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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Composition |
M. André Jomini, président; M. Georges Arthur Meylan et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière. |
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Recourante |
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A.________, à ********, représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey, |
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Autorité intimée |
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Municipalité de Montreux, à Montreux, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne, |
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Constructrices |
1. |
B.________, à ********, |
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2. |
C.________, à ********. |
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Objet |
permis de construire |
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Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 16 septembre 2022 levant son opposition et délivrant le permis de construire 232 logements et locaux annexes répartis dans 11 bâtiments, ainsi qu'un parking souterrain, sur la parcelle n° 2052 (CAMAC 190081 et 196428). |
Vu les faits suivants:
A. Le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a adopté le 8 novembre 2017 le plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands Prés". Ce plan a été approuvé et mis en vigueur par le Département du territoire et de l'environnement le 23 juillet 2018. Le périmètre du PPA – actuellement une seule parcelle (no 2052 du registre foncier), de 2,5 ha – appartient à la commune de Montreux. Le régime applicable dans ce périmètre est celui de la "zone mixte habitation de moyenne densité et activités tertiaires" (art. 1 al. 2 du règlement du PPA [RPPA]), sauf dans un petit secteur, au nord, faisant partie de l'aire forestière (700 m2). La parcelle n'est actuellement pas bâtie et le PPA vise à permettre la construction d'un nouveau quartier (art. 2 RPPA).
Avant de soumettre le projet de PPA au conseil communal, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) avait présenté un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" (ci-après: rapport 47 OAT) qui expose ce qui suit en introduction (p. 5) :
"Le périmètre du [PPA] se situe au-dessous du village de Chailly, à l'Ouest du quartier d'habitation de Baugy et tout à proximité de la campagne bâtie de Beau Regard, bordière de la Commune de La Tour-de-Peilz.
Anciennement acquis par la Commune de Montreux pour y réaliser l'Hôpital de zone, qui se situera finalement à Rennaz, le lieu-dit "Les Grands Prés" est resté libre de construction.
Idéalement localisé au sortir du centre-ville en direction de l'autoroute A9, bordier d'une desserte collectrice (route de Chailly – RC 734c) et à l'intérieur du périmètre d'agglomération compact, le site présente toutes les caractéristiques requises à la réalisation d'un nouveau quartier d'habitation.
Désireuse de trouver un concept d'occupation du sol original et adapté, répondant à la fois aux attentes communales et aux exigences de la politique cantonale d'aménagement du territoire, la Municipalité de Montreux a soumis le site à la réflexion des jeunes architectes européens dans le cadre du concours Europan 10. Le projet lauréat du concours – Synapsiedlung – élaboré par le bureau italien D._______, a trouvé bon accueil auprès de la Municipalité de Montreux et de son Conseil communal, ce dernier octroyant un crédit d'étude pour vérifier la faisabilité du concept du projet lauréat dans le cadre d'une étude d'avant-projet, ce qui a été établi courant 2012."
Lors de l'élaboration du PPA, les autorités de planification disposaient notamment d'une "notice d'impact sur l'environnement" (rapport du bureau E._______) et d'une "étude circulation et stationnement" (rapport du bureau F._______). La parcelle n° 2052 est à environ 1 km des premiers périmètres à protéger, autour du centre-ville, selon l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (inventaire ISOS).
B. Avec le concours des promettants-acquéreurs de la parcelle n° 2052 (ou d'un droit distinct et permanent sur cette parcelle), B._______ et la C._______, l'administration communale de Montreux a constitué un dossier de demande d'autorisation de construire pour un ensemble de 232 logements avec activités, crèche et espace communautaire répartis dans 11 bâtiments, avec un parking souterrain.
Le projet a été mis à l'enquête publique (enquête principale) du 22 février au 22 mars 2020. Quelques modifications ont ensuite été apportées au projet et des études complémentaires (circulation, mobilité) ont été réalisées. Un dossier pour une mise à l'enquête complémentaire a été constitué. Cette seconde enquête publique a eu lieu du 15 janvier au 14 février 2022.
C. Plusieurs oppositions ont été enregistrées, dont celles (à l'enquête principale, le 25 mai 2021, puis à l'enquête complémentaire, le 14 février 2022) de A._______. Cette société, qui a pour but l'acquisition d'immeubles, est propriétaire depuis 2011 de deux parcelles sur le territoire de la commune de Montreux: la parcelle no 4161, d'une surface de 2'060 m2, et la parcelle no 4833, d'une surface de 896 m2. Ces deux parcelles sont adjacentes. Elles ne sont pas bâties (en nature de jardin ou place-jardin, d'après le registre foncier). Deux maisons avaient été construites sur ces terrains (vers 1975, d'après les cartes topographiques), qui ont ensuite été démolies (en 2012, d'après le registre foncier). Les parcelles nos 4161 et 4833 font partie du périmètre du plan d'extension partiel "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" entré en vigueur en 1981, étant classées dans la zone de villas II. Elles longent la limite sud-ouest du périmètre du PPA "Les Grands Prés".
D. Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les autorisations spéciales requises (regroupées dans les synthèses CAMAC n° 190081 du 17 septembre 2020 et n° 196428 du 5 mai 2022).
E. La municipalité a octroyé le permis de construire le 16 septembre 2022. Le même jour, cette autorité a communiqué cette décision à A._______, avec les motifs pour lesquels ses oppositions étaient levées.
F. Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision rendue le 16 septembre 2022 par la municipalité et de refuser le permis de construire.
Dans sa réponse du 28 février 2023, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Le 28 février 2023, B._______ a déclaré qu'en qualité de constructrice, elle s'en remettait à l'argumentation et aux conclusions prises par la municipalité.
La C._______ ne s'est pas déterminée sur le recours.
La recourante a déposé une réplique le 27 mars 2023, sans modifier ses conclusions.
La municipalité s'est déterminée sur cette écriture le 16 juin 2023.
La recourante a déposé une dernière écriture le 4 juillet 2023.
G. En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Adopté finalement le 4 septembre 2014 par le conseil communal, ce nouveau PGA a été approuvé préalablement le 10 juin 2015 par le Département du territoire et de l'environnement (DTE). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Après une suspension de la procédure de recours, le conseil communal a adopté le 12 octobre 2016 différents amendements de ce PGA, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. La Cour a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif).
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont décidé d'adopter des mesures conservatoires. Un plan des zones réservées, mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021, a été adopté par le conseil communal le 22 mars 2022 puis il a été approuvé par le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) le 16 septembre 2022. La propriété de la recourante est incluse dans la zone réservée 3. En revanche, le périmètre du PPA "Les Grands Prés" n'est pas mis en zone réservée.
A._______, qui avait formé opposition au plan des zones réservées, a recouru en vain devant la CDAP contre les décisions du conseil communal et du département cantonal (arrêt AC.2022.0348 du 28 novembre 2023).
H. Au mois de mai 2022, un comité d'initiative composé de citoyens de la commune a soumis à la municipalité un projet de liste de signatures pour une initiative populaire communale intitulée "Sauver les Grands-Prés". Cette proposition est rédigée dans les termes suivants:
"1. La parcelle 2052 est immédiatement et durablement colloquée en zone de verdure (non constructible) destinée à la promotion de la biodiversité et à une aire de loisirs pour le public.
2. Le plan partiel d'affectation "Les Grands-Prés" et son règlement sont abrogés."
Le 9 septembre 2022, la municipalité a rendu une décision admettant la validité de cette initiative. Elle a pris formellement acte de son dépôt et a autorisé la récolte des signatures, conformément à ce que prévoit l'art. 141 de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01).
Agissant par la voie du recours en matière de droits politiques, un électeur de Montreux a saisi la Cour constitutionnelle en demandant que l'initiative soit invalidée. Ce recours a été rejeté par un arrêt CCST.2022.0006 rendu le 2 décembre 2022.
Par un vote du 18 juin 2023, le corps électoral de la commune de Montreux a accepté cette initiative populaire.
I. Le permis de construire du 16 septembre 2022 a fait l'objet d'autres recours, instruits parallèlement, les causes n'ayant pas été jointes (causes AC.2022.0323, AC.2022.0325, AC.2022.0331, AC.2022.0332). Ces causes sont jugées par un arrêt rendu ce jour. Le traitement de ces affaires a été coordonné et on peut se référer, en tant que de besoin, à ces quatre autres arrêts.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet et délivre le permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). A propos du recours des voisins contre une autorisation de construire, la jurisprudence relative à l'art. 75 let. a LPA-VD (ou à des règles analogues du droit fédéral) retient que l'intérêt digne de protection implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1, ATF 141 II 50 consid. 2.1, ATF 139 II 499 consid. 2.2; CDAP AC.2023.0040 du 29 mars 2023 consid. 1, AC.2021.0312 du 31 mars 2022 et les références). L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1, ATF 137 II 40 consid. 2.3 et les références). Le critère de la proximité géographique, ou du voisinage direct, fondant un rapport étroit, est en principe réalisé quand la distance entre le terrain litigieux et l'immeuble du recourant n'est pas supérieure à 100 m. Lorsque la distance est plus importante, il faut que l'atteinte soit rendue plausible en fonction des données ou des circonstances concrètes, qui doivent faire l'objet d'une appréciation globale (ATF 140 II 214 consid. 2.3; AC.2021.0312 précité et les références). S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3; AC.2023.0040 du 29 mars 2023 consid. 1, AC.2020.0294 du 3 mai 2021 consid. 1b, AC.2019.0194 du 8 janvier 2020 consid. 1b).
Par la décision attaquée, la municipalité a autorisé, à l'intérieur d'un vaste périmètre (2,5 ha), la construction de plusieurs bâtiments et de diverses installations, dont des aménagements extérieurs. Après que la création d'un quartier d'habitation avait été décidée par les autorités communales par l'adoption d'un plan d'affectation détaillé fixant des périmètres d'implantation et des gabarits pour les bâtiments et certaines infrastructures du quartier, il aurait été possible de délivrer plusieurs permis de construire distincts ou successifs, par exemple un par bâtiment (y compris les infrastructures et aménagements extérieurs directement liés à ce bâtiment – dans le dossier mis à l'enquête publique, des plans spécifiques ont du reste été établis pour chaque bâtiment ou lot). En pareil cas, la question de la qualité pour recourir aurait alors dû être résolue, dans chaque procédure, en fonction de l'intérêt digne de protection à l'annulation du permis visé. Il y a lieu, dans la présente affaire, de résoudre également cette question de recevabilité en fonction de l'atteinte concrète invoquée par la recourante, compte tenu des éléments du projet global qui sont effectivement critiqués. C'est en effet l'acte de recours qui délimite l'objet du litige, le juge administratif devant se prononcer sur les éléments de la décision attaquée qui sont réellement contestés (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; AC.2023.0060 du 4 septembre 2023 consid. 2a).
La propriété de la recourante est à 100 m, ou moins, de l'emplacement des bâtiments litigieux nos 1, 2, 3, 4 et 7. Elle peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à contester le projet en tant qu'il prévoit la construction de ces cinq bâtiments avec les aménagements extérieurs attenants – mais pas en ce qui concerne les autres bâtiments, plus éloignés. La recourante remplit donc, pour cette partie du projet, les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu, dans cette mesure, d'entrer en matière.
2. Dans sa dernière écriture, la recourante invoque un fait nouveau, postérieur à la décision attaquée. Elle se réfère à la votation populaire communale du 18 juin 2023 et à un communiqué de la municipalité qui a déclaré prendre acte du résultat, en s'engageant à mettre en œuvre le processus découlant de cette décision. La recourante en déduit que le PPA "Les Grands Prés" est obsolète.
a) La portée juridique (et non pas politique) d'une acceptation, par le corps électoral, de l'initiative communale "Sauver les Grands-Prés" a été décrite dans l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 2 décembre 2022 (CCST.2022.0006). Il convient de citer les considérants suivants de cet arrêt:
"3d) L'élaboration d'un projet de plan d'affectation communal est normalement, dans une première phase (cf. art. 34 LATC), un processus administratif interne: soit au sein de l'administration communale elle-même, soit, sous sa direction, par mandat à un bureau d'urbanisme. Cependant, là où l'initiative populaire existe au niveau communal – ce qui n'est pas le cas dans tous les cantons –, les citoyens peuvent demander par ce moyen l'adoption ou la modification d'un plan […].
Le droit cantonal de l'aménagement du territoire confère parfois à des propriétaires concernés un droit d'initiative analogue, qui ne relève alors pas des droits politiques. Jusqu'au 1er septembre 2018, la LATC reconnaissait ainsi un droit d'initiative, pour l'établissement d'un plan de quartier, à la moitié au moins des propriétaires du périmètre concerné, dont les immeubles représentent la moitié au moins de l'estimation fiscale totale (ancien art. 67 al. 2 LATC). Mais pour que la municipalité fût tenue d'établir un plan de quartier à l'initiative des propriétaires, il fallait encore la réalisation de conditions matérielles, en particulier une évolution sensible des circonstances depuis l'adoption du plan d'affectation en vigueur. Lorsque le droit cantonal prévoit un tel droit d'initiative, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la proposition des propriétaires, mais non de la suivre […].
Par ailleurs, la question de savoir si les propriétaires fonciers concernés disposent, en vertu du droit fédéral, d'un droit d'initiative en matière de révision du plan a été traitée par la jurisprudence. Lorsqu'une révision totale du plan d'affectation est entreprise, les propriétaires fonciers sont fondés à demander le réexamen du régime applicable à leur terrain, même lorsqu'il n'est a priori pas prévu de le modifier. Le droit d'initiative des propriétaires existe cependant même lorsqu'une procédure de révision totale n'est pas engagée d'office: à certaines conditions, un propriétaire foncier peut se prévaloir d'un droit de nature formelle à un réexamen du plan d'affectation, en ce qui concerne son immeuble ou des immeubles voisins, au motif qu'à la suite d'un changement sensible des circonstances, les mesures qu'il prévoit ne sont plus compatibles avec la garantie de la propriété […]. Cela étant, selon la jurisprudence, ce droit d'initiative du propriétaire découlant du droit fédéral, voire un droit d'initiative conféré par le droit cantonal à des tiers, ne saurait supprimer ou affaiblir la présomption de validité du plan d'affectation, car elle découle des principes matériels de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire […].
Lorsque l'initiative d'établir un nouveau plan d'affectation, remplaçant un plan en vigueur, ne provient pas d'une autorité en charge de l'aménagement du territoire, mais de tiers – propriétaires concernés, citoyens utilisant l'instrument de l'initiative populaire –, les mêmes règles matérielles sont applicables. L'autorité est tenue, en premier lieu, de se prononcer sur la nécessité d'une révision, qui dépend de la modification sensible des circonstances selon l'art. 21 al. 2 LAT […].
3e) […] Si le peuple se prononce en faveur de l'initiative (dans l'hypothèse de l'art. 149 al. 1, 4e phrase, LEDP ou dans celle de l'art. 149 al. 2 LEDP), le conseil communal a l'obligation de "prendre dans les quinze mois qui suivent l'approbation les décisions utiles à sa mise en œuvre" (art. 149 al. 1, 2e phrase LEDP).
Si le processus s'arrête à cause d'un vote négatif du peuple, on pourra en déduire que, du point de vue de l'organe suprême de la commune, au terme de la première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT, la garantie de la stabilité du plan d'affectation en vigueur doit l'emporter. Si en revanche la mise en œuvre de l'initiative est décidée par le conseil communal ou par le peuple, cela ne signifie pas que le plan d'affectation devra en définitive être modifié; il s'agit seulement d'une appréciation concernant la modification sensible des circonstances depuis la mise en vigueur du plan actuel. Cette mise en œuvre sera quoi qu'il en soit réalisée dans le respect des dispositions de procédure de la LATC, y compris celles concernant les phases préparatoires (examens préliminaire et préalable par le service cantonal, enquête publique [art. 36 à 38 LATC] […]).
L'acceptation de l'initiative populaire peut donc amener la municipalité à établir un projet de plan (cf. art. 34 LATC) mais les autorités de planification restent tenues d'appliquer l'art. 21 al. 2 LAT, à savoir de procéder à la pesée des intérêts au terme de laquelle on décide s'il faut effectivement réviser le plan d'affectation en vigueur. Le processus de la LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une initiative communale, n'aboutit donc pas directement à une modification du plan d'affectation communal. L'autorité cantonale, qui est chargée par la LATC d'examiner les projets de plans communaux avant leur adoption (art. 36 et 37 LATC) et ensuite de les approuver (art. 43 LATC – l'approbation cantonale est exigée par le droit fédéral, selon l'art. 26 LAT), doit quoi qu'il en soit elle aussi se prononcer sur l'application des principes de l'aménagement du territoire, notamment sur les exigences de l'art. 21 al. 2 LAT. Elle a la possibilité de le faire dans la procédure d'établissement du plan (art. 34 ss LATC) qui suit l'acceptation de l'initiative populaire (ou la décision de la mettre en œuvre, au sens de l'art. 149 LEDP). En d'autres termes, la décision préalable des autorités communales dans la procédure de traitement de l'initiative populaire, qui intervient dans la première étape ou lors de la première pesée des intérêts prescrite par l'art. 21 al. 2 LAT – l'examen de la question de savoir si les circonstances se sont sensiblement modifiées –, ne lie pas les autorités chargées de l'aménagement du territoire pour la seconde étape, où une pesée plus complète des intérêts doit être effectuée pour déterminer si et dans quelle mesure, le cas échéant, une adaptation du plan d'affectation est nécessaire […].
Il faut relever que l'initiative populaire communale en matière de planification – qui doit être conçue en termes généraux […] et qui a pour effet de mettre en œuvre la procédure des art. 34 ss LATC –, comme elle n'entraîne pas directement, en cas d'acceptation, une modification du plan d'affectation concerné, n'a pas les mêmes effets qu'une initiative législative cantonale visant la modification d'un plan d'affectation cantonal adopté sous la forme d'une loi. […]
3f) […] Cela étant, la décision de la municipalité fondée sur l'art. 140 al. 4 LEDP, qui concerne l'exercice des droit politiques et intervient à un stade très précoce, n'est pas une décision d'application de la LATC, prise dans le cadre de la procédure d'établissement des plans d'affectation (art. 34 ss LATC). […]
4) […] Tant que la mise en œuvre de l'initiative n'est pas décidée selon les règles de l'art. 149 LEDP, on ne saurait en principe considérer que le projet du comité d'initiative est un "plan en voie d'élaboration" au sens de l'art. 47 LATC. Cette disposition permet à la municipalité de "refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique" (art. 47 al. 1 LATC). Cet effet anticipé négatif d'un projet de plan est une "mesure conservatoire" (voir titre des art. 46 ss LATC) que la municipalité peut appliquer ou non, la jurisprudence lui reconnaissant à ce propos une grande latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée […]. Néanmoins, pour que l'on puisse objecter à un propriétaire foncier, requérant d'un permis de construire, l'effet anticipé d'un plan en voie d'élaboration, il faut que la première étape de la procédure des art. 34 ss LATC soit franchie; en d'autres termes. la municipalité doit estimer qu'il y a lieu d'engager la phase administrative interne qui permettra l'élaboration du projet de plan. Si la municipalité ne prend pas d'office cette décision, mais qu'elle doit le faire à l'initiative des propriétaires concernés ou de citoyens exerçant leurs droits politiques, ce n'est que lorsqu'elle est tenue de mettre en œuvre cette initiative que l'on pourra, en principe, admettre l'existence d'un plan en voie d'élaboration susceptible de déployer un effet anticipé négatif en vertu de l'art. 47 LATC."
L'aboutissement de l'initiative populaire communale et le résultat de la votation du 18 juin 2023 ne sont donc pas des éléments ou des faits nouveaux pertinents, dans la présente contestation.
3. Il est par ailleurs évident qu'à la date de la décision attaquée, la municipalité n'avait aucun motif d'appliquer l'art. 47 LATC. Cet article confère à la municipalité une simple faculté. Elle peut faire obstacle à un projet conforme au droit si l'intention de réviser la réglementation en vigueur a fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires; la révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification. La municipalité qui applique cette mesure conservatoire jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important. La jurisprudence retient néanmoins que l'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire (cf. AC.2020.0075 du 30 septembre 2020 consid. 4b, AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b). Or on ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir mal exercé son pouvoir d'appréciation en estimant, en septembre 2022, que le PPA "Les Grands Prés" était une réglementation valable que la commune n'avait pas l'intention de réviser. Le périmètre de ce PPA n'a du reste pas été inclus dans le plan des zones réservées, la mesure conservatoire générale de l'art. 46 LATC n'étant pas non plus considérée comme nécessaire. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4, 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire constructible de la commune. Dans le présent arrêt, vu l'objet du litige, il n'y a pour le reste pas lieu de se prononcer sur le plan des zones réservées (voir à ce sujet l'arrêt AC.2022.0348 du 28 novembre 2023).
