TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 16 novembre 2022
Composition	M. André Jomini, président; M. François Kart et M. Pascal Langone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourante

A._______ ,à ********, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Montreux, à Montreux,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 13 avril 2022 refusant l'autorisation de construire une villa avec piscine sur la parcelle n° 4207 (CAMAC 208000).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______ est propriétaire de la parcelle n° 4207 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. Ce bien-fonds a une surface totale de 1'719 m².

La parcelle n° 4207 est située dans le périmètre du plan de quartier "Derrière Fontanivent" entré en vigueur le 7 août 1974. Ce plan a fait l'objet d'une modification, adoptée par le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) le 20 septembre 1978 et approuvée par le Conseil d'Etat le 24 novembre 1978. Cette modification a consisté à créer une nouvelle zone de villas dans une partie du périmètre, en particulier dans le compartiment de terrain comprenant la parcelle n° 4207. D'après les indications figurant sur ce plan, une villa se trouvait déjà sur cette parcelle en 1978 (dans la partie sud du bien-fonds). La plupart des parcelles de ce secteur, en amont de la voie du chemin de fer MOB (lieux-dits "En Fontanivent", "La Fin de Brent", notamment) sont occupées par des villas individuelles ou des bâtiments de plusieurs appartements.

B.                     En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans partiels comme le plan de quartier "Derrière Fontanivent". Il était prévu de maintenir ce secteur dans la zone à bâtir (pour la parcelle n° 4207: zone de coteau B, destinée également à l'habitation). Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz (dans d'autres parties de la commune); elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). [...] "

C.                     A la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021 (https://www.montreux.ch/fileadmin/documents/commune-de-montreux.ch/pdf/Urbanisme/ zones_reservees/ZR_Rapport_47OAT.pdf). Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer la parcelle n° 4207 et les terrains environnants dans la zone réservée 2, ainsi décrite dans le rapport précité (p. 13):

"6.2 Zone réservée 2

6.2.1 Périmètre
La zone réservée 2 concerne toute la partie du territoire communal qui se situe entre le périmètre de centre et l’A9 (RN9).
Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 2.
La zone réservée 2 couvre une surface de 86.36 ha.

6.2.2 Plans de détails

Les plans de détails suivants sont également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu’ils sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):
- (106) PQ « Derrière Fontanivent » - 07.08.1974 - et addenda – 24.11.1978 ;
- (123) PEP « La Foge » - 18.11.1977 pour partie seulement ;
- (180) PPA « Clos de la Foire à Brent » - 28.07.2004 pour partie seulement.

6.2.3 Règlement
Le dispositif de la zone réservée 2 est presque aussi restrictif que celui de la zone réservée 1, car cette zone concerne une portion de territoire relativement excentrée, mais susceptible d’offrir le potentiel constructible le plus important au sein du territoire communal. Il permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général.
Comparée à la zone réservée 1, la zone réservée 2 tend aux mêmes buts, avec davantage de souplesse laissée aux intentions de démolition-reconstruction. Elle tend ainsi à :
- empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) ;
- permettre l’entretien immobilier et du patrimoine ;
- permettre l’occupation de volumes bâtis existants mais non-utilisés ;
- interdire la disparition de locaux de commerces et/ou activités à des fins d’habitation;
- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de l’entretien et de la transformation intérieure ;
- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de la transformation extérieure sans modification de volume ;
- permettre les démolitions-reconstructions volontaires et accidentelles dans les limites de l’article 80 LATC ;
- empêcher que les surfaces en nature de vigne et de pré-champ ne fassent l’objet
d’aménagement.
Ainsi, cette zone ne permet que l’entretien du bâti, l’optimisation des volumes construits existants et les reconstructions en cas de démolition volontaire des constructions existantes ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans cette partie de Montreux.
Les surélévations ne sont pas autorisées dans cette zone, car de nombreuses constructions existantes pourraient recevoir ce type d’intervention et atteindre un gabarit de R+1+c/a, qui correspond au gabarit habituel dans cette portion de territoire. La limite du périmètre compact d’agglomération est susceptible d’être modifiée dans le cadre des études du futur Plan d’affectation communal (PACom) et il n’est pas certain que cette portion de territoire fasse alors l’objet d’une densification et donc, la
possibilité de surélévation ne peut pas être autorisée, car elle risque de créer des situations contraires aux buts de la planification future, conformément à l’article 47 LATC."

