TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 2 juin 2023
Composition	M. François Kart, président; M. Raymond Durussel, assesseur et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département des institutions, du territoire et du sport (DITS),  représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

  

Autorités concernées	1.	Municipalité de Valbroye,
	2.	Direction générale de l'environnement (DGE), Unité droit et études d'impact, à Lausanne,
	3.	Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), Section juridique, à Lausanne.

  

Opposantes	1.	PRO NATURA VAUD, à Lausanne,
	2.	PRO NATURA - LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE, à Bâle, représentée par Pro Natura Vaud, à Lausanne,
	3.	FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), à Berne, représentée par Pro Natura Vaud, à Lausanne.

  

 

Objet	Plan d'affectation
	Recours A.________ c/ décision du Département des institutions et du territoire du 6 mai 2022 (non-approbation du plan d'affectation La Bruyère sis sur la Commune de Valbroye).

 

Vu les faits suivants:

A.                     B.________ et A.________sont propriétaires des parcelles n^os 6051 et 6211, au lieu-dit "La Bruyère" à Seigneux, sur le territoire de commune de Valbroye. Entre 1995 et 2012, ils ont proposé dans ce lieu des cours d'initiation aux sports motorisés tout-terrain pour enfants et adultes dans une structure intitulée "Le Centre C.________". La piste de motocross/quads impliquait aussi un empiètement d’environ 60 m² sur la parcelle n° 6044 (propriété de la commune). Ces parcelles se situent respectivement en zone agricole pour les parcelles n^os 6051 et 6211 et en surface forestière pour la parcelle n° 6044, à proximité du ruisseau de Seigneux (secteur "Au" de protection des eaux, au sens de l'art. 29 al. 1 let. a de l’ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux [OEaux; RS 814.201]). La parcelle n° 6051 supporte les bâtiments ECA n^os 6074, 6075 et 5076. La parcelle n° 6211 supporte le bâtiment ECA n° 6121.

Le 22 novembre 2012, le Service du développement territorial (SDT; actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a ordonné à A.________ et B.________ l’arrêt immédiat de l’activité de motocross et/ou quads sur leurs parcelles.

B.________ et A.________ ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) le 11 décembre 2012. Ils expliquaient notamment avoir déposé en date du 21 août 2012 une demande d’étude d’un plan partiel d’affectation pour une zone spéciale de loisirs sur le territoire communal (ci-après: le PPA) et estimaient qu’il serait ainsi logique que la procédure initiée par le SDT fût suspendue jusqu’à droit connu sur le sort de la demande tendant à l’approbation dudit PPA.

Par arrêt du 28 mars 2013 (dans la cause AC.2012.0367), la CDAP a rejeté le recours. Elle a estimé que l'ordre de cessation d'activité donné par le SDT était justifié et ne pouvait pas être suspendu dans l'attente de l'établissement du PPA envisagé par les propriétaires. Cet arrêt a été confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral du 17 juillet 2013 (dans la cause 1C_459/2013).

Le Centre C.________ a pu poursuivre son activité en s'installant à Moudon dans la zone industrielle Pré-Bryand, où A.________ a créé le Centre D.________. Ce dernier dispose d'un bail arrivant à échéance en 2024.

B.                     La commune de Valbroye a entrepris des démarches de planification, dans le but de permettre la poursuite de l'activité de motocross au lieu-dit "La Bruyère". Dans ce cadre, le 14 janvier 2013, le SDT a rencontré le propriétaire et les représentants de la commune. Il est notamment ressorti de cette séance que, sous réserve du respect des contraintes liées à la protection des eaux et de la forêt, l'activité de motocross pourrait être considérée comme imposée par sa destination à cet emplacement et qu'une zone spéciale pourrait se justifier pour l'activité de motocross dans la mesure où elle se limitait à celle-ci (cf. courrier du SDT du 31 janvier 2013).

Le 23 septembre 2014, le SDT a reçu le projet de "PPA La Bruyère – zone spéciale 50a aLATC" pour examen préalable.

Par courrier du 24 août 2015, le SDT a, entre autres, salué l'"esprit d'entreprise" d'A.________ en lien avec sa nouvelle activité à Moudon et lui a indiqué qu'une réponse à l'examen préalable du projet de PPA lui parviendrait bientôt.

Le 18 septembre 2015, le SDT a communiqué à la Municipalité de Valbroye (ci-après: la municipalité ou l'autorité municipale) le rapport d'examen préalable selon l'art. 56 de l’ancienne LATC (aLATC, abrogée en 2018; actuellement art. 36 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) accompagné de son préavis. Il soulignait que la procédure de planification ne saurait être le moyen de régulariser des constructions non conformes situées hors de la zone à bâtir. Il relevait que le propriétaire n'avait que partiellement respecté un engagement du 31 janvier 2013 de fournir une documentation complète. Il précisait que le périmètre de la zone spéciale ne pouvait comprendre que la piste elle-même (aire d'initiation au sport motorisé et une éventuelle aire tampon) ainsi que les installations directement liées à celle-ci (stockage des véhicules, des équipements, éventuellement une installation de lavage). Seul le bâtiment ECA n° 6074, non habitable, pouvait servir de dépôt pour l'activité de motocross. Etaient exclues les affectations sans lien direct, à savoir notamment l'hébergement, un espace de vente, la piscine. Il était aussi précisé que, en préambule à toute poursuite de la procédure de planification, le propriétaire devrait fournir au SDT les relevés et plans complets des travaux effectués dans les bâtiments ECA n^os 6075 et 6121.

Le 31 octobre 2015, le mandataire du propriétaire a envoyé au SDT un dossier documentant les constructions illicites et les autorisations délivrées.

Le SDT a constaté que ce dossier n'était pas complet et a répondu au mandataire du propriétaire qu'il maintenait l'avis exprimé dans sa prise de position du 18 septembre 2015.

Le 29 septembre 2016, l'autorité municipale a adressé au SDT le dossier de PPA La Bruyère pour examen complémentaire.

Le 6 octobre 2017, le SDT a communiqué à l'autorité municipale le rapport d'examen préalable complémentaire accompagné des préavis des services cantonaux. Il signalait qu'il avait appris par le biais d'un article paru dans le journal régional La Broye le 27 août 2015 que le propriétaire avait trouvé une solution de remplacement à Moudon dans la zone industrielle de Pré-Bryand (site des anciennes fonderies de Moudon), alors que le dossier ne faisait aucune mention de cette installation. Il précisait qu'il suspendait la procédure de planification, qui ne pourrait être préavisée favorablement qu'aux conditions préalables suivantes:

-                                  la démonstration du besoin de créer une zone spéciale au lieu-dit "La Bruyère" pour la pratique des sports motorisés et de l'absence de solutions alternatives en zone à bâtir (ceci ne semblant pas être le cas au vu du site moudonnois);

-                                  l'établissement d'un projet de raccordement des eaux usées produites sur le site à la station d'épuration centrale.

Le SDT a également demandé que la conformité de l'accès à la route cantonale soit vérifiée par la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) et le voyer de l'arrondissement Nord. Les services cantonaux ont posé quelques conditions supplémentaires dans leurs préavis.

C.                     Parallèlement au projet de PPA La Bruyère, le SDT a été appelé à se prononcer sur divers travaux réalisés à partir de 1994 sur les bâtiments ECA n^os 6074, 6075 et leurs abords immédiats ainsi que sur l'installation d'un mobilhome et d'un cabanon non cadastré sur la parcelle n° 6051. Le 24 octobre 2017, le SDT a adressé au propriétaire un projet de décision de remise en état concernant les constructions illicites.

D.                     Le 4 décembre 2017, le bureau chargé d'établir le PPA a adressé le projet de PPA au voyer de l'arrondissement Nord, indiquant que les exigences posées par la DGMR avaient été respectées et demandant s'il était nécessaire d'en faire plus à ce stade de la procédure (relevé géométrique, etc).

E.________, voyer de l'arrondissement Nord, a répondu en date du 5 décembre 2017 "qu'il ne faut pas en faire plus. Il suffit de conditionner le développement du PPA à l'adaptation de l'accès si cela s'avère nécessaire".

Le 27 septembre 2018, une séance a eu lieu dans les locaux du SDT en présence du propriétaire, de ses avocat et mandataire ainsi que d'un représentant de la commune de Valbroye.

Le 18 octobre 2018, le SDT a annoncé la suspension de la procédure de remise en état des lieux.

E.                     Le 29 octobre 2018, la municipalité a transmis au SDT le dossier de PPA La Bruyère pour examen préalable complémentaire.

