TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 mai 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et M. André Jomini, juges.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Vincent HERTIG, avocat, à Martigny,

Autorité intimée

Municipalité de Blonay - Saint-Légier, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,

Tiers intéressé

B.________ à ******** représenté par Me Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne,

Objet	Panneaux photovoltaïques, enquête publique
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Blonay - Saint-Légier du 25 novembre 2022 (mise en place d'une procédure de permis de construire avec enquête publique concernant la pose de panneaux solaires photovoltaïques sur le pan est de la toiture du bâtiment sis sur la parcelle n° 1774)

Vu les faits suivants:

A. A.________ et C.________ (ci-après: les constructeurs) sont copropriétaires de la parcelle n° 1774 de la commune de Blonay - Saint-Légier, depuis le 4 avril 2019. Cette parcelle, d'une surface totale de 1'291 mètres carrés, supporte un bâtiment d'habitation ECA n° 1272.

B. Le 2 octobre 2019, le recourant a déposé auprès du bureau technique de l'ancienne commune de Saint-Légier – La Chiésaz (qui a fusionné avec l'ancienne commune de Blonay, pour constituer la nouvelle commune de Blonay – Saint-Légier dès le 1^er juillet 2021) une formule d'annonce d'installation solaire ne nécessitant pas d'autorisation de construire. Ce document précise que l'installation serait "peu réfléchissante selon l'état des connaissances techniques (verres anti-reflets)". Sur cette base, le bureau technique et la municipalité de Saint-Légier – La Chiésaz (ci-après: la municipalité) ont considéré, le 28 octobre 2019, que l'installation des panneaux solaires projetés pouvait être dispensée d'autorisation.

C. Dès le mois de novembre 2019, B.________, propriétaire de la parcelle n° 1764, se trouvant à l'est de la parcelle n° 1774, de l'autre côté du chemin du Clos-de-Leyterand, s'est plaint auprès de la municipalité de nuisances lumineuses importantes, dues aux panneaux solaires installés sur la propriété voisine. Dans une décision du 16 décembre 2019, la municipalité lui a répondu que la pose des panneaux solaires était conforme à l'art. 32a de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et qu'elle refusait de réévaluer la situation. Le 3 février 2020, B.________ a recouru à l'encontre de cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cause AC.2020.0030). Dans le cadre de cette procédure, la Direction générale de l'environnement (DGE), autorité concernée, a conclu à ce qu'une analyse de l'éblouissement provoqué par l'installation photovoltaïque soit demandée aux copropriétaires de la parcelle n° 1774, le risque d'éblouissement pouvant être critique pour les voisins (lettre du 9 mars 2020).

D. Le 8 avril 2020, la municipalité a indiqué avoir décidé d'annuler sa décision du 17 décembre 2019 et a invité les constructeurs à produire une analyse de l'éblouissement provoqué par l'installation photovoltaïque. Le 23 avril 2020, les constructeurs ont produit un bref rapport (Aktennotiz) établi le 21 avril 2020 par D.________, intitulé "Berechnungen Reflexionen" (calculs de réflexions). Ce document, dont l'auteur est E.________, arrive à la conclusion que l'éblouissement sur la parcelle voisine n° 1764 n'est effectif que durant les soirées d'été, pendant une durée de 10 à 15 minutes. Le 18 mai 2020, la DGE a écrit que la note fournie par D.________ correspondait à ses attentes, tant sur la forme que sur le fond. La DGE a toutefois remarqué une divergence entre les résultats de l'étude et les affirmations d'B.________, selon qui l'éblouissement serait déjà effectif dès la mi-avril. La DGE a également relevé un désaccord quant aux lieux déterminants pour apprécier l'éblouissement généré par l'installation litigieuse.

E. En raison du fait que la décision du 17 décembre 2019 avait été annulée, le juge instructeur de la Cour de droit administratif et public a estimé qu'il convenait de radier la cause du rôle, ce qu'il a fait par décision du 22 juin 2020. Il a toutefois relevé que l'analyse produite par les constructeurs le 23 avril 2020 était contestée et qu'il appartenait à la municipalité d'instruire et de décider si les conditions auxquelles les installations en toiture ne nécessitent pas d'autorisation sont ou non réalisées en l'espèce.