Le projet de règlement des zones réservées (RZR) définit ainsi, à ses articles 3 (valable pour toutes les zones réservées) et 7 (valable pour la zone réservée 2), les possibilités de construire dans ce régime provisoire ou conservatoire:

"ART. 3   EFFETS
1 Les constructions nouvelles sont interdites dans les zones réservées, à l’exception des dépendances de peu d’importance au sens de l’article 39 RLATC. Les piscines extérieures sont assimilées à des dépendances.
2 Seules les constructions nouvelles destinées à satisfaire des besoins d’utilité publique peuvent faire exception au régime instauré par les zones réservées. La Municipalité appréciera le bien-fondé de la vocation d’utilité publique du programme de la construction projetée, ainsi que les surfaces et volumes proposés du projet par rapport aux besoins d’utilité publique à satisfaire. Les logements d’utilité publique au sens de l’article 27 LPPPL ne répondent pas aux critères d’utilité publique du
présent alinéa.
3 Seules sont autorisées les interventions sur les bâtiments existants, conformément aux règles spécifiques à chaque zone et dans le respect de l’article 4 du présent règlement.
4 Toutes les interventions projetées doivent obligatoirement être soumises à titre de demande préalable à la Municipalité, qui en apprécie la conformité. Elles doivent être accompagnées de données chiffrées précises, qui exposent la différence entre la situation actuelle et projetée du bâtiment concerné en termes de surface bâtie, surface de plancher déterminante et/ou de volume construit hors sol.
5 Toutes les demandes de permis de construire sont subordonnées à l’autorisation spéciale du Département cantonal compétent, conformément à l’article 135 alinéa 4 LATC.
6 Les plans d’affectation communaux au sens des articles 22 ss. LATC, à établir sur une portion restreinte du territoire communal, pourront faire l’objet d’une procédure au sens des articles 34 ss. LATC, lorsque le dimensionnement de la zone à bâtir de l’entier du territoire communal sera établi en conformité à l’article 15 LAT.

 

ART. 7   ZONE RÉSERVÉE 2
1 La zone réservée 2 est délimitée par le plan ; elle concerne toutes les zones, au sens de l’article 1 du présent règlement, qui se situent entre le périmètre de centre et l’A9 (RN9), ainsi que les plans de détails suivants :
- (106) PQ « Derrière Fontanivent » - 07.08.1974 - et addenda – 24.11.1978 ;
- (123) PEP « La Foge » - 18.11.1977 pour partie seulement ;
- (180) PPA « Clos de la Foire à Brent » - 28.07.2004 pour partie seulement.
2 Elle est destinée à empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s).
3 Seules sont autorisées les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de :
- l’entretien ;
- la transformation intérieure ;
- la transformation extérieure sans augmentation de volume ;
- la démolition-reconstruction, dans les limites de l’alinéa 4 ci-dessous.
4 Les démolitions-reconstructions volontaires et accidentelles des bâtiments existants sont autorisées dans les limites de l’article 80 LATC.
5 L’occupation à des fins d’habitation ou d’activités de locaux existants actuellement non-habitables, mais situés dans un volume existant, est autorisée, sous réserve des conditions habituelles de salubrité (art. 25 ss. RLATC).
6 Le changement d’affectation de locaux d’activités et commerces en logement est interdit.
7 Aucune surface en nature de vigne ou de pré-champ ne peut faire l’objet d’aménagement."

