TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 août 2023

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Imogen Billotte et
Mme Annick Borda, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Renens, à Renens, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Direction du logement, à Lausanne.  

  

 

Objet

Permis de construire           

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Renens du 25 juillet 2022, exerçant un droit de préemption sur la vente du bien-fonds no 581.

 

Vu les faits suivants:

A.                     B.________, C.________ et D.________ (ci-après: les propriétaires) sont propriétaires en main commune de la parcelle no 581 du Registre foncier de la Commune de Renens (ci-après: la commune). D'une surface de 1'351 m2, cette parcelle abrite un bâtiment no ECA 427, composé de plusieurs logements mis en location. La société E.________ est chargée de la gestion de cet immeuble.

Les propriétaires ont mis en vente leur bien-fonds. Le 27 avril 2022, A.________, intéressé à s'en porter acquéreur, a formulé une offre d'achat d'un montant déterminé. La Société coopérative d'habitation de Renens et agglomération (ci-après: la SCHR), également intéressée par l'achat du bien, a formulé une offre d'un montant inconnu mais inférieur à celui proposé par A.________.

B.                     Le 2 mai 2022, le syndic de la commune F.________ a adressé à E.________, un courrier électronique dont la teneur est la suivante:

"Madame, Monsieur,

Tel que nous vous l'avons écrit, nous ne nous sommes pas portés acquéreur de l'objet cité en titre.

Notre partenaire, la SCHR, avec laquelle nous portons des valeurs communes et collaborons au maintien d'objets de qualité et à des prix accessibles, est candidat à cette acquisition et nous la soutenons pleinement dans cette intention.

Nous vous informons d'ores et déjà que nous n'utiliserons pas notre droit de préemption. [...]"

Ce courriel est signé par le syndic, dont la signature automatique comporte l'indication "Ville de Renens". Il était également adressé en copie à deux conseillers communaux.

Par courriel du même jour, E.________ a transféré aux propriétaires, ainsi qu'en copie à la société courtière, le courriel du syndic ci-dessus, accompagné de ce message:

"Chère Madame, Cher Monsieur,

Suite à la réunion de vendredi dernier et dans l'attente de votre décision sur l'offre retenue pour l'acquisition de l'immeuble mentionné en marge, nous vous informons de ce qui suit.

La SCHR, ayant connaissance de notre réunion, a été avertie qu'une proposition financière plus importante était dans les mains des vendeurs mais qu'aucun choix n'avait été effectué par eux.

Suite à cette information, qui a été relayée à la Commune par les représentants de la SCHR, M. F.________, Syndic, confirme, dans le message ci-dessous reçu ce jour, que la Commune soutient dite coopérative pour maintenir un immeuble à vocation sociale. Par contre, si la SCHR ne devait pas être choisie, M. le Syndic nous communique d'ores et déjà que la Commune n'exercera pas son droit de préemption.

Aussi, si votre détermination finale est d'aller de l'avant avec l'offre reçue de M. A.________, le notaire devrait pouvoir obtenir la renonciation formelle de la Commune de Renens; ce qui pourra accélérer le processus de vente.

Cela étant, nous attendons de vos nouvelles afin que nous puissions les transmettre à notre cliente la suite à donner à ce dossier [sic].

[...]"

Le 3 mai 2022, C.________ a informé E.________ avoir choisi d'accepter l'offre de A.________, "bien supérieure à l'offre de la SCHR".

C.                     Par acte notarié du 17 juin 2022, les propriétaires ont conclu avec A.________ une vente à terme, portant sur la parcelle no 581. L'acte précisait, à son article 19 relatif à la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif [LPPPL; BLV 840.15] : "conformément à l'article 31 de la loi précitée, le droit de préemption de la Commune de Renens est expressément réservé".

