TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 10 novembre 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; M. André Jomini, juge et M. Emmanuel Vodoz, assesseur; Mme Estelle Cugny, greffière.   

 

Recourante

 

Commune de Cronay, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Direction générale de l'environnement (DGE), à Epalinges,

  

Constructrice

 

A.________, à ********, représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne, 

  

Propriétaire

 

 B.________, à ********, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains.

  

 

Objet

autorisation cantonale spéciale           

 

Recours Commune de Cronay c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 19 janvier 2023 autorisant la construction d'une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle n° 303 (CAMAC 187970).

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le village de Cronay est inscrit à l’inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale (ISOS). Très exposée à la vue, l’agglomération est située sur une colline formée par un synclinal, qui se dresse sur la rive occidentale du vallon escarpé et encore sauvage de la Menthue. Deux composantes principales se distinguent dans le village: l’une autour de l’église paroissiale dans la partie supérieure et l’autre à proximité d’une maison de maître dans la partie inférieure. Etant situées à des niveaux de terrains différents, elles sont reliées par une seule route très raide formant une double courbe. Chacun des périmètres est prolongé par une extension de fermes datant de la fin du 18e siècle ou du début du 19e siècle. Un troisième ensemble rural se situe plus à l’écart, à l’est. L’ensemble de la localité se compose d’un tissu rural relativement dense, constitué de fermes ou de rangées de fermes. La publication de l’Office fédéral de la culture au sujet de Cronay (disponible à l’adresse https://api.isos.bak.admin.ch/ob/5870/doc/ISOS_5870.pdf) précise que le groupement lâche situé dans le prolongement nord de la partie supérieure du site est constitué de fermes comprenant des installations agricoles récentes avec élevages, silos et hangars. Le site possède aujourd’hui encore de très beaux environnements constitués de terres agricoles et de vergers comprenant quantité d’arbres fruitiers. Si les abords du village restent plus ou moins épargnés par des constructions parasites, seules quelques fermes foraines jalonnant les alentours, la publication de l’Office fédéral de la culture signale, implanté un peu à l’écart, à l’est de l’agglomération d’origine, le complexe d’élevage industriel transformé en manège pour chevaux dont il sera question plus loin et indique que celui-ci a toutefois modifié la silhouette du village, en particulier depuis la route cantonale, au sud. Le site présente de hautes qualités de situation, en raison de la position dominante du site organisé en deux entités bien que quelque peu menacé par la présence d’habitations familiales et de hangars agricoles dispersés autour du site construit. Les qualités spatiales sont décrites comme remarquables, du fait de la grande cohérence du tissu rural d’origine, caractérisé par une orientation homogène des faîtes, légèrement réduites par l’implantation de quelques bâtiments récents et de nombreuses transformations de détails. Les qualités historico-architecturales sont décrites comme évidentes de par la qualité du tissu rural vernaculaire caractéristique du 18e et surtout du 19e siècle, qualités renforcées par la présence d’édifices publics représentatifs des diverses activités villageoises: église et école du 19e siècle, cure du 18e siècle, château de l’époque bernois ou laiterie du 20e siècle.

B.                     Dès 2018, A.________ (ou l’opérateur) a entamé des démarches pour édifier une nouvelle antenne de téléphonie mobile sur le territoire de la Commune de Cronay, en vue d’améliorer le réseau. L’opérateur a examiné plusieurs emplacements. Il a fait savoir à la commune, par e-mail du 28 août 2018, que les parcelles n° 107 (le terrain de foot au Chemin du Battoir) et n° 112 (la grande salle à la Rue de la Condémine 14) lui appartenant seraient des sites de pose potentiels. La Municipalité de Cronay (la municipalité) a répondu, le 12 septembre 2018, que les sites proposés se trouvaient trop au cœur du village et a proposé en lieu et place, à l’écart des habitations, les parcelles n° 277, en lisière de forêt, n° 426 (déchetterie), n° 175 (terrain agricole), n° 131 (terrain agricole) et n° 545 (station d’épuration des eaux usées). Les discussions ne se sont pas poursuivies et A.________ a finalement retenu la parcelle n° 303 du Registre foncier de la commune, propriété de B.________.