F. Le 10 juillet 2020, la municipalité a invité les constructeurs à produire une nouvelle expertise relative aux éblouissements provoqués par les panneaux solaires litigieux. Le bureau D.________ a alors établi, le 10 août 2021, un "mémo" intitulé "Brève analyse des réflexions et effets d'éblouissement", rédigé par F.________. Il ressort de cette note que le risque d'éblouissement subi par la parcelle n° 1764, propriété d'B.________, est nettement inférieur à 50 heures par année, considéré comme le maximum acceptable (Guide relatif à la procédure d'annonce et d'autorisation pour les installations solaires, publié par Suisseénergie en février 2021 [ci-après: le Guide], p. 37). Ce rapport a été contesté par B.________, qui a produit une version révisée le 22 novembre 2021 par D.________ (F.________) du rapport établi le 10 août 2021. Il y est précisé qu'un mandat supplémentaire serait nécessaire pour effectuer des mesures d'éblouissement à tous les endroits gênants (page 2) et qu'aucune visite sur place n'a pu avoir lieu (page 3).

G. Le 2 août 2022, B.________ a produit un "complément d'analyse des réflexions lumineuses du toit cadastre 1774", établi par D.________ (F.________) le 26 juillet 2022 et qui parvient à la conclusion que les valeurs limites, définies par le Guide, seraient dépassées. Il y aurait 95 heures d'éblouissement par année. Dans le même envoi, B.________ a également conclu à ce que la municipalité donne l'ordre aux propriétaires de la parcelle n° 1774 d'enlever les panneaux solaires fixés sur la partie orientale de la toiture. Par lettre du 20 septembre 2022, les constructeurs ont contesté les conclusions du rapport complémentaire du 26 juillet 2022. Le 11 octobre 2022, B.________ a renouvelé la conclusion qu'il avait prise le 2 août 2022, tendant à la suppression des panneaux solaires se trouvant sur le pan est de la toiture.

H. Le 25 novembre 2022, la municipalité a rendu une décision fixant aux constructeurs un délai au 31 janvier 2023 pour produire un dossier susceptible d'être soumis à l'enquête publique, en vue de la régularisation éventuelle de l'installation litigieuse, comprenant une analyse de l'éblouissement provoqué par l'installation photovoltaïque en cause.

I. Le 13 janvier 2023, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du 25 novembre 2022 et à la confirmation de la décision du 28 octobre 2019. A l'appui de son pourvoi, le recourant a produit un "Rapport de synthèse sur les réflexions et les effets d'éblouissement du toit de la parcelle 1774 sur la façade de la maison de la parcelle 1776", établi le 10 janvier 2023 par F.________. Ce document n'a toutefois pas été imprimé sur le papier-à-lettres de l'entreprise D.________, dont le nom n'apparaît pas. D'après ce rapport, les valeurs de référence ne sont pas dépassées et l'éblouissement peut être considéré comme tolérable selon le Guide, d'autant plus que l'éblouissement se produit pendant les mois les plus ensoleillés (juin/juillet), pratiquement dans la même direction que le soleil. Des mesures correctives ne seraient ainsi pas forcément nécessaires. La municipalité a conclu au rejet du recours, par mémoire du 13 février 2023. B.________ en a fait de même le 7 mars 2023 et a requis qu'à titre de mesures provisionnelles ordre soit donné au recourant de couvrir les panneaux solaires installés sur le pan est de la toiture du bâtiment construit sur la parcelle n° 1774 avec effet immédiat et jusqu'à droit connu sur le litige. Le 23 mars 2023, le municipalité s'est déterminée sur la requête d'effet suspensif et s'en est remise à justice; le même jour, le recourant a déposé des observations complémentaires et a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles. B.________ a encore spontanément déposé des remarques supplémentaires le 28 mars 2023.

Par décision du 30 mars 2023, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles.

Considérant en droit:

1. a) Le recours tend d'une part à l'annulation de la décision du 25 novembre 2022 et d'autre part à la confirmation de la décision du 28 octobre 2019. La question de la recevabilité de ces conclusions doit préalablement être examinée, étant précisé que la municipalité la met en doute, en raison du fait que le recours n'a été déposé que par l'un des copropriétaires de la parcelle n° 1774. La question de la recevabilité du recours doit être analysée différemment selon qu'il est dirigé à l'encontre de la décision du 25 novembre 2022 (consid. 1b) à d) ci-dessous) ou qu'il se rapporte à celle du 28 octobre 2019 (consid. 1e) ci-dessous).

b) Le recours de droit administratif au Tribunal cantonal est en principe ouvert contre les décisions prises par une municipalité en vertu des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11.1), conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'espèce, la décision du 28 novembre 2022 exige la constitution d'un dossier en vue d'une décision municipale sur le fond, à l'issue d'une procédure de permis de construire "ordinaire", tendant à la régularisation éventuelle des panneaux solaires photovoltaïques litigieux (avec enquête publique; cf. art. 103 ss, 108 LATC). Elle constitue une décision incidente (v. notamment arrêts AC.2020.0049 du 9 octobre 2020 consid. 1a); AC.2020.0004 du 10 août 2020 consid. 1).

Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le recours contre les "autres" décisions incidentes, c'est-à-dire celles qui ne portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation, sur l'effet suspensif ou sur des mesures provisionnelles (cf. art. 74 al. 3 LPA-VD), et qui sont notifiées séparément ne sont susceptibles d’un recours direct ou immédiat que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD), ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD); en dehors de ces deux hypothèses, ces "autres" décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD). S'agissant du préjudice irréparable visé à l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, la jurisprudence retient qu'un dommage de fait (qui n’est pas de nature juridique) suffit (cf. arrêt GE.2015.0200 du 1^er février 2016 consid. 1a). Si le recourant peut établir l'existence d'un intérêt digne de protection à obtenir une décision immédiate de l'autorité de recours, la condition du "préjudice irréparable" de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est satisfaite (arrêts AC.2019.0380 du 8 juin 2021 consid. 3c); AC. 2020.0049 du 9 octobre 2020 consid. 1; cf. Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2^ème éd., Bâle, 2021, n. 3.3.1 ad art. 74 LPA-VD).

c) En l'espèce, le recours est d'abord dirigé contre la décision du 25 novembre 2022; le propriétaire conteste l'obligation de soumettre les panneaux solaires photovoltaïques à une procédure d'autorisation de construire ordinaire (avec enquête publique). Il a un intérêt digne de protection à obtenir à ce stade un jugement sur cette question (cf. art. 74 al. 4 let. a et 75 let. a LPA-VD).

d) Le recourant n'est pas seul propriétaire de la parcelle n° 1774. Celle-ci n'est toutefois pas soumise au régime de la propriété commune dans lequel les propriétaires en main commune doivent nécessairement agir ensemble (principe de l'action commune, art. 653 al. 2 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210); ATF 116 Ib 447). La parcelle n° 1774 est soumise au régime de la copropriété simple (A.________ et C.________ sont chacun copropriétaires pour une demie). Selon l'art. 646 al. 3 CC, chacun des copropriétaires a les droits et les charges du propriétaire en raison de sa part, qu'il peut aliéner ou engager et que ses créanciers peuvent saisir. D'après le Tribunal fédéral, les décisions rendues par les autorités au sujet de l'objet en copropriété affectent chaque copropriétaire dans sa propre situation juridique; ces derniers peuvent donc recourir seuls contre de telles décisions (arrêt 1P.142/1993 du 8 juin 1993, consid. 1b); voir ég. arrêt AC.2016.0408 du 26 septembre 2017 consid.3).

Le recours satisfait en outre aux autres conditions de recevabilité (art. 79, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière en tant qu'il est dirigé contre la décision du 25 novembre 2022.

e) Le recours tend également à obtenir la confirmation de la décision rendue par la municipalité le 28 octobre 2019. Cette décision a toutefois été annulée le 8 avril 2020, lorsque la municipalité a demandé aux constructeurs de produire une analyse de l'éblouissement provoqué par leurs panneaux solaires photovoltaïques; un éventuel recours à l'encontre de la décision du 8 avril 2020 (qui annule celle du 17 décembre 2019, qui confirmait la précédente du 28 octobre 2019) serait donc aujourd'hui manifestement tardif (cf. art. 95 LPA-VD). Le recours est donc irrecevable dans la mesure où il tend à obtenir la confirmation de la décision rendue le 28 octobre 2019.