Le plan des zones réservées – avec l'inclusion de la parcelle n° 4207 dans la zone réservée 2 – a été mis à l'enquête publique, avec son règlement, du 24 avril au 25 mai 2021. Le conseil communal l'a adopté dans sa séance du 2 mars 2022. Ce plan a été approuvé le 16 septembre 2022 par le Département cantonal des institutions, du territoire et du sport (DITS).

Les décisions d'adoption et d'approbation du plan des zones réservées font actuellement l'objet de recours pendants devant la Cour de droit administratif et public.

D.                     En mars 2018, A._______ a déposé, par l'intermédiaire de l'architecte B._______, une demande de permis de construire (titre de la formule officielle) en vue de la démolition de la villa existante (et de la piscine) sur la parcelle n° 4207 (bâtiment n° ECA 4178, 115 m² au sol). La demande a été mise à l'enquête publique du 28 avril au 28 mai 2018. Le 11 juillet 2018, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a accordé à la propriétaire le permis de démolir requis (autorisation communale n° 12357; n° CAMAC 177615). Le 16 octobre 2018, l'architecte a transmis à l'administration communale un avis de début des travaux, le désamiantage étant prévu à partir du 1^er novembre 2018 et la démolition proprement dite à partir du 15 novembre 2018. Ces travaux ont été exécutés et le sol a été laissé en l'état, après la démolition.

E.                     Le 1^er novembre 2021, toujours par l'intermédiaire de l'architecte B._______, A._______ a déposé une autre demande de permis de construire, pour un ouvrage décrit ainsi (rubrique 10 de la demande): "Construction d'une villa avec piscine et pompe à chaleur après démolition de la villa existante (dossier CAMAC 177615)". L'implantation de la villa est prévue dans la moitié nord de la parcelle, à une dizaine de mètres de l'emplacement de l'ancienne villa. Le volume de la villa projetée correspond au volume de la villa démolie (662 m³); dans l'un et l'autre cas, la construction comporte un rez-de-chaussée et un étage.

Le dossier a été mis à l'enquête publique du 26 janvier au 24 février 2022. Il n'y a pas eu d'opposition.

Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les autorisations spéciales requises, regroupées dans la synthèse CAMAC n° 208000 du 14 mars 2022. Une de ces autorisations a été délivrée par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), dans les termes suivants:

"Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, la parcelle n° 4207 est située à l'intérieur d'un territoire non planifié. Selon l'article 36 alinéa 3 LAT, tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

En l'occurrence, nous constatons que la parcelle n° 4207 est insérée dans le tissu bâti existant. Il est ainsi considéré que le projet est situé à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire de la commune de Montreux selon l'article 36 alinéa 3 LAT. A l'intérieur de la zone à bâtir provisoire, une autorisation de notre direction est nécessaire pour tous les travaux de construction ou de transformation selon l'article 135 LATC.

Constatant que le projet est localisé à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire au sens de l'article 36 LAT, notre direction délivre l'autorisation requise (art. 135 LATC) pour la réalisation des travaux projetés, sous réserve de l'examen par la Municipalité relatif à la réglementation communale applicable."

F.                     Par une décision du 13 avril 2022, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire requis. La motivation de cette décision est en substance la suivante: le projet, prévu sur une parcelle actuellement libre de construction, est contraire à l'art. 7 al. 2 RZR, qui interdit les constructions nouvelles; or comme le plan des zones réservées a déjà été mis à l'enquête publique, il déploie un effet anticipé et la municipalité est tenue d'appliquer la disposition précitée. Il est par ailleurs exposé qu'aucun contrôle réglementaire du projet n'a été effectué, "vu que ce dernier se fonde sur le PQ "Derrière Fontanivent" du 07.08.1974, qui n'est plus applicable de par l'article 7 al. 1 RZR".

G.                     Agissant le 24 mai 2022 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité du 13 avril 2022 en ce sens que l'autorisation de construire requise est accordée. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision.

Dans sa réponse du 26 août 2022, la municipalité conclut au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 20 octobre 2022, sans modifier ses conclusions.