C.                     Le bien-fonds n° 303 est situé à l’est du village, à environ 300 m de son centre, en léger contre-bas, dans la zone agricole du plan des zones de la Commune de Cronay, adopté par le Conseil général le 17 septembre 1981 et approuvé par le Conseil d’Etat le 7 décembre 1984. La parcelle, d’une surface totale de 19'122 m2 entièrement recensée en surface d’assolement, est construite de plusieurs bâtiments agricoles, comprenant des hangars, un manège – dit du "Clos-de-l’Oeuf" – et une maison d’habitation. Le site a abrité une activité avicole, qui a cessé définitivement en 2007. Parallèlement, l’élevage de chevaux était également pratiqué sur le site, avant de se révéler de moins en moins rentable et une réorientation de l’activité a amené le propriétaire à opter pour la pratique de l’équitation (manège) à partir des années 2000. Une procédure de régularisation et de remise en état du site est actuellement pendante devant la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) qui a rendu, en octobre 2021, un projet de décision qui prévoit d’interdire le changement d’affectation de la plupart des bâtiments de la parcelle n° 303 – dont le bâtiment ECA n° 197 dont il sera question plus loin – pour des activités équestres de pension, de sorte que les bâtiments ne pourront plus accueillir d’activités équestres en lien avec le manège. Le projet de décision prévoit aussi de faire cesser, sur la parcelle n° 303, toute activité économique en lien avec la pension de chevaux et les activités équestres en général.

D.                     Le 28 août 2019, B.________ a déposé une demande de permis de construire une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle n° 303 pour le compte de A.________. Le projet consiste à édifier un mât de 25.96 m de haut servant de support à plusieurs antennes de téléphonie mobile. Au sol, l’installation comprend un mur de soutènement et deux caissons techniques, sur des socles de 2 m x 0,85 m et de 1.2 m x 0.85 m, le long de la Rue de la Condémine, près de l’angle nord du bâtiment ECA n° 197 construit sur la parcelle n° 303. Ce bâtiment, dont la hauteur au faîte mesure 4.82 m, servait d’ancienne halle à poulets mais n’est plus utilisé à cette fin aujourd’hui. Des panneaux solaires ont été installés en toiture et servent de ferme solaire à C.________.

E.                     Dans le document intitulé "Justification de site hors zone à bâtir, Nouvelle station de communication mobile" (p. 2) joint à la demande d’autorisation de construire, A.________ a exposé que le site sera équipé avec la technologie la plus récente en matière de systèmes de communication mobile et que la topographie vallonnée de la région à couvrir rend la couverture de la zone difficile à réaliser. Le but de l’installation était exprimé en ces termes:

"L’emplacement du nouveau site CRAY a été choisi pour des motifs topographiques et radiotechniques. Ce site est coordonné avec les sites voisins et fera partie intégrante du réseau de communication mobile de A.________.

La zone à couvrir est le village de Cronay et ses alentours, au sud de l’autoroute A1 reliant Yverdon-les-Bains à Bern (sic).

A.________ s’emploie à fournir sur le village de Cronay, ses environs proches et ses principaux axes d’accès, un signal, une disponibilité et une capacité suffisants pour l’utilisation des services de communication mobile. Or, la couverture est actuellement insuffisante voire inexistante sur cette zone. Un signal faible et une capacité limitée rendent l’utilisation des services de communication mobile difficile voire impossible (mauvaises communications, coupures). Le nouveau site permettra ainsi d’améliorer la situation dans la zone critique à couvrir."