Par courrier du même jour, le notaire a avisé la Municipalité de Renens (ci-après: la municipalité) de la conclusion de la vente à terme instrumentée en son étude et dont la date de réquisition de transfert immobilier, à savoir la signature, était prévue au 30 juin 2022. Il ajoutait que les parties à la vente "souhaiteraient que la Commune de Renens renonce à son droit de préemption préalablement à la signature de l'acte précité, conformément à l'art. 36 LPPPL". Il transmettait en annexe l'acte de vente, ainsi qu'un document intitulé "Renonciation à l'exercice d'un droit de préemption" à retourner en cas d'accord, à signer par le syndic et le secrétaire municipal au nom de la commune.

D.                     Le 12 juillet 2022, la commune, par le chef de son service bâtiments-domaines-logement, a informé A.________ qu'elle étudiait la possibilité d'acquérir le bien-fonds. Dans l'optique de lui permettre d'exercer son droit d'être entendu et d'échanger au sujet de cette transaction, elle l'invitait à une séance.

Par décision du 25 juillet 2022, signée par le syndic et le secrétaire municipal, adressée à A.________, la municipalité a indiqué qu'elle entendait exercer le droit de préemption légal prévu aux art. 31 ss LPPPL dans le cadre de la vente à terme conditionnelle du bien-fonds no 581. Le droit de préemption était exercé aux prix et conditions fixés par l'acte de vente du 17 juin 2022. La décision était motivée comme suit:

"1. l'exercice du droit de préemption de la Ville de Renens vise à la création de LUP;

2. la Ville de Renens est située dans le district de l'Ouest lausannois, qui est touché par la pénurie conformément à l'arrêté du conseil d'Etat du 15 janvier 2020;

3. le bien-fonds en question présente une surface de 610 m2 [sic], inférieure à la surface minimale de 1'500 m2 requise à l'article 31, alinéa 2 de la LPPPL, mais il est situé sur le territoire de la Ville de Renens, soit dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal."

E.                     Le 29 août 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour), concluant principalement à son annulation, et subsidiairement à sa réforme en ce sens que "la Commune de Renens n'est pas habilitée à exercer le droit de préemption sur la vente du bien-fonds no 582 [recte: 581] de Renens".

Invitée à se prononcer sur la présente cause, la Direction du logement (DIL) s'en est remise à justice, sans autre remarque ou commentaire particulier.

Le 20 février 2023, l'autorité intimée a déposé une réponse, concluant au rejet du recours. Elle a produit plusieurs documents, dont un courrier qui lui a été adressé par le recourant le 1er septembre 2022, ainsi que le préavis no 1-2021 de la municipalité au Conseil communal de la Commune de Renens (ci-après: le conseil communal), relatif aux autorisations générales pour la législature 2021-2026. Il ressort notamment de ce document que la municipalité a demandé au conseil communal, pour la législature 2021-2026, "de renforcer l'autorisation générale [de statuer sur l'acquisition d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières] jusqu'à concurrence de CHF 15'000'000.- au total sur toute la durée de la législature", avec la précision que le montant défini pour la législature précédente s'élevait à 5'000'000 francs. Par décision du 7 octobre 2021, le conseil communal a accordé à la municipalité l'autorisation générale requise.

Le 10 mai 2023, le recourant a déposé un mémoire complémentaire, ainsi que plusieurs pièces, dont deux articles de presse relatifs au droit de préemption des communes. Il a en outre confirmé les conclusions de son recours.

Respectivement les 20 mai et 8 juin 2023, l'autorité intimée et le recourant se sont déterminés une nouvelle fois.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL, en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les conditions de recevabilité du recours sont manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Il convient tout d'abord d'examiner le cadre légal qui régit l'exercice du droit de préemption de la commune et la renonciation à ce droit.

a) La LPPPL a pour buts de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et de promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif) (art. 1 LPPPL). Pour atteindre ces objectifs, la loi instaure notamment, à ses art. 31 à 38, un droit de préemption en faveur des communes, leur permettant d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée (cf. art. 31 al. 1 LPPPL).

L'art. 31 LPPPL, intitulé "Principe", a la teneur suivante:

"1 Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.

2 Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes :

-  il doit viser la création de LUP [ndlr: logements d'utilité publique];

-  il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné ;

-  la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.

