis LAT. En définitive, les auteurs du présent avis minoritaire auraient été d'accord avec un principe exprimé ainsi: "Lorsque la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est exigible en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la taxe ne peut pas être exigé du superficiant".

Il n'est pas exclu, dans le cas particulier, que cette taxe devienne exigible à l'expiration du droit de superficie, lorsque les constructions font retour au propriétaire du fonds (art. 779c CC). Cette question n'a toutefois pas à être examinée plus avant ici.