TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 juin 2022

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; MM. André Jomini et Serge Segura, juges.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Moudon, à Moudon, représentée par Me Sophie GIRARDET, avocate à Lausanne,

Autorité concernée

Direction générale de l'environnement, à Lausanne

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Moudon du 25 avril 2022 ordonnant notamment l'évacuation et/ou la destruction de tous les bus et véhicules assimilés encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments construits sur la parcelle n^o 1835 de Moudon

Vu les faits suivants:

A. Selon l'art. 2 de ses statuts du 30 mai 2015, l'A.________ (A.________) a pour but de "préserver, rénover et exploiter du matériel roulant présentant un intérêt historique, culturel et patrimonial, en principe des trolleybus et autobus, ayant circulé à Lausanne et essentiellement en Suisse. Elle s'attelle à la réalisation de ses objectifs, notamment par l'organisation d'un musée vivant permettant l'exploitation des véhicules placés sous sa gestion et sa responsabilité, sur les trois réseaux de trolleybus de l'Arc lémanique."

L'A.________ est propriétaire, notamment, des parcelles n^os 1375, 1395 et 1523 sur le territoire de la commune de Moudon, soit trois parcelles sises en zone industrielle de, respectivement, 10'000 m² (y compris un bâtiment industriel de 1'593 m² au sol), 5'009 m² (y compris un bâtiment industriel de 1'308 m² au sol), et 4'568 m² (comprenant une halle industrielle de 2'017 m² au sol). Sur ces trois parcelles, l'A.________ a entreposé au fil des ans environ trois cents bus, remorques, tramways dont une grande partie est parquée à l'air libre, faute d'avoir pu trouver une place suffisante dans les différentes halles construites pour les abriter.

En mars 2016, l'A.________ a encore acquis la parcelle n° 1835 de la commune de Moudon, d'une surface de 6'408 m² en nature de champ, pré, pâturage. Elle a obtenu un permis de construire une halle de stockage pour bus anciens sur cette parcelle le 18 mars 2019. Ce permis précise notamment qu'aucun stationnement de bus n'est autorisé à l'extérieur de la halle. La parcelle supporte désormais une halle de 3'205 m² au sol (bâtiment ECA n° 2207).

B. Depuis l'année 2015 à tout le moins, la Municipalité de Moudon (ci-après: la municipalité) a échangé de nombreux courriers avec l'A.________ et rendu plusieurs décisions tendant à ce que les véhicules stationnés à l'extérieur des halles construites soient déplacés et entreposés dans des lieux adéquats respectant notamment les normes en matière de protection incendie et de protection des eaux, étant précisé que les parcelles dont l'A.________ est propriétaire sont situées à proximité immédiate de La Broye.

Ainsi, le 26 mars 2019, la municipalité a ordonné à l'A.________, sous la menace des peines prévues par l'art. 292 du Code pénal suisse (CP; RS 311.0) en cas d'insoumission, d'évacuer dans un délai de 60 jours tous les bus garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles n^os 1375, 1395 et 1523. L'A.________ n'ayant pas donné suite à cette décision dans les 60 jours suivant la notification de l'ordre d'évacuer, la municipalité a encore mis l'association en demeure de la respecter par avis du 25 juillet 2019, puis a rendu deux décisions le 11 septembre 2019. Le dispositif de la première décision constatait que la décision municipale du 26 mars 2019 était entrée en force et que la mise en demeure du 25 juillet 2019 était restée sans suite (I) et confiait en conséquence à l'entreprise B.________, aux frais de l'A.________, l'évacuation des bus garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles n^os 1375, 1395 et 1523, selon devis du 29 août 2019 arrêté par unité de véhicule à 600 fr. HT pour l'évacuation et à 12 fr. par jour (bus simple) et 24 fr. par jour (bus articulé) pour l'entreposage après évacuation (II); elle donnait en outre ordre à l'A.________ de se conformer à la décision et de ne pas entraver son bon déroulement, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, se réservant au besoin le droit de requérir l'assistance de la force publique pour garantir la bonne exécution des travaux (III). Quant au dispositif de la seconde décision, il se lisait comme suit:

" I. La Municipalité de Moudon complète sa décision du 26 mars 2019 en ce sens qu'ordre est donné à A.________ de détruire d'ici le 30 septembre 2020 tous les bus:

- encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles n^os 1375, 1395 et 1523,

- déplacés par la Commune de Moudon suite à sa décision d'exécution par substitution du 9 septembre 2019, communiquée par courrier daté le 11 septembre 2019, et que A.________ n'aurait pas évacués pour libérer l'autorité des coûts de leur gardiennage,

Sous la menace de l'article 292 du code pénal suisse qui punit des peines d'arrêts ou de l'amende celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace des peines précitées, par une autorité ou un fonctionnaire compétent."

La décision du 26 mars 2019 et les deux décisions du 11 septembre 2019 ont fait l'objet d'un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), laquelle a rendu un arrêt le 5 juillet 2021 dans la cause AC.2019.0326 dont le dispositif était le suivant:

"I. Le recours est irrecevable en tant qu'il concerne la décision de la Municipalité de Moudon du 26 mars 2019.

II. [...]

III. Le recours est rejeté en tant qu'il concerne la décision d'exécution par substitution rendue par la Municipalité de Moudon le 11 septembre 2019.

IV. Le recours est très partiellement admis en tant qu'il concerne l'ordre de destruction des bus rendu par la Municipalité de Moudon le 11 septembre 2019, dite décision étant réformée en ce sens que le délai imparti à l'A.________ pour détruire tous les bus encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles n^os 1375, 1395 et 1523 est prolongé au 31 janvier 2022, l'ordre de destruction des bus déplacés sur la parcelle d'un tiers en application de la décision d'exécution par substitution du 11 septembre 2019 étant annulé."

Cet arrêt n'a pas donné lieu à un recours auprès du Tribunal fédéral.

Le 8 mars 2022, la municipalité a rendu une nouvelle décision d'exécution par substitution après avoir constaté que le délai au 31 janvier 2022, imparti par l'arrêt de la CDAP du 5 juillet 2021, n'avait pas été respecté et que des véhicules restaient stationnés à l'extérieur des halles sur les parcelles en question. Cette décision a fait l'objet d'un nouveau recours devant la CDAP (AC.2022.0096) qui, dans un arrêt du 28 mars 2022, a déclaré le recours manifestement mal fondé et l'a rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

C. L'évacuation des véhicules litigieux, en application des décisions rappelées ci-dessus, a débuté le 29 mars 2022. Cependant, l'A.________ a déplacé certains véhicules de sa collection en les transférant des parcelles n^os 1375, 1395 et 1523 sur la parcelle n° 1835. La nouvelle halle construite à cet endroit étant pleine, les véhicules déplacés ont été parqués non seulement à l'extérieur de ladite halle, mais encore à l'extérieur de la parcelle elle-même, en particulier sur la voie publique et sur des parcelles appartenant à des tiers. Un nouvel échange de courriers s'est engagé entre la municipalité et l'A.________, l'autorité municipale enjoignant l'A.________ à respecter les conditions figurant sur le permis de construire et impartissant derechef à celle-ci plusieurs délais successifs pour régulariser la situation. En vain.

Dans ces divers courriers, la municipalité a notamment rendu l'A.________ attentive au fait que ses véhicules rendaient impossible l'accès aux services du feu et de premiers secours, tout comme le transit de poids lourds qui voudraient accéder à la zone industrielle. Sans réaction de l'A.________, la municipalité a dû ordonner l'évacuation en urgence de sept véhicules en date du 11 avril 2022. Cette situation a fait l'objet d'une dénonciation à la Préfecture du district de La Broye-Vully.