Le 6 juin 2019, le SDT a communiqué à la municipalité le rapport d'examen préalable ainsi que les préavis des services cantonaux, en indiquant ce qui suit:

"Au vu de la thématique jugée non conforme, nous préavisons défavorablement le plan d'affectation La Bruyère. En effet, la justification du besoin ne répond pas au cadre légal. Tant que l'activité du Centre D.________ de Moudon est maintenue, l'ouverture d'un second site sur la commune de Valbroye n'est pas justifiée. De plus, en l'état, le projet de planification de la Bruyère ne saurait remplacer le D.________ lorsque celui-ci verra son bail arriver à échéance. Pour rappel, l'ouverture du D.________ n'était pas mentionnée dans le dossier qui nous avait été soumis pour examen préalable complémentaire. Ce changement de contexte a impliqué que la justification soit réexaminée.

Si vous souhaitez poursuivre la procédure, nous proposerons au Département de ne pas approuver cette planification."

Le SDT a ajouté:

"La DGMR/ADR n'a pas été consultée à nouveau dans le cadre de l'examen préalable au sens de l'art. 37 LATC. Nous rappelons cependant ses remarques émises lors des derniers examens et demandons la prise en compte de ces dernières. Bien que le rapport 47 OAT mentionne que le plan d'affectation devra respecter les normes actuelles en matière de sécurité et de visibilité, le SDT demande, avant l'approbation, de vérifier la conformité de l'accès routier au site sur la route cantonale RC 616 IL-S avec la Direction générale de la mobilité et des routes et le voyer de l'arrondissement Nord, E.________."

Le rapport comporte également diverses exigences de la Direction générale de l'environnement (DGE) en lien avec l'exploitation du site.

F.                     La municipalité a soumis le projet de planification à l'enquête publique du 4 mars au 2 avril 2020. Le rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), y compris la notice d'impact sur l'environnement, ont été mis en consultation simultanément.

L'enquête publique a suscité deux oppositions, une opposition de F.________ et G.________ le 2 avril 2020 et une opposition collective de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage, de Pro Natura Vaud et Pro Natura Ligue suisse pour la protection de la nature le 30 mars 2020. F.________ et G.________ ont retiré leur opposition par courrier du 27 mai 2020.

Dans un courrier du 17 juillet 2020, l'avocat du propriétaire a fait part à la municipalité de ses déterminations au sujet de l'opposition du 30 mars 2020. Il a versé au dossier des attestations de la Municipalité de Moudon et d'un opposant historique du D.________ confirmant l'absence de nuisances. S'agissant de la clause du besoin, il considérait qu'elle n'avait aucun fondement juridique et pouvait être écartée par le simple fait que le contrat de bail d'A.________ à Moudon prenait fin en 2024. Il déplorait l'opposition de principe à laquelle faisait face le projet.

La municipalité a soumis au Conseil communal un préavis n° 02/2021, relatif à l'adoption du plan d'affectation et à la levée des oppositions, daté du 25 janvier 2021. Le Conseil communal l'a accepté en séance du 19 avril 2021. Le plan d'affectation ainsi adopté prévoit l'affectation du site en zone de tourisme et loisirs. Il comprend une aire d'initiation aux sports motorisés réservée à la pratique de ces derniers et une aire des constructions destinées à l'exercice des activités liées à la pratique des sports motorisés ainsi qu'à la circulation et au stationnement des véhicules (cf. art. 21 du règlement du plan d'affectation [ci-après: RPA]). L'aire des constructions  permet également le maintien du bâtiment ECA n° 6074 existant et la création de nouvelles constructions et installations pour le stationnement, la protection des sols, la gestion des eaux et le lavage des véhicules (cf. art. 22 RPA). Le projet prévoit de récupérer et traiter par décantage les eaux de surface ruisselant en direction du ruisseau de Seigneux avant de les y déverser. Les eaux usées issues du bâtiment ECA n° 6074 et de la place de lavage des véhicules du Centre C.________ sont quant à elles acheminées vers le réseau d'égouts public et la station d'épuration. Le plan d'affectation prévoit en outre diverses mesures de compensation écologique et de protection du milieu naturel.

Le 2 juin 2021, la municipalité a adressé à la DGTL le dossier de plan d'affectation La Bruyère en vue de son approbation.

La DGTL a accusé réception par courrier du 17 juin 2021 et informé la municipalité qu'elle procèderait à son contrôle.

Le 20 janvier 2022, la DGTL a communiqué à la municipalité et au propriétaire des parcelles n^os 6211 et 6051 son intention de proposer à la cheffe de département de refuser l'approbation du plan d'affectation, essentiellement car la clause du besoin pour permettre la création d'une piste de sports motorisés tout terrain n'était pas démontrée et car la localisation de l'activité n'était pas imposée hors de la zone à bâtir. Elle a également mentionné les questions du respect de la législation forestière, de la conformité de l'accès routier au site et de la taxe sur la plus-value. Elle a invité la municipalité et le propriétaire à faire valoir leur droit d'être entendu dans un délai échéant au 21 février 2022.

Le propriétaire n'a pas exercé son droit d'être entendu dans le délai imparti.

Par courrier du 21 février 2022, la municipalité a demandé à la DGTL de reconsidérer la proposition de refus d'approbation à la cheffe de département.

G.                     Le Département des institutions et du territoire (DIT; depuis le 1^er juillet 2022, le Département des institutions, du territoire et du sport [DITS]) a refusé d'approuver le plan d'affectation communal, par décision du 6 mai 2022. Il a relevé que la création d'une zone spéciale (au sens des art. 18 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700] et 32 LATC) était réservée à l'accueil d'installations imposées par leur destination hors de la zone à bâtir. Or l'existence du D.________ à Moudon en zone industrielle démontrait que tel n'était pas le cas d'une piste de sports motorisés. De plus, la constatation de nature forestière et de limite des forêts n'avait pas fait l'objet d'une mise à l'enquête simultanée contrairement à ce que prévoyait l'art. 16 de la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFO; BLV 921.01). Le département relevait aussi que la conformité de l'accès routier au site sur la route cantonale RC 616-IL-S conformément à l'art. 32 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01) n'avait pas été vérifiée et n'avait pas fait l'objet d'une confirmation du service compétent en dépit de la demande émise dans l'examen du 6 juin 2019. Enfin, contrairement à ce que prévoyait l'art. 64 LATC, la question de la taxe sur la plus-value n'avait pas été traitée dans le dossier communal; en particulier, les parcelles bénéficiant d'une plus-value sensible résultant des mesures d'aménagement n'avaient pas été identifiées. Le DIT soulignait qu'outre la demande concernant la taxe sur la plus-value, les exigences légales avaient été rappelées dans plusieurs examens préalables.

H.                     La municipalité a recouru contre cette décision, le 3 juin 2022, devant la CDAP. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0176. Par ordonnance du 8 juin 2022, un délai au 28 juin 2022 a été imparti pour effectuer une avance de frais de 3'000 fr., avec l'avertissement qu'à défaut de paiement dans le délai fixé, le recours serait déclaré irrecevable. La municipalité n'ayant pas procédé dans le délai imparti, son recours a été déclaré irrecevable, par arrêt du 4 juillet 2022.

I.                       Par acte du 9 juin 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a porté cette décision devant la CDAP. Il a pris les conclusions suivantes:

"A titre principal

I. La Décision du 6 mai 2022 de la Direction générale du territoire et du logement est rectifiée en ce sens que le plan d'affectation La Bruyère, sis sur la commune de Valbroye, est approuvé.

Subsidiairement

II. La Décision du 6 mai 2022 de la Direction générale du territoire et du logement est annulée et renvoyée à cette dernière pour nouvelle décision."

Le recourant estime que, sous l'angle de la protection de la bonne foi, le DIT ne peut pas refuser d'entrer en matière en invoquant "en bout de course" (soit en 2017) une absence de nécessité économique du projet ou la "clause du besoin", alors que tous les autres critères d'aménagement du territoire, d'environnement et autres aspects légaux sont respectés. Par ailleurs, même si la "clause du besoin" devait être considérée comme fondée, le DIT ne pouvait sur cette base refuser l'approbation du plan d'affectation sans excéder son pouvoir d'appréciation et, partant, faire preuve d'arbitraire, vu la qualité du projet et l'exhaustivité des mesures prises pour être en adéquation avec les exigences légales. Le recourant souligne aussi que son activité s'impose en zone spéciale, au vu des difficultés à trouver des solutions alternatives en zone à bâtir, des avantages que présente le site de "La Bruyère" , ainsi que de l'éligibilité des sports motorisés hors de la zone à bâtir. Pour ce qui concerne la procédure de constatation de nature forestière, ce manquement pourrait sans autre être comblé par une mise à l'enquête complémentaire. Au sujet de la conformité de l'accès routier, le recourant expose que la coordination avait eu lieu comme demandé à l'occasion de l'examen préalable II (2017) avec le voyer de l'arrondissement, qui avait considéré qu'il ne fallait pas en faire plus. En lien avec l'argument lié à la plus-value, le recourant soutient qu'il ne s'agit pas de l'exemple-type du classement d'une zone agricole en zone à bâtir, mais d'une affectation agricole (jamais concrétisée dans les faits) modifiée en zone de loisirs. En outre, la configuration des lieux, qui sont affectés à la formation, a pour corollaire que la plus-value fait défaut. Enfin, il estime que la décision attaquée viole sa liberté économique ainsi que le principe de l'autonomie communale.