H.                     La recourante requiert la tenue d'une audience de débats.

I.                       La recourante a par ailleurs contesté une autre décision de la municipalité, prise antérieurement, qui refusait le permis de construire pour un autre projet à réaliser sur cette parcelle (cause AC.2021.0168). Cette cause est actuellement suspendue.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision municipale refusant un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire du bien-fonds, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      La recourante dénonce une violation, par la municipalité, du règlement de la zone réservée. Elle fait valoir que son projet consiste à reconstruire une ancienne villa, dont la démolition avait été autorisée préalablement; il s'agirait donc d'une démolition-reconstruction admise en vertu de l'art. 7 al. 3 et 4 RZR.

a) La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; arrêts CDAP AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a; AC.2021.0109 du 9 novembre 2021 consid. 2 et les arrêts cités).

En l'occurrence, la municipalité a appliqué de manière anticipée la réglementation de la zone réservée, avant que le plan communal ne soit approuvé par le département cantonal (cf. art. 43 LATC); or, conformément à l'art. 26 LAT, c'est l'approbation par l'autorité cantonale qui confère force obligatoire aux plans d'affectation ainsi qu'aux plans de zone réservées adoptés sous la forme d'un plan d'affectation. Il n'est cependant pas contesté par la recourante que le plan des zones réservées de la commune déployait, à la date de la décision attaquée, un effet anticipé négatif, de sorte que la municipalité était tenue de refuser tout permis de construire allant à l'encontre de ce plan (cf. art. 49 LATC). La question à trancher est de savoir si ce refus est compatible avec la réglementation de la zone réservée 2, qui n'institue pas un moratoire général et admet l'octroi d'autorisations de construire dans certaines circonstances.

b) La zone réservée permet à la collectivité publique compétente d'éviter que des projets de construction viennent entraver sa liberté de planifier. Dans des quartiers déjà largement bâtis, la zone réservée ne doit pas avoir l'effet d'une interdiction absolue de construire - en principe et sauf circonstances particulières - car des modifications de l'état actuel de l'utilisation du sol doivent pouvoir être autorisées tant que ces modifications ne compromettent pas l'établissement du plan d'affectation envisagé; cela découle de la règle de la nécessité, composante du principe de la proportionnalité (cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, Art. 27 N. 38; cf. également, à propos de la proportionnalité d'une telle restriction de la propriété, Peter Hänni, Planungs- , Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7^e éd. Berne 2022, p. 264).

En autorisant des démolitions-reconstructions dans la zone réservée 2 (voir le texte de l'art. 7 al. 3 et 4 RZR), l'autorité communale de planification a précisément tenu compte du principe de la proportionnalité. Sur un terrain déjà bâti, le remplacement d'une construction existante, conforme à l'affectation de la zone à bâtir, par une construction équivalente ou analogue, n'est en principe pas une opération susceptible d'entraver l'établissement du futur plan d'affectation. Pour des motifs de proportionnalité, il faut retenir que si l'implantation de la construction de remplacement diffère légèrement de celle de la construction antérieure, la notion de reconstruction est toujours applicable – comme cela est du reste expressément prévu par le droit fédéral, en cas de démolition-reconstruction d'une installation située hors de la zone à bâtir bénéficiant de la garantie de la situation acquise (cf. art. 42 al. 4, 4^e phrase de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). En l'occurrence, ces conditions sont réalisées: la construction de remplacement a la même fonction que la construction antérieure, le même volume habitable et son emplacement ne diffère que légèrement de celui de l'ancienne villa.

c) La municipalité refuse cependant de voir, dans le projet de la recourante, une opération de démolition-reconstruction. Elle considère qu'à la date de sa décision, la parcelle litigieuse était libre de construction depuis près de trois ans et demi; il n'y aurait donc plus de lien direct de remplacement entre l'ancienne villa et la villa projetée.

La recourante n'a pas soumis d'emblée à la municipalité, en mars 2018, un projet de démolition-reconstruction de sa villa. Comme il ne s'agit pas d'une démolition accidentelle, un tel projet requiert deux autorisations distinctes: le permis de démolir, dans un premier temps, puis le permis de construire.

Le droit fédéral pose, à l'art. 22 al. 1 LAT, le principe selon lequel "aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente". Sur cette base, le droit cantonal a institué une procédure administrative, qui s'applique non seulement aux projets de construction (ou de transformation) mais également aux projets de démolition de constructions existantes (cf. titre du chapitre V du titre IX de la LATC, art. 103 ss: "Permis de construire et de démolir"; avant la LATC de 1985, il n'était pas prescrit par la loi que des travaux de démolition, sans reconstruction, soient soumis à un permis – cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2^e éd. Lausanne 1988, p. 32). L'art. 103 al. 1 LATC prévoit ainsi qu'en principe "aucun travail de construction ou de démolition [...], modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé". Cela étant, le droit cantonal n'exige pas que le propriétaire foncier qui entend démolir une construction existante pour la remplacer par une construction nouvelle soumette à l'autorité une demande d'autorisation combinée pour la démolition et la reconstruction; ces deux procédures administratives peuvent être menées indépendamment ou successivement. Formellement, le projet (global) de la recourante peut être qualifié de démolition-reconstruction, en deux étapes, étant du reste relevé que le même architecte a été mandaté pour ces deux phases.

Il faut néanmoins déterminer si cette démolition-reconstruction est compatible avec la réglementation de la zone réservée, singulièrement avec l'art. 7 al. 3 et 4 RZR.

d)  L'art. 7 RZR est une norme communale. D'après la jurisprudence, lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (cf. notamment ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_499/2017 du 19 avril 2018 consid. 3.1.2; CDAP AC.2020.0291 du 17 février 2022 consid. 8a, AC.2020.0260 du 7 juillet 2021 consid. 3).

Or ces principes, valables pour l'application des véritables règles d'aménagement du territoire – celles qui définissent le mode d'utilisation du sol dans le cadre des art. 14 ss LAT et fixent les prescriptions de police des constructions – ne peuvent pas être repris sans autre lorsqu'il s'agit d'interpréter la portée d'une zone réservée, qui est une mesure conservatoire. En cas de contestation sur un refus de permis de construire justifié seulement par la mesure conservatoire, il incombe à l'autorité cantonale de recours d'exercer son libre pouvoir d'examen, conformément à l'art. 33 al. 3 let. b LAT, pour déterminer si les conséquences de la zone réservée sont compatibles avec le principe de la proportionnalité. Dans le cas particulier, comme la réglementation de la zone réservée permet les démolitions-reconstructions, cette dernière notion doit être interprétée librement par le Tribunal cantonal, en fonction des objectifs et des limites de l'art. 27 LAT (cf. arrêt CDAP AC.2019.0172 du 16 janvier 2020 consid. 3a).

e) En relation avec les démolitions-reconstructions, l'art. 7 al. 4 RZR fait référence à l'art. 80 LATC. Cet article s'applique aux bâtiments existants non conforme aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement (cf. art. 80 al. 1 LATC). En principe, un bâtiment en ruine ou inutilisable, voire déjà démoli, qui ne correspond pas aux règles actuellement applicables en matière d'affectation de la zone, de dimensions, de distances aux limites, de coefficients, ne peut pas être reconstruit dans son gabarit initial, sauf, à certaines conditions, "en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans" (art. 80 al. 3, 2^e phrase LATC). Quand en revanche la démolition est volontaire, le propriétaire ne bénéficie pas de la garantie de la situation acquise (cf. Steve Favez, La garantie des situations acquises, thèse Lausanne 2013, p. 232).

