TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 8 mars 2023

Composition

M. André Jomini, président; Mme Danièle Revey, juge;
M. Bertrand Dutoit, assesseur; M. Quentin Ambrosini, greffier.

 

Recourants

1.

 A.________ à ********

 

 

2.

 B.________ à ********   

 

 

3.

 C.________ à ********

 

 

4.

 D.________ à ********

 

 

5.

 E.________ à ********

 

 

6.

 F.________ à ********

 

 

7.

 G.________ à ********

tous représentés par Me Nathanaël PETERMANN, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lucens, à Lucens, représentée par Me Samuel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

  

Autorités concernées

1.

Direction générale de l'environnement, à Lausanne,   

 

 

2.

Direction générale des immeubles et du patrimoine, à Lausanne,   

  

Constructrice

 

H.________ à ********e,

  

Propriétaire

 

I.________ à ********

  

 

Objet

Permis de construire           

 

Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Lucens du 31 août 2022 levant les oppositions et délivrant le permis de construire pour la modification d'une installation de communication mobile existante sur la parcelle no 392 (CAMAC 183670).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société I.________ est propriétaire de la parcelle n° 392 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Lucens. Cette parcelle, de 8,5 ha, est classée dans la zone industrielle du plan général d'affectation (PGA). Elle se trouve à l'est du bourg de Lucens et est en grande partie occupée par des bâtiments industriels.

B.                     Lucens, considéré en tant que petite ville/bourg, est inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (site d'importance nationale [inventaire ISOS]). Selon la publication de l'Office fédéral de la culture (OFC) de 2015 (ISOS, Canton de Vaud, vol. 2 Broye-Vully et Gros-de-Vaud), la parcelle n° 392 fait partie du périmètre (P) 6, "Complexe industriel du fabricant de laine de verre I.________, initié en 1939; grandes halles de production et bâtiment administratif, 1939-81". Le P 6 a été classé dans la catégorie d'inventaire "C", ce qui – selon les explications de l'OFC – indique l'existence d'un caractère spécifique d'origine. Un objectif de sauvegarde "C" a été attribué : il préconise la sauvegarde du caractère (maintien de l'équilibre entre les constructions anciennes et nouvelles; sauvegarde intégrale des éléments essentiels pour la conservation du caractère). La publication de l'OFC décrit ainsi ce périmètre (p. 169):

"L'implantation industrielle I.________

L'entreprise I.________, qui fabrique depuis 1939 des produits à base de laine de verre, occupe un secteur (6) situé entre la voie ferrée et la Broye, en face de la cellule artisanale. Datant du deuxième tiers du 20e siècle, les constructions initiales qui abritent les ateliers de production forment une large bande de plusieurs halles qui se suivent le long de la voie ferrée. Les bâtiments les plus imposants, terminés en 1981, forment une seconde couche du côté de la Broye. On y trouve la longue halle qui stocke les produits finis, un important écran visuel, et le long cylindre métallique bleu de la cheminée (6.0.1), un repère bien connu, notamment par les automobilistes qui empruntent la route de Berne."

La publication de l'OFC contient deux photographies de cette zone industrielle (nos 44 et 50 p. 155). Une ligne à haute tension passe entre les bâtiments de l'entreprise et la Broye.

C.                     Une station de base pour téléphonie mobile, avec un mât supportant des antennes de l'opérateur J.________, a été installée il y a quelques années sur un bâtiment de l'entreprise I.________, à un angle d'une halle proche de la Broye (sur le côté est de cette halle). Le mât, posé en façade, dépasse le toit de la halle d'environ 13 m; son sommet est à environ 35 m du niveau du sol.

D.                     Le 4 mars 2019, I.________ a déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage ainsi décrit: modification d'une installation de communication mobile existante, pose de la 5G, pour le compte de H.________. Le formulaire de demande de permis, le plan de situation du géomètre (daté du 30 novembre 2018) et le plan établi par le bureau d'ingénieurs (daté du 29 novembre 2018) sont signés, pour I.________, par K.________ – alors membre du comité de direction avec signature collective à deux – et L.________, et pour H.________, par une personne (non identifiable) du secteur ********.

Le dossier de la demande comprend une fiche de données spécifique au site, établie par H.________ (ci-après: H.________) le 21 janvier 2019 (fiche pour la station LCEN, révision 1.29). Il ressort de cette fiche qu'il est prévu d'installer, sur le mât existant supportant 6 antennes J.________, 9 nouvelles antennes H.________, avec les caractéristique suivantes:

N° 1: puissance d'émission 1000 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 30°; gamme de fréquence 700-900 MHz.

N° 2: puissance d'émission 1000 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 150°; gamme de fréquence 700-900 MHz.

N° 3: puissance d'émission 1000 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 270°; gamme de fréquence 700-900 MHz.

N° 4: puissance d'émission 2500 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 30°; gamme de fréquence 1400-2600 MHz.

N° 5: puissance d'émission 2500 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 150°; gamme de fréquence 1400-2600 MHz.

N° 6: puissance d'émission 2500 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 270°; gamme de fréquence 1400-2600 MHz.

N° 7: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 30°; gamme de fréquence 3400-3800 MHz.

N° 8: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 150°; gamme de fréquence 3400-3800 MHz.

N° 9: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 270°; gamme de fréquence 3400-3800 MHz.

La fiche contient aussi les données relatives aux 6 antennes existantes de J.________. Les antennes H.________ (des antennes de 2 m et de 1.5 m de longueur ainsi que des remote radio heads) devraient être installées dans la partie supérieure du mât, au-dessus d'antennes J.________.

Le rayonnement dans 4 "lieux à utilisation sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés à proximité du mât a été calculé. Les résultats suivants figurent dans la fiche de données du 21 janvier 2019:

 

LUS n° 2, bureau dans le bâtiment n° ECA 711 sur la parcelle voisine n° 177, en zone industrielle, à 156 m des antennes: intensité de champ électrique dû à l'installation = 3.69 V/m

LUS n° 3, bureau dans le bâtiment n° ECA 829a sur la parcelle n° 392, à 43 m des antennes: intensité de champ électrique dû à l'installation = 0.98 V/m

LUS n° 4, bureau dans le bâtiment n° ECA 487b sur la parcelle n° 392, à 100 m des antennes: intensité de champ électrique dû à l'installation = 4.95 V/m

LUS n° 5, bureau dans le bâtiment n° ECA 487b sur la parcelle n° 392, à 85 m des antennes: intensité de champ électrique dû à l'installation = 3.65 V/m

 

E.                     Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 8 mai au 6 juin 2019. Plusieurs oppositions ont été déposées durant ce délai, notamment celles de A.________, de C.________ et B.________, de D.________, d'E.________, ainsi que de F.________ et G.________. Les opposants déclarent habiter à une distance comprise entre 375 et 1080 m de l'installation litigieuse. D.________ est propriétaire d'un bâtiment dans le bourg de Lucens (parcelle n° 1101, rue Centrale 20a). C.________ est propriétaire d'un appartement à proximité du centre de la localité (immeuble n° 11258-5, rue de la Grande-Salle 7). D'après la fiche de données, la distance maximale pour pouvoir former opposition est de 1125 m.

