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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 28 novembre 2023 |
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Composition |
M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier. |
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Recourante |
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A.________, à ********, représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey, |
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Objet |
plan d'affectation |
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Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022 approuvant ce plan |
Vu les faits suivants:
A. A.________, société dont le siège est à ********, dans le canton de Fribourg, et qui a pour but l'acquisition d'immeubles, est propriétaire depuis 2011 de deux parcelles sur le territoire de la commune de Montreux: la parcelle no 4161, d'une surface de 2'060 m2, et la parcelle no 4833, d'une surface de 896 m2. Ces deux parcelles sont adjacentes. Elles ne sont pas bâties (en nature de jardin ou place-jardin, d'après le registre foncier). Deux maisons avaient été construites sur ces terrains (vers 1975, d'après les cartes topographiques), qui ont ensuite été démolies (en 2012, d'après le registre foncier).
Les parcelles nos 4161 et 4833 font partie du périmètre du plan d'extension partiel "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard", adopté par le Conseil communal de Montreux le 24 septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 27 février 1981. Ce plan d'extension partiel ou PEP classait ces terrains dans la zone de villas II, destinée aux bâtiments d'habitation comprenant deux logements au maximum; l'indice d'utilisation était limité à 0,2 et la surface minimale d'une parcelle constructible était de 1'000 m2. Le nombre de niveaux habitables est limité à deux (cf. art. 2 du règlement du PEP).
B. En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). [...]"
C. À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p. 8 ss):
"4. Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales cantonales.
L'état des réserves à bâtir communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366 habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du centre: 5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du centre: 725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants, Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire communal
Dans les considérants de son arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale – égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire largement bâti
Le droit fédéral (art. 36 LAT) s'appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par substitution, la limite en deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les territoires qui sont dépourvus de plan d'affectation. Cette limite se traduit par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur cantonal.
Le périmètre de centre est repris à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d'affectation communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de l'état de surdimensionnement à l'extérieur du périmètre de centre ne doit survenir.
Ainsi, tout le territoire communal qui se situe à l'intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré comme de la zone à bâtir provisoire; a contrario, tout le territoire communal qui se situe à l'extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié de non-largement bâti et ne doit pas faire l'objet de développement, tant qu'un acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel constructible
La zone réservée sert "à geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à développer.
Le plan des zones de 1972 présente un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de 1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations ferroviaires. […]
5.3.5 Les plans de détails en vigueur
L'élaboration des zones réservées doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit rempli:
– le plan de détail est entré en vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées, présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.
[…]"
Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer les parcelles nos 4161 et 4833 ainsi que les terrains environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou périmètre compact de l'agglomération (voir la carte p. 10) – dans la zone réservée 3, au sujet de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p. 14):
"6.3.1 Périmètre
La zone réservée 3 concerne la bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens, Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3 couvre une surface de 196.13 ha.
[...]
6.3.2 Plans de détail
Les plans de détail suivants sont également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu'ils sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):
[liste de 8 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]
– (130) PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" – 27.02.1981. Bien que ce PEP soit entré en vigueur postérieurement à la LAT et se situe à l'intérieur du périmètre compact d'agglomération, la présomption de conformité au droit fédéral est très fragile de par sa date de légalisation, ce d'autant plus qu'il présente passablement de potentiel constructible à réaliser.
6.3.3 Règlement
[...] Le dispositif de la zone réservée 3 est plus permissif que celui des zones réservées 1 et 2, car il concerne une portion de territoire déjà très urbaine et appelée à accueillir une partie importante de la densification future de la ville. Cette zone permet d'exclure l'application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d'ordre général. [...]
Ainsi, cette zone permet des interventions liées à l'entretien du bâti, l'optimisation des volumes construits existants, les reconstructions en cas de démolition volontaire des constructions existantes; elle permet des surélévations en cas de transformation extérieure du bâtiment existant pour atteindre le gabarit usuel des constructions existantes présentes dans cette portion de territoire (R+1+c/a); elle protège les commerces et activités en dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans cette partie de Montreux.