3 Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin."

Le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'art. 31 LPPPL est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier (art. 32 al. 1 LPPPL); cette obligation s'applique également en cas de promesse de vente (cf. art. 32 al. 2 LPPPL). Lorsque la commune envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur (art. 32 al. 3 LPPPL).

Quant à l'art. 33 LPPPL, intitulé "Décision", il prescrit ce qui suit:

"1 La commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'article 32."

Enfin, l'art. 36 LPPPL, intitulé "Renonciation préalable", prévoit:

"1 L'Etat, par le Conseil d'Etat, qui peut déléguer cette compétence, et les communes peuvent renoncer à exercer leur droit de manière anticipée pour un immeuble ou plusieurs catégories d'immeubles. Si la renonciation porte sur un projet particulier, elle reste valable tant que les prix et conditions de la vente et l'identité de l'acquéreur ne sont pas modifiés.

2 En cas de renonciation préalable de la commune, le propriétaire est dispensé de l'avis prévu à l'article 32".

b) aa) Le projet d'exposé des motifs complémentaire et projet de lois sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL) présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait initialement pas de droit de préemption (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 2012-2017, tome 2017 [automne 2015], Conseil d'Etat, p. 409 ss).

bb) Le droit de préemption figurait toutefois dans un projet de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), aux nouveaux art. 85c à 85g LATC (BGC, 2012-2017, tome 16 [été 2015], Conseil d'Etat, p. 406 ss; tome 17 [automne 2015], Conseil d'Etat, p. 471 ss, spéc. p. 503). L'art. 85e, intitulé "Décision", avait alors la teneur suivante:

"1 Dans un délai de 60 jours à compter de la notification de l'avis au sens de l'article 85d, le département en charge des opérations foncières ou la commune territoriale notifient aux parties liées par l'acte de vente leur décision d'acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte.

2 En cas de renonciation à l'exercice du droit de préemption, le département en charge des opérations foncières ou la commune en avisent les parties sans retard.

3 Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.

4 En cas d'acquisition du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.

5 Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."

Ainsi, l'exposé des motifs relatif aux projets de lois modifiant la LATC et la loi sur le logement (contre-projet direct à l'initiative législative cantonale "Stop à la pénurie de logements"; cf. BGC, 2012-2017, tome 17 [automne 2015], Conseil d'Etat, p. 480) précise quant à la disposition précitée:

"Dans un délai de 60 jours dès la notification de l'avis au sens de l'article 85d, l'Etat et la commune territoriale doivent notifier leur décision au sujet de l'exercice du droit de préemption ou du renoncement à celui-ci. Pour pouvoir respecter ce délai, la municipalité a besoin de disposer d'une délégation de compétence du législatif communal et devrait prévoir un fonds d'acquisition à cet effet."

cc) Par la suite, une motion d'ordre a interrompu les travaux parlementaires, et la commission a soumis au Grand Conseil un nouveau projet de LPPPL (BGC, 2012-2017, tome 17 [automne 2015], Grand Conseil, p. 192-198 pour la motion d'ordre, puis pour la reprise des débats sur le nouveau projet de loi, tome 19 [printemps 2016], Grand Conseil, p. 21 ss, puis 89 ss). S'agissant plus particulièrement de l'art. 36 LPPPL précité (alors numéroté 34a), il ressort de l'intervention du rapporteur de la majorité (p. 101):

"Dans cet article, il est question de renonciation préalable; c'est également un article remanié suite à la suppression du droit de préemption cantonal. Cet article prévoit la possibilité pour la commune de renoncer à l'avance à son droit de préemption. La commune peut notifier qu'elle renonce à exercer son droit de préemption, cela autorisant le futur vendeur et le futur acquéreur à poursuivre leurs discussions sans risque de se voir notifier un droit de préemption."

Cette disposition a été adoptée sans autre discussion (BGC, 2012-2017, tome 19 [printemps 2016], Grand Conseil, p. 101 s., p. 150 pour le deuxième débat et p. 225 pour le troisième débat).

c) S'agissant de la compétence pour renoncer à l'exercice du droit de préemption, l'art. 36 LPPPL l'attribue à la commune.