F.                     H.________ a établi le 1er octobre 2021 une fiche révisée 1.30. Il résulte de cette fiche que les nouvelles antennes nos 1 à 6 ne devraient pas fonctionner en mode adaptatif (ce n'est pas non plus le cas des antennes J.________) mais que le mode adaptatif est prévu pour les antennes nos 7, 8 et 9. Les caractéristiques de ces trois antennes sont désormais les suivantes:

N° 7: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 30°; gamme de fréquence 3600 MHz; mode adaptatif; 32 Sub-Arrays.

N° 8: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 150°; gamme de fréquence 3600 MHz; mode adaptatif; 32 Sub-Arrays.

N° 9: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente rayonnée ERPn) ; direction principale de propagation: azimut + 270°; gamme de fréquence 3600 MHz; mode adaptatif; 32 Sub-Arrays.

Le nouveau calcul du rayonnement dans les LUS donne les résultats suivants (l'estimation ayant pris en compte les 9 antennes projetées et les 6 antennes existantes):

LUS n° 2 (bureau dans le bâtiment n° ECA 711): intensité de champ électrique dû à l'installation = 3.67 V/m

LUS n° 3 (bureau dans le bâtiment n° ECA 829a) : intensité de champ électrique dû à l'installation = 0.96 V/m

LUS n° 4 (bureau dans le bâtiment n° ECA 487b): intensité de champ électrique dû à l'installation = 4.90 V/m

LUS n° 5 (bureau dans le bâtiment n° ECA 487b): intensité de champ électrique dû à l'installation = 3.54 V/m

G.                     Une autorisation spéciale a été délivrée par la Direction générale de l'environnement, Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), qui figure dans la synthèse CAMAC n° 183670 du 7 février 2022. Cette décision se réfère à la fiche de données du 1er octobre 2021 (révision 1.30). Elle expose en particulier ce qui suit:

"Ce projet est une modification d'une installation existante.

En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation est de 5.0 V/m.

Ainsi, les immissions calculées pour les bâtiments voisins les plus exposés sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes. Le projet respecte donc la valeur limite de l'installation (LUS).

Les calculs ont également été faits pour des expositions de courtes durées au pied du mât au niveau du bâtiment supportant les antennes. Le projet respecte aussi la valeur limite d'immissions (LSM).

Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non ionisant présentés, la DGE/DIREV/ARC demande que l'opérateur responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des installations dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique. Les résultats de ces mesures devront être transmis à la DGE/DIREV/ARC pour contrôle et à la commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié.

Les mesures seront effectuées conformément aux documents "Recommandation sur les mesures concernant les stations de base GSM" (juin 2002), "Recommandation sur les mesures : UMTS" (Projet du 17 septembre 2003), "Technical Report: Measurement Method for LTE Base Stations (mai 2012)" présentés par le METAS et l'OFEV et « Rapport technique : Méthode de mesure des stations de base 5G NR jusqu’à 6GHz » (20 avril 2020).

Si les mesures indiquent que la valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle d'inclinaison ou du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV/ARC et à la commune. Si cela s'avère nécessaire, la DGE/DIREV/ARC fixera de nouveaux paramètres d'exploitation.

En cas de création de nouveaux lieux à utilisation sensible (LUS) en accord avec la réglementation sur l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la date du permis de construire de la présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites définies par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce sens. [...]

La DGE/DIREV/ARC demande que l'installation citée en titre soit intégrée à un système d'assurance qualité (AQ), selon la circulaire du 16 janvier 2006 de l'OFEV.

A la fin des travaux, l’opérateur devra informer la DGE/DIREV/ARC et la commune de l’implémentation de cette fiche de données, au plus tard le jour de sa mise en service.

Ainsi, sur la base des données fournies par l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont respectées."

H.                     Le projet de H.________ est le résultat d'une coopération entre opérateurs pour l'utilisation d'un mât. La carte synoptique établie par l'Office fédéral de la communication (OFCOM) indique que les stations émettrices existantes, pour la téléphonie mobile, les plus proches se trouvent au sud-est du bourg (à 530 m) ou dans des villages environnants à plus de 2,5 km.

I.                       La Municipalité de Lucens (ci-après: la municipalité) a délivré à I.________ le permis de construire requis, daté du 29 août 2022. Cette décision précise que toutes les conditions fixées dans la synthèse CAMAC devront être respectées. Le 31 août 2022, la municipalité a communiqué cette décision aux opposants, en indiquant que les oppositions étaient levées. Un rapport de l'Association Intercommunale Service Technique Broye Vaudoise (AISTBV) du 25 août 2022, contenant une prise de position sur les oppositions, était joint à la décision.

J.                      Agissant ensemble le 3 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, les opposants A.________, C.________ et B.________, D.________, E.________ ainsi que F.________ et G.________ (A.________ et consorts) demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité en ce sens que leurs oppositions sont admises et que le permis de construire est refusé. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le juge instructeur a invité H.________ à ce déterminer; dans sa réponse du 10 novembre 2022, cet opérateur conclut au rejet du recours. La propriétaire de l'immeuble n'a pas déposé de déterminations.

Dans sa réponse du 14 novembre 2022, la municipalité se réfère à sa décision.

K.                     La Direction générale de l'environnement (DGE) a déposé des observations le 11 novembre 2022. Elle a renoncé à formuler des remarques au vu des griefs du recours en précisant cependant que, pour le projet en question, elle avait pu vérifier le calcul fourni par la constructrice (son dossier comporte la fiche de données de H.________ du 1er octobre 2021, révision 1.30).

La Direction générale des immeubles et du patrimoine, Direction de l'archéologie et du patrimoine, Division Monuments et sites (DGIP-MS) a déposé le 14 novembre 2022 les observations suivantes:

"[...] L'antenne existante est en périphérie du bourg, dans un site industriel. Le site est en creux de vallée et le relief est donc relativement peu impactant dans cette affaire. Aucun bâtiment sous protection n'est péjoré dans un environnement immédiat. Seule demeure l'interaction entre les antennes renouvelées sur le mât conservé et le château.

Au vu de la situation et de la configuration du terrain, la DGIP-MS estime que le mât existant, respectivement les antennes qui seront renouvelées n'aggrave pas la situation actuelle. Bien plus, le choix d'un bâtiment en partie basse du bourg et dans sa périphérie et qui plus est de nature industrielle présente une certaine cohérence et ne semble que peu porter atteinte à l'environnement tel que le prévoit l'art. 3 LPrPCI. L'appréciation finale de l'interaction entre les antennes et la vision du château est limitée pour la DGIP-MS. Par ailleurs, la décision finale sur cet aspect est du ressort et de la compétence de la Municipalité.

Sur le plan de l'ISOS, le périmètre 6, dans lequel est sise l'antenne litigieuse, prévoit un objectif de sauvegarde et une catégorie d'inventaire C. Cet objectif vise au maintien du caractère, de l'équilibre entre les constructions anciennes et nouvelles et la sauvegarde des éléments essentiels pour la conservation du caractère. Pour atteindre ces objectifs des prescriptions particulières doivent assurer l'intégration des nouvelles constructions.

Compte tenu du fait que le mât est existant, qu'il n'est pas modifié, que sa hauteur a une incidence limitée dans les vues lointaines du fait de son implantation topographique et des bâtiments qui l'environnent, par ailleurs intouchés, la DGIP-MS estime que ces antennes ne portent pas atteinte au caractère du lieu, ni à ses composantes essentielles. S'agissant du renouvellement simple des antennes sur le mât, la DGIP-MS ne pourrait que suggérer que le mât soit réduit autant que possible selon ce que la technique actuelle permet, respectivement la hauteur de fixation des antennes et ce pour autant que les moyens pour ce faire n'apparaissent pas disproportionnés aux objectifs visés et au risque encouru.

La DGIP estime en définitive que le projet présente peu d'incidence pour le maintien du site ISOS, respectivement le périmètre 6, et pas d'impact du point de vue de la LPrPCI. La DGIP-MS relève enfin que cette ultime pesée des intérêts est du ressort et de la compétence de la Municipalité."

L.                      Les recourants ont répliqué le 16 janvier 2023, en confirmant leurs conclusions.

A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent une inspection locale. Ils requièrent en outre que la constructrice soit interpellée afin qu'elle démontre que la puissance émettrice ne pourra pas être augmentée à l'avenir.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 95 LPA-VD et art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Lorsque la contestation porte sur le permis de construire une installation de téléphonie mobile, la jurisprudence fédérale reconnaît la qualité pour recourir au propriétaire d'un immeuble voisin lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au moins 10% de la valeur limite de l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1, 128 II 168). Ces critères doivent être appliqués dans le cadre de l'art. 75 LPA-VD (arrêt CDAP AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid. 1); c'est en fonction de cela que la fiche de données a évalué à 1125 m la distance maximale pour pouvoir former opposition. Deux recourantes sont effectivement propriétaires de bâtiments d'habitation dans ce rayon; comme elles ont formé opposition durant l'enquête publique, elles remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière, sans qu'il soit nécessaire d'examiner la situation des cinq autres recourants; leur qualité pour agir peut demeurer indécise.

2.                      Dans un premier grief, les recourants font valoir que la demande de permis de construire souffrirait d'un vice formel important parce que les plans d'enquête ne seraient ni datés ni signés. Cela étant, les recourants admettent qu'ils ont vu des plans signés, mais ils estiment qu'un des deux représentants de la propriétaire du bien-fonds n'était pas habilité à signer, n'étant pas fondé de pouvoirs selon les indications du registre du commerce.

Ce grief doit être écarté d'emblée. Le dossier produit par la municipalité comporte des plans datés et signés. Sur ce point, les allégués des recourants sont faux. L'art. 108 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la demande de permis de construire est signée par celui qui fait exécuter les travaux, à savoir généralement le propriétaire de l'immeuble. Cette formalité a été respectée, avec les signatures apposées sur les documents précités, car cela démontre suffisamment clairement, à l'égard des autorités administratives, la volonté de la société propriétaire et de l'opérateur de téléphonie mobile de réaliser le projet à l'endroit prévu.

3.                      Les recourants critiquent le projet litigieux parce que, d'après eux, la présence d'un mât de téléphonie mobile imposant, situé sur le toit d'un immeuble dans une zone dégagée, serait de nature à porter une atteinte patrimoniale importante au site; la vue sur le bourg médiéval de Lucens et le château épiscopal serait particulièrement altérée par l'antenne. L'autorisation délivrée par la municipalité aggraverait non seulement la situation d'atteinte au patrimoine que constituent les antennes déjà présentes, mais rendrait en outre un assainissement de la situation existante encore plus difficile. Les recourants soutiennent encore que l'installation de téléphonie mobile porterait atteinte aux monuments classés du village de Curtilles, singulièrement au temple. En définitive, les recourants dénoncent une atteinte "à l'ISOS et au patrimoine bâti".

a) L'inventaire ISOS fait partie des inventaires fédéraux d'objets d'importance nationale établis sur la base de l'art. 5 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). L'art. 6 LPN dispose ce qui suit:

"1 L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates.

2 Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle sui­vant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’in­ventaire ne souffre d’exception, que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’im­portance nationale également, s’opposent à cette conservation."

L'autorité compétente au niveau cantonal (en l'occurrence la municipalité) accomplit une tâche de la Confédération lorsqu'elle octroie une autorisation de construire une station de base pour téléphonie mobile d'un opérateur au bénéfice d'une concession fédérale (cf. art. 2 al. 1 let. b LPN) (ATF 131 II 545 consid. 2.2; TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 7.2; 1C_650/2019 du 10 mars 2020 consid. 3.2).

Selon la jurisprudence, l'art. 6 LPN n'impose pas une interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé en vertu d'un inventaire fédéral est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection. Pour déterminer ce que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de la protection. Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, une atteinte grave et irréversible à l'un des objectifs de protection énoncés dans l'inventaire est en principe inadmissible. Cela ne signifie cependant pas qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN. Lorsque l'objet protégé n'est pas touché de manière sensible (ou grave), il faut procéder à une pesée des intérêts, tout en veillant cependant à ménager le plus possible l'objet inventorié, ce qui implique que l'autorité compétente examine soigneusement les variantes entrant sérieusement en considération; les options présentant des désavantages ou aucun avantage important peuvent en revanche être écartées sur la base d'un examen sommaire (ATF 139 II 499 consid. 7.3.1; 127 II 273 consid. 4c; 123 II 256 consid. 6a; TF 1C_237/2021 du 4 janvier 2023 consid. 5.1 et les arrêts cités).

b) L'art. 7 al. 1 LPN prévoit que si l’accomplissement d’une tâche de la Confédération incombe au canton, comme c'est le cas en l'espèce, le service cantonal visé à l’art. 25 al. 2 LPN détermine la nécessité qu’une expertise soit établie par la commission prévue à l’art. 25 al. 1 LPN (ici la Commission fédérale des monuments historiques, CFMH).

Dans le cadre de l'instruction du recours, la DGIP, en sa qualité de service cantonal chargé de la conservation des monuments historiques (art. 25 al. 2 LPN), a communiqué une prise de position dont on peut déduire sans équivoque qu'une expertise de la CFMH n'est pas nécessaire. Il faut prendre acte de cette appréciation de l'autorité compétente. 

c) Selon l'art. 10 al. 1 de l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12), dans le cadre de l’accomplissement de tâches de la Confédération, les interventions qui n’ont pas d’effets sur la réalisation des objectifs de sauvegarde ne représentent pas une atteinte et sont admissibles; de légères atteintes sont également admissibles si elles sont justifiées par un intérêt qui prime l’intérêt à protéger l’objet.

En l'occurrence, le mât sur lequel il est prévu d'installer les antennes projetées existe déjà. Il est manifeste que, dans cet environnement industriel, où ont été construites de grandes halles, une cheminée bien visible et les pylônes d'une ligne à haute tension, cette structure métallique dépassant de 13 m le toit plat d'un bâtiment haut de 22 m, ne constitue tout au plus qu'une très légère atteinte au site construit. L'installation litigieuse est parfaitement compatible avec le caractère industriel des terrains occupés par I.________ (périmètre 6 du site ISOS). L'observateur qui, depuis l'est (par exemple depuis le route de Berne ou plus haut, sur le coteau proche du village de Curtilles), regarde le bourg de Lucens et son château (en amont à l'ouest, à 600 m environ) distinguera difficilement ce mât, parmi les différentes infrastructures industrielles. L'ajout des antennes litigieuses sur ce mât ne modifie pas ou guère la situation actuelle, ce que le service cantonal spécialisé reconnaît expressément. Dans la pesée des intérêts, il faut tenir compte de l'avantage que représente la concentration des antennes de deux opérateurs sur un seul mât. On ne voit au demeurant pas comment les 15 antennes avec les équipements techniques annexes pourraient être installés différemment ou plus bas, sur le toit de la halle. L'intérêt public à l'amélioration du réseau de téléphonie mobile est en l'espèce clairement prépondérant, de sorte que le droit fédéral n'empêche pas l'atteinte légère ou minime au site construit de Lucens.

d) Les recourants se prévalent encore des mesures de protection prises en vertu du droit cantonal dans le village voisin de Curtilles, qui ne figure pas à l'inventaire ISOS. Ils se réfèrent au classement comme monument historique de l'église de ce village (qui a été décidé par le Conseil d'Etat en 1900), mesure dont la portée est actuellement réglée aux art. 25 ss de la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier (LPrPCI; BLV 451.16). Il est toutefois évident que l'arrêté de classement ne déploie pas d'effets dans la zone industrielle de Lucens, à une distance d'environ 600 m. Dans leurs écritures, les recourants n'expliquent pas à quel autre monument historique de Curtilles l'ajout des antennes litigieuses sur le mât existant serait susceptible de porter atteinte. On ne voit du reste pas sur la base de quelle norme cet aspect devrait être pris en compte dans la procédure de permis de construire.

e) Les pièces du dossier et les données cartographiques disponibles sur les sites internet officiels étant suffisantes, il n'y a pas lieu de compléter l'administration des preuves par une inspection locale. Les griefs des recourants relatifs à l'atteinte portée aux sites construits doivent donc être rejetés.

4.                      Les recourants présentent de longs développements sur les prétendues lacunes juridiques dans le déploiement de la technologie 5G pour la téléphonie mobile en Suisse, tout en invoquant les principes de la légalité et de la séparation des pouvoirs. En substance, ils reprochent au législateur fédéral d'avoir renoncé à adopter un cadre légal minimal pour ce projet des opérateurs, et au Conseil fédéral d'avoir excédé ses compétences en décidant d'adapter ponctuellement l'ORNI. Ils se plaignent par ailleurs d'une violation de l'obligation de planifier au niveau cantonal, en se référant à l'art. 2, à l'art. 8 al. 2 et à l'art. 14 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700); ils ajoutent qu'une planification fédérale, sous la forme d'un plan sectoriel (cf. art. 13 LAT) aurait aussi pu être décidée. Ils affirment que la mise en place d'un équipement ou d'une activité telle que l'installation de plus de 26'000 antennes de téléphonie mobile 5G, ou en d'autres termes le déploiement complet de la technologie 5G en Suisse à pleine puissance, ne peut échapper au processus de planification directrice; à tout le moins, une planification communale ou intercommunale au stade de l'affectation du sol serait indispensable, afin d'éviter la prolifération des antennes et l'absence de coordination entre les opérateurs.

a) Les recourants développent leur argumentation – à propos de la légalité, de l'obligation d'aménager le territoire mais aussi au sujet de la limitation du rayonnement – en se référant au déploiement du réseau 5G. Il convient, à ce propos, de rappeler quelques notions, en reprenant des explications publiées par les Offices fédéraux de l'environnement (OFEV), de la communication (OFCOM) et de la santé publique (OFSP) sur le site internet www.5g-info.ch.

Un réseau de téléphonie mobile est composé d’un grand nombre de cellules, chacune comprenant une antenne qui établit une liaison radio avec les téléphones portables (et les autres appareils reliés par ondes radio) qui se trouvent à proximité. En général, une station de base de téléphonie mobile alimente plusieurs cellules. Chaque antenne ne peut transmettre qu’un volume de données limité. L’intensité de l’utilisation détermine donc la taille d’une cellule. Dans les zones rurales, où le nombre de téléphones portables actifs par unité de surface est relativement faible, les cellules ont un rayon de plusieurs kilomètres, contre seulement quelques centaines de mètres dans les zones urbaines.

L’abréviation 5G désigne la cinquième génération de téléphonie mobile. C’est la nouvelle norme internationale en la matière. Elle s’inscrit dans la continuité de la norme 4G, sur laquelle elle repose dans une large mesure. La 5G peut être utilisée dans les mêmes gammes de fréquences que la 4G. En outre, les signaux sont émis de la même manière (modulation). Elle est également déployée dans une nouvelle gamme de fréquences (3,5 à 3,8 GHz). De ce fait et grâce à diverses optimisations techniques, davantage d’utilisateurs peuvent consommer de plus grands volumes de données dans le même laps de temps; le temps de réponse est aussi écourté. Le volume de données transportées par les réseaux de téléphonie mobile a sensiblement augmenté ces dernières années, et il progresse encore. À moyen terme, les technologies 3G et 4G ne pourront plus absorber à elles seules le trafic des données mobiles.

On emploie fréquemment la notion d'antenne 5G mais cette expression est imprécise et trompeuse, car la technologie 5G peut fonctionner tant avec des antennes conventionnelles qu’avec des antennes dites adaptatives. Ces dernières sont néanmoins nécessaires pour pouvoir exploiter tous les avantages de cette technologie. L’expression « antenne 5G » est donc souvent utilisée comme synonyme d’« antenne adaptative ». Les antennes adaptatives peuvent concentrer les signaux en direction de quelques terminaux (formation de faisceaux ou beamforming) et transmettre davantage de données avec la même énergie. Elles distinguent plus clairement les différents signaux radio des appareils mobiles (smartphones, tablettes, etc.) et évitent ainsi des interférences indésirables, améliorant dès lors la qualité de la connexion. Au 2 février 2023, 8589 antennes de téléphonie mobile 5G étaient exploitées en Suisse.

b) L'obligation d'aménager le territoire résulte de l'art. 2 LAT; cette norme charge les collectivités publiques d'établir des plans d'aménagement, en veillant à les faire concorder, pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (al. 1). Cette obligation s'applique sous réserve du principe de la proportionnalité. Il est possible de ne pas établir de plan d'aménagement si et dans la mesure où l'activité à incidence spatiale peut être exécutée conformément à l'objectif visé et de manière tout à fait coordonnée sans qu'une telle planification soit nécessaire (cf. Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, Art. 2 N. 22).

Dans une jurisprudence constante, le Tribunal fédéral considère qu'en vertu du droit fédéral, les installations de téléphonie mobile n'ont en principe pas à faire l'objet d'une planification spéciale; elles doivent en priorité être érigées en zone constructible (ATF 142 I 26 consid. 4.2, TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2 et les arrêts cités – voir, à propos de cette jurisprudence, Michael Pletscher/Michael Fretz, Planungspflicht von Mobilfunknetzen und -anlagen, PJA 2022 p. 1203, les critiques des auteurs de cet article n'étant toutefois pas concluantes). L'octroi d'un permis de construire, sans adoption préalable d'un plan d'affectation spécial ni désignation de l'emplacement dans le plan directeur cantonal (comme cela est prévu pour les installations d'utilisation d'énergies renouvelables – cf. art. 8b LAT) n'est donc pas contraire aux principes du droit fédéral de l'aménagement du territoire concernant l'obligation d'aménager le territoire (art. 2 al. 1 LAT) et le contenu des plans directeurs (art. 8 LAT).

Cette jurisprudence est applicable sans réserve à l'installation litigieuse. Les  antennes projetées, complétant une installation de communication mobile existante, ne se distinguent pas, des points de vue fonctionnel et spatial,  des antennes à propos desquelles le Tribunal fédéral a fixé les principes que l'on vient de rappeler. Il n'est au reste pas prétendu par les recourants que le projet litigieux, qui consiste en définitive à modifier une superstructure sur le toit d'une usine, ne serait pas conforme à la réglementation de la zone industrielle. En outre, comme la mise en place du réseau de téléphonie mobile n'est pas une activité qui, d'après la législation fédérale, doit être planifiée par la Confédération, il n'a pas été établi dans ce domaine de conception fédérale ni de plan sectoriel au sens de l'art. 13 LAT, ce dont les autorités cantonales doivent simplement prendre acte. Les griefs des recourants tirés de la LAT sont donc mal fondés. Il convient d'ajouter que, vu la conformité manifeste du projet à l'affectation de la zone industrielle et le choix de regrouper sur un mât les antennes de deux opérateurs, il n'est pas question d'étudier des emplacements alternatifs (TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 7.7 et les arrêts cités; cf. aussi CDAP AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 9).

c)  Comme les recourants le relèvent à juste titre, le déploiement du réseau 5G dans la nouvelle gamme de fréquences libérée ou concédée en 2019 par la Confédération pour la téléphonie mobile (3500 à 3800 MHz, ou bien 3,5 à 3,8 GHz) n'a pas été encadré au niveau fédéral par de nouvelles normes légales, ni dans la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), ni dans la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10). Certaines modifications ont cependant été apportées par le Conseil fédéral aux prescriptions de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI), qui est fondée sur la LPE.

Dans leurs critiques visant la réglementation fédérale actuelle, les recourants invoquent la protection des hommes (de la population) contre les atteintes nuisibles et incommodantes susceptibles d'être causées par le rayonnement provenant des stations émettrices pour téléphonie mobile. La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) a précisément pour objet de régler cette protection. Selon la clause de délégation de l'art. 12 al. 2 LPE, les limitations d'émissions pour le rayonnement figurent dans une ordonnance du Conseil fédéral, c'est-à-dire dans l'ORNI.

Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, si une nouvelle station émettrice d'un réseau de téléphonie mobile cellulaire est exploitée en observant les valeurs limites fixées par le Conseil fédéral dans l'ORNI, les principes de la loi fédérale en matière de limitation des émissions, tels qu'ils sont énoncés à l'art. 11 LPE, sont respectés (cf. ATF 133 II 64 consid. 5.2, 126 II 399; arrêts TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 8, 1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.1, 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1; à propos du caractère exhaustif de la législation fédérale dans ce domaine, cf. encore ATF 138 II 173 consid. 5.1, 133 II 321 consid. 4.3.4). Etant donné que les valeurs limites de l'ORNI, ainsi que les règles sur la façon de déterminer si elles sont respectées, ont été reconnues conformes à la LPE, le Tribunal cantonal est en principe tenu d'appliquer ces normes, sans pouvoir contrôler leur constitutionnalité (au regard des garanties de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101] ou de celles, équivalentes, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH; RS 0.101]). L'obligation d'appliquer les lois fédérales résulte de l'art. 190 Cst., cette norme constitutionnelle ayant pour effet indirect d'imposer aux tribunaux cantonaux d'appliquer l'ORNI, qui est une ordonnance fédérale dépendante (cf. arrêt CDAP AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7a et les références).

Le principe rappelé ci-dessus n'exclut cependant pas, à certaines conditions, un contrôle préjudiciel de la légalité d'une ordonnance fondée sur la LPE. La jurisprudence reconnaît aux tribunaux la possibilité de vérifier si le Conseil fédéral s'en est tenu aux limites que la loi a fixées à son activité réglementaire. Lorsque la loi laisse au Conseil fédéral une grande marge d'appréciation quant au contenu de la réglementation, ce choix lie l'autorité judiciaire qui ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du gouvernement; elle doit simplement contrôler que la solution choisie n'outrepasse pas manifestement les limites de la délégation législative, et qu'elle n'est pas pour d'autres motifs contraire à la loi ou à la Constitution (cf. ATF 126 II 480 consid. 4a; 118 Ib 367 consid. 4 et les arrêts cités).

d) En l'espèce, l'argumentation des recourants se rapporte aux atteintes causées par les stations émettrices équipées d'antennes adaptatives; ils critiquent, notamment sous l'angle du principe de la légalité, les modifications de l'ORNI décidées par le Conseil fédéral à partir de 2019 en relation avec l'introduction de la technologie 5G. La première modification, du 17 avril 2019 (RO 2019 1491; entrée en vigueur le 1er juin 2019), a en substance pour objet d'inscrire dans l'ordonnance un principe d'adaptation des antennes adaptatives (cf. nouveaux ch. 62 et 63 de l'Annexe 1 de l'ORNI; il s'agit de tenir compte des différentes incidences spatiales possibles des diagrammes d'antenne lors de la définition du mode d'exploitation déterminant pour l'évaluation du rayonnement aux alentours – voir le Rapport explicatif de l'OFEV concernant cette modification de l'ORNI, du 17 avril 2019, ch. 4.4). La seconde modification, du 17 décembre 2021 (RO 2021 901; entrée en vigueur le 1er janvier 2022), entraîne une révision plus substantielle du texte des ch. 62 et 63 de l'Annexe 1 de l'ORNI. Les adjonctions sont les suivantes:

 

Ch. 62 Définitions

4 Le périmètre d’un groupe d’antennes est une surface horizontale formée par les cercles de rayon r autour de chaque antenne du groupe d’antennes. La valeur du rayon r, exprimée en mètres, se calcule selon la formule: ; explication des symboles [...]:

b. ERP90: ERP cumulée, exprimée en W, émise par les antennes d’un groupe
d’antennes dans un secteur azimutal de 90° dans le mode d’exploitation
déterminant; le secteur azimutal déterminant est celui dans lequel est émise
l’ERP cumulée la plus élevée.