Aucune surface bâtie supplémentaire n'est produite et seules des surfaces habitables supplémentaires sont possibles et ce, uniquement dans une empreinte au sol similaire par rapport au bâti existant. Cette possibilité d'intervention se situe uniquement en-deçà de la limite de l'autoroute A9, soit dans une portion du territoire communal dont l'appartenance à la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT) n'est pas contestable de manière globale. Ces possibilités d'intervention ne vont pas à l'encontre des enjeux que le futur plan d'affectation communal (PACom) devra établir et/ou confirmer, car la densification obtenue restera inférieure ou équivalente à l'application des coefficients d'occupation du sol en vigueur selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11 et R14 du PDCn sont respectées."
D. Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles nos 4161 et 4833 sont effectivement incluses dans la zone réservée 3. A.________ a formé opposition le 25 mai 2021, invoquant en substance une violation de l'égalité de traitement, dans la mesure où la réglementation des zones réservées permettrait à certains propriétaires de parcelles de surélever ou d'agrandir leurs constructions, épuisant les droits à bâtir dont ne pourraient alors plus bénéficier les propriétaires de terrains non bâtis.
E. Dans son préavis no 34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch, rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A.________ – que la municipalité propose d'écarter –, ce texte relève en substance que la planification litigieuse n'est pas de nature à aggraver le surdimensionnement de la zone à bâtir montreusienne et que l'élaboration de zones réservées est une mesure que les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 ont rendue nécessaire.
F. Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________.
G. Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé "sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux".
H. Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, d'annuler la décision du DITS approuvant le plan de zones réservées. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de toutes les dispositions réglementaires des zones réservées autorisant les interventions sur les bâtiments qui relèvent de la transformation extérieure avec surélévation, des démolitions-reconstructions avec surélévation et du changement d'affectation dans les niveaux de construction supérieurs du bâtiment.
Dans sa réponse du 3 février 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet du recours.
Le 17 avril 2023, la recourante a répliqué, en maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. a) La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al. 1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2). Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
En l'occurrence, la recourante conteste la décision d'approbation du département cantonal, sans attaquer expressément la décision du conseil communal adoptant le plan des zones réservées. Il faut cependant considérer que le recours est dirigé contre ces deux décisions qui, en vertu du droit cantonal, sont notifiées de manière coordonnée et peuvent ensemble faire l'objet d'un contrôle judiciaire.
b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence, celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1).
Les autres exigences légales de recevabilité du recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
2. La recourante estime que "les zones réservées 3 à 6 contiennent des règles de planification positive, permettant la surélévation de certains bâtiments, voire des démolitions-reconstructions avec des surélévations importantes". Elle en déduit que la zone réservée, au lieu de prévoir un effet anticipé négatif, impliquerait en réalité un effet anticipé positif, contraire aux art. 27 LAT et 46 LATC: selon la recourante, le plan de zone réservées régit l'affectation du sol, puisqu'il organise déjà les possibilités de bâtir, "sous la forme d'un programme général de surélévation". En outre, la mesure litigieuse accroîtrait, de par ces possibilités, le surdimensionnement de la zone à bâtir montreusienne. La recourante expose enfin que le plan de zone réservée est contraire aux principes constitutionnels de l'égalité de traitement et de la proportionnalité.
a) Le litige porte essentiellement sur la question de savoir si la réglementation de la zone réservée 3, à laquelle sont soumises les parcelles de la recourante, accroît les possibilités de bâtir. Il convient d'emblée de relever que le périmètre général de la zone réservée 3 couvre environ 200 ha, cette mesure s'appliquant à différentes zones du PGA 1972, mais également, comme en l'espèce, au périmètre de plans d'affectation spéciaux. Il est vraisemblable que la réglementation critiquée limitant le nombre de niveaux dans la zone réservée 3 soit, dans certains cas, plus restrictive que les règles actuelles. Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus avant cette question, ni de déterminer précisément en quoi, dans la zone de villas II, les réglementations du PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" et de la zone réservée 3 divergent concrètement.
b) L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation envisagée.