En pages 5 et suivantes du rapport, A.________ expliquait que, compte tenu de la topologie du village et afin de pouvoir couvrir avec une seule installation et conformément à la réglementation en matière d’esthétique, elle avait envisagé deux autres sites en zone à bâtir sur la commune, avec possibilité d’être à l’écart des habitations mais qu’elle ne les avait pas retenues. La première variante (prévue dans la zone de verdure et d’utilité publique sur le parking de la Grande salle à la Rue du battoir) avait été écartée parce que la proximité d’une aire de jeu, d’un établissement scolaire et d’habitations rendait l’intégration très compliquée, l’impact visuel était conséquent et la réduction de la hauteur du mât ne garantissait pas de pouvoir couvrir tout le village avec une seule installation. La deuxième variante (prévue dans la zone industrielle Villars) ne permettait pas de couvrir avec la qualité souhaitée le centre et le haut du village. La parcelle n° 303 choisie était décrite comme un emplacement nettement plus favorable car l’antenne s’intégrait à un bâtiment existant (ECA n° 197) et n’utilisait pas de terrain supplémentaire hors zone à bâtir, parce que l’emplacement était situé en hauteur, ce qui permettait une couverture globale avec une seule installation afin d’atteindre les objectifs de qualité et parce que la construction d’un mât de 25 m en zone à bâtir posait des problèmes d’esthétique. Le rapport indiquait également en page 7 qu’il n’y avait pas de site d’un autre opérateur hors zone à bâtir dans un rayon d’un kilomètre, de sorte qu’une co-utilisation hors zone à bâtir n’était pas possible.

F.                     Des représentants de la municipalité et de A.________ se sont rencontrés, le 8 septembre 2020, pour discuter de l’emplacement de la nouvelle antenne sur le territoire de la commune. Par lettre du 15 septembre 2020, A.________ a indiqué maintenir le projet à l’emplacement prévu sur la parcelle n° 303, l’emplacement proposé par la commune au stand de tir étant bien moins favorable, plus éloigné, plus bas avec une bonne partie du village qui est masquée. Il n’était pas davantage envisageable d’installer des antennes dans l’église, au vu de sa construction et de son architecture. A.________ demandait ainsi à la municipalité de soumettre son projet à l’enquête publique. Le 5 octobre 2020, la municipalité a encore demandé à A.________ d’examiner un emplacement sur le domaine public n° 37, situé en hauteur et sur un domaine public géré par la commune, qui paraissait plus adapté et plus facile à défendre face à l’opinion publique.

G.                     La mise à l’enquête du projet, qui s’est déroulée du 5 février au 6 mars 2022, a suscité 29 oppositions, dont l’une émane de la Commune de Cronay et une autre comporte 149 signatures.

H.                     Une synthèse CAMAC n° 187970 a été rendue le 19 janvier 2023. Les services cantonaux concernés, après avoir eu connaissance des oppositions, ont délivré les autorisations spéciales nécessaires au projet. La Direction générale du territoire et du logement (DGTL), Division Hors zone à bâtir (HZB), a examiné le projet sous l’angle des dispositions dérogatoires des art. 24 ss de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). Elle a considéré que l’implantation de l’antenne projetée à l’intérieur de la zone à bâtir du village porterait atteinte au paysage et au cadre bâti du village et que l’implantation prévue permettait de minimiser l’impact dans le paysage et le cadre bâti du village. Enfin, le site d’implantation était justifié dans la mesure où il concourait à offrir une couverture satisfaisante du réseau de téléphonie mobile. Par souci d’intégration, la DGTL demandait que la teinte de l’antenne soit foncée et discrète (brun ou gris sombre). La Direction générale de l’environnement, Direction de l’environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV-ARC) a également délivré l’autorisation spéciale requise en application de l’ordonnance fédérale sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI; RS 814,70).

