TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 novembre 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et
Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourants

A._______, à ********,

B._______, à ******** ,

tous deux représentés par Me Christophe Claude MAILLARD, avocat à Lausanne,

Autorités intimées	1.	CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, à Montreux,
	2.	Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet	plan d'affectation
	Recours A._______ et B._______ c/ décision du Conseil communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022 approuvant ce plan.

Vu les faits suivants:

A. A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle n^o 3756 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au-dessus du village de Glion. Cette parcelle a une surface totale de 1'315 m²; elle n'est pas bâtie. Elle est en assez forte pente, en direction de l'ouest.

La parcelle n^o 3756 est incluse dans le périmètre du plan d'extension partiel (PEP) "Au Vernex" à Glion, adopté le 22 octobre 1980 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 27 février 1981 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Le périmètre du PEP couvre une surface de 3,3 ha. Il est destiné à la construction de bâtiments d'habitation (art. 1 du règlement spécial [RPEP]). Seuls sont constructibles les biens-fonds d'une surface de 1'200 m², à raison d'une seule construction principale par parcelle (art. 3 al. 1 RPEP). Le nombre de logements est limité à deux par bâtiment (art. 2 RPEP). Actuellement, la plupart des parcelles du PEP sont bâties, notamment celles entourant la parcelle n^o 3756.

B. En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans partiels comme le PEP "Au Vernex". Il était prévu de maintenir ce secteur dans la zone à bâtir (zone de coteau B, destinée également à l'habitation). Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("l'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz (dans d'autres parties de la commune); elles introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué; consid. 13 ci-dessus). [...] "

C. Peu après que ces arrêts du Tribunal fédéral ont été rendus, A._______ et B._______ ont soumis à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité), le 24 août 2020, une demande d'autorisation de construire sur leur parcelle une villa individuelle avec piscine extérieure. Ils entendent faire de cette maison le domicile principal de leur famille. Le projet a été mis à l'enquête publique du 24 octobre au 23 novembre 2020. La fondation C._______ a formé opposition.

La municipalité a rendu sa décision le 26 janvier 2021. Elle a refusé le permis de construire en faisant application de l'art. 47 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cette autorité s'est fondée exclusivement sur l'effet anticipé négatif d'un plan des zones réservées en voie d'élaboration et elle n'a pas considéré que le projet de villa n'était pas conforme aux prescriptions du PEP "Au Vernex" ni à d'autres règles de police des constructions.

D. Le 25 février 2021, A._______ et B._______ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). La cour a statué par un arrêt du 31 mars 2022 (cause AC.2021.0077), en admettant le recours (ch. I du dispositif) puis en annulant la décision de la municipalité et en renvoyant la cause à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants (ch. II). Les considérants de cet arrêt contiennent les passages suivants (sans les références):

"3. c) […] Dans sa réponse au recours, [la municipalité] explique que "le plan des zones de 1972, ainsi que tous les plans d'extension partiel, partiel d'affectation ou de quartier initialement abrogés par le PGA 2019 annulé, reprennent formellement force de loi" après les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, mais qu'il fallait trouver une "solution temporaire à même de protéger le territoire communal de l'application du plan des zones de 1972, qualifié de non-conforme au droit fédéral". La municipalité semble ensuite retenir que non seulement le plan des zones de 1972 a perdu sa validité, étant antérieur à la LAT et n'ayant pas été révisé dans le délai fixé à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (avant 1988 […]), mais également le PEP "Au Vernex". Or ce plan d'extension partiel – qui est un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT et qui a donc matériellement la même portée qu'un plan des zones ou qu'un plan de quartier […] – a été élaboré par les autorités communales après l'entrée en vigueur de la LAT, le 1^er janvier 1980. La municipalité a validé le projet de PEP en avril 1980 et le conseil communal l'a adopté le 22 octobre 1980, avant que le Conseil d'Etat ne l'approuve le 27 février 1981. Il n'y a aucun motif de considérer que les autorités de planification auraient alors mal appliqué la nouvelle loi fédérale, singulièrement l'art. 15 LAT (dans sa teneur d'origine) qui prévoyait que les zones à bâtir devaient comprendre les terrains probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir. Le pronostic fait en 1981 à propos des besoins pour la construction à Glion était correct puisque le périmètre du PEP a été presque entièrement construit. Ce ne sont pas des problèmes d'équipement qui ont empêché la réalisation d'une construction sur la parcelle n° 3756, puisqu'elle est desservie, comme les parcelles voisines, par une route privée traversant le quartier; il s'agit en outre bien d'un terrain propre à la construction et adéquat pour une maison familiale, à l'instar des parcelles qui l'entourent. Le Tribunal fédéral a déjà considéré, dans son arrêt 1C_645/2020 du 21 octobre 2021, que l'annulation du nouveau PGA de Montreux n'entraînait pas ipso iure l'invalidation d'un plan de quartier adopté conformément aux réquisits du droit fédéral, après le 1^er janvier 1980 (cf. consid. 3.4.2 de cet arrêt, relatif au plan de quartier "Chernex village"). Cette analyse est valable pour le PEP "Au Vernex".

d) Dans sa jurisprudence relative à l'art. 47 LATC, la CDAP précise ce qui suit à propos du pouvoir d'appréciation de la municipalité. Lorsque la loi accorde une certaine liberté d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. L'autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable […].

En fonction de ces principes, la CDAP a récemment considéré qu'un refus de permis de construire fondé sur l'art. 47 LATC, à Montreux (effet anticipé négatif du projet de plan des zones réservées, avant sa mise à l'enquête publique), résultait d'un exercice correct par la municipalité de son pouvoir d'appréciation quand, en substance, il avait été rendu plausible qu'une réflexion serait menée, dans le cadre de l'élaboration du futur plan d'affectation communal, au sujet de la densification souhaitée dans le périmètre concerné (éventuelle réduction de la hauteur maximale des bâtiments); la municipalité pouvait retenir qu'il n'était pas certain que la future réglementation permettrait de réaliser l'entier du projet litigieux […]. Il en allait de même dans une affaire où un permis de construire avait été refusé pour un bâtiment sur une parcelle de dimension relativement importante à Caux, en nature de champ et pâturage, formant une unité paysagère avec la zone agricole attenante et classée dans une zone de résidence d'agrément du PGA de 1972 […].

Dans la présente espèce, la situation est sensiblement différente. Il n'y a aucune indication, ni dans la décision attaquée ni dans la réponse de la municipalité, quant à une évolution possible du régime d'affectation du quartier "Au Vernex", singulièrement de la parcelle n° 3756, qui serait entravée ou compromise en cas de réalisation du projet litigieux. La municipalité n'a pas évoqué une autre utilisation que l'habitation, ni la nécessité de réduire la densité d'utilisation du sol à cet endroit (la densité réglementaire est déjà faible). Elle n'a pas non plus laissé entendre que ce terrain pourrait être déclassé en zone de verdure, la préservation d'un espace naturel ne paraissant pas nécessaire dans la structure actuelle du quartier où chaque maison dispose d'un grand jardin. On peut également exclure un classement de la parcelle en zone de constructions d'utilité publique, qui serait difficilement concevable vu sa forme, sa pente, sa situation (au milieu de parcelles déjà bâties) et sa faible surface. En définitive, on ne voit pas quel intérêt relevant de l'aménagement local du territoire pourrait s'opposer à la construction de la villa projetée.

La municipalité invoque en définitive des considérations générales relatives à l'état de surdimensionnement des zones à bâtir de la commune, qu'il conviendrait de ne pas aggraver. Or, après le refus du permis de construire, elle ne prétend pas qu'elle pourrait proposer aux autorités de planification (conseil communal puis département cantonal) de sortir la parcelle n° 3756 de la zone à bâtir dans laquelle elle a été classée en 1981 (cette option n'avait du reste pas été retenue lors de l'élaboration du PGA 2019). Sur la base du dossier, on peut considérer que la réalisation du projet litigieux n'aurait aucune incidence sur les possibilités de réduire la surface des zones à bâtir inutilisées ailleurs sur le territoire communal. Au demeurant, dans une ville de 28'000 habitants, l'accroissement de la population résultant de la construction d'une villa familiale est insignifiant; cela n'est pas censé modifier les données pour les calculs de la surface totale des zones d'habitation en fonction de la croissance démographique recherchée (voir la mesure A11 du Plan directeur cantonal […]).

Avant l'adoption d'une zone réservée par le conseil communal, voire avant la mise à l'enquête publique d'une telle zone, la municipalité ne peut pas appliquer indistinctement l'art. 47 LATC dans le sens d'un moratoire général pour tous les permis de construire des appartements en dehors du périmètre compact de l'agglomération. Dans un quartier régi par un plan d'affectation établi conformément à la LAT (le PEP "Au Vernex"), l'intérêt public à l'application de la réglementation en vigueur doit l'emporter dans la pesée des intérêts quand une modification concrète du plan, pour l'adapter à l'évolution des circonstances, n'est pas clairement envisagée. Cet intérêt public correspond à l'intérêt à la stabilité des plans, qui est un principe du droit fédéral (art. 21 al. 2 LAT […]). Il doit donc être pris en considération par la municipalité lorsqu'elle envisage d'appliquer l'art. 47 LATC.

En définitive, on ne voit dans le cas particulier aucun motif d'aménagement du territoire propre à justifier l'application de l'art. 47 LATC. Comme cela a été rappelé plus haut (début du consid. 3d), le sens et le but de cette mesure conservatoire, parfois nécessaire pour garantir l'adaptation d'un plan d'affectation en cas de modification sensible des circonstances (art. 21 al. 2 LAT), doivent être pris en considération par la municipalité; même si elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation, elle ne peut pas empêcher la construction d'une maison, au cœur d'un quartier presque totalement bâti, quand elle ne peut pas expliquer en quoi ce projet compromettrait une modification de plan envisagée. La municipalité a donc fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation, vu la situation particulière de la parcelle n° 3756, ce qui constitue une violation de l'art. 47 LATC.

e) […]

4. Il résulte des considérants précédents que la municipalité a violé le droit cantonal en refusant le permis de construire. Le recours doit être admis. La décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à l'autorité communale pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC. La CDAP n'est pas en mesure de délivrer le permis de construire, conformément aux conclusions principales des recourants, car il incombe à la municipalité d'examiner, éventuellement après une instruction complémentaire, si le projet respecte les prescriptions du PEP "Au Vernex" ainsi que les autres normes de droit public pertinentes, certaines questions ayant déjà été réglées par les organes de l'administration cantonale dans la synthèse CAMAC (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). […] "

La municipalité et l'opposante C._______ ont formé contre cet arrêt un recours en matière de droit public (causes 1C_212/2022 et 1C_271/2023). Le Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté ces recours, dans la mesure où ils étaient recevables, par un arrêt du 30 mars 2023.

E. À la suite des arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 (recours contre le nouveau PGA – cf. supra, let. B), les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p. 8 ss):

"4. Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux

Depuis le nouveau millénaire, les politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales cantonales.

L'état des réserves à bâtir communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366 habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:

– à l'intérieur du périmètre du centre: 5'641 habitants-emplois

– à l'extérieur du périmètre du centre: 725 habitants-emplois.

Cet état de surdimensionnement devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du périmètre de centre.

5. Les zones réservées

5.1 Buts des zones réservées

[…]

5.2 Le cas de Montreux

Avec ses quelque 27'000 habitants, Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.

Bien que Montreux ne dispose pas d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit pouvoir l'appréhender.

Le concept des zones réservées proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se veut logique, objective et égalitaire.

Les zones réservées sont accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en la matière.

5.3 Le concept des zones réservées

[…]

5.3.1 La totalité du territoire communal

Dans les considérants de son arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.

Ces dires ont été confirmés par le Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.

Le futur PACom devra ainsi traiter l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées doivent couvrir l'entier du territoire communal.

5.3.2 Une mesure générale – égalité de traitement

Nous avons vu ci-avant, que la fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne l'entier du territoire communal.

Les zones réservées ne peuvent dès lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.

Le dimensionnement des zones réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du patrimoine et une dynamique économique pour la ville.

5.3.3 La limite du territoire largement bâti

[…]

5.3.4 Un potentiel constructible

La zone réservée sert "à geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à développer.

Le plan des zones de 1972 présente un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel constructible général omniprésent.

En lien avec le constat fait ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de 1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations ferroviaires. […]

5.3.5 Les plans de détails en vigueur

L'élaboration des zones réservées doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones de 1972.

Pour qu'un plan de détail soit inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit rempli:

– le plan de détail est entré en vigueur avant le 01.01.1980;

– le plan de détail se situe à l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.

Le plan des zones réservées, présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.

[…]"

Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer la parcelle n^o 3756 ainsi que les terrains environnants dans la zone réservée 1, au sujet de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p. 11):

"6.1.1 Périmètre

La zone réservée 1 concerne toute la partie du territoire communal qui se situe au-delà du périmètre de centre.

Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 1.

La zone réservée 1 couvre une surface de 120.31 ha.

6.1.2 Plans de détail

Les plans de détail suivants sont également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu'ils sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):

[liste de 11 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]

– (94) PEP "A Vernex" – 27.02.1981 […]

6.1.3 Règlement

Le dispositif de la zone réservée 1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général.

Il tend à empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) […]"

F. Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021. La parcelle n^o 3756 est effectivement incluse dans la zone réservée 1.

A._______ et B._______ ont formé opposition le 18 mai 2021.

G. Dans son préavis n^o 34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch, rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A._______ et B._______, ce texte relève en particulier que le but premier des zones réservées est "de ne pas accentuer la capacité d'accueil surdimensionnée que connaît le territoire communal" et qu'on vérifiera ultérieurement "dans le cadre du plan d'affectation communal (PACom) à élaborer, si la parcelle n° 3756 correspond, ou non, à une brèche dans le tissu bâti, si sa situation et son équipement permettent de confirmer/infirmer son statut constructible".

H. Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des zones réservées et la réponse à l'opposition de A._______ et B._______.

I. Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé "sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux".

J. Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, d'annuler les décisions attaquées (celle du conseil communal écartant son opposition et celle du département cantonal approuvant le plan de zones réservées), subsidiairement de les réformer en ce sens que la parcelle n^o 3756 est retranchée du plan des zones réservées. A titre plus subsidiaire encore, ils concluent à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet du recours.

Le 17 avril 2023, les recourants ont répliqué, en maintenant leurs conclusions.

Considérant en droit:

1. La voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte en l'espèce. La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que les communes peuvent établir des zones réservées en suivant la procédure d'approbation qui est celle des plans d'affectation. Cela signifie que le plan est adopté par le conseil communal qui doit statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). Selon l'art. 43 al. 2 LATC, la décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal. Les recourants ont précisément attaqué ces deux décisions. Ils ont qualité pour recourir, dès lors qu'après avoir formé opposition lors de l'enquête publique, ils contestent une mesure comportant une restriction de leur droit de propriété sur leur immeuble (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le mémoire respectant manifestement les autres exigences formelles. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), norme du droit fédéral définissant la zone réservée. Ils font valoir en substance que les autorités intimées auraient dû d'emblée retenir que leur parcelle, comme les autres parcelles non bâties du PEP, n'étaient pas susceptibles d'être dézonées dans le cadre du nouveau PACom. Selon eux, on ne voit pas en quoi la construction d'une villa sur la parcelle n^o3756 porterait atteinte aux objectifs de l'aménagement du territoire. C'est à ce jour le seul terrain qui ne porte pas de villa parmi les fonds qui l'entourent; il constitue une brèche dans la continuité du tissu bâti et il serait cohérent de permettre aux recourants de combler cette brèche par la réalisation de la construction projetée. Ils demandent donc que leur parcelle soit retranchée des zones réservées.

a) L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les références).

b) Dans la LATC, la disposition relative aux zones réservées fait partie de la section IV du chapitre II de la loi, intitulée "mesures conservatoires". Les autres mesures conservatoires prévues par le droit cantonal sont celles des art. 47 et 49 LATC, permettant à un projet de plan d'affectation de déployer un "effet anticipé négatif" dans une procédure administrative où l'autorité compétente doit statuer sur une demande d'autorisation de construire. Cet effet anticipé justifiera le refus du permis de construire mais la demande d'autorisation pourra être renouvelée si l'autorité de planification ne concrétise pas le projet de modification du plan d'affectation dans un certain délai (cf. art. 47 al. 3 et 49 al. 2 LATC). Les mesures conservatoires de l'art. 46 LATC, d'une part, et des art. 47 et 49 LATC, d'autre part, peuvent être combinées. La pratique admet qu'un projet de plan de zone réservée déploie un effet anticipé négatif: un projet de construction pourra donc être refusé en application des art. 47 ou 49 LATC avant que la zone réservée n'entre en vigueur.

Dans le cas particulier, l'autorité communale a précisément, le 26 janvier 2021, refusé de délivrer aux recourants un permis de construire pour une villa, à savoir une construction nouvelle en principe conforme à la destination du PEP "Au Vernex". Ce refus était fondé sur l'art. 47 LATC, en relation avec le projet de plan des zones réservées qui, à ce moment-là, n'avait pas encore été mis à l'enquête publique.

c) Les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 ont créé à Montreux une situation complexe, qui a amené les autorités communales à prévoir des mesures conservatoires, sous la forme de zones réservées communales, pour les secteurs dont le régime juridique avait été défini en 1972 (classement en zone constructible selon l'ancien PGA), mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. Des secteurs régis par des plans spéciaux ont également été inclus dans le plan des zones réservées communales, singulièrement le périmètre du PEP "Au Vernex". Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).

d) Les documents établis par les autorités communales en vue de l'adoption de ces zones réservées (rapport 47 OAT, préavis municipal) ne mentionnent aucune spécificité de la parcelle n^o 3756 ni aucune circonstance spéciale propre à la situation des terrains du PEP "Au Vernex". Les arguments développés à l'appui de cette mesure conservatoire sont de nature générale, en lien avec la maîtrise du développement démographique de la commune. Ainsi, il n'est pas allégué dans ces documents, ni dans les écritures des autorités intimées, qu'il existerait de nouveaux éléments, postérieurs à ceux retenus dans le cadre de la procédure de recours AC.2021.0077, fournissant une justification supplémentaire pour des mesures conservatoires selon les art. 46 ss LATC, en relation avec un projet d'utilisation de la parcelle conforme à la réglementation du PEP "Au Vernex", c'est-à-dire pour y construire une villa (vu la surface de la parcelle, cette réglementation ne permet pas la construction d'autres bâtiments).

Précisément, dans son arrêt de renvoi AC.2021.0077 du 31 mars 2022 – implicitement confirmé par le Tribunal fédéral, puisqu'il ne l'a pas annulé, ayant rejeté les deux recours dont il était saisi –, la CDAP a examiné la question de savoir si des considérations générales concernant l'établissement du nouveau PACom après l'annulation du nouveau PGA par le Tribunal fédéral (arrêts du 16 avril 2020) justifiaient l'application de mesures conservatoires sur la parcelle n^o 3756. Elle a répondu à cette question par la négative et elle a renvoyé la cause "à l'autorité communale pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC" (consid. 4 de l'arrêt AC.2021.0077).

Il convient de retenir que le projet de villa litigieux est toujours actuel, les recourants alléguant qu'ils entendent réaliser la construction projetée. Au demeurant, dans l'hypothèse où certains aspects architecturaux du projet d'août 2020 auraient été modifiés, sans changer les caractéristiques essentielles du bâtiment, cela ne serait pas déterminant pour le sort de la présente contestation (cf. notamment CDAP AC.2019.0172 du 16 janvier 2020). L'obligation, statuée dans l'arrêt de renvoi entré en force, empêchait les autorités communales d'appliquer à la parcelle des recourants "des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC". Cela signifie que la mesure conservatoire de l'art. 47 LATC, appliquée par la commune le 26 janvier 2021 mais annulée par le Tribunal cantonal le 31 mars 2022, ne pouvait pas être remplacée le 16 septembre 2022 (date de l'approbation et de la mise en vigueur du plan des zones réservées) par la mesure conservatoire de l'art. 46 LATC, étant donné que, sur la parcelle n^o 3756, ces deux mesures conservatoires successives ont concrètement les mêmes effets et qu'elles sont fondées sur les mêmes motifs.

e) En résumé, l'inclusion de la parcelle des recourants dans la zone réservée 1 va à l'encontre des instructions données aux autorités communales dans l'arrêt AC.2021.0077 du 31 mars 2022. Cet arrêt réglait la question des mesures conservatoires en lien avec l'élaboration du nouveau PACom. La pesée des intérêts à effectuer dans la procédure d'établissement des zones réservées, en fonction des critères de l'art. 27 LAT et des circonstances particulières de la présente cause, aurait dû amener la municipalité à proposer au conseil communal de retirer la parcelle n^o 3756 de la zone réservée 1. Le plan litigieux a donc été adopté en violation des règles du droit fédéral et du droit cantonal sur les mesures conservatoires. Les griefs des recourants sont, dans cette mesure, fondés.

3. Il s'ensuit que le recours doit être admis et que les décisions rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal sur l'opposition des recourants, c'est-à-dire sur la soumission de la parcelle n^o 3756 au régime de la zone réservée 1, doivent être annulées.

Il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs du recours. La cause pouvant être jugée sur la base du dossier, les requêtes tendant à ce que l'instruction soit complétée sont rejetées.

Vu l'issue de la cause, il est renoncé à la perception d'un émolument judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la collectivité publique dont la planification est contestée, à savoir la Commune de Montreux (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux, rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants, ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16 septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport, sont annulées, au sens des considérants, pour la parcelle n° 3756.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer aux recourants A._______ et B._______, pris solidairement, à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Montreux.

Lausanne, le 15 novembre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.