Le 24 juin 2022, Pro Natura Vaud et la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage ont demandé à être intégrées à la procédure.

La DGMR s'est déterminée le 26 juillet 2022 et a conclu au rejet du recours. Elle relève que diverses conditions ont été posées dans le préavis du 6 octobre 2017 concernant l'accès à la route cantonale et que, selon le voyer E.________, le recourant n'a pas apporté la preuve de la conformité de l'accès aux conditions posées.

La municipalité s'est déterminée le 16 août 2022 et a indiqué qu'elle soutenait sans restriction le recours déposé. Elle a en particulier remis en cause le fondement juridique de la clause du besoin, rejoignant pour l'essentiel l'argumentation du recourant. Concernant la question de la taxe sur la plus-value, elle s'étonne de la survenance de cet argument jamais évoqué auparavant.

La DGTL, agissant pour le DITS (ci-après aussi: l'autorité intimée), a répondu le 18 août 2022; elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle demande que soit examinée la recevabilité du recours dès lors que celui-ci est dirigé contre une décision inexistante ("la Décision du 6 mai 2022 de la Direction générale du territoire et du logement"), la décision de non-approbation émanant du département. Sur le fond, elle conteste avoir soulevé la question du besoin uniquement au moment où le dossier était finalisé et expose le fondement légal de cette obligation. Elle reproche à cet égard au recourant de ne pas l'avoir avertie de la poursuite de son activité à Moudon. L'autorité intimée s'interroge également sur le respect des règles relatives à la procédure d'adoption devant le Conseil communal et à la procédure d'enquête publique. Elle rejette les griefs de violation de la liberté économique et doute de la possibilité pour le recourant de se prévaloir de l'autonomie communale.

La Direction générale de l'environnement (DGE-FORET) s'est déterminée le 26 août 2022. Elle relève que, dès lors que le projet est prévu à l'extérieur des zones à bâtir, la lisière figure dans le plan à titre indicatif et qu'une aire forestière à titre indicatif n'est pas mise à l'enquête puisqu'elle peut évoluer et que l'état des lieux fait foi.

Le recourant a adressé des observations au tribunal le 26 octobre 2022, concluant à l'admission du recours. Il demande que la décision attaquée soit rectifiée en ce sens que le plan d'affectation La Bruyère est approuvé. Subsidiairement, la décision doit être annulée et renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Le recourant s'étonne en particulier des déterminations de la DGMR dès lors que, le 5 décembre 2017, le voyer avait écrit qu'il n'était pas nécessaire d'en faire plus. Concernant les déterminations de la DGE, le recourant relève que celle-ci n'exige pas de mise à l'enquête contrairement à ce que soutient la décision attaquée.

Le 21 novembre 2022, la DGTL a indiqué qu'elle n'avait pas d'observations complémentaires à formuler et a maintenu ses conclusions tendant au rejet du recours.

Le 20 mars 2023, le recourant a produit diverses pièces, destinées à attester qu'il prenait "le virage de l'électrique" et que le contrat de bail régissant le D.________ à Moudon prenait fin au 30 juin 2024 sans possibilité de prolongation. Il s'est également étonné de la création d'un piste de motocross à Cossonay.

Une audience avec inspection locale a été aménagée le 23 mars 2023. On extrait du compte-rendu ce qui suit:

"Interrogé sur la nature de son activité jusqu'en 2012, le recourant explique tout d'abord que le site accueillait des activités en lien avec la moto en 1933 déjà. Concernant les cours d'initiation au motocross qu'il donne, il précise que ceux-ci s'adressent aux enfants à partir de 4-5 ans. Les enfants peuvent aussi participer à des camps durant les vacances; ils logent sur place, par exemple dans des caravanes. Les motos utilisées sont des motos d'écolage, sans puissance. Le recourant ne fait pas d'entraînement pour la compétition ni ne met à disposition son terrain pour des passionnés de motocross. Son activité à Moudon, depuis 2012, est dans la continuité de l'activité exercée sur le site de Valbroye. Il est actuellement en phase de transition pour l'emploi de motos électriques (il en emploie 5), qu'il développe (un prototype devrait être prêt dans 6 mois) et homologue également – en tant que mécanicien sur motos. Le recourant fait démarrer successivement deux motos pour démontrer les faibles nuisances sonores qu'elles induisent.

Interpellées par le président, les autres parties ne contestent pas cette description des activités du recourant. La DGTL relève que certaines activités exercées à Valbroye, comme les soirées ou les sorties en quad sur la neige, n'ont pas lieu à Moudon. Le recourant indique qu'il aura 58 ans lorsque le bail prendra fin à Moudon et qu'il aimerait encore exercer son activité. Me Luciani se réfère au contrat de bail, qui prévoit expressément qu'aucune prolongation n'est possible. Le propriétaire aurait l'intention de vendre; en outre, le terrain serait pollué. Sans exclure de renégocier la date de départ du site de Moudon, le recourant souligne que c'est compliqué.

La Cour et les parties se déplacement au nord de la parcelle, qui est recouvert d'herbe.

Le président demande au syndic si l'activité de recourant a suscité des plaintes en raison de nuisances sonores. Celui-ci répond qu'il n'y a jamais eu de plaintes. Il ajoute qu'il a grandi à 300 m du site et que même en été le bruit de 10 motos thermiques était supporté sans problème comme bruit de fond, étant précisé qu'une route cantonale bruyante se trouve à proximité.

Concernant le bâtiment n° 6074, dont le règlement du plan d'affectation, prévoit qu'il doit servir exclusivement au besoin du motocross, et concernant plus particulièrement la piscine que comporte ce bâtiment, le recourant explique qu'il utilise la piscine pour son usage personnel (ses petits-enfants) ainsi que pour les camps qu'il organise, les enfants y prenant beaucoup de plaisir. La juriste de la DGTL met en doute le fait que la piscine relève des besoins du motocross. Me Luciani indique que le recourant part de l'idée que l'adoption du plan régulariserait la piscine. Par ailleurs, cette piscine a été construite sur la base d'une autorisation communale (dont il admet qu'elle est nulle). La DGTL ajoute que la procédure de remise en état est actuellement suspendue mais qu'elle concerne plusieurs constructions sur le site.

Le président demande au recourant quels aménagements la reprise des activités de motocross impliquerait. Celui-ci répond qu'il faudrait nettoyer les branches et planter des piquets ainsi que des balises. Il n'y aura pas de mouvements de terre. Il précise aussi, en lien avec une question de l'assesseur Durussel, que c'est lui qui a créé des vagues sur le terrain du côté de la rivière; la pente du côté de la falaise n'a par contre pas été modifiée. Les quads ne sont plus utilisés depuis 2012, ils sont stockés à Moudon. Le recourant relève que le nouveau plan permettrait d'utiliser les quads, mais que cette activité est moins demandée.

L'assesseur Durussel relève que, selon les relevés topographiques de la Confédération, la clairière s'est agrandie entre 1980 et 2020. Il est constaté par les parties que la DGE-Forêts – qui a été dispensée de comparaître à l'audience – n'a pas dans la procédure antérieure (au contraire de son écriture dans la procédure de recours) contesté l'absence de mise à l'enquête d'un plan de constatation de la nature forestière. Pour ce qui concerne la question de la distance à la forêt de 10 m, soulevée par les opposantes, H.________ indique que l'inspecteur forestier a accepté que les installations prennent place dans cette bande de 10 m.

En réponse à une question du président, la juriste de la DGTL confirme que, mis à part la question de l'accès et de la protection de la forêt, les autres services cantonaux n'ont pas formulé d'objection au projet. Les opposantes précisent pour leur part qu'elles n'ont pas jugé nécessaire de répéter les griefs soulevés dans la procédure d'opposition dans le cadre de la procédure devant la CDAP.

Le président demande à la DGTL quels sites pourraient être comparables au site du Moudon. L'urbaniste de la DGTL expose qu'il peut s'agir de toute zone à bâtir qui admet les activités de loisir, mais qu'il ne peut pas donner d'exemple concret pour l'instant. Cela étant, il faut admettre que certaines pistes de motocross devront peut-être s'implanter hors de la zone à bâtir.

Les représentants de la DGTL déplorent que le recourant n'ait pas présenté de variantes. Interrogés par le président sur la nature de la preuve que le recourant aurait dû apporter, ils répondent que celui-ci aurait dû démontrer que la piste de motocross s'imposait par sa destination hors de la zone à bâtir et qu'elle trouvait un ancrage dans un plan directeur.

Me Luciani se réfère à un plan d'affectation de 2014 légalisant le motocross de Cossonay et demande en quoi dite affaire se distingue de la présente. Les représentants de la DGTL expliquent que le motocross de Cossonay s'insère dans la planification réalisée sur un ancien site d'extraction et de dépôt. Il n'est effectivement pas situé en zone à bâtir mais dans une zone spéciale. Le représentant de Pro Natura explique que, sur le site de Cossonay, la piste de motocross a été conçue en lien avec diverses mesures de compensation écologique, satisfaisantes selon les organisations de protection de la nature, et se distingue ainsi du cas d'espèce. Il mentionne aussi le site de Payerneland, qui dispose d'un karting extérieur et qui pourrait peut-être accueillir les activités du recourant. Il estime que le recourant devrait contacter Payerneland.

Le syndic expose que, dans toutes les communes de la région, les zones à bâtir sont destinées à être réduites, à être densifiées et être réservées au logement, ce qui exclut pratiquement l'implantation de pistes de motocross en zone à bâtir. Il ajoute que Payerneland est une entreprise privée, qui ne poursuit pas des buts de formation. Me Luciani indique que H.________ avait interpellé la commune pour savoir si d'autres terrains pourraient se prêter à l'activité exercée par le recourant, mais que la réponse avait été négative. En outre, dans toute la Broye, il faut réduire de 30 ha la zone industrielle. Ceci concerne bien sûr Moudon. Il est à cet égard aussi question de faire du site de Moudon où le recourant a transféré son entreprise un site à forte valeur industrielle ajoutée, qui serait créateur d'emplois. Ces propos sont confirmés par I.________ qui fait partie de la commission amenée à se prononcer sur le projet de plan directeur régional. L'aménagiste de la DGTL précise que le plan se trouve au stade de l'examen préalable et qu'il est prévu de conserver la zone industrielle de Moudon.

Tout en prenant note du fait que le recourant s'est adressé aux services communaux pour savoir s'il existait d'autres sites qui auraient pu l'accueillir, les représentants de la DGTL estiment qu'il n'a pas encore démontré qu'il n'existait pas de solution alternative. H.________ expose qu'elle a fait diverses recherches de terrains (qui doivent une surface de 4000 m² au moins), mais sans résultat.

L'assesseur Durussel se pose la question de l'opportunité de former des volées de jeunes qui ensuite parcourront les routes et forêts du canton sur de petits bolides. Me Luciani s'étonne de cette remarque et lui répond que ces considérations sont hors de propos et qu'il convient en l'occurrence de statuer en légalité. Le président relève également que ces propos ne sont pas pertinents s'agissant des questions soumises au tribunal.

Le représentant des opposantes souligne qu'il n'est pas garanti que la personne qui reprendra l'entreprise du recourant poursuivra également des buts de formation. Me Luciani et H.________ répondent que l'objectif de formation se retrouve aux art. 14 et 15 du règlement du PA (RPA). En outre l'art. 5 RPA prévoit une réaffectation du sol en zone agricole, si la pratique de sports motorisés cesse.

Le représentant des opposantes relève aussi que l'on se trouve sur un territoire d'intérêt biologique. Même s'il apprécie la réduction du bruit liée à l'usage de motos électriques, il maintient que le passage occasionne des nuisances qui dérangent la faune.

Le président demande aux représentants de la DGTL si le plan directeur cantonal contient une réflexion au sujet des pistes de motocross. Il lui est répondu que tel n'est pas le cas mais que le plan directeur se prononce sur les installations de tourisme.

L'assesseure Tornay Schaller demande au recourant s'il s'est déjà adressé à Payerneland. Il répond qu'il s'est renseigné mais qu'une installation là-bas n'était pas possible.

Les parties discutent de la piste de motocross de Combremont-le-Petit. Il y aurait une piste pour les compétions, passant sur un pâturage et utilisée quelques jours par année, et une autre piste, servant à l'entraînement. Selon l'urbaniste de la DGTL, tout ne serait pas entièrement légalisé.

Me Luciani fait remarquer que la piste de motocross de Bullet n'est pas non plus située en zone à bâtir.

Interrogé par le président sur la question de savoir si la piste de motocross litigieux a été intégrée dans les réflexions menées autour de la révision du plan directeur régional, I.________ répond que tel n'et pas le cas, étant donné qu'il s'agit d'une piste privée et qui a un but de formation.

Sur la question de l'accès à la route cantonale, le voyer explique que la pratique consiste à rappeler, en cours de procédure d'adoption de plan d'affectation, les règles standard qu'il faut respecter, puis – une fois le plan d'affectation entré en vigueur – à vérifier que l'accès a été réalisé correctement. Il n'y a pas lieu de mettre en conformité l'accès avant l'adoption du plan. Ainsi, par exemple à Bullet, alors que le plan a été adopté en 2020, l'accès est entrain d'être adapté pour être conforme.

Le représentant des opposantes produit deux documents.

Les parties ont été invitées à se déterminer au sujet du compte-rendu d'audience. La DGTL a remis ses observations le 21 avril 2023, maintenant ses conclusions tendant au rejet du recours. Elle a également pris position sur les documents produits par le recourant le 20 mars 2023. Pro Natura Vaud et la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage se sont déterminées le 24 avril 2023 et ont conclu au rejet du recours. Elles se sont notamment étonnées de ce que les arguments de leur opposition n'aient pas été traités durant la procédure. Le recourant s'est déterminé le 25 avril 2023 et a en particulier précisé, en lien avec le procès-verbal, que son activité à Moudon aurait dû débuter en 2014 et non en 2012, mais a été effective en 2017. Il a aussi produit un courrier du directeur de Payerneland, attestant de l'impossibilité d'y établir ses activités.

 

Considérant en droit:

1.                      a) Le recours est dirigé contre la décision du DIT du 6 mai 2022 refusant d'approuver le plan d'affectation La Bruyère.

A teneur de l'art. 43 LATC, le département approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2).

Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Le recourant n'est pas le destinataire de la décision attaquée. Toutefois, dans la mesure où il est propriétaire des parcelles dont l'affectation n'est pas modifiée par la décision attaquée, alors qu'il réclamait cette modification, il est directement atteint dans son intérêt par celle-ci et a qualité pour recourir.

Le recourant a eu connaissance de la décision attaquée par la publication de son dispositif dans la Feuille des avis officiels du 13 mai 2022 et le recours a été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD). Le recours satisfaisant au surplus aux exigences de forme posées par la loi (art. 79 et 99 LPA-VD), malgré l'erreur de plume attribuant la décision attaquée à la DGTL plutôt qu'au département, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

b) En droit fédéral, l'art. 26 LAT, intitulé "Approbation des plans d’affectation par une autorité cantonale", a par ailleurs la teneur suivante:

^"1 Une autorité cantonale approuve les plans d’affectation et leurs adaptations.

² Elle examine s’ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.

³ L’approbation des plans d’affectation par l’autorité cantonale leur confère force obligatoire."

L'approbation des plans d'affectation est un instrument de la surveillance exercée par les cantons sur la planification, en particulier lorsque les communes sont compétentes pour adopter des plans. Elle est un élément indispensable pour garantir un aménagement du territoire cohérent tout en préservant une certaine autonomie en matière de planification. L'approbation représente donc plus qu'un simple contrôle; elle est elle-même un acte de planification et en tant que tel un moyen de coordination. Cette fonction découle également (ou déjà) du caractère constitutif de la décision d'approbation et de la possibilité pour l'autorité d'approbation de prévoir dans la décision d'approbation des conditions et des charges contraignantes pour les propriétaires fonciers (cf. Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, n° 5 ad art. 26).

2.                      a) aa) Le système suisse d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale (Stufenbau), dans laquelle chacun des éléments remplit une fonction spécifique. Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT) indiquent les moyens de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire (art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT); ils doivent donc concorder avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT). Quant à la procédure d'autorisation de construire, elle a pour fonction de contrôler la conformité des projets aux normes de la zone concernée; elle concrétise le plan d'affectation de cas en cas. Les plans directeurs et les plans d'affectation se complètent: les premiers permettent de mettre en évidence les interdépendances en temps utile et dans toute leur ampleur; ils doivent montrer comment il faut coordonner les activités qui influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional et cantonal. Les seconds règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de façon contraignante pour les propriétaires (ATF 137 II 254 consid. 3.1 p. 257). Le droit fédéral exige que, lors de l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de décision adéquat soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1 p. 266).

Depuis le 1^er mai 2014, l'art. 8 al. 2 LAT précise que les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur. La notion d'incidences importantes au sens de cette disposition comprend "en particulier l’occupation de vastes surfaces, une influence significative sur la structure des affectations et de l’approvisionnement du canton, de gros flux de trafic ou des atteintes élevées à l’environnement ou au paysage. Typiquement, de tels projets sont en général aussi fortement tributaires d’une collaboration et d’une coordination au niveau cantonal et avec les cantons voisins ou la Confédération" (FF 2010 977; ég. ATF 147 II 164 consid. 3.1 p. 169). En d'autres termes, on est en présence d'incidences importantes au sens de l'art. 8 al. 2 LAT lorsqu'en raison des effets considérables du projet, il apparaît nécessaire de procéder, au préalable, à une pesée des intérêts complète que seul le processus de planification directrice permet d'assurer (cf. ATF 140 II 262; Pierre Tschannen, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Genève/Zurich/Bâle 2019, n° 24 ad art. 8 LAT).

Sont déterminants les critères suivants: sur le plan spatial, l'activité aura des effets étendus ou durables sur le développement territorial, en particulier sur l'utilisation du sol, l'urbanisation ou l'environnement; sur le plan organisationnel, l'activité est liée à d'autres activités à incidence spatiale ou nécessite la participation de plusieurs acteurs dont les intérêts diffèrent; sur le plan politique, l'activité est appelée à se déployer sur le long terme, elle mobilise d'importantes ressources financières, ne peut être évaluée avec certitude quant aux effets ou apparaît, pour une raison ou pour une autre, politiquement controversée. Il sera alors procédé soit à une planification positive, consistant à identifier les sites susceptibles d'accueillir des installations de loisirs, soit à une planification négative, consistant à désigner les secteurs dans lesquels aucun grand projet à incidences spatiales n'est admis (ATF 137 II 254 consid. 3.2 p. 259). Les plans directeurs qui ne traitent pas des grands projets sont lacunaires. Edicter des plans d'affectation spécifiques à ces projets sans que ceux-ci n'aient été ancrés dans le plan directeur contreviendrait à l'obligation d'aménager le territoire (Tschannen, op. cit., n° 25 ad art. 8 LAT).

Il peut s'agir de projets tels que des centres commerciaux et des installations de loisirs, des territoires à protéger, des gravières ou des décharges, et également, comme le précise désormais l'art. 8b LAT, des installations de production d'énergies renouvelables telles que les éoliennes (voir ATF 147 II 164 consid. 3.2 p. 170 ss; TF 1C_628 du 22 décembre 2021 consid. 3.1). Tel est aussi le cas des grands domaines skiables, des terrains de golf, des grands stades ou encore des pistes de motocross (cf. ATF 137 II 254 consid. 3.2 p. 259, citant Samuel Kissling, Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir, Territoire & Environnement, mai n° 3/09, p. 3; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, 2002, p. 114).

Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral s'est le plus souvent limité à l'impact spatial d'un projet pour déterminer s'il devait être prévu par le plan directeur. Il a ainsi été jugé qu'un plan directeur qui ne prévoyait pas le lieu d'implantation et l'étendue d'un circuit automobile occupant plus de quinze hectares était incomplet (ATF 137 II 254 consid. 3.3 p. 260). Dans une affaire plus récente, le Tribunal fédéral a en revanche considéré qu'il était possible de prévoir la construction d'une petite centrale hydraulique qui ne figurait pas dans le plan directeur; quand bien même le site se trouvait dans une zone de protection du paysage d'importance cantonale, le projet n'impliquait pas une coordination d'envergure qui aurait pu n'être réalisée que par le biais d'un plan directeur, une pesée complète des intérêts pouvant être effectuée dans le cadre de l'octroi de la concession (ATF 140 II 262 consid. 2.3.4 p. 268 s.). De même, concernant un pôle muséal destiné à s'étendre sur 2.1 hectares, situé en plein centre-ville de Lausanne, dans un secteur déjà constructible, affecté en zone mixte de forte densité, le Tribunal fédéral a retenu que le projet n'avait pas une incidence spatiale réellement différente de ce que prévoyait le plan directeur cantonal, ni ne générait des nuisances qu'il faudrait évaluer à l'échelon cantonal ou régional et qui impliqueraient une modification du plan directeur cantonal (cf. TF 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 6.2).

Concernant un bike park couvrant un périmètre de 1 hectare (dont 2'000 m² en zone agricole) et atteignant une "surface totale d'impact" d'au moins 2 hectares, avec différentes parties roulantes, reliant des modules, à savoir des passerelles en bois, des tremplins en terre ou en bois, des aménagements en bois ou en terre pour des virages relevés, des obstacles constitués d'une structure en bois recouverte d'une couche de terre, etc., le Tribunal cantonal a considéré qu'une intégration dans le plan général d'affectation afin de créer une zone spéciale était suffisante (cf. AC.2013.0236 du 31 octobre 2013 consid. 2c, recours contre une décision de remise en état). Il a estimé que l'autorité pourrait examiner dans ce cadre s'il se justifiait, objectivement, d'ouvrir aux adeptes du VTT, dans cette région, un parcours bien aménagé, entretenu et surveillé, et ainsi de restreindre ou dissuader la pratique "sauvage" de ce sport.

bb) L'art. 32 al. 2 LATC, actuellement en vigueur, prévoit pour sa part que les plans d'affectation "peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal". La question se pose de savoir s'il faut interpréter cet article dans le sens que toute zone spéciale d'un plan d'affectation doit trouver son fondement dans le plan directeur, ce qui irait plus loin que les exigences de l'art. 8 al. 2 LAT. Les travaux préparatoires ne renseignent guère sur la manière dont il faut interpréter cet article.

L'Exposé des motifs et projets de lois (EMPL) n° 323 d'octobre 2016 modifiant la partie aménagement du territoire (art. 1 à 79) de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) précise uniquement ce qui suit (Bulletin du Grand Conseil 2017-2022 Tome 3 p. 72 ss, p. 93) au sujet de cet article 32 (art. 31 dans le projet):

" Articles 28 à 31

Ces articles reprennent les zones prévues par le droit fédéral: zones à bâtir, zones agricoles et viticoles, zones à protéger et zones spéciales. Hormis la précision résultant des exigences du droit fédéral s’agissant des zones agricoles spécialisées, le texte de ces dispositions se limite à un renvoi aux articles de la LAT, qui est suffisant. Il faut cependant signaler, à propos de l’article 30, que le projet de loi prévoit une innovation, soit celle d’affecter le domaine public.

Cela permettra d’éviter un doublon des procédures d’aménagement du territoire et routière, en assurant ainsi une meilleure coordination tant il est vrai que, à l’heure actuelle, l’absence d’affectation du domaine public dans une zone à cet effet représente non seulement une incohérence (visuelle sur les plans d’affectation, avec des espaces blancs non affectés traversant les zones des plans) mais une difficulté, consistant à coordonner des procédures différentes pour faire coïncider l’aménagement du domaine public avec les zones des plans d’affectation.

Suite à la consultation publique, il est désormais explicitement prévu, parmi les autres zones, que les plans peuvent contenir des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal."

L'art. 31 (devenu art. 32) a été adopté sans débat.

Dans un arrêt récent (AC.2022.0122 du 15 février 2023), le Tribunal cantonal a admis un recours déposé contre un plan d'affectation et a renvoyé la cause au Conseil général de la commune afin qu'il examine la possibilité d'affecter le secteur litigieux (comportant des infrastructures équestres) à une zone à constructibilité restreinte régie par l'art. 18 LAT, sans toutefois se prononcer sur l'interprétation de l'art. 32 LATC, à savoir sur l'ancrage de cette activité dans le plan directeur cantonal.

b) En l'espèce, on recherche en vain dans la planification directrice cantonale et régionale vaudoise les conditions relatives à la localisation des installations dédiées au motocross ou plus largement des installations dédiées au sport. Le Plan directeur cantonal (PDCn) contient uniquement quelques remarques relatives aux installations sportives au sens large, envisagées sous l'angle de l'équipement public et des transports publics, sans autre précision quant à une localisation concrète. Le projet de plan directeur régional intercantonal sur le territoire de la Broye fribourgeoise et vaudoise (PDR Broye), dans sa version de décembre 2021, ne prévoit rien de particulier pour les installations sportives; pour ce qui concerne les loisirs, il se focalise sur les loisirs ayant un impact sur les rives. Le recourant mentionne aussi le concept de promotion touristique de la Communauté régionale de la Broye (Coreb), qui parle de la volonté de faire la Broye un pôle pour les loisirs actifs. Toutefois, celui-ci n'envisage pas le motocross en particulier. Au surplus, fondée en 1988, la Coreb est une association intercantonale de droit privé (ayant pour but principal le développement économique de la Broye). Quant au plan d'affectation communal, il ne comporte pas non plus de zone destinée aux sports motorisés.

Cela étant, compte tenu de la surface limitée de la piste qui est d'environ 4000 m², soit 0.4 hectare, et du peu d'installations dont elle requiert la construction, il apparaît que le projet n'implique pas une coordination d'envergure qui aurait pu n'être réalisée que par le biais d'un plan directeur. Un plan d'affectation permet de tenir compte de manière satisfaisante des impacts sur le territoire d'un tel projet.

Quant à la question de savoir si les zones spéciales destinées à des activités spécifiques doivent, au vu de l'art. 32 al. 2 LATC, trouver nécessairement un fondement dans la planification directrice cantonale, elle peut demeurer ouverte en l’espèce. En effet, comme en attestent les considérants qui suivent, le projet litigieux ne satisfait de toute manière pas aux exigences du droit fédéral en ce qui a trait à la délimitation entre territoires bâtis et non bâtis (nécessité de l'implantation hors de la zone à bâtir), ce qui exclut déjà la légalisation de la zone spéciale.

3.                      a) Selon l'art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1); ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). Cette disposition pose le principe fondamental de la séparation entre secteur bâti et non bâti. Les zones à bâtir sont définies par l'art. 15 LAT, les zones agricoles par l'art. 16 LAT, les zones à protéger par l'art. 17 LAT. Outre cela, le droit cantonal peut prévoir d’autres zones d’affectation (art. 18 al. 1 LAT) et ainsi subdiviser, modifier, combiner et compléter les types de base du droit fédéral (zone de construction, zone agricole et zone de protection).

Au plan cantonal, l'art. 18 LAT avait été mis en oeuvre par l'art. 50a aLATC (en vigueur jusqu'au 31 août 2018), qui prévoyait que les communes pouvaient définir des zones spéciales pour permettre l'exercice d'activités spécifiques, notamment dans les domaines des sports et des loisirs, dont la localisation s'impose en dehors de la zone à bâtir. L'art. 32 al. 2 LATC, actuellement en vigueur, prévoit pour sa part que les plans d'affectation peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal.

b) Les zones au sens de l'art. 18 LAT doivent respecter la distinction fondamentale entre les zones constructibles et non constructibles et donc être affectées soit à la zone à bâtir, soit à la zone qui n'est pas à bâtir (cf. ATF 143 II 588 consid. 2.5.1, traduit et résumé in RDAF 2018 I 351; cf. aussi Rudolf Muggli, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, n° 11 ad art. 18 LAT). De telles zones ne peuvent pas être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 414; 124 II 391 consid. 2c et 3a p. 393 ss; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303; cf. aussi arrêts TF 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1; 1C_483/2012, 1C_485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2). Elles se révèlent notamment adéquates lorsque doit être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de protection (cf. arrêt TF 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1). Ainsi, les autres zones de l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, qui englobent de grandes surfaces non construites, comme les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.), sont en principe imposées par leur destination à l'emplacement prévu par le plan d'affectation; elles prennent ainsi place à l'extérieur des zones à bâtir de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (arrêts TF 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1; 1C_483/2012, 1C_485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2 et les références citées).

Dans le cadre de la pesée des intérêts à effectuer, il convient en particulier de veiller au respect du principe fondamental de la séparation entre les territoires bâtis et non bâtis afin de limiter autant que possible le mitage du territoire. La localisation d’un objet concret hors de la zone à bâtir n’est dès lors possible que s’il est imposé par sa destination et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (cf. art. 24 LAT; ATF 124 II 391 consid. 2c; 121 I 245; 120 Ib 207 consid. 5; voir aussi arrêt TF 1A. 256/2005 du 31 mars 2006; AC.2012.0134 du 30 juin 2014 consid. 5; AC.2013.0236 du 31 octobre 2013 consid. 2c, concernant un bike park).

L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu comme plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 p. 253 s.; 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; cf. aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1 et les références citées). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; arrêts TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1). L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une pesée de l'ensemble des intérêts en présence (cf. art. 3 OAT), pesée qui se recoupe avec celle imposée par l'art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; voir aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1, et les références citées).

Par exemple, selon la jurisprudence, l'implantation d'une exploitation avec détention d'animaux est en principe imposée par sa destination en zone agricole lorsque celle-ci provoquerait des atteintes nuisibles ou incommodantes telles que son implantation dans une zone à bâtir se révélerait impossible ou très difficilement réalisable (AC.2021.0208 du 1^er juin 2022 consid. 5b et les références citées, concernant un chenil). S'agissant d'une piste de motocross pour des entraînements, le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si elle remplissait l'exigence de l'implantation imposée par sa destination en raison des nuisances engendrées par le nombre d'utilisateurs, considérant que des intérêts prépondérants au sens de l'art. 24 let. b LAT s'y opposaient (arrêt A.589/1987 du 22 avril 1988 consid. 5; cf. également, à propos de certaines installations sportives publiques, ATF 114 Ib 180 consid. 3c/ca, portant sur la question de savoir si un centre sportif avec courts de tennis, remise, terrain de football et places de stationnement est un ouvrage dont l'emplacement est imposé par sa destination, question laissée indécise dès lors que des intérêts publics prépondérants s'opposaient de toute manière à l'autorisation exceptionnelle; voir aussi l'arrêt 1A.36/1998 du 22 septembre 1998 consid. 3b considérant que l'implantation hors de la zone à bâtir n'est pas imposée pour une petite déchetterie d'un village, avec une limitation des heures d'ouverture).

Dans l'arrêt 1C_8/2022 du 5 décembre 2022, le Tribunal a relevé ce qui suit au sujet d'une piste privée de motocross:

"3.3. En l'espèce, on comprend des allégations du recourant que seul son fils, né en 2009, se sert de la piste de motocross litigieuse pour ses entraînements et qu'il est prévu d'en limiter les nuisances; les conclusions du recours déposé devant la Cour de céans prévoient en effet son utilisation durant la semaine à l'exclusion des week-ends et jours fériés et durant la journée au plus tard jusqu'à 17h30. Ces nuisances apparaissent au demeurant supportables pour les voisins, l'arrêt entrepris indiquant sur ce point que le recourant n'aurait " reçu que peu ou pas de plainte " concernant le bruit (cf. arrêt entrepris, p. 3). Dans ces conditions, on ne saurait d'emblée considérer qu'une telle piste de motocross, utilisée à titre privé, ne peut trouver sa place qu'en dehors de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'elle occasionne.

Quant à l'emplacement de la piste litigieuse, il apparaît certes idéal pour le recourant, puisqu'il se situe à côté de son domicile, respectivement de celui de son fils; cet élément ne suffit toutefois pas à justifier l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 LAT. On ne voit en effet pas pourquoi d'autres endroits présentant les mêmes caractéristiques (terrain herbeux et meuble sur une surface relativement étendue pour créer un circuit [cf. recours, p. 18), qui se trouveraient dans la zone à bâtir, ne pourraient pas être trouvés. Le simple fait qu'il soit difficile de trouver une telle parcelle ne saurait justifier que l'on admette que l'implantation de la piste de motocross litigieuse serait imposée hors de la zone à bâtir par sa destination. A cet égard, l'examen d'une seule alternative, comme en l'espèce le déplacement de la piste de motocross sur les parcelles nos 27 et 2278 en zone artisanale, dont le recourant est propriétaire et qui sont situées à proximité du bien-fonds no 26, n'apparaît pas suffisant (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.2; arrêts 1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 5.4; 1C_477/2014 du 22 décembre 2015 consid. 3.3, qui impose une évaluation sérieuse de sites alternatifs; voir également l'arrêt 1C_312/2012 du 17 avril 2013 consid. 2.4.1, précisant qu'il convient d'examiner s'il n'existe pas, dans un environnement régional plus large, une zone d'affectation appropriée). 

La piste de motocross paraît ainsi davantage reposer sur des considérations personnelles liées à la carrière sportive du fils du recourant et à l'emplacement de la piste de motocross litigieuse, située à proximité de son domicile, plutôt que sur des motifs qui ont trait à la piste de motocross elle-même."

c) En vertu de l'art. 2 al. 1 let. b OAT, lors de la planification d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités examinent en particulier, compte tenu du développement spatial souhaité, quelles possibilités et variantes entrent en ligne de compte. Ainsi, bien que certains choix de l'autorité soient guidés par une logique de l'action ou de l'opportunité, la concrétisation d'un projet doit quant à elle toujours s'inscrire dans un cadre juridique, qui peut impliquer une réflexion sur les variantes à envisager (Anne-Christine Favre, L'examen des variantes d'un projet en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement - Entre opportunité et légalité, in Mélanges Pierre Moor, Berne 2005, p. 691 s.). Le droit fédéral n'oblige pas, de façon générale, l'auteur d'un projet à élaborer des projets alternatifs et il n'exige de toute manière pas une analyse des variantes aussi détaillée que celle qui est faite pour le projet lui-même (arrêts TF 1C_97/2017 du 19 septembre 2018 consid. 5.1; 1C_109/2010 du 8 septembre 2010 consid. 4.2; 1C_330/2007 du 21 décembre 2007 consid. 9.4 et l'arrêt cité). L'examen de variantes s'impose cependant lorsque, comme en l'espèce, la législation exige un emplacement justifié par la destination du projet (arrêt TF 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 5.1). Une évaluation sérieuse de sites alternatifs doit alors être effectuées (arrêts TF 1C_8/2022 précité consid. 3.3; 1C_477/2014 du 22 décembre 2015 consid. 3.3). Il convient notamment d'examiner s'il n'existe pas, dans un environnement régional plus large, une zone d'affectation appropriée (arrêt TF 1C_312/2012 du 17 avril 2013 consid. 2.4.1).