En outre, le 25 avril 2022, la municipalité a rendu une nouvelle décision dont le dispositif est le suivant:

"I. Sous menace des peines prévues par l'article 292 du Code pénal suisse en cas d'insoumission à une décision d'autorité, ordre est donné à A.________ d'évacuer et/ou de détruire dans un délai de 30 jours tous les bus et véhicules assimilés encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments construits sur la parcelle n° 1835.

II. Sous menace des peines prévues par l'article 292 du Code pénal suisse en cas d'insoumission à une décision d'autorité, ordre est donné à A.________ d'évacuer et/ou de détruire dans un délai de 10 jours tous les bus et véhicules assimilés encore ou à nouveau garés à l'extérieur de la parcelle n° 1835 aux abords de La Broye ou sur la voie publique.

III. A défaut d'exécution dans le délai imparti au chiffre I, l'évacuation et/ou la destruction des bus et véhicules assimilés encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments construits sur la parcelle 1835 sera confiée par la Municipalité de Moudon - mais à charge d'A.________ (propriétaire de dite parcelle) - à l'entreprise B.________ selon devis du 18 février 2022, la Municipalité se réservant de faire application de l'article 61 al. 4 LPA-VD [loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008; BLV 173.36].

IV. A défaut d'exécution dans le délai imparti au chiffre II, l'évacuation et/ou la destruction des bus et véhicules assimilés encore ou à nouveau garés à l'extérieur de la parcelle n° 1835 aux abords de La Broye ou sur la voie publique sera confiée par la Municipalité de Moudon - mais à charge d'A.________ (propriétaire de dite parcelle) - à l'entreprise B.________ selon devis du 18 février 2022, la Municipalité se réservant de faire application de l'article 61 al. 4 LPA-VD.

V. Une décision relative aux frais sera rendue ultérieurement.

VI. La présente décision est exécutoire nonobstant recours."

D. Par acte du 30 mai 2022, l'A.________ (ci-après: la recourante) a saisi la CDAP d'un recours à l'encontre de la décision du 25 avril 2022, en concluant à ce que dite décision soit "annulée et reformulée en supprimant le terme «et véhicules assimilés»". A cet égard, la recourante a exposé que cette terminologie n'était pas claire et sujette à une interprétation trop large, le risque étant que l'A.________ se voie "à tort interdire de stationner des véhicules n'étant manifestement pas des bus au sens strict, répondant par exemple à d'autres catégories de véhicules au sens de la LCR, comme des roulottes de chantier ou de forains ou encore des remorques servant simplement à entreposer du matériel." A titre liminaire, la recourante a conclu à la restitution de l'effet suspensif au recours. En outre, elle a requis la tenue d'une inspection locale.

Par ordonnance du 3 juin 2022, la juge instructrice de la CDAP a, à titre superprovisionnel, restitué l'effet suspensif au recours en tant qu'il concerne l'ordre d'évacuation et/ou de destruction des "véhicules assimilés". Elle a en outre invité la municipalité à produire son dossier original et complet et à préciser ce qu'il faut entendre par "véhicules assimilés" aux chiffres I à IV de la décision du 25 avril 2022.

Le 17 juin 2022, la municipalité, par la plume de son avocate, a expliqué que sa décision du 25 avril 2022 vise les bus, mais aussi les remorques de bus, les camions, les utilitaires et les tramways qui s'entassent eux aussi sur les parcelles de la recourante. Celle-ci s'est en effet, dans le cadre de l'exécution des décisions du 5 juillet 2021 et du 28 mars 2022 rendues par la CDAP, prévalue du fait que les décisions ne concerneraient que les bus au sens strict, de sorte qu'elle n'évacuerait pas les remorques et autres véhicules assimilés et s'opposerait à ce qu'un tiers le fasse. Ainsi, la municipalité relève que trente-deux remorques, deux trams, deux camions et quatre utilitaires, pour beaucoup dans un état déplorable, sont encore stationnés à l'extérieur des halles sur les parcelles dont la recourante est propriétaire, ces véhicules étant au demeurant déplacés d'une parcelle à l'autre au gré des annonces d'évacuation. La municipalité souligne enfin que tous ces véhicules sont aussi polluants et problématiques qu'un bus, raison pour laquelle la décision du 25 avril 2022 comprend la désignation de "véhicules assimilés" à toutes fins utiles.

En application de l'art. 82 LPA-VD, la Cour n'a pas ordonné d'autre échange d'écriture ni de mesure d'instruction. Elle a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Interjeté dans le délai de trente jours dès la notification de la décision attaquée, le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 75, 79, 92, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. A titre de mesure d'instruction, la recourante a sollicité la tenue d'une inspection locale.

a) Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 et 167 consid. 4.1; TF 1C_576/2020 du 1^er avril 2021 consid. 3.1 et 1C_96/2019 du 27 mai 2020 consid. 2.1 et les références citées). En outre, la procédure devant la CDAP est en principe écrite (art. 27 LPA-VD).

b) En l'occurrence, la situation est largement connue du tribunal, qui a déjà examiné la problématique soulevée dans trois arrêts récents (étant rappelé que la recourante avait également saisi la CDAP d'un recours à l'encontre d'un permis de construire délivré à l'entreprise B.________ pour lequel sa qualité pour recourir n'a pas été admise; cf. AC.2020.0254 du 26 novembre 2020). Les photographies des bus, remorques, tramways et autres ont non seulement été versées dans les différents dossiers, mais elles ont également été largement diffusées par la presse. Enfin, la CDAP a pu consulter le guichet cartographique cantonal pour apprécier la situation de chacune des parcelles concernées, notamment quant à leur proximité avec La Broye et s'agissant des divers accès à la zone industrielle évoqués en procédure. Il apparaît donc superflu de procéder à une inspection locale, sans qu’il n’en résulte de violation du droit d’être entendue de la recourante.

3. Au fond, le recours porte uniquement sur l'ordre d'évacuation et/ou de destruction visant les "véhicules assimilés" aux bus et qui se trouvent sur la parcelle n° 1835, à l'extérieur de la halle, ou aux abords de la parcelle n° 1835. La recourante soutient que les précédentes décisions d'évacuation et/ou de destruction rendues ne visaient que les bus au sens strict et conteste la possibilité d'élargir le cercle des véhicules concernés.

Dans ses déterminations du 17 juin 2022, la municipalité réfute l'interprétation que donne la recourante des décisions rendues précédemment pour les véhicules garés sur les parcelles n^os 1375, 1395 et 1523. Elle relève que, sous couvert de cette interprétation limitative, la recourante persiste à laisser en situation illicite un grand nombre de remorques, tramways, camions et véhicules utilitaires. La décision du 25 avril 2022 relative à la parcelle n° 1835 a dès lors précisé "à toutes fins utiles" que tant les bus que les véhicules assimilés étaient visés par l'ordre d'évacuation et/ou de destruction, mais cette formulation correspond dans le fond à ce qu'ordonnaient déjà les décisions rendues à propos des trois autres parcelles.

4. a) Sur le territoire de la commune de Moudon, la recourante est propriétaire de quatre parcelles qui accueillent chacune des halles de stockage érigées pour abriter les véhicules anciens que l'A.________ collectionne. Les précédents arrêts de la CDAP ont clairement établi qu'il n'est pas admissible de stationner des véhicules à l'extérieur des halles, compte tenu du risque avéré de pollution et de non-respect des prescriptions en matière de protection incendie (cf. AC.2019.0326 précité consid. 5; AC.2022.0096 précité consid. 2) Les instructions successives ont en effet démontré que les innombrables véhicules acquis par l'A.________ présentaient pour beaucoup des risques non négligeables de fuite d'hydrocarbures et étaient stockés sur des sols composés de terre et de gravier non étanches. En outre, bon nombre de véhicules ont été qualifiés d'épaves et ne sont pas en état de rouler; leur stockage anarchique entrave l'accès aux parcelles qu'exigent les prescriptions en matière de protection incendie et de protection des eaux. Ces éléments de fait et de droit résultant clairement des décisions entrées en force, il n'y a pas lieu de revenir sur l'interdiction de stationner des véhicules en dehors des halles de stockage prévues à cet effet.

b) Les précédents arrêts de la CDAP rendus en lien avec le stockage sauvage des véhicules propriété de l'A.________ n'ont pas pour seuls objets "les bus" de la recourante. Si les décisions municipales rendues en mars et septembre 2019, puis en mars 2022 mentionnent effectivement dans leur dispositif respectif les "bus garés à l'extérieur des halles", le rappel des faits qui précède chaque dispositif fait état de divers types de véhicule. Dans son rapport du 6 février 2020, la Direction générale de l'environnement indiquent que des trolleybus, des remorques et des minibus se trouvent au nombre des véhicules stationnés illicitement. En outre, chaque arrêt de la CDAP se réfère aux "véhicules" garés à l'extérieur des halles, en rappelant tant dans les états de fait que dans les considérants en droit que l'intervention des diverses autorités a été rendue nécessaire par l'absence de réaction appropriée de la part de la recourante, qui a laissé au fil des ans une situation illicite perdurer alors que les normes de protection de l'environnement et de protection incendie ne sont pas respectées. A cet égard, la question de savoir si c'est un bus, un tramway, un trolleybus, une remorque ou un camion qui est stationné illicitement n'est pas déterminante; ce qui importe, c'est la situation de risque qui est créée et maintenue par la propriétaire des parcelles en cause et qui ne peut être tolérée. Le tribunal relève au surplus que les statuts de l'A.________ eux-mêmes optent pour une formulation générale proche de celle utilisée par la municipalité dans sa décision du 25 avril 2022 puisqu'ils mentionnent vouloir "préserver, rénover et exploiter du matériel roulant présentant un intérêt historique, culturel et patrimonial, en principe des trolleybus et autobus". La recourante ne peut pas, de bonne foi, soutenir que la décision entreprise serait peu claire. Il importe désormais que la recourante se conforme aux multiples décisions d'évacuation et de destruction qui lui ont été signifiées et qui sont entrées en force. Aucun véhicule, quel qu'il soit (muni d'une plaque de contrôle ou pas), ne peut être garé en dehors des places expressément prévues à cet effet, à savoir dans les halles érigées sur les parcelles n^os 1375, 1395, 1523 et 1835 du territoire de la commune de Moudon. Aucune autre interprétation des arrêts de la CDAP confirmant les décisions de la municipalité ne peut être retenue. Au surplus, le tribunal souligne que l'art. 68 al. 1 let. i du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) soumet expressément à autorisation municipale les dépôts de tous genres, notamment de machines, d'épaves de véhicules à moteur et d'autres objets encombrants. Le risque de fuites d'huile ou d'hydrocarbures (pollution des eaux souterraines, inflammabilité du pétrole, etc) n'est pas le seul motif pour soumettre ces amas d'engins à autorisation; il y a aussi des motifs ordinaires d'aménagement du territoire (esthétique, garantie des espaces libres entre les halles industrielles, etc). L'impact, en matière d'occupation du territoire, des bus et véhicules assimilés est tel que la municipalité était clairement fondée à exclure toute procédure de régularisation. Il appert ainsi que la décision de la municipalité du 25 avril 2022 est pleinement justifiée et ne prête pas le flanc à la critique.

5. Au vu des considérants qui précèdent, le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté. La recourante, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD et art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2025; TFJDA – BLV 173.36.5.1). La recourante versera à l'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD et art. 10 et 11 TFJDA).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 25 avril 2022 par la Municipalité de Moudon est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de l'A.________.

IV. L'A.________ versera à la Commune de Moudon une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 juin 2022

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.