La doctrine retient que les zones réservées déploient uniquement une portée négative ("nur negative Bedeutung"; cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève-Zurich-Bâle 2106, Art. 27 N. 26 [aussi en allemand]). C'est en effet bien le sens de l'art. 27 LAT – ainsi que de l'art. 46 LATC, qui n'a pas une portée différente – de ne pas modifier directement le régime de la zone à bâtir (pas d'effet positif), de sorte que l'autorité compétente ne saurait, sur la base de la seule mesure conservatoire, délivrer une autorisation de construire ne respectant pas strictement la réglementation actuelle. En d'autres termes, même si le règlement de la zone réservée 3 est moins contraignant que celui du PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" pour la zone de villas II à propos du gabarit des bâtiments à transformer ou à reconstruire – lorsque de tels projets ne sont pas réputés entraver l'établissement du futur plan d'affectation –, l'autorité qui délivre les permis de construire ne peut pas renoncer à appliquer le règlement actuellement valable pour la zone de villas II. C'est pourquoi les critiques de la recourante à propos de l'effet prétendument positif de la zone réservée 3 ne sont pas concluantes, cette mesure conservatoire n'étant pas susceptible d'affaiblir la réglementation du PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard".
Dès lors que le plan de zone réservée litigieux est dépourvu de portée positive, le grief que la recourante tire de son impact supposé sur le surdimensionnement de la zone à bâtir ne peut être qu'écarté, de même que ses longs développements sur la méthode automatique de détermination des réserves (MADR), qu'elle critique. La question de la MADR est non pertinente en l'espèce: l'application à une parcelle du régime de la zone réservée n'équivaut pas à une mesure d'aménagement du territoire comme l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14 ss LAT). Au regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire respecte les exigences de l'art. 27 LAT (incluant le principe de la proportionnalité). Il n'incombe donc pas à l'autorité de planification de mettre en œuvre, dans ce cadre, les principes d'aménagement du plan directeur cantonal, ni d'effectuer une pesée générale des intérêts destinée à déterminer quelle serait, en définitive, la mesure d'aménagement adéquate pour le terrain concerné. Ces questions seront examinées par les autorités de planification dans la procédure d'établissement proprement dite du nouveau PACom.
c) La recourante ne remet pas en cause, de manière générale, la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité de cette situation, bien plus que le surdimensionnement de la zone à bâtir, permet aux autorités communales de justifier l'adoption d'une zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait été défini en 1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980, ainsi que pour les secteurs régis par une planification postérieure que les autorités d'aménagement estiment à ce stade obsolète. Aussi l'établissement de zones réservées sur le territoire communal n'est-il pas critiquable car les autorités planificatrices ont bien appliqué l'art. 27 LAT; cette mesure conservatoire est en d'autres termes nécessaire et, comme telle, proportionnée.
d) La recourante se dit enfin victime d'une inégalité de traitement: elle expose que la réglementation relative aux différentes zones réservées (3, 4, 5 et 6) prévoit des possibilités de surélévation différentes selon les secteurs, alors que ces secteurs, tous compris dans l'agglomération montreusienne, ne diffèrent pas significativement l'un de l'autre.
Or l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle que la zone réservée.
En l'occurrence, la zone réservée 3 s'applique à un secteur délimité du territoire montreusien, à l'écart des rives du lac Léman, essentiellement compris entre les voies ferrées, en aval, et l'autoroute A9 en amont. Ce secteur à caractère résidentiel est à l'évidence suffisamment différent du centre-ville de Montreux (zone réservée 5), de la localité de Clarens (zone réservée 4) ou de celle de Territet (zone réservée 6) pour justifier l'application d'une réglementation différente. À tout le moins, les autorités planificatrices n'ont pas versé dans l'arbitraire en prévoyant des possibilités de construire (légèrement) différentes pour des secteurs qui ont, en définitive, leurs caractéristiques propres. Quant à la prétendue inégalité de traitement à l'intérieur de la zone 3 elle-même (les recourants estiment que la réglementation de la zone réservée interdit aux propriétaires d'une parcelle non construite d'ériger un bâtiment, alors qu'il est possible, pour les propriétaires de constructions existantes, de procéder à leur surélévation), il y a lieu d'admettre que la nature de la parcelle (construite ou non) est un motif sérieux et objectif qui justifie des mesures conservatoires quelque peu différentes, s'agissant des possibilités réglementaires. Cette règle permet en particulier d'éviter que des projets de construction concernant des parcelles non bâties viennent entraver la liberté de planifier (le cas échéant de dézoner) de l'autorité en charge de l'aménagement du territoire.
Les zones réservées critiquées par la recourantes n'ont donc pas été établies en violation des normes pertinentes du droit fédéral et du droit cantonal.
3. Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux, rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par la recourante, ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16 septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport, sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2023
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.