I.                       Par acte du 20 février 2023 de son avocat, la Commune de Cronay a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre l’autorisation spéciale cantonale délivrée par la DGTL, Division Hors zone à bâtir dans la synthèse CAMAC précitée, concluant principalement à sa réforme, en ce sens que l’autorisation spéciale est refusée, et, subsidiairement, à son annulation, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesures d’instruction, la recourante a demandé production, notamment par la DGTL, du dossier de la procédure relative aux aménagements illicites situés sur la parcelle n° 303.

Le 17 mars 2023, la DGE/DIREV-ARC a renoncé à se déterminer, se référant à l’autorisation spéciale qu’elle a rendue.

Représenté par un avocat, B.________ s’est déterminé en date du 20 mars 2023, concluant au rejet du recours.

Le 11 avril 2023, la DGTL a produit le dossier relatif à la décision attaquée et a répondu au recours en concluant à son rejet.

Le 20 avril 2023, A.________ a répondu à son tour, par l’intermédiaire de son conseil, et a conclu au rejet du recours.

Le 20 juin 2023, la commune recourante s’est encore déterminée, par le biais de son avocat, maintenant les réquisitions d’instruction précédemment formulées.

Le 27 juin 2023, A.________ a répliqué.

J.                      Le 27 septembre 2023, le tribunal s’est rendu sur place pour entendre les parties et procéder à une inspection locale. Le compte-rendu rédigé à cette occasion a été soumis aux parties, qui ont eu l’occasion de se déterminer à ce sujet. Le 2 octobre 2023, le juge instructeur a fait savoir aux parties qu’en l’état, la production de pièces complémentaires n’était pas ordonnée.

Considérant en droit:

1.                      Le recours est déposé par la Commune de Cronay à l’encontre d’une autorisation spéciale cantonale, délivrée dans le cadre d’une demande de permis de construire hors zone à bâtir, en application des art. 25 al. 2 LAT et 120 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à une demande de permis de construire. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n’a de validité que dans le cadre d’un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné ou que le permis de construire se périme. Selon la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par une autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci, nonobstant le fait qu’il ne s’agit pas d’une décision finale (cf. art. 74 al. 1er de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD]); elle ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral appliqué par l’autorité cantonale. Dans cette dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal que s’agissant des domaines qui n’ont pas fait l’objet d’autorisations cantonales, celles-ci devant être tenues pour acquises à tout le moins en ce qui concerne la commune (arrêts CDAP AC.2010.0325 du 4 janvier 2012 consid. 1c; AC.2010.0129 du 26 août 2011 consid. 1b; AC.2005.0123 du 20 décembre 2006 consid. 3a; AC.2005.0026 du 3 mars 2006 consid. 1a; AC.2005.0116 du 28 octobre 2005 consid. 2). Il résulte de ce qui précède que la Commune de Cronay pouvait recourir valablement à l’encontre de l’autorisation spéciale délivrée par la DGTL et figurant dans la synthèse CAMAC du 19 janvier 2023.

Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 95 et 19 LPA-VD) et respectant les règles de forme prescrites par l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), il y a dès lors lieu d’entrer en matière.

2.                      Dans un premier grief, la recourante estime qu’il ne serait pas cohérent d’autoriser l’implantation d’une antenne de téléphonie mobile sur la parcelle n° 303, sise en zone agricole, alors même qu’une procédure tendant à supprimer des aménagements illicites sur ce terrain est actuellement en cours. Il résulte toutefois du projet de décision préparé à ce sujet par la DGTL (pièce 6 produite par la recourante) que la procédure diligentée par l’administration cantonale ne tend pas à la démolition de bâtiments construits sur la parcelle n° 303, mais uniquement à la suppression d’aménagements intérieurs et à la cessation de toute activité économique en lien avec la pension de chevaux et les activités équestres en général. Cela a été confirmé lors de l’inspection locale du 27 septembre 2023. Par conséquent, contrairement à ce que suggère la recourante, la DGTL ne demande pas la démolition de certains bâtiments, tout en autorisant parallèlement l’implantation d’une nouvelle installation de téléphonie mobile; il n’y a donc pas d’incohérence à ce sujet. L’aspect extérieur et le volume des bâtiments actuels ne sont pas remis en cause, si bien qu’il n’y a aucune nécessité d’attendre l’issue de la procédure de remise en état avant de statuer dans la présente cause, comme le demande la Commune de Cronay. La production par la DGTL du dossier relatif à cette procédure n’est également d’aucune utilité: l’essentiel figure déjà dans le projet de décision produit par la recourante et les constructions elles-mêmes ne sont pas remises en question. Les aspects liés à l’esthétique et à l’intégration des installations prévues peuvent donc être traités en tenant compte des bâtiments préexistants sur la parcelle n° 303.

3.                      Dans un deuxième moyen, la recourante reproche à la DGTL de ne pas avoir tenu compte du fait que la parcelle n° 303 se situe en surface d’assolement (SDA).

Selon le guichet cartographique du Plan directeur cantonal, la parcelle n° 303 est intégralement classée en surface d’assolement de qualité 1 (zone agricole ou équivalente).

Parmi les principes régissant l'aménagement du territoire, l'art. 3 al. 2 let. a LAT prévoit qu’il convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d'assolement. Celles-ci font partie du territoire qui se prête à l'agriculture; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (art. 26 al. 1 OAT). La Confédération a adopté un plan sectoriel au sens de l'art. 13 al. 1 LAT définissant la surface totale minimale d'assolement du territoire suisse et sa répartition entre les cantons (cf. FF 1992 II 1616). Les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zone agricole (art. 30 al. 1 de l’ordonnance fédérale  du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]) et s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de façon durable (art. 30 al. 2 OAT).  

Pour garantir le maintien des SDA, le plan directeur cantonal prévoit que les projets qui empiètent sur les SDA ne peuvent être réalisés que si le potentiel des zones légalisées et des projets qui n'empiètent pas sur les SDA ne permettent pas de répondre aux besoins dans le périmètre fonctionnel du projet (PDCn4quater, mesure F12, pp. 295 s.). En vertu de l'art. 9 al. 1 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités.  Il n’est a contrario pas directement opposable aux administrés, de sorte que, dans le cadre d’une procédure décisionnelle, sa teneur peut tout au plus orienter une pesée des intérêts dictée par d’autres dispositions légales. En d'autres termes, l'art. 3 al. 2 let. a LAT ne proscrit pas purement et simplement la suppression des SDA, mais il y a lieu de tenir compte du conflit avec cette disposition dans le cadre d'une pesée générale des intérêts (arrêts TF 1C_96/2019 du 27 mai 2020 consid. 3.2; 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 4.2; 1C_96/2018 du 11 octobre 2018 consid. 3.4.1). Comme le relève la recourante, la DGTL n’a pas pris en compte cette circonstance lorsqu’elle a délivré l’autorisation spéciale fondée sur l’art. 24 LAT. Toutefois, compte tenu du large pouvoir d’appréciation en fait et en droit de la cour de céans (art. 98 LPA-VD) et du fait que les parties ont eu la possibilité de s’exprimer largement sur ce thème lors de l’échange des écritures et de l’inspection locale, il n’y a pas lieu d’annuler pour ce motif la décision litigieuse. L’annulation de la décision rendue par la DGTL le 19 janvier 2023 et le renvoi du dossier à celle-ci n’auraient pour effet que de rallonger inutilement la procédure, la position de toutes les parties étant d’ores et déjà connue, y compris par rapport au fait que la parcelle n° 303 figure parmi les surfaces d’assolement. Le principe de la célérité justifie donc également que la cour de céans vérifie à ce stade si les intérêts en présence permettent de confirmer ou non la décision rendue par la DGTL.

Même si la surface concernée est généralement faible, il est vrai que l’implantation d’installations de téléphonie mobile sur des SDA réduit l'aire totale de ces surfaces protégées, ce qui entre effectