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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 16 novembre 2023 |
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Composition |
M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier. |
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Recourante |
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A.________, à ********, représentée par Me Lucien MASMEJAN, avocat à Lausanne, |
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Objet |
plan d'affectation |
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Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022 approuvant ce plan |
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire depuis 2008 des parcelles nos 6005 et 6006 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux.
La parcelle no 6005 a une surface de 13'133 m2. A.________ a obtenu en 2012 (permis de construire) puis en 2016 (permis de construire complémentaire, modification de l'implantation) l'autorisation d'édifier sur cette parcelle une maison unifamiliale avec guesthouse. Les travaux ont été réalisés et un permis d'habiter partiel, concernant uniquement l'habitation et le garage mais non pas les aménagements extérieurs, a été délivré par la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) le 15 janvier 2021. Le solde de la parcelle n'est pas bâti.
La parcelle no 6006, non bâtie, contiguë à la parcelle no 6005, a une surface de 625 m2. A.________ a envisagé, déjà en 2017, de modifier le tracé de la limite entre ses parcelles, de façon à ce que la parcelle no 6006 atteigne une surface de 3'000 m2, en vue de la construction d'un nouveau bâtiment (maison unifamiliale). Elle n'a pas, en l'état, obtenu d'autorisation pour ce projet, qui avait été mis à l'enquête publique en octobre 2021.
Ces terrains se situent à Caux, dans l'entité territoriale du Haut-de-Caux (au-dessus du village et du secteur des grands hôtels), à une altitude d'environ 1140 mètres. Ils sont directement accessibles par la route des Monts. Leur affectation a été définie par le plan des zones de la commune, adopté le 19 janvier 1972 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 15 décembre 1972 par le Conseil d'Etat. Ils ont été classés, comme les terrains voisins de la partie supérieure du village de Caux, en zone de résidence d'agrément. Ce régime était prévu pour les "territoires périphériques" (chapitre III du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions [RPE] de 1972), avec un coefficient d'occupation du sol limité à 1/12 (art. 43 RPE).
B. En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). [...] "
Le considérant 9 de cet arrêt a la teneur suivante (sans les références):
Les recourants affirment que la planification litigieuse serait contraire aux art. 14 ss LAT au motif qu'elle ne concerne que "la partie urbanisée du territoire montreusien, soit environ jusqu'au niveau de la cote 650 m", à l'exclusion de la partie supérieure, en particulier les villages des Avants, de Caux et du Vallon de Villars.
A rigueur de texte, l'art. 14 LAT n'impose pas, sur le plan formel, la réalisation d'un unique plan d'affectation communal (voir également, en droit vaudois, art. 34 ss LATC, en particulier art. 35 al. 1 LATC), spécialement en présence de territoires vastes et hétéroclites. L'art. 2 al. 1 LAT impose cependant que les communes établissent ces plans d'affectation en veillant à les faire concorder. Il n'est ainsi pas admissible, dans le cas particulier, de s'être limité à la réglementation de la partie urbanisée du territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones pour le solde […]. Cela contrevient à l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se doit de procéder d'une idée d'ensemble […]. La Commune de Montreux ne pouvait ainsi se contenter de régler la partie urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la planification ultérieure, à des situations inextricables - comme l'épuisement du potentiel constructible par la première planification, au détriment des parcelles comprises dans la seconde - voire incompatibles avec le droit fédéral, spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins prévisibles au sens de l'art. 15 LAT.
Pour ce motif également, le recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause à la Commune de Montreux, celle-ci devra s'assurer de la coordination entre le plan d'affectation relatif à la partie urbanisée de son territoire - ici en cause - et celui concernant sa partie supérieure.
C. A la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p. 1, p. 8 ss):
"1. Introduction
Suite aux décisions du Tribunal fédéral du 16.04.2020 […], le plan général d’affectation de Montreux (PGA 2019), approuvé préalablement par le Département cantonal compétent les 10.06.2015 et 10.01.2017, a été annulé en totalité. Cette annulation a pour conséquence de redonner par la force des choses une actualité au plan des zones de 1972, qui redevient le seul instrument d’affectation du sol dont la Municipalité dispose pour remplir la mission qui lui est attribuée de par la loi (art. 4 LATC), outre les dispositions transitoires du droit fédéral et cantonal (art. 36 LAT et 135 LATC).
Cet instrument n’a jamais fait l’objet d’une décision de justice qui l’annule formellement, alors qu’à plusieurs reprises pourtant, sa non-conformité au droit fédéral a été constatée, notamment dans les considérants de plusieurs arrêts cantonaux et fédéraux. En effet, le plan des zones de 1972 a été conçu à l’époque pour accueillir 40'000 habitants à Montreux et présente dès lors une zone à bâtir largement surdimensionnée par rapport aux nouvelles exigences du droit fédéral entré en vigueur en mai 2014.
La zone réservée est le seul moyen connu du droit fédéral (art. 27 LAT) et cantonal (art. 46 LATC) pour remédier temporairement à la fragilité d’une situation territoriale, pour les communes dépourvues de plan d’affectation conforme au droit fédéral, ou pourvue d’un tel document dont l’adaptation s’impose, ce qui est le cas de la Commune de Montreux.
La Municipalité de Montreux met en place des zones réservées, afin de protéger le territoire communal de l’application du plan des zones de 1972 toujours en vigueur, mais considéré obsolète, dans l’attente qu’elle se dote d’un document d’affectation du sol, qui régira l’entier du territoire communal en toute conformité au droit fédéral.
[…]
4. Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales cantonales.
L'état des réserves à bâtir communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366 habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du centre: 5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du centre: 725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants, Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire communal
Dans les considérants de son arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale – égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire largement bâti
Le droit fédéral (art. 36 LAT) s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette limite se traduit par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur cantonal.
Le périmètre de centre est repris à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit survenir.
Ainsi, tout le territoire communal qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel constructible
La zone réservée sert "à geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à développer.
Le plan des zones de 1972 présente un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de 1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations ferroviaires. […]"
Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer les parcelles nos 6005 et 6006 – ainsi que le reste de la zone de résidence d'agrément de Caux – dans la zone réservée 1, qui "concerne toute la partie du territoire communal qui se situe au-delà du périmètre du centre" (ou périmètre compact de l'agglomération), ce qui représente une surface de 120 ha affectée en 1972 à la zone à bâtir (p. 11 du rapport 47 OAT). La réglementation de la zone réservée 1 est décrite ainsi dans le rapport précité (p. 12):
"Le dispositif de la zone réservée 1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général.
Il tend à :
- empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) ;
- permettre l’entretien immobilier et du patrimoine ;
- permettre l’occupation de volumes bâtis existants mais non-utilisés ;
- interdire la disparition de locaux de commerces et/ou activités à des fins d’habitation;
- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de l’entretien et de la transformation intérieure ;
- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de la transformation extérieure sans modification de volume ;
- permettre les démolitions-reconstructions dans les limites de l’article 80 LATC ;
- empêcher que les surfaces en nature de pré-champ ne fassent l’objet d’aménagement.
Ainsi, cette zone ne permet que l’entretien du bâti et l’optimisation des volumes construits existants ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans les hauts de Montreux."
D. Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles nos 6005 et 6006 sont effectivement incluses dans la zone réservée 1. L'art. 6 du règlement de la zone réservée (RZR) prévoit que cette mesure est destinée à empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur les parcelles concernées (al. 2). Seules sont autorisées les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de l'entretien; la transformation intérieure; la transformation extérieure sans augmentation de volume; la démolition-reconstruction, dans les limites de l'art. 80 LATC (al. 3). Il est encore prescrit qu'aucune surface en nature de pré-champ ne peut faire l'objet d'aménagement (al. 6).
A.________ a formé opposition le 11 mai 2021.
E. Dans son préavis no 34/2021, la municipalité a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de réponse aux oppositions. Selon ce texte, l'opposition de A.________ devrait être levée.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________.
F. Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé "sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux".
G. Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer les décisions du conseil communal et du département cantonal en ce sens que les parcelles nos 6005 et 6006 ne sont soumises à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de ces décisions et au renvoi de la cause à la commune de Montreux pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 7 mars 2023, en confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. La voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte en l'espèce. La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT (al. 1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2). Cela signifie que le plan est adopté par le conseil communal qui doit statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). Selon l'art. 43 al. 2 LATC, la décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal. La recourante a précisément attaqué ces deux décisions. Elle a qualité pour recourir, dès lors qu'après avoir formé opposition lors de l'enquête publique, elle conteste une mesure comportant une restriction de son droit de propriété sur ses immeubles (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le mémoire respectant manifestement les autres exigences formelles. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante soutient que l'inclusion de ses parcelles dans la zone réservée 1 viole l'art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700); elle qualifie cette mesure de contraire aux principes constitutionnels de la proportionnalité et de l'égalité de traitement.
a) L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation envisagée.
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
b) La recourante ne met pas en cause la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité de cette situation permet aux autorités communales de justifier l'adoption d'une zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait été défini en 1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. C'est le cas du secteur du "Haut-de-Caux", singulièrement du compartiment de terrain dans lequel se trouvent les deux parcelles de la recourante, un espace d'environ 4 ha compris entre la route des Monts et la voie de chemin de fer MOB, peu construit et bien distinct du périmètre de l'ancienne station touristique (périmètre P1 de l'inventaire ISOS).
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4, 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire constructible de la commune. Néanmoins, dans les secteurs où aucun plan d'affectation n'a été adopté après le plan des zones de 1972 – lui-même non conforme au droit fédéral (cf. rapport 47 OAT, p. 1 [supra, let. F]; cf. aussi art. 35 LAT, fixant aux communes un délai de huit ans, dès 1980, pour établir un nouveau plan d'affectation) –, on voit mal actuellement comment on pourrait se prévaloir de l'ancien classement en zone à bâtir; le régime de la zone de résidence d'agrément, décidé en 1972 pour le compartiment de terrain où se trouvent les parcelles litigieuses, ne peut plus justifier l'octroi d'un permis de construire. Aussi la question du caractère constructible doit-elle être résolue sur la base de la disposition transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT ("Tant que le plan d’affectation n’a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal").
Il ne s'agit pas, dans la présente affaire, d'examiner quelle devra être l'affectation des terrains de la recourante dans le futur plan d'affectation communal (PACom). Il n'y a pas non plus lieu de déterminer si ces terrains se trouvent, en totalité ou en partie, dans la "zone à bâtir provisoire" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT, qui n'a pas fait l'objet d'une délimitation formelle. Selon la jurisprudence, cette notion doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti cohérent qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3 et les références). Vu les caractéristiques du secteur "Haut-de-Caux", où les constructions, éparses, sont essentiellement des chalets, on pourrait sans doute considérer que les parcelles nos 6005 et 6006, ou à tout le moins la partie non construite de cette propriété (environ 1 ha), ne répondent pas à la définition de l'art. 36 al. 3 LAT; selon la LAT, elles pourraient être traitées comme des terrains classés en zone agricole (art. 16 LAT), où les constructions non agricoles ne sont admises qu'aux conditions des art. 24 ss LAT ("Exceptions prévues hors de la zone à bâtir").
Quoi qu'il en soit, dans l'incertitude sur cette question – à cause de l'absence d'une mesure de planification valablement adoptée depuis 1980 dans ce secteur périphérique de la commune entouré de prairies et de forêts, loin du périmètre compact de l'agglomération –, une mesure conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral, à savoir éventuellement un classement en zone non constructible, voire un classement dans une zone (à bâtir, à protéger) limitant strictement les nouvelles constructions. Cette mesure conservatoire peut se justifier, à Caux, dans la zone à bâtir provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT, dont le régime devra être précisé dans le futur PACom, comme hors de cette zone à bâtir provisoire. C'est pourquoi le classement des parcelles de la recourante dans une des zones réservées du plan litigieux ne viole pas l'art. 27 LAT.
c) L'égalité de traitement, invoquée par la recourante qui se réfère à l'art. 8 Cst., n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée. Est arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée). A l'évidence, vu ce qui vient d'être exposé, l'inclusion des parcelles litigieuses dans une zone réservée n'est pas arbitraire et il n'y a pas lieu de comparer les restrictions imposées respectivement à la recourante et à d'autres propriétaires fonciers.
d) L'interdiction provisoire de construire découlant du classement en zone réservée (cf. art. 6 al. 2 RZR) respecte par principe le principe de la proportionnalité, puisque le but de cette mesure conservatoire est d'empêcher une utilisation du sol incompatible avec une future mesure d'aménagement qui pourrait être un classement en zone non constructible.
Cela étant, la recourante critique spécialement, sous l'angle de la proportionnalité, deux clauses de l'art. 6 RZR: celle qui n'admet la démolition-reconstruction que dans les limites de l'art. 80 LATC (al. 3); et celle qui prescrit qu'aucune surface en nature de pré-champ ne peut faire l'objet d'aménagement (al. 6).