L'art. 7 al. 4 RZR renvoie à cette réglementation lorsqu'il dispose que "les démolitions-reconstructions volontaires et accidentelles des bâtiments existants sont autorisées dans les limites de l’article 80 LATC". La portée d'une telle norme, comme composante de la mesure conservatoire de l'art. 46 LATC (ou de l'art. 27 LAT), n'est pas évidente – d'autant plus que le texte de l'art. 7 al. 4 RZR n'exclut pas la reconstruction après une démolition volontaire ou non accidentelle. Quand ni le bâtiment démoli (ou à démolir), ni le projet de reconstruction ne sont contraires aux règles de la zone à bâtir, la question de la protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie, garantie constitutionnelle qui commande que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté – cf. ATF 113 Ia 119) ne se pose en principe pas.

Cela étant, on pourrait, à l'instar de la recourante, retenir que la référence à l'art. 80 LATC signifie qu'une démolition-reconstruction n'est admissible que pour autant qu'il ne se soit pas écoulé plus de cinq ans entre la démolition (la démolition effective ou, le cas échéant, l'octroi du permis de démolir) et le moment où il est pris acte de l'intention de reconstruire (à propos des échéances déterminantes pour l'application de l'art. 80 al. 3 LATC, cf. Favez, op. cit., p. 233, qui relève qu'il n'y a pas de jurisprudence à ce propos). Quoi qu'il en soit, en l'occurrence, il s'est écoulé moins de cinq ans entre l'octroi du permis de démolir l'ancienne villa (juillet 2018) et la décision de la municipalité sur la demande d'autorisation de reconstruction (avril 2022). De ce point de vue, l'art. 7 al. 4 RZR ne fait pas obstacle à la délivrance du permis de construire.

f)  En définitive, il apparaît disproportionné de refuser de considérer le projet de la recourante comme une démolition-reconstruction de l'ancienne villa, admissible au regard de l'art. 7 al. 4 RZR. Le projet est situé dans un quartier largement bâti qui, selon le service cantonal spécialisé, fait en principe partie du territoire constructible (voir l'autorisation spéciale de la DGTL dans la synthèse CAMAC du 14 mars 2022). L'argument invoqué dans la réponse au recours, selon lequel remplacer un logement qui existait encore en été 2018 reviendrait à aggraver l'état de surdimensionnement de la zone à bâtir communale, n'est pas concluant, puisque la zone réservée 2 n'a pas été conçue pour interdire des travaux correspondant au projet litigieux (remplacer une villa par une autre villa, sans augmentation du volume utilisé); en d'autres termes, la simple démolition-reconstruction d'une villa n'est pas censée provoquer une aggravation de la situation pour l'autorité de planification, qui n'est pas ainsi entravée dans l'établissement du prochain plan général d'affectation.

C'est donc à tort que la municipalité, appliquant (de manière anticipée) l'art. 7 RZR, a considéré que la zone réservée faisait d'emblée obstacle à l'octroi du permis de construire requis. La décision attaquée ne porte que sur cet aspect, c'est-à-dire sur l'application de cette mesure conservatoire. Le recours doit être admis, pour violation des art. 27 LAT, 46 et 49 LATC, la décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants ci-dessus – conformément aux conclusions subsidiaires de la recourante. Il incombe en effet désormais à cette autorité d'examiner si le projet litigieux est conforme aux règles matérielles d'aménagement du territoire et de police des constructions, cet examen ne pouvant pas être effectué directement par l'autorité de recours (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

3.                      Vu l'issue de la cause, il se justifie de statuer sans frais. Il n'y a pas lieu d'organiser l'audience de débats requise par la recourante, puisqu'il est fait droit à ses conclusions au terme de la procédure écrite (cf. art. 27 al. 1 et 3 LPA-VD). La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Montreux (art. 55 LPA-VD).

Etant donné que la DGTL a délivré une autorisation spéciale pour le projet litigieux, une copie du présent arrêt lui sera communiquée.

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision rendue le 13 avril 2022 par la Municipalité de Montreux est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la recourante A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Montreux.  

 

Lausanne, le 16 novembre 2022.

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à la Direction générale du territoire et du logement.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.