2. Selon l'art. 18a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d'autorisation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. De tels projets doivent être simplement annoncés à l'autorité compétente. L'art. 32a al. 1 OAT précise que les installations solaires placées sur un toit sont considérées suffisamment adaptées (art. 18a al. 1 LAT) si les conditions suivantes sont réunies :

a. elles ne dépassent pas les pans du toit perpendiculairement de plus de 20 cm;

b. elles ne dépassent pas du toit, vu du dessus;

c. elles sont peu réfléchissantes selon l'état des connaissances techniques;

d. elles forment un ensemble groupé; des exceptions pour raisons techniques ou une disposition décalée en raison de la surface disponible sont admissibles.

Selon le Guide, une expertise en matière d'éblouissement ne peut normalement pas être exigée. Celle-ci induit en effet des frais supplémentaires considérables et ne devrait être mise en œuvre qu'en dernier ressort dans des situations réellement "critiques", pour autant que les effets des réflexions ne puissent être évalués par un autre moyen (Guide, p. 11 et annexe 1).

Dans ses Recommandations pour la prévention des émissions lumineuses (état 2021), l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) rappelle que le rayonnement solaire modifié par la construction ou l'exploitation d'installations peut constituer une atteinte nuisible ou incommodante entrant dans le champ d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). En fait notamment partie la lumière du soleil reflétée par des installations solaires. L'office précité retient que prévoir ou apprécier l'éblouissement de surfaces réfléchissantes est une tâche plus ou moins difficile selon les situations. S'il peut être relativement aisé d'apporter des réponses claires dans certains cas, il faut des investigations approfondies dans d'autres, allant parfois jusqu'à des simulations et des mesures complexes. L'OFEV propose une démarche en plusieurs étapes (Recommandations, pp. 41 ss).

Par un arrêt rendu le 12 mars 2015, le Tribunal administratif du canton des Grisons a retenu que si l'installation ne remplit pas l'exigence prévue à l'art. 32a al. 1 let. c OAT, la dispense d'autorisation de construire tombe et une procédure a posteriori d'autorisation de construire doit être menée (arrêt cité par Jäger, n. 20 ad art. 18a LAT, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, Genève/Zurich/Bâle 2020). Le bien-fondé de cette manière de faire a été récemment confirmé par le Tribunal fédéral, dans l'arrêt 1C_686/2021 qu'il a rendu le 9 janvier 2023.

3. En l'espèce, dans sa lettre du 9 mars 2020, la Direction générale de l'environnement a estimé que compte tenu des circonstances, une clarification approfondie de la situation est nécessaire. Selon ce service cantonal spécialisé, une analyse par un spécialiste aurait dû être effectuée avant la mise en place de l'installation litigieuse, conformément aux recommandations figurant dans le Guide (étape 3 définie à l'annexe 1).

Les notes techniques figurant au dossier sont contradictoires. Celles du 21 avril 2020 et du 10 août 2021 arrivent à la conclusion que les panneaux solaires photovoltaïques seraient peu réfléchissants selon l'état des connaissances techniques. Il en va différemment du complément d'analyse du 26 juillet 2022. Le rapport de synthèse du 10 janvier 2023, produit à l'appui du recours, arrive à la conclusion que les valeurs de référence ne seraient pas dépassées et que l'éblouissement peut être considéré comme tolérable selon le Guide, d'autant plus qu'il se produit pendant les mois les plus ensoleillés (juin/juillet), pratiquement dans la même direction que le soleil. Cela a pour conséquence que la perception de l'éblouissement n'est pas aussi forte, car l'éblouissement supplémentaire contraste peu avec un rayonnement solaire intense déjà existant. L'expert estime donc, se basant sur le Guide et sur la pratique courante, que des mesures correctives ne seraient pas forcément nécessaires dans le cas présent. Il conseille toutefois de mettre en place une protection à l'aide d'arbres afin de réduire considérablement les temps d'éblouissement à moyen terme.