4. La recourante se plaint d'une absence de planification routière. Elle soutient qu'il incombait aux autorités communales de planifier les voies de circulation vu la taille du projet, notamment le trafic généré par le parking souterrain. Elle invoque sa situation de propriétaire d'un fonds dominant d'une servitude de passage dont l'assiette traverse la parcelle n° 2052 (le chemin des Leppes).
a) En l'état, la voie d'accès, sur la parcelle n° 2052, qui permet la desserte des propriétés du chemin des Leppes à partir de la route cantonale (route de Chailly) est un chemin aménagé sur la base de servitudes de droit privé. Au-delà de la parcelle n° 2052, ce chemin, qui est sans issue – et qui ne saurait donc être utilisé comme une voie d'accès au nouveau quartier – est également aménagé sur des fonds privés.
Savoir si le nouveau tracé du chemin, sur la parcelle n° 2052, correspond à l'assiette de l'actuelle servitude de passage, et le cas échéant si des aménagements prévus dans le permis de construire compromettent l'usage de la servitude (éventuellement parce qu'ils empièteraient sur l'assiette), sont des questions qui relèvent du droit privé, mais pas de l'application des normes de droit public revue dans le cadre des art. 92 ss LPA-VD. Certes, lorsqu'il s'agit d'examiner si un bâtiment projeté dispose d'une voie d'accès suffisante, selon les exigences du droit fédéral en matière d'équipement (art. 19 al. 1 LAT), la juridiction administrative peut être amenée à se prononcer au sujet de servitudes de passage, puisqu'en vertu de l'art. 104 al. 3 LATC elle doit déterminer si "les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique". Or, pour le projet litigieux, la condition des voies d'accès adaptées est manifestement remplie. C'est une autre question de savoir si, à cause de la modification du tracé d'une route existante, utilisée en vertu d'un usage ou d'une servitude de passage, des voisins peuvent faire valoir des prétentions à l'encontre du propriétaire du fonds servant. Cette contestation est à faire trancher, le cas échéant, par le juge civil. Il s'ensuit que la municipalité n'avait pas à traiter cet aspect dans le cadre de la procédure de permis de construire.
Cela étant, le nouveau tracé du chemin des Leppes, sur la parcelle n° 2052, figure sur le PPA "Les Grands Prés", comme "aire de circulation". C'est un élément d'un instrument de planification communal, de sorte que la recourante dénonce à tort, à ce propos, un défaut de planification routière. Il ressort en outre du dossier qu'une servitude de passage public pour piétons et pour tous véhicules a ensuite été inscrite au registre foncier, avec une assiette correspondant au nouveau tracé (servitude ID 20/2024, inscrite en 2020, mentionnée sur le plan de situation du géomètre). La loi sur les routes (LRou; BLV 725.01) dispose que les servitudes de passage public sont soumises à la réglementation de cette loi (art. 1 al. 2 LRou), les règles sur la planification et la construction des routes étant par conséquent applicables (art. 8 ss LRou). En l'espèce, la constitution d'une servitude en faveur de la commune (pour l'usage du public), sur un bien-fonds propriété de la commune, directement après l'adoption d'un plan partiel d'affectation définissant une aire de circulation correspondant à l'assiette de la servitude, n'est pas critiquable au regard des dispositions de la LRou, le PPA ayant la même portée – et la même procédure d'établissement – qu'un plan de projet routier communal.
b) La recourante dénonce encore l'absence d'une planification routière, non plus à propos du chemin des Leppes, mais pour les voies d'accès à la parcelle n° 2052, singulièrement au garage souterrain projeté. Son argument est en substance le suivant: avec 245 places de stationnement, dont 18 seulement pour les visiteurs, le quartier générera forcément un trafic hors du périmètre et nécessite donc une planification routière permettant la vision générale.
