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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 9 décembre 2022 |
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Composition |
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. François Kart et |
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Recourante |
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Autorité intimée |
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Municipalité de Tévenon, à Tévenon. |
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Objet |
Remise en état |
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Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Tévenon du 6 octobre 2022. |
Vu les faits suivants:
A. A.________, dont le siège est à ******** (FR), est propriétaire de tous les lots de la propriété par étages constituée sur la parcelle n° 546 de la commune de Tévenon. Elle a pour administrateur unique B.________. Sur cette parcelle d'une surface de 7'790 m2 sont édifiés trois bâtiments, dont le bâtiment d'habitation E (ECA n° 3077), sis au chemin de la ********.
B. La Municipalité de Tévenon a délivré, les 7 mai 2014 et 30 juin 2016, des permis de construire autorisant notamment la construction du bâtiment d'habitation E et limitant le nombre de logements à quatre dans ledit bâtiment.
Durant l'été 2019, la Municipalité de Tévenon a constaté, par le biais des inscriptions au contrôle des habitants de la commune, l'existence de neuf appartements dans le bâtiment E au lieu des quatre autorisés dans le permis de construire et le permis d'habiter délivrés à A.________.
Par décision du 8 septembre 2020, la Municipalité de Tévenon a exigé de A.________ (ci-après: la constructrice) la mise en conformité (remise en état) du bâtiment E conformément au permis de construire et au permis d'habiter délivrés en application du "PPA « ******** » qui arrête dans son article 4 le nombre d'appartements à quatre". Elle a ainsi fixé à A.________ un délai de six mois dès l'entrée en vigueur de sa décision pour reconstituer les quatre appartements conformément aux plans d'exécution remis lors de la visite et faisant partie intégrante du permis d'habiter.
Le 9 octobre 2020, la constructrice a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) et conclu à l'annulation de la décision entreprise.
C. Par arrêt du 7 mai 2021, la CDAP a rejeté le recours et confirmé la décision du 8 septembre 2020 précitée (cause enregistrée sous la référence AC.2020.0309). Elle a retenu en substance que le nombre de logements autorisés dans le bâtiment E était de quatre et que la recourante ne pouvait pas se prévaloir de l'effet anticipé positif d'un nouveau plan d'affectation (en l'occurrence d'une modification du nombre de logements autorisés dans la zone concernée). Pour le surplus, elle a considéré que la mise en conformité du bâtiment E, à savoir la suppression des logements non autorisés, était justifiée et proportionnée au regard notamment de l'art. 105 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
La constructrice a recouru contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral, lequel a rejeté le recours, dans la mesure de sa recevabilité, par arrêt du 17 mars 2022 (TF 1C_355/2021).
D. Par lettre du 6 octobre 2022, la municipalité a informé la constructrice qu'à la suite de l'arrêt précité du Tribunal fédéral ‑ qui rejetait définitivement le recours contre sa décision de mise en conformité ‑ elle exigeait que les appartements surnuméraires ne soient en aucun cas reloués lors des départs de locataires "ceci jusqu'à l'approbation définitive du Plan d'affectation communal". Elle requérait également que tous les départs de logements dans ce bâtiment, de même que dans le bâtiment au chemin de la ********, soient annoncés sans délai au Contrôle des habitants de la commune par la gérance immobilière mandatée par A.________. Cette missive comportait l'indication des voies de recours.
E. Par acte du 7 novembre 2022, A.________ (ci-après: la recourante) a saisi la CDAP d'un recours à l'encontre de la "décision" du 6 octobre 2022 en concluant à son annulation avec suite de frais et dépens. Elle se plaint d'une violation de son droit d'être entendue, en particulier d'un défaut de motivation de la "décision" attaquée, laquelle imposerait en outre un acte à un tiers non destinataire, soit la gérance immobilière.
Il n'a pas été demandé d'avance de frais à la recourante, ni de réponse à l'autorité intimée, l'application de l'art. 82 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative étant réservée (LPA-VD; BLV 173.36).
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) À teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
L'art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La décision est ainsi un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'État (ATF 135 II 22 consid. 1. et les références). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les références).
Une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique une voie de recours (CDAP AC.2019.0132 du 30 avril 2020 consid. 1c et les références). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (CDAP GE.2022.0180 du 11 novembre 2022 consid. 1b et les arrêts cités; voir également Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2ème éd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).
c) L’exécution des décisions non pécuniaires est réglée par l’art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:
"1 Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:
a. à l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;
b. à l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.
2 L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.
3 Avant de recourir à un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.
4 S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.
5 Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."
L’acte par lequel l’administration choisit de recourir aux mesures d’exécution est une décision d’exécution. La possibilité de recourir contre une telle décision s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. TF 1C_171/2020 du 6 avril 2021 consid. 1.4.1; 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2; 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1 et les références; ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1; TF 1C_310/2018 du 9 janvier 2019 consid. 3.1). Le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2; 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1; 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1; ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc).
2. La "décision" querellée du 6 octobre 2022, d'une part, interdit à la recourante de relouer les appartements surnuméraires non autorisés dans le bâtiment E jusqu'à "l'approbation définitive du Plan d'affectation communal"; d'autre part, elle oblige la recourante, respectivement sa gérance immobilière, à annoncer tout départ de locataires dans le bâtiment E précité, ainsi que dans un autre bâtiment (chemin de la ********).
L'acte litigieux du 6 octobre 2022 par lequel la municipalité exige que les appartements non autorisés (surnuméraires) dans le bâtiment E ne soient pas reloués lors des départs des locataires "jusqu'à l'approbation définitive du Plan d'affectation communal" constitue un acte d'exécution de la décision du 8 septembre 2020 par laquelle la municipalité a refusé de régulariser les logements surnuméraires non autorisés dans le bâtiment E (cinq logements) et exigé la mise en conformité du bâtiment E dans un délai de six mois. Cette décision a été confirmée par la CDAP, par arrêt du 7 mai 2021 (AC.2020.0309). Le recours contre l'arrêt cantonal a été rejeté par le Tribunal fédéral le 17 mars 2022 (TF 1C_355/2021). La décision du 8 septembre 2020 précitée est donc définitive et exécutoire. Elle règle définitivement la situation juridique des logements non autorisés dans le bâtiment E. Il en découle que la constructrice n'est ni en droit d'occuper, ni a fortiori de louer les logements surnuméraires dans le bâtiment E, pour lesquels les permis de construire et d'habiter lui ont été refusés (cf. art. 114 et 128 al. 1 LATC). L'acte litigieux du 6 octobre 2022 ‑ qui interdit de relouer ces appartements en cas de départ de locataires ‑ constitue dès lors une simple mesure d’exécution de la décision du 8 septembre 2020. Il ne règle pas une situation nouvelle ni ne crée une nouvelle atteinte à la situation juridique de la recourante. Il ne s'agit donc pas, selon la jurisprudence précitée, d'une décision attaquable, même si cet acte indique une voie de recours (cf. supra consid. 1c).
3. La recourante conteste également l'ordre donné à sa gérance d'annoncer les départs de locataires dans le bâtiment E (chemin de la ********) ainsi que dans un autre bâtiment (chemin de la ********), dont elle est aussi propriétaire. Elle soutient que la municipalité ne pouvait pas donner un ordre d'exécution à une société tierce, sur laquelle elle n'exercerait aucune influence.
a) L'obligation d'annoncer les départs de locataires par le logeur est fixée à l'art. 14 de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (LCH; BLV 142.01), dont la teneur est la suivante:
"Art. 14 Annonces incombant au logeur
1 Celui qui loge des tiers contre rémunération est tenu d'annoncer immédiatement leurs arrivées et leurs départs au moyen des formules mises à sa disposition.
2 Les propriétaires d'immeubles ou leurs mandataires sont tenus d'annoncer sans délai mais au plus tard dans les 15 jours, au bureau communal de contrôle des habitants, chaque entrée et chaque sortie des locataires, y compris dans le même immeuble.
3 Les établissements sanitaires reconnus, les établissements d'exécution des peines et mesures, de même que les personnes qui hébergent des tiers gratuitement, ne sont pas astreints à ces annonces, tant que le séjour de leurs hôtes ne dépasse pas trois mois.
4 Dans les hôtels, les pensions et autres établissements similaires, le contrôle s'effectue conformément à la loi sur la police des établissements publics."
b) En l'occurrence, l'obligation qui est faite à la recourante, en sa qualité de propriétaire d'immeubles, d'annoncer au contrôle des habitants tout départ de locataires dans les bâtiments au chemin de la ******** découle de l'art. 14 al. 1 et 2 LCH. La "décision" litigieuse du 6 octobre 2022 mentionne expressément cette disposition légale, de sorte que le grief de violation du droit d'être entendu soulevé par la recourante (cf. art. 29 al. 2 Cst.) est manifestement mal fondé.
Pour le surplus, la recourante ne soutient pas qu'elle serait dispensée de l'obligation d'annonce en vertu de l'alinéa 3 de l'art. 14 LCH, qui s'applique uniquement aux établissements sanitaires reconnus, aux établissements d'exécution des peines et mesures, de même qu'aux personnes qui hébergent des tiers gratuitement, tant que le séjour de leurs hôtes ne dépasse pas trois mois. S'agissant de cette dernière hypothèse, la recourante n'allègue pas que ces conditions seraient réalisées ici.
c) La recourante se plaint en revanche que l'obligation d'annonce soit destinée à sa gérance immobilière sur laquelle elle n'exercerait aucun contrôle ni à titre d'organe dirigeant ni à titre d'actionnaire. La recourante perd de vue que sa gérance immobilière agit en qualité de mandataire (cf. art. 394 ss CO), et que, conformément à l'art 14 al. 2 LCH précité, les propriétaires d'immeubles ou leurs mandataires sont tenus d'annoncer au bureau communal de contrôle des habitants chaque entrée et chaque sortie des locataires, y compris dans le même immeuble. La municipalité pouvait donc exiger directement de la gérance de la recourante qu'elle annonce tout départ de locataires dans les bâtiments précités. Ce grief est manifestement mal fondé.
4. Vu les considérants qui précèdent, le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 82 LPA-VD. La recourante, qui succombe, devra supporter les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1). ). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II. La décision du 6 octobre 2022 est confirmée.
III. Un émolument de justice, de 1'000 (mille) francs, est mis à charge de la recourante A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 décembre 2022
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.