Aux termes de l'art. 4 al. 6 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), "le conseil général ou communal délibère sur l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'article 44, chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite".

La compétence pour renoncer au droit de préemption appartient ainsi au conseil général ou communal, qui peut toutefois la déléguer à la municipalité.

En l'espèce, comme on l'a vu à la lettre E ci-dessus, par décision du 7 octobre 2021, le conseil communal a fait usage de cette possibilité et octroyé à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur l'acquisition d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières jusqu'à concurrence de 15'000'000 francs.

L'art. 67 al. 1 LC, relatif aux actes de la municipalité, prévoit encore ce qui suit:

"1 Pour être réguliers en la forme, les actes de la municipalité doivent être donnés sous la signature du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par la municipalité, et munis du sceau de cette autorité ; s'ils sont pris en exécution d'une décision du conseil général ou communal, ils doivent mentionner cette décision, laquelle est jointe à l'acte."

d) La procédure aménagée par la LPPPL impose au propriétaire qui aliène un bien-fonds l'obligation d'en aviser immédiatement la commune territoriale. Celle-ci dispose alors d'un délai de quarante jours pour décider d'exercer ou de renoncer à exercer son droit de préemption légal (art. 32 et 33 LPPPL).

La LPPPL prévoit toutefois expressément la possibilité, pour la commune, de renoncer à l'exercice de son droit de préemption préalablement à tout éventuel avis, dont le propriétaire se trouve alors dispensé (cf. art. 36 al. 2 LPPPL). Cette renonciation anticipée peut porter tant sur un immeuble que sur plusieurs catégories d'immeubles. Lorsqu'elle porte sur un projet particulier, l'art. 36 al. 1, 2e phr., LPPPL limite toutefois la validité de la renonciation aux prix et conditions de vente, ainsi qu'à l'identité de l'acquéreur, qui lui auront été communiqués. A contrario, lorsqu'un de ces éléments est modifié, la renonciation n'est plus valable.

3.                     Le litige porte en premier lieu sur la question de savoir si, par courriel du 2 mai 2022, l'autorité intimée a valablement renoncé à l'exercice du droit de préemption de la commune au sens de l'art. 36 LPPPL. Pour le recourant, le courriel du 2 mai 2022 constitue une décision au sens matériel, qui lierait la commune.

a) Il convient d'abord de déterminer si la renonciation préalable relative à un projet particulier doit être exercée par le biais d'une décision administrative.

aa) La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. ATF 143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). Un acte peut être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (CDAP GE.2023.0015 du 17 mars 2023 consid. 1b; AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1a; AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1a).

bb) Lorsqu'elle rend une décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient, mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58 consid. 4.3.3). La question de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (GE.2016.0077 du 10 août 2016 consid. 1b; GE.2006.0180 du 28 juin 2007 et références).

cc) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1).

dd) En l'espèce, il ressort du texte légal, ainsi que des travaux parlementaires reproduits ci-dessus (cf. supra consid. 2a et 2b), que la commune doit rendre une décision lorsqu'elle décide, après réception de l'avis du propriétaire, d'exercer son droit de préemption (cf. art. 33 LPPPL faisant expressément usage du terme "décision" et se référant à la "notification" d'une telle décision; cf. ég. AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid.  2d). S'agissant de la forme de la renonciation au droit de préemption, après avis, le texte final de l'art. 33 LPPPL n'en fait pas mention. Cela étant, les travaux parlementaires relatifs au premier projet de droit de préemption, portant sur l'art. 85e LATC, ne faisaient pas de distinction entre l'exercice du droit de préemption et la renonciation à celui-ci et prévoyaient expressément qu'une décision devait être notifiée dans un cas comme dans l'autre (cf. supra consid. 2b).