Ce grief est présenté de manière très sommaire, sans référence précise à des normes juridiques ni aux données du dossier qui comportent des analyses effectuées par les experts des auteurs du projet, figurant en particulier dans le rapport "Etude mobilité" du bureau F._______ (octobre 2021) et dans le rapport "Notice d'impact sur l'environnement" du bureau E._______ (25 octobre 2021). Ces rapports concluent en substance que le quartier peut être réalisé moyennant certains aménagements ou mesures d'assainissement de routes, en respectant notamment les prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement. On doit en déduire que le dossier du projet permettait, précisément, d'avoir une vision générale de la situation sur le réseau routier, des analyses ayant du reste déjà été effectuées au stade de l'établissement du PPA, comme cela ressort notamment du rapport justificatif selon l'art. 47 OAT de juillet 2017 (p. 14 ss). Après l'adoption du PPA et la mise en œuvre de certaines mesures relatives au trafic dans des procédures distinctes (limitation de la vitesse, par exemple), on ne saurait reprocher aux autorités communales d'avoir statué sur la demande de permis de construire en faisant abstraction de la planification routière.
c) La recourante émet enfin des craintes à cause du risque de stationnement "sauvage" le long du chemin des Leppes. Or la gestion des incivilités, ou des atteintes causées par des tiers au droit de propriété sur des parcelles voisines, n'a pas à faire l'objet de mesures préventives de droit public décidées dans le cadre d'un permis de construire. Ces griefs relatifs à la planification routière sont mal fondés.
5. Dans un dernier grief, intitulé "non-respect des limites", la recourante déclare maintenir son opposition à la mise en place d'un local transformateur dans l'angle du chemin des Leppes et de sa parcelle n° 4833.
L'ouvrage visé est un transformateur (station de transformation) moyenne tension, enterré, d'une surface au sol de 28 m2 (d'après un plan détaillé produit par la municipalité avec sa dernière écriture, qui précise le plan des aménagements extérieurs à l'échelle 1:200), dont l'implantation est prévue dans l'aire des aménagements extérieurs du PPA, à 6 m de la limite de la propriété de la recourante. La station de transformation est nécessaire pour la distribution de l'électricité dans les nouveaux bâtiments et ce n'est à l'évidence pas un "aménagement à effet privatif" que prohibe l'art. 21 RPPA dans cette aire. La recourante ne prétend du reste pas que la réglementation du PPA exclurait de telles installations en dehors des périmètres d'implantation des constructions principales, singulièrement à cet emplacement près d'un bosquet d'arbres. En réalité, d'après ce qu'elle explique dans sa réplique, la recourante paraît redouter les nuisances provenant d'une station de transformation électrique; outre les risques de pollution générale (qu'elle ne décrit pas et qu'il n'y a donc pas lieu d'examiner plus avant), elle évoque la question de l'électrosmog. Or il n'y a aucun indice que ce transformateur ne sera pas conçu et installé en tenant compte du principe général de la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01]; art. 4 de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]), étant précisé que l'ORNI ne fixe pas de prescriptions spéciales ni de valeurs limites pour les transformateurs moyenne tension (cf. ch. 2 de l'annexe 1 ORNI). Il ressort du dossier que la municipalité a tenu compte du principe de la prévention, en relation avec l'électrosmog, pour fixer l'emplacement du transformateur, dont le centre est à 10 m du bâtiment projeté le plus proche (n° 4). Ce cercle de 10 m empiète sur la parcelle de la recourante, sur quelques mètres-carrés, à un endroit où la construction de locaux habitables ne serait pas concevable (à 1,15 m de la limite). La recourante ne prétend pas sérieusement que cet élément du projet litigieux lui est préjudiciable; elle s'est du reste abstenue de contester les dernières explications de la municipalité à ce sujet. Ses griefs à ce propos sont mal fondés.
6. Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Etant donné que la municipalité est représentée par un avocat pour cette procédure, la Commune de Montreux a droit à des dépens, à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD). Les sociétés constructrices, qui n'ont pas déposé de réponse ou pas mandaté d'avocat, n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 16 septembre 2022 par la Municipalité de Montreux est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A._______.
IV. Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à la Commune de Montreux à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A._______.
Lausanne, le 23 février 2024
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.