L'application de l'art. 80 LATC, qui règle le sort des "bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir" (titre de la disposition) est concevable dans le périmètre de la zone à bâtir provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT. Comme cette zone ne dispose pas d'une réglementation spécifique, à propos des dimensions des bâtiments, de la distance aux limites, du coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, du genre de constructions admises, etc., et partant comme il n'est pas aisé de déterminer si les bâtiments existants sont conformes ou non aux règles de cette zone à bâtir provisoire, il n'est pas critiquable de renvoyer au régime de l'art. 80 LATC, s'agissant de la réglementation applicable à la transformation, à l'agrandissement et à la reconstruction de ces bâtiments. Dans le régime transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT, on peut en effet se fonder sur une telle règle du droit cantonal pour maîtriser l'évolution des constructions existantes. La clause de l'art. 6 al. 3 in fine RZR est donc admissible et elle se prête à une interprétation conforme au principe de la proportionnalité. La question devra quoi qu'il en soit être examinée par l'autorité administrative compétente, après le dépôt d'une demande d'autorisation de construire.
Au cas où les autorités compétentes pour traiter une demande de permis de construire pour un projet présenté par la recourante, sur son terrain, considéreraient qu'on ne se trouve pas dans la zone à bâtir provisoire, mais hors de la zone à bâtir, les règles des art. 24 ss LAT s'appliqueraient en principe, nonobstant d'éventuelles dispositions contraires du droit communal. En présence d'un projet de transformation d'un bâtiment existant ou de démolition-reconstruction, le département cantonal devrait donc examiner si les conditions de l'art. 24c LAT sont remplies; il lui appartiendrait de statuer sur cette question, vu les règles des art. 25 al. 2 LAT, 81 LATC, 120 let. a LATC. La mention de l'art. 80 LATC dans le règlement de la zone réservée n'aurait pas de portée pratique, vu la réglementation du droit fédéral directement applicable. La clause critiquée de l'art. 6 al. 3 RZR n'empêche pas l'application du droit fédéral et, pour ce motif, elle ne viole pas le principe de la proportionnalité.
e) La recourante soutient encore que la clause de l'art. 3 al. 6 RZR ("aucune surface en nature de pré-champ ne peut faire l'objet d'aménagement") viole le principe de la proportionnalité. Dans sa réponse, la municipalité précise que cette clause, que l'on retrouve aussi dans les dispositions applicables aux cinq autres zones réservées, vise à empêcher des aménagements extérieurs ayant "un effet non anodin sur l'aspect construit du sol"; des compensations seront cependant admissibles "pour autant qu'elles soient projetées dans le cadre du projet d'aménagements extérieurs même". On déduit de ces explications que la clause litigieuse n'a pas pour but d'empêcher absolument tout nouvel aménagement extérieur dans le périmètre des zones réservées, mais qu'une appréciation concrète des effets globaux du projet "sur l'aspect construit du sol" devra être effectuée, en tenant compte de propositions de compensation. Ainsi, une application de la norme litigieuse conforme au principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) est possible. Il convient d'ajouter, en relation avec ce qui vient d'être exposé (consid. 2d), que si les autorités compétentes considèrent que l'aménagement extérieur projeté se trouve hors de la zone à bâtir, elles appliqueront d'office les règles du droit fédéral (art. 24 ss LAT), auxquelles un règlement communal ne peut en principe pas faire obstacle. L'art. 3 al. 6 RZR ne viole donc pas le droit constitutionnel.
3. La recourante se plaint encore d'une violation du principe de la bonne foi, en faisant valoir qu'elle a acquis ses immeubles et investi dans deux projets de construction – en obtenant un permis de construire pour le premier mais pas pour le second – alors que les autorités communales donnaient l'information selon laquelle le PGA de 1972 était légal et applicable. Elle invoque les art. 5 al. 3 et 9 Cst., qui prescrivent aux organes de l'Etat d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
La seule question décisive, dans la présente affaire, est celle de savoir si l'instauration de zones réservées, après l'annulation par le Tribunal fédéral du plan général d'affectation élaboré entre 2007 et 2017, va à l'encontre d'assurances formelles qui auraient été données à la recourante que cette mesure conservatoire ne serait pas utilisée dans cette situation complexe et inattendue. Tel n'est pas le cas. Manifestement, en fonction de l'évolution des circonstances depuis 2008, en particulier de l'obligation d'établir un nouveau plan d'affectation communal imposée en 2020 par une autorité fédérale, les autorités de planification pouvaient estimer que l'instrument de la zone réservée devait être utilisé. On ne voit pas en quoi cela serait contraire aux règles de la bonne foi. Ce grief est mal fondé.
4. Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation des décisions rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux, rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par la recourante, ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16 septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport, sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 novembre 2023
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.