5bis L’application d’un facteur de correction aux antennes émettrices adaptatives existantes en vertu du ch. 63, al. 2, n’est pas considérée comme une modification d’une installation.

6 Par antennes émettrices adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées de sorte que leur direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée.

 

Ch. 63 Mode d’exploitation déterminant

1 Par mode d’exploitation déterminant, on entend le mode d’exploitation dans lequel
un maximum de conversations et de données est transféré, l’émetteur étant au maxi-
mum de sa puissance.

2 S’agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au moins huit sous-
ensembles d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de correction
KAA peut être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes émettrices sont équi-
pées d’une limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à garantir que,
durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée de six minutes ne dépasse pas
l’ERP corrigée.

3 Les facteurs de correction KAA suivants s’appliquent:
Nombre de sub arrays                 Facteur de correction KAA
64 et plus                                   ≥ 0,10
32 à 63                                      ≥ 0,13
16 à 31                                       ≥ 0,20
8 à 15                                        ≥ 0,40

4 Si un facteur de correction KAA est appliqué aux antennes émettrices adaptatives
existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente une fiche de
données spécifique au site adaptée.

 

L'OFEV a publié le 17 décembre 2021 un rapport explicatif concernant cette révision de l'ORNI. Peu auparavant, l'OFEV avait publié un Complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) de 2002, ainsi que des Explications du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI.

Les informations suivantes ressortent en substance des documents précités de l'OFEV. Avant la dernière révision de l'ORNI, pour l'évaluation des installations de téléphonie mobile comprenant des antennes adaptatives, on avait recours à une méthode rigide avec l'application du scénario du pire ("worst case scenario"), qui se basait sur des diagrammes d'antennes enveloppants prenant en considération le gain d'antenne maximal possible pour chaque direction d'émission de l'antenne adaptative. L'objectif des modifications de l'ORNI est que les antennes adaptatives ne soient pas évaluées plus sévèrement que les antennes conventionnelles et que le niveau de protection existant soit maintenu. Comme les antennes adaptatives peuvent envoyer le rayonnement de préférence là où le signal est demandé, d'autres endroits étant moins exposés en même temps, l'exposition au rayonnement dans leur environnement est donc en moyenne inférieure à celle des antennes conventionnelles. Le nouveau facteur de correction (KAA) garantit une évaluation comparable; il dépend de la taille de l'antenne (nombre de sub arrays) et a été fixé de manière à ce que la puissance d'émission (puissance apparente rayonnée, ERP [cf. art. 3 al. 9 ORNI]) avec laquelle l'antenne adaptative émet effectivement soit, selon des critères statistiques, inférieure à la puissance d'émission autorisée dans la grande majorité des cas. Des études statistiques et des mesures ont servi de base scientifique à la détermination du facteur de correction. Les résultats des études révèlent une certaine dispersion statistique et le Conseil fédéral a fixé les facteurs de correction à l'intérieur de cette marge. Comme il peut arriver, dans l'exploitation des antennes, que la puissance d'émission effective dépasse brièvement la puissance d'émission autorisée (déterminée avec le facteur de correction), le facteur KAA ne peut être appliqué que si l'antenne adaptative est en outre dotée d'une limitation automatique de la puissance. Celle-ci doit garantir que, pendant l'exploitation, la moyenne de la ERP émise sur 6 minutes ne dépasse pas la ERP corrigée. Cette mesure garantit donc que les pics de puissance dépassant la ERP corrigée ne se produisent effectivement que pendant une courte période et restent statistiquement peu importants. L'OFCOM a vérifié que la limitation automatique de la puissance des antennes adaptatives fonctionne correctement, sur la base d'une campagne de mesures effectuées par les trois opérateurs nationaux et de rapports de validation. Ainsi, en cas de pics de puissance, la puissance d'émission est corrigée vers le bas par la limitation automatique, de sorte que la puissance d'émission moyenne sur 6 minutes ne dépasse pas la puissance d'émission corrigée.

A propos des contrôles ou des garanties de respect de la ERP corrigée, le complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution relatif aux antennes adaptatives précise comment les systèmes d'assurance de la qualité recommandés dans une circulaire de l'OFEV de 2006 doivent être documentés et vérifiés au moyen de paramètres supplémentaires. Cette directive précise (ch. 4 p. 13): "Les dépassements constatés par rapport aux valeurs autorisées doivent être supprimés dans un délai de 24 heures. Les protocoles d'erreurs doivent être transmis automatiquement tous les deux mois à l'autorité d'exécution et conservés pendant au moins 12 mois".

Le rapport explicatif du 17 décembre 2021 résume la situation ainsi (p. 5):

"La présente révision de l'ORNI permet de renforcer les bases légales relatives à l'évaluation des antennes adaptatives et ainsi d'accroître la sécurité juridique. En outre, les valeurs limites prévues dans l'ORNI ne sont pas assouplies, et le niveau de protection en vigueur, valable aussi pour ce qui est des antennes conventionnelles, demeure inchangé. L'évaluation proposée des antennes adaptatives assure que l'exposition à long terme induite par celles-ci est maintenue à un niveau bas et qu'une marge de sécurité est respectée par rapport aux effets sur la santé qui ont été prouvés scientifiquement et de manière systématique. De la sorte, la protection préventive de la santé reste assurée".