Même lorsqu'il dispose d'un plein pouvoir d'examen, le juge doit respecter la latitude de jugement dont dispose l'instance précédente dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence. Il doit certes rectifier une décision erronée, mais peut s'en remettre au choix de l'autorité inférieure entre plusieurs solutions appropriées (ATF 136 I 184 consid. 2.2.1 p. 188).

d) Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés; elle oblige notamment les autorités compétentes à prendre en considération d'office l'ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement des faits; il leur incombe d'étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître. En l'absence de collaboration de la partie concernée par de tels faits et d'éléments probants au dossier, l'autorité qui met fin à l'instruction du dossier en retenant qu'un fait ne peut être considéré comme établi, ne tombe ni dans l'arbitraire ni ne viole l'art. 8 CC relatif au fardeau de la preuve (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées; arrêt TF 1C_1/2015 du 10 août 2015 consid. 2.1).

4.                      En l'espèce, le recourant conteste l'exigence posée par l'autorité intimée relative à la constatation d'un besoin d'une piste de motocross, comme condition à l'adoption du PPA litigieux, tant sur le plan de la bonne foi (consid. 4a ci-après) qu'au vu des exigences de l'aménagement du territoire (consid. 4b à d ci-après).

a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).

En l'espèce, il est vrai que l'autorité intimée a dans un premier temps laissé entendre qu'elle était disposée à entrer en matière sur la création d'une zone spéciale destinée à accueillir les activités du recourant. Force est néanmoins de constater que le recourant ne peut pas se fonder sur une assurance donnée sans réserve par l'autorité intimée. Certes, le courrier du 31 janvier 2013 du SDT mentionnait que "on peut imaginer peut-être la création d'une zone spéciale, car l'activité de motocross peut être considérée comme imposée par sa destination à cet emplacement". Toutefois, dès 2017, après un changement de circonstances, soit après le début de l'exploitation d'une piste de remplacement par le recourant à Moudon dans une zone à bâtir, l'autorité intimée a clairement signifié au recourant que la création d'une zone spéciale était soumise à des exigences supplémentaires et que sa nécessité devait être prouvée. Celui-ci ne peut ainsi plus se prévaloir de sa bonne foi, en tout cas dès le moment où il a reçu ces précisions. Au surplus, s'agissant d'exigences formulées dès 2017, il ne s'agit pas d'exigences formulées "en bout de course", contrairement à ce que soutient le recourant.

b) Pour l'autorité intimée, l'emplacement prévu pour la piste de motocross litigieuse ne peut pas être validé pour deux motifs, d'une part, car il ne répond pas à un besoin attesté et, d'autre part, car il n'apparaît pas que cet emplacement hors de la zone à bâtir serait plus adapté que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir, pour les motifs suivants:

"Le rapport 47 OAT soumis au présent examen préalable justifie la création d'une installation sur le site de la Bruyère, parallèlement au D.________ de Pré-Bryand à Moudon, par les arguments suivants sur lesquels le SDT se détermine:

–      Le centre « C.________ » de la Bruyère est censé répondre « aux besoins de l'Est de la Romandie ». ll n'est pas précisé de quelle nature sont ces besoins, sachant que le site ne sera ni ouvert aux compétitions, ni à la pratique libre des sports motorisés.

De plus, la vision de la carte présentée en page 10 du rapport 47 OAT montre que les circuits de motocross accessibles au public sont précisément concentrés dans un rayon proche – quatre sur sept installations recensées en Suisse romande sont situées entre le Nord vaudois et le canton de Neuchâtel.

Ce besoin n'est par ailleurs inscrit dans aucune planification directrice communale, régionale ou cantonale sur laquelle il pourrait s'appuyer, contrairement à ce qui est affirmé dans le rapport 47 OAT (chapitre 6.1 Aménagement du territoire).

–      L'existence du centre C.________ permettrait de limiter la pratique de motocross sauvage. Cette affirmation n'est pas recevable car tel qu'il est précisé dans le rapport, le circuit n'est pas destiné aux pilotes expérimentés qui auraient peu d'intérêt à le pratiquer et s'orienteraient préférentiellement vers « des sites plus techniques et plus forts en sensations » (page 11). L'existence du circuit de La Bruyère n'aurait donc aucun effet sur la pratique du motocross sauvage contrairement à ce qui est prétendu.

–      Le site de La Bruyère à Seigneux serait destiné à des activités complémentaires au site de Moudon, telles que l'organisation de camps de vacances et de circuits de quads sur neige. Notre service ne saurait admettre des activités non conformes à la zone agricole ou qui ne sont pas liées directement à l'activité de la piste de sport motorisé telles que des installations pour le logement et la restauration. (...).

–       Le site de la Bruyère permettrait la pratique de quads sur neige grâce à un meilleur enneigement comparativement au site de Moudon. La situation du site La Bruyère est peut-être plus favorable au maintien d'une couche neigeuse, en raison de l'ombrage de la forêt et d'un microclimat dû au profil du terrain, mais les chutes de neige sont probablement comparables sur les deux sites et la vallée de la Broye n'est pas réputée pour ses conditions d'enneigement. Le site de Pré-Bryant à Moudon est en effet situé entre 500 et 510 m. d'altitude, le site La Bruyère entre 510 et 520 m.

–       Le projet, bien que conçu comme une extension du D.________ de Moudon, est également justifié dans le rapport par le caractère provisoire des installations du site de Moudon au bénéfice d'un bail qui sera échu en 2024. Or il n'est pas adapté pour accueillir les activités qui se sont considérablement développées à Moudon. Le rapport ne donne pas plus de détails sur les activités pouvant être déplacées de Moudon à Seigneux. Les installations existantes de Moudon sont plus étendues et ne pourraient que partiellement prendre place à Seigneux. Par exemple, une piste couverte ne pourrait y prendre place. Le site de Seigneux ne pourrait pas devenir le site unique du D.________ au vu de sa taille actuelle."

Selon le recourant, en revanche, le projet a été adopté par l'autorité communale, ce qui, en soi, renverserait la notion de besoin qui ferait ainsi à tort défaut pour l'Etat de Vaud. En plus, le rapport selon l'art. 47 OAT confirme que le plan d'affectation a un but d'intérêt public et correspond à un besoin, soit la pratique motorisée dans une optique de prévention des accidents et d'éducation aux règles routières, dans le respect de l'environnement. Il relève aussi le caractère unique de l'offre proposée, qui vise l'enseignement tout public, ainsi que le soutien de personnes en situation de handicap (autisme, notamment). Enfin le contrat de bail du D.________ à Moudon arrive à échéance en 2024 et la prétendue "clause du besoin" n'aura bientôt plus de portée propre, si tant est qu'elle en ait eu une, ce qu'il conteste fermement. En effet, cette dernière n'aurait aucune base légale en droit de l'aménagement du territoire. Il s'agirait d'une notion qui a trait aux délégations que fait l'Etat dans des situations de monopole.

Le rapport au sens de l'art. 47 OAT décrit plus précisément les raisons pour lesquelles le projet litigieux s'imposerait à l'endroit prévu (chap. 5.1):

"D'une manière générale, la pratique des sports motorisés affiche une offre faible, comparée à la demande. En Suisse, seule une quinzaine de circuits de motocross est ouverte au public³, dont moins de la moitié se situe en région Romande (voir annexe n° 1102-1-4). L'Est vaudois et le canton du Valais en sont notamment exempts (voir figure 2).

(...)

En outre, le centre " C.________" ne constituera pas un circuit tout-terrain classique. Il ne sera pas ouvert à la pratique libre ou compétitive des sports motorisés, mais se concentrera sur l'enseignement des personnes débutantes. Il aura pour objectif de promouvoir les sports motorisés tout-terrain auprès du grand public, en permettant l'initiation de tous, sans restriction. A ce titre, il proposera un large panel de cours, d'installations⁴ et de matériel, dont peu de circuits pourront se targuer. Il développera une offre spécifiquement adaptée aux personnes sans expérience, qu'elles soient majeures ou mineures, ainsi que valides ou en situation de handicap (mental⁵, physique), chose fort rare. A.________ a notamment créé l'association "Roulons ensemble" en 2011, dont le but est de proposer un encadrement et du matériel⁶ spécialement conçus pour les personnes en situation de handicap. Celles-ci peuvent ainsi pratiquer une activité, qui leur est usuellement inaccessible.

D'autre part, les cours dispensés par le centre " C.________" permettront de se familiariser avec la conduite des deux-roues, en quelques heures ou quelques jours, dans des conditions de sécurité optimales. Les élèves y acquerront les postures et les réflexes, potentiellement utiles dans la circulation. La section vaudoise du TCS a notamment organisé une formation "terrain" au sein des infrastructures " C.________", enseignant les comportements à adopter en moto, face aux surfaces glissantes (terre, boue, etc.). Les activités du centre présenteront donc un intérêt en termes de sécurité routière.

(...)