4. Dans sa réponse au recours du 13 février 2023, la municipalité indique que ce qui l'a amenée à ordonner l'ouverture d'une enquête publique, c'est la présence au dossier d'expertises privées contradictoires, qui sont contestées par la partie qui ne les a pas versées au dossier, avec d'éventuelles lourdes conséquences de la décision qui pourrait être prise, pouvant potentiellement amener les propriétaires de la parcelle n° 1774 à supprimer une partie de leur installation. La municipalité précise en outre que F.________ paraît être un proche du recourant. B.________ considère également que les expertises figurant au dossier ne sont pas fiables et qu'il est justifié d'exiger une enquête publique complémentaire, qui devra comprendre une expertise complète et établie par un expert neutre. De son côté, le recourant estime en substance que la municipalité ne peut pas exiger une expertise supplémentaire et que le rapport de synthèse du 10 janvier 2023 montre que des mesures correctives ne sont pas indispensables en l'espèce. Il évoque également le fait que l'installation est constituée de verres anti-reflets.

5. Comme relevé au considérant 2 ci-dessus, les art. 18a LAT et 32a OAT n'excluent pas qu'une expertise puisse être demandée à celui qui veut installer des panneaux solaires photovoltaïques. Une expertise en matière d'éblouissement doit être requise dès lors qu'il n'est pas clairement établi autrement que l'éblouissement n'est pas excessif (Guide, p. 31). En l'espèce, les différents rapports figurant au dossier, pourtant rédigés pour la quasi-totalité par la même personne, sont contradictoires et n'arrivent pas toujours aux mêmes conclusions. Ils ont été établis sur la base de divers mandats donnés unilatéralement par l'un ou l'autre des propriétaires concernés et comprennent parfois des réserves. Il y a un doute sur l'impartialité de F.________, selon les affirmations de la municipalité. Ces documents ne rapportent pas clairement la preuve que les installations sont peu réfléchissantes selon l'état de la technique, au sens de l'art. 32a OAT. L'utilisation de vitrages à faible réflexion n'est pas toujours suffisante, le montage sur place et les circonstances locales pouvant également être déterminants (Guide, p. 30).

6. Le recourant se plaint d'une inopportunité de la décision rendue le 25 novembre 2022, en raison du fait que la municipalité aurait dû préalablement demander des explications complémentaires à l'expert et que la nécessité d'une autorisation irait à l'encontre de la volonté du législateur. Les arguments avancés en l'espèce par le recourant sous le couvert de l'inopportunité se confondent toutefois avec ceux qu'il a développés dans le cadre de l'examen de la bonne application des art. 18a LAT et 32a OAT et auxquels il a déjà été répondu ci-dessus.

7. Enfin, le recourant estime qu'une procédure d'autorisation de construire serait "redondante", soit inutile, puisqu'elle ne saurait arriver à une autre conclusion que celle donnée par F.________ le 10 janvier 2023. Comme déjà relevé, les rapports que celui-ci a établis sont contradictoires et pas toujours approfondis. A ce stade, il est impossible de présager quelles seraient les conclusions auxquelles arriverait un autre expert, mandaté dans le cadre de la procédure à venir, tendant à l'obtention d'un permis de construire après une enquête publique. Celle-ci permettra également d'assurer la protection du droit des tiers, notamment du voisin B.________ et par là-même de limiter le risque d'autres litiges futurs, par exemple de nature privée.

8. Dans la mesure de sa recevabilité, le recours s'avère donc mal fondé et il doit être rejeté. La décision de la municipalité du 25 novembre 2022 doit être confirmée. Celle-ci devra fixer aux propriétaires de la parcelle n° 1774 un nouveau délai raisonnable pour qu'ils déposent un dossier susceptible d'être soumis à l'enquête publique. Le municipalité devra déterminer, sur la base d'une nouvelle expertise complète et approfondie, présentant toutes les garanties de neutralité, si les panneaux solaires photovoltaïques peuvent être maintenus sur le pan est de la toiture du bâtiment sis sur la parcelle n° 1774 et, dans l'affirmative, si des mesures correctrices (plantation d'arbres ou autres) sont nécessaires ou non.

9. N'ayant pas obtenu gain de cause, le recourant doit supporter l'émolument judiciaire, fixé à 2'000 fr., et verser des dépens à la municipalité, par 1'500 fr., et au tiers intéressé, par 1'500 fr. également (cf. art. 49, 55 LPA-VD, art. 4, 10 et 11 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II. La décision rendue par la Municipalité de Blonay – Saint-Légier le
25 novembre 2022 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV. Le recourant doit verser une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune de Blonay – Saint-Légier, à titre de dépens.

V. Le recourant doit verser une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à B.________, à titre de dépens.

Lausanne, le 15 mai 2023

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.