Il convient de relever ici que la jurisprudence reconnaît la validité du système de contrôle régulier des émissions de rayonnement non ionisant mis en place par les opérateurs actifs en Suisse, sous la surveillance de l'OFEV (système d'assurance qualité – cf. arrêts TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6 et 8, 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 3.3, 1C_282/2008 du 7 avril 2009 consid. 3 et les arrêts cités; arrêts CDAP AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7h, AC.2021.0211 du 19 avril 2022 consid. 4d).

e)  Les critiques des recourants visant le système d'évaluation et de contrôle des émissions des antennes de téléphonie mobile, qui reprennent des éléments de l'argumentation développée dans le débat politique ou dans la presse lorsqu'il est question du déploiement de la 5G et qui mettent en doute la validité des prescriptions introduites dans l'ORNI à propos des antennes adaptatives (l'application d'un facteur de correction, la limitation automatique en fonction d'un calcul de l'ERP moyenne sur une durée de six minutes) ainsi que la fiabilité du système d'assurance de la qualité, ne sont pas concluantes. Il ne se justifie pas de discuter chacune de ces critiques dans le présent arrêt car la juridiction cantonale ne voit aucun motif de procéder à un contrôle préjudiciel de la légalité de l'ORNI. Les modifications récentes de cette ordonnance sont expliquées de manière détaillées dans plusieurs publications de l'administration fédérale. L'art. 12 LPE laisse au Conseil fédéral une grande marge d'appréciation quant au contenu de l'ORNI, s'agissant de l'évaluation et de la limitation des émissions (rayonnement) des stations émettrices pour téléphonie mobile. Cette appréciation résulte de l'analyse de données techniques ou scientifiques. Or on ne voit pas, en l'occurrence, quels éléments relatifs au fonctionnement des antennes adaptatives auraient été omis ou mal appréciés lorsque le Conseil fédéral a modifié l'ORNI en 2019 et 2021. On ne constate pas non plus, prima facie, de lacunes dans cette ordonnance. L'ORNI respecte la délégation législative et ne viole pas le droit supérieur, de sorte que la conformité de l'installation litigieuse au règles du droit fédéral de la protection de l'environnement doit être contrôlée au regard des dispositions actuellement en vigueur.  

5.                      Les recourants font valoir que dans deux lieux à utilisation sensible (LUS) situés à proximité du mât sur lequel doivent être posées les antennes litigieuses, l'estimation de l'intensité de champ électrique dû à l'installation de téléphonie mobile serait très proche de la valeur limite fixée par le droit fédéral (valeur limite de l'installation, VLInst). Ils se plaignent d'une violation du principe de précaution, des art. 11 ss LPE et de l'art. 3 ORNI.

a)  Dans un premier grief d'ordre formel, en relation avec ces questions, les recourants exposent que la fiche de données spécifique au site qui figurait dans le dossier mis à l'enquête publique (version 1.29) n'est pas celle qui a été prise en considération par la DGE et la municipalité dans leurs décisions respectives (version 1.30). Ils se plaignent d'une violation du droit d'être entendu parce qu'ils n'ont pas été en mesure de compléter, respectivement de modifier leurs oppositions sur la base des données de la nouvelle fiche. Ils affirment qu'une enquête publique complémentaire aurait dû être organisée, selon les modalités de l'art. 72b du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1).

L'art. 72b RLATC précise que l'enquête complémentaire "ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet" (al. 2). Il faut en déduire pour des modifications plus importantes du projet, une nouvelle enquête principale est nécessaire (cf. art. 72b al. 3 RLATC). Cela étant, toute modification d'un projet proposée par le constructeur après l'enquête publique (principale) ne requiert pas une mise à l'enquête publique complémentaire car le principe de la proportionnalité, en relation avec les art. 111 et 117 LATC, implique de renoncer à toute enquête pour les modifications de minime importance, qui portent sur des questions de détail ou secondaires (cf. arrêt CDAP AC.2021.0103 du 23 août 2022 consid. 2c/bb et les références). Dans le cas particulier, la municipalité était fondée à considérer que la fourniture par l'opérateur d'une nouvelle fiche de données, sans modification perceptible du projet mis à l'enquête publique (même nombre d'antennes, même emplacement, même puissances d'émission, même gammes de fréquences, etc. – mais mention des antennes adaptatives dans la seconde fiche) ne constituait pas une modification propre à justifier une enquête publique complémentaire. On peut au demeurant relever que les différences de valeurs de l'estimation, dans les versions 1.29 et 1.30 de la fiche de données, ne sont pas suffisamment significatives pour en déduire que l'atteinte ne serait pas la même.

Les recourants ne sont en outre pas fondés à se plaindre d'une violation de leur droit d'être entendus. Lorsque le droit cantonal n'exige pas une nouvelle enquête publique (principale ou complémentaire), les modalités d'exercice du droit d'être entendu, telles qu'elles sont réglées par la LATC pour les procédures de permis de construire, ne prévoient pas que l'opposant doive être invité d'office à confirmer ou modifier son opposition après l'enquête publique mais avant la décision de la municipalité. Par ailleurs, en l'occurrence, les recourants ont pu se déterminer sur les différences entre les deux fiches de données et le Tribunal cantonal peut se prononcer librement sur ces questions, en tant qu'elles sont pertinentes pour l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement.

b)  L'art. 11 al. 2 LPE consacre le principe de prévention (cf. aussi art. 1 al. 2 LPE) en prescrivant de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. En application de ce principe, tel qu'il est repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations de téléphonie mobile doivent être construites et exploitées de telle façon que les limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1 de l'ORNI ne soient pas dépassées.

A ce propos, l'annexe 1, ch. 65 de l'ORNI prévoit que les nouvelles installations ne doivent pas dépasser la valeur limite de l'installation (VLInst) dans les lieux à utilisation sensible dans le mode d'exploitation déterminant. Dans le cas particulier, comme les antennes projetées émettent dans plusieurs gammes de fréquence, entre 700 et 3'600 MHz, la valeur de l'installation à ne pas dépasser (intensité de champ électrique) est de 5,0 V/m (ch. 64 let. c de cette annexe). La notion de lieu à utilisation sensible (LUS) est définie à l'art. 3 al. 3 ORNI: on entend par là, principalement, les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée (let. a). En définitive, lorsque dans les LUS à prendre en considération, les émissions calculées pour la nouvelle installation ne dépassent pas 5,0 V/m, l'exigence de l'art. 11 al. 2 LPE est réputée respectée et l'autorisation de construire peut être délivrée sans violation du droit fédéral de la protection de l'environnement. En d'autres termes, si les antennes peuvent être mises en service sans dépasser la VLInst, les émissions sont réputées limitées suffisamment, dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, aucune autre limitation ne pouvant être exigée en vertu du principe de prévention (cf. ATF 126 II 399 consid. 3; TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les arrêts cités). Les recourants font en outre valoir en vain que la réglementation de la LPE violerait le principe de précaution qu'ils déduisent de l'art. 74 al. 2 Cst. – pour autant au demeurant qu'il s'agisse d'un principe constitutionnel directement applicable (cf. Anne-Christine Favre, in Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, N. 27 ad art. 74).

La VLInst fixée par le Conseil fédéral (5,0 V/m) n'a pas à être discutée dans un cas d'application. Selon la jurisprudence constante, développée depuis plusieurs années en relation avec les installations de téléphonie mobile et encore confirmée après l'introduction en Suisse des antennes adaptatives, il faut retenir que vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s'agissant de l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifieraient de remettre en cause les valeurs fixées dans l'ORNI; en l'état actuel de la science, il n'existe pas d'indices selon lesquels ces valeurs limites devraient être modifiées (cf. ATF 126 II 299 consid. 4; TF 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.5, 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les arrêts cités – dans cet arrêt, le Tribunal fédéral s'est référé au "Rapport Téléphonie mobile et rayonnement" publié en novembre 2019 par un groupe de travail sur mandat du DETEC). Le Tribunal fédéral laisse en définitive à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), et non pas aux autorités cantonales, le soin de suivre l'évolution de la recherche et des connaissances; or aucun document de cet Office ne relativise la pertinence ni le caractère toujours actuel des valeurs limites de l'ORNI (cf. TF 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.4.2; cf. également CDAP AC.2021.0211 du 19 avril 2022 consid. 4f, où il est fait mention des derniers documents publiés par l'OFEV, singulièrement de la Newsletter de janvier 2021 du Groupe consultatif d'experts en matière de rayonnement non ionisant BERENIS).

Ainsi, en résumé, il y a lieu d'appliquer sans réserve la réglementation du droit fédéral prévue pour la limitation des émissions d'une station émettrice pour téléphonie mobile comportant des antennes conventionnelles et des antennes adaptatives, dans les gammes de fréquence mentionnées aux ch. 61 ss de l'Annexe 1 de l'ORNI. 

c) Les autorités compétentes, dans la procédure d'autorisation de construire, ont retenu que l'installation litigieuse respectait l'art. 11 al. 2 LPE parce que, dans aucun des LUS définis dans la fiche de données établie par l'opérateur, la VLInst de 5,0 V/m n'était dépassée.

Les recourants ne critiquent pas le choix des LUS (des bureaux dans la zone industrielle, assez éloignés de leurs habitations) ni les calculs de l'intensité du champ électrique en fonction de toutes les antennes, existantes et projetées, du mât litigieux. Il convient cependant de rappeler que les valeurs calculées par l'opérateur conformément aux prescriptions énoncées dans des recommandations ou aides à l'exécution de l'OFEV concernant les stations de base pour téléphonie mobile (publiées sur le site internet www.bafu.admin.ch), ne doivent pas être "corrigées" pour tenir compte d'une marge d'incertitude; le résultat des calculs est seul déterminant (cf. TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 8.5.2 et les arrêts cités; CDAP AC.2022.009 du 17 janvier 2023 consid. 7g; Urs Walker, Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) – die aktuellen Fragen, DEP 2003 p. 87 ss, p. 112). Les valeurs calculées par l'opérateur, tenant compte de la pose de trois antennes adaptatives (selon la version 1.30 de la fiche de données), ont en définitive été admises par le service cantonal spécialisé (la DGE), qui a délivré une autorisation spéciale.

On constate que pour les quatre LUS pris en considération, le champ électrique ne dépasse pas, selon la prévision, la VLInst de 5.0 V/m. Il convient de rappeler que le Conseil fédéral, en imposant le respect de cette valeur, vise, selon les critères de l'art. 11 al. 2 LPE, à maintenir l'exposition à long terme de la population à un niveau bas, de manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé qui n'ont pas été scientifiquement prouvés en l'état. Il n'est en effet pas prouvé que le rayonnement de la téléphonie mobile ait un lien de causalité avec un effet sur la santé, lorsqu'il est inférieur à la valeur limite d'immission (VLI), laquelle est sensiblement plus élevée que la VLInst (selon la fiche de données, la VLI est comprise entre 37 et 58 V/m; cf. art. 5 ORNI). En d'autres termes, le système de l'ORNI comporte une importante marge de sécurité (cf. notamment arrêt TF 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.2). En somme, dans le cas particulier, comme le projet est conçu de façon à ce que la VLInst ne soit pas dépassée dans tous les lieux à utilisation sensible déterminants, les exigences du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions, applicables au moment de l'octroi de l'autorisation de construire, sont respectées.

d) Dans les conditions de l'autorisation spéciale de la DGE, reprises dans le permis de construire, il est imposé à l'opérateur de faire procéder, par un organisme indépendant, à des mesures de contrôle dans les 6 mois suivant la mise en exploitation de l'installation dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique. Ces conditions prévoient la transmission du rapport du contrôle à la DGE et elles indiquent d'ores et déjà que des adaptations pourront le cas échéant être imposées, afin que la VLInst ne soit effectivement pas dépassée (de telles conditions sont usuelles et correspondent aux recommandations de l'OFEV; cf. notamment arrêt TF 1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid. 4.1). La jurisprudence admet généralement la conformité au droit fédéral de pareilles clauses ou conditions, de même qu'elle reconnaît la validité du système de contrôle régulier des émissions de rayonnement non ionisant mis en place par les opérateurs actifs en Suisse, sous la surveillance de l'OFEV (système d'assurance qualité – cf. supra, consid. 4d). Comme cela ressort de l'autorisation spéciale de la DGE (avant-dernier paragraphe) et de la réponse de l'opérateur, ce système de contrôle automatique des puissances et des directions d'émissions autorisées doit être mis en œuvre également pour l'installation litigieuse. Cela signifie que, contrairement à ce que soutiennent les recourants, le respect des valeurs limites est garanti sur le long terme. Il n'est par conséquent pas nécessaire de compléter l'instruction sur ce point, ni d'imposer à l'opérateur des mesures supplémentaires.  

Les griefs tirés du droit fédéral de la protection de l'environnement sont en définitive mal fondés.

6.                      Dans leur réplique, les recourants dénoncent encore une violation des principes de la coordination, énoncés à l'art. 25a LAT, en expliquant que la municipalité aurait dû "rendre une décision formelle relative à la fixation du degré de sensibilité au bruit lors de l'octroi du permis de construire" (p. 23 de la réplique). Ce moyen, non évoqué dans le mémoire de recours, est difficilement compréhensible. Selon toute vraisemblance, la station émettrice pour téléphonie mobile ne produit pas de bruit perceptible hors des limites de la parcelle n° 392. En outre, le degré de sensibilité IV a été attribué à la zone industrielle, et les degrés II et III à d'autres zones de Lucens, dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA – voir art. 41 de ce règlement). Cette attribution est conforme aux règles des art. 43 al. 1 let. b et 44 al. 1 et 2 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Ce grief inconsistant doit être rejeté.

7.                      Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation du permis de construire, avec les clauses de l'autorisation spéciale de la DGE. Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Comme la municipalité n'a pas consulté un avocat avant de déposer ses déterminations sur le recours, mais seulement ultérieurement alors que l'instruction était terminée, la Commune de Lucens n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD). Il en va de même des parties intimées et des services de l'administration cantonale (cf. art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision de la Municipalité de Lucens du 31 août 2022 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.  

 

Lausanne, le 8 mars 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:                     



 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.