En ce qui concerne la forme de la renonciation préalable, c'est-à-dire précédant l'avis formel de l'art. 32 LPPPL, la lettre de l'art. 36 LPPPL ne donne aucune indication particulière. Quant aux travaux parlementaires, contrairement à ce qui est le cas pour l'art. 33 LPPPL, ils ne se réfèrent pas expressément à la notion de "décision". Cela étant, ils évoquent tout de même la notification de la renonciation préalable (cf. la commune "peut notifier qu'elle renonce [...]", cf. supra consid. 2b). Comme déjà relevé, la validité de la renonciation à l'exercice du droit de préemption portant sur un projet particulier est subordonnée à la connaissance des prix et conditions de la vente et de l'identité de l'acheteur et à l'absence de modification de ces paramètres (cf. art. 36 al. 1, 2e phr., LPPPL). Lue à l'aune de la définition légale et jurisprudentielle de la décision rappelée ci-dessus, la renonciation intervient ainsi bel et bien dans un cas individuel et concret; elle règle au surplus la question de la renonciation anticipée de manière unilatérale et contraignante et a notamment pour effet juridique de dispenser les propriétaires de l'avis prévu à l'art. 32 LPPPL (cf. art. 36 al. 2 LPPPL). Il en résulte que l'art. 36 LPPPL confère un véritable pouvoir décisionnel à la commune dans ce contexte, de sorte que pour exercer une telle renonciation préalable, celle-ci doit procéder par la voie de la décision au sens des art. 3 et 41 ss LPA-VD.

Cette interprétation s'inscrit d'ailleurs dans le cadre général posé par la LPPPL qui exige la reddition d'une décision en vue de l'exercice du droit de préemption, et plus largement en lien avec la volonté d'acquisition d'un bien-fonds (cf. ég. AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 2d, dans un cas où il était question de savoir si la commune disposait de compétence décisionnelle en matière d'indemnisations prévues à l'art. 35 LPPPL). Elle garantit par ailleurs une certaine sécurité juridique, permettant ainsi aux administrés de prendre les dispositions nécessaires en cas de renonciation anticipée, conformément au souhait exprimé par le législateur dans les travaux parlementaires (cf. supra consid. 2b).

b) Reste à déterminer si, en l'espèce, le courriel du 2 mai 2022 constitue une décision administrative au sens des dispositions et de la jurisprudence précitées.

Tout d'abord, il est patent, et les parties ne le contestent pas, que le courriel litigieux ne respecte pas les exigences formelles imposées aux autorités administratives lorsqu'elles rendent une décision (cf. art. 42 ss LPA-VD). C'est le cas pour les exigences de contenu, qui font défaut (cf. art. 42 LPA-VD, qui l'indication du nom des parties, des faits, règles juridiques et motifs, du dispositif, de la date et la signature, et de l'indication des voies de droit). Le courriel litigieux ne respecte pas non plus les exigences de forme écrite et de notification, dans la mesure où il a été envoyé par courriel, sans que les conditions d'une notification par voie électronique ne soient respectées (cf. art. 44 et 44a LPA-VD). Au surplus, il a été envoyé au seul nom du syndic, sans signature du secrétaire municipal ou mention explicite d'une décision de la municipalité, contrairement à ce que commandent les art. 36 LPPPL, art. 4 al. 6 et 67 LC précités (cf. supra consid. 2c).

D'un point de vue matériel, le courriel du 2 mai 2022 ne peut pas non plus être considéré comme une décision. A sa lecture, on comprend d'emblée qu'il avait pour principal objectif d'informer la société gérante du fait qu'au jour en question, la commune n'entendait pas se porter acquéreuse de l'immeuble litigieux, pour un motif déterminé, à savoir sa volonté de soutenir la candidature de la SCHR, dont elle était partenaire. De surcroît, comme déjà relevé, l'art. 36 al. 1 LPPPL subordonne la validité de la renonciation pour un projet particulier à la connaissance des prix et conditions de vente, ainsi qu'à l'identité de l'acquéreur, respectivement à ce que ces paramètres ne changent pas. Or, si le courriel mentionne l'identité d'un acquéreur potentiel, à savoir la SCHR, il n'indique pas l'identité de l'acquéreur choisi, pas plus que le prix et les conditions de vente. Au demeurant, il ressort d'un autre courrier électronique, également daté du 2 mai 2022 et adressé par la société gérante aux propriétaires, que l'identité définitive de l'acquéreur n'était pas encore connue, puisque les propriétaires n'avaient pas encore fait leur choix.