Il convient de souligner que le centre "C.________" fonctionnera en tandem avec le Centre D.________, jusqu'à l'horizon 2024. En effet, le D.________, ouvert à Moudon depuis l'année 2017, appartient également à A.________. Il a été développé par ce dernier, pour pallier les délais associés à la procédure du PA "La Bruyère" et l'interruption consécutive de ses activités professionnelles (voir chapitre 2).

Le D.________offre des prestations similaires à celles du centre "C.________", si ce n'est qu'il:

-       propose en plus un circuit en halle et des cours de sécurité routière;

-       ne propose pas de soirées de quads sur neige.

Il convient de noter que les centres " C.________" et D.________ne seront pas des doublons, mais des compléments, car A.________ n'y mènera pas d'activités simultanées. Seul garant de ses cours, il ne pourra en effet pas se trouver sur les deux sites en même temps. De plus, chacun de ces centres présentera des spécificités et des avantages, qui favoriseront la réalisation de certaines activités, plutôt que d'autres. Le centre "C.________" sera notamment plus adapté à l'organisation de camps' et sera le seul à pouvoir offrir des activités de quads sur neige. Il faut donc concevoir ces deux centres comme des sites exploités par une même entreprise, selon ses besoins, d'où leur proximité. Un site ne peut notamment pas totalement remplacer l'autre, mais ils peuvent toutefois fonctionner l'un sans l'autre, comme c'est actuellement le cas du D.________ ou ce le fut - par le passé - avec le centre "C.________".

À relever également que les activités du D.________ seront limitées dans le temps, car les terrains concernés font actuellement l'objet d'une réflexion communale, quant à leur réaffectation. Le bail de A.________ prendra ainsi fin en 2024, soit dans 6 ans. Le centre "C.________" sera ensuite le seul du genre, dans la région.

En résumé, l'offre du centre "C.________" différera et complètera celle des circuits de cross traditionnels du canton et de ses alentours, permettant ainsi de diversifier l'offre sociale et de loisirs de la région. Sa clientèle se composera essentiellement de novices issus de groupes d'intérêts divers (individuel, association, entreprise, ...), qui ne seraient nullement autorisés à s'élancer sur une piste classique. Les pilotes expérimentés auront par ailleurs peu d'intérêt à pratiquer ce circuit et s'orienteront préférentiellement vers des sites plus techniques et plus forts en sensations.

Il est prévu que la fréquentation du centre "C.________" s'élèvera au maximum à quelques 750 personnes par année, incluant environ 100 enfants, telle qu'à sa fermeture en 2012. La clientèle du centre "C.________" ne croîtra pas à l'avenir, du moins pas significativement. Le projet vise en effet à légaliser son activité et non à la développer, en vue de répondre à un besoin actuel avéré. (...)"

c) La question qu'il convient de se poser en premier lieu est celle de savoir si une piste de motocross telle que celle qui est ici litigieuse (soit une surface de moins de 4000 m² consacrée à l'enseignement à des personnes débutantes) est imposée par sa destination en dehors de la zone à bâtir. Dans l'arrêt 1C_8/2022 précité concernant également une piste de motocross fermée au public destinée à l'entraînement du fils du recourant (espoir du motocross suisse), le Tribunal fédéral a constaté qu'on ne voyait pas pourquoi d'autres endroits présentant les mêmes caractéristiques (terrain herbeux et meuble sur une surface relativement étendue) ne pourraient pas être trouvés en zone à bâtir. Il a également relevé que l'examen d'une seule alternative, soit le déplacement de la piste sur des parcelles en zone artisanale dont le recourant était propriétaire et qui étaient situés à proximité, n'apparaissait pas suffisant. Il a enfin relevé que les nuisances apparaissaient supportables pour les voisins et qu'on ne pouvait par conséquent pas considérer d'emblée que la piste litigieuse ne pouvait trouver sa place qu'en dehors de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'elle occasionnait.

Les mêmes constats peuvent être faits en l'espèce. Comme le montre le fait que le recourant a pu exploiter son école de motocross pendant plusieurs années dans une zone industrielle à Moudon, on ne peut pas exclure qu'il puisse continuer à l'avenir à exercer son activité dans une zone à bâtir. On pouvait ainsi attendre de lui et de la commune qu'ils procèdent à une évaluation sérieuse de sites alternatifs en examinant au niveau régional, et pas seulement communal, s'il existe en zone à bâtir une zone d'affectation appropriée. Dans ce cadre, le recourant aurait notamment pu s'adresser à la structure en charge de la stratégie régionale de gestion des zones d'activité prévue par la mesure D12 du PDCn. Il aurait en effet été intéressant de savoir dans quelle mesure l'évaluation régionale ouvrait une porte à des installations telles que celles du recourant dans les zones d'activités régionales existantes ou à créer. A cet égard, le fait que le recourant ait pris contact avec Payerneland pour y établir son activité n'apparaît clairement pas suffisant. Il ne ressort pas non plus du dossier qu'il y aurait eu dans le cadre de l'élaboration du PPA une réflexion sur la coordination avec les pistes de motocross existantes dans la région (le rapport selon l'art. 47 OAT se limitant à lister à son annexe 1102-1.4 les pistes de motocross existantes en Suisse). Il a été indiqué à ce propos lors de l'audience qu'une piste de motocross existe à Combremont-le-Petit sur le territoire de la commune de Valbroye. Enfin, il ressort notamment des déclarations du syndic lors de l'audience que l'activité du recourant sur le site (exercée entre 1995 et 2012) n'avait jamais suscité de plaintes du voisinage, alors que des habitations sont relativement proches. A priori, il ne s'agit par conséquent pas d'une activité qui ne peut trouver sa place qu'en dehors de la zone à bâtir, ce d'autant plus que le recourant indique être en transition pour l'emploi de motos électriques (cf. procès-verbal de l'audience et déterminations du 20 mars 2023).

d) En conclusion, le tribunal relèvera que, en l'absence d'une démonstration suffisante que l'activité litigieuse ne peut pas être effectuée dans un autre site en zone à bâtir ou sur une piste de motocross existante dans la région et doit par conséquent nécessairement s'exercer sur le bien-fonds litigieux, l'intérêt public majeur que constitue la préservation des zones non constructibles et la distinction fondamentale entre espace bâti et non bâti doit conduire au refus de légaliser une nouvelle piste de motocross sur des terrains sis en dehors de la zone à bâtir. Pour ce motif, le refus d'approbation du PPA La Bruyère ne prête pas le flanc à la critique.

5.                      Le recourant se prévaut aussi du principe de l'autonomie communale.

Recevable de la part d'un particulier dans certains cas de figure (cf. sur ce point Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Volume III: L’organisation des activités de l’Etat. Les biens de l’Etat, 2^e éd., Berne 2018, n° 5.5.3.4, p. 468 s.), ce grief ne permet pas d'aller à l'encontre des art. 18 et 24 LAT et de dispenser la commune de procéder à une appréciation complète des circonstances, y compris une évaluation sérieuse de sites alternatifs, avant d'adopter un plan d'affectation. Il doit par conséquent également être écarté.

6.                      Le recourant se plaint d'une atteinte à sa liberté économique.

Le refus d'adopter un PPA qui autoriserait le recourant à exploiter un centre de motocross peut être constitutif d'une atteinte à la liberté économique de celui-ci. Pour être conforme aux art. 26 et 27 Cst., une telle atteinte doit reposer sur une base légale claire, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Cela étant, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, si une mesure d'aménagement du territoire poursuit principalement des buts d'aménagement du territoire et même si elle a pour effet de limiter l'activité économique, elle n'est pas fondamentalement en contradiction avec la liberté économique. Il en irait autrement si, sous couvert d'aménagement du territoire, la mesure visait à restreindre la concurrence économique, ou si elle vidait la liberté économique de son contenu (ATF 142 I 162 consid. 3.3).

En l'occurrence, les art. 18 et 24 LAT constituent une base légale suffisante permettant de restreindre l'usage fait d'un territoire. L'intérêt public d'une planification garantissant la séparation du bâti et du non-bâti et la préservation des zones non constructibles répond à un intérêt public et on est par conséquent en présence d'une mesure qui poursuit principalement des buts d'aménagement du territoire. Celle-ci ne vise pas à restreindre la concurrence économique et ne vide pas la liberté économique de son contenu.

Enfin, sur le plan de la proportionnalité, l'intérêt privé du recourant à pouvoir librement exploiter, diversifier et développer son entreprise n'est pas susceptible de l'emporter sur l'intérêt public à un aménagement du territoire répondant aux exigences de la LAT.

7.                Au de ce qui précède, le PPA n'étant pas conforme aux exigences de la LAT et le refus d'approbation du DIT devant être confirmé, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant à l'encontre des autres motifs de refus figurant la décision attaquée.

Pour cette même raison, il n'est pas non plus nécessaire d'examiner les griefs figurant dans l'opposition de Pro Natura Vaud et de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage.

8.                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Succombant, le recourant devra supporter l'émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD et art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas matière à allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Département des institutions et du territoire du 6 mai 2022 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge d'A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 juin 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.