Il résulte de ce qui précède que le courriel du 2 mai 2022 ne constitue pas une décision, ni au sens formel, ni au sens matériel. Il doit au contraire être considéré comme un simple renseignement.

4.                      Reste à examiner si le renseignement donné par le syndic par courriel du 2 mai 2022 peut fonder la protection de la bonne foi du recourant.

a) A teneur de l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117 consid. 3.2; 136 I 254 consid. 5.2; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 144 II 49 consid. 2.2). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Ainsi un renseignement ou une décision erronée peuvent, à certaines conditions, obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la règlementation en vigueur (ATF 143 V 341 consid. 5.2.1; 131 II 627 consid. 6.1; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronée de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; (d) il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2; BO.2022.0008 du 16 mars 2023 consid. 3a; AC.2020.0054 du 9 mars 2021 consid. 5a).

b) Il découle de ce qui précède que le renseignement donné doit avoir été fourni sans réserve et clairement. Il doit porter exactement sur la question litigieuse (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2012, ch. 6.4.2.1b p. 924). En l'occurrence, selon le courriel du 2 mai 2022 adressé à la société gérante des vendeurs, la renonciation (telle qu'alléguée par le syndic) de la commune au droit de préemption était liée à la volonté de celle-ci de ne pas entraver la candidature de la SCHR à l'acquisition de l'immeuble en cause. Le recourant ne pouvait pas, de bonne foi, en inférer avec une certitude suffisante que la commune entendait renoncer au droit de préemption même si l'acquéreur choisi ne devait pas être la SCHR.

Autrement dit, à supposer même que le recourant puisse se prévaloir d'un renseignement qu'il n'avait pas demandé et qui résultait d'un courriel destiné à un tiers, la modification de l'identité de l'acquéreur déliait la commune de sa promesse, sans que le principe de la confiance ne soit violé (cf. art. 36 al. 1 LPPPL).

Dernier élément, mais non le moindre, l'acte de vente du 17 juin 2022 signé par le recourant réserve expressément l'exercice du droit de préemption de la commune; si le recourant avait véritablement considéré, comme il le prétend aujourd'hui, que la commune était tenue par le courriel du syndic du 2 mai 2022, il se serait opposé à cette réserve. Dans la même ligne, le jour de la signature de l'acte de vente, soit bien après l'envoi du courriel du 2 mai 2022, le notaire a encore formellement avisé l'autorité intimée de la conclusion de la vente en lui demandant au surplus qu'elle renonce à l'exercice de son droit de préemption. Il apparaît dès lors que les parties à la vente, ainsi que leurs représentants, avaient clairement conscience du fait que la commune était encore habilitée à exercer son droit de préemption, après avis, malgré la teneur du courriel du syndic du 2 mai 2022.  

c) Au vu de ce qui précède, les conditions à la protection de la bonne foi du recourant ne sont pas remplies. Les griefs y relatifs doivent ainsi être écartés.

5.                      S'agissant des préoccupations financières du recourant, qui ressortent de son courrier adressé à l'autorité intimée le 1er septembre 2022, il sied de rappeler que la loi lui confère un droit d'emption (cf. art. 38 LPPPL) et que les éventuels frais investis dans le cadre de la conclusion de la vente peuvent, cas échéant, être couverts par l'octroi d'une juste indemnité et de divers remboursements (cf. art. 35 al. 3 à 5 LPPPL; AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 3 pour la compétence en la matière).

6.                      Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un conseil professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD, 10 et 11 TFJDA).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Renens du 25 juillet 2022 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    A.________ versera à la Commune de Renens une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 3 août 2023

 

La présidente:                                                                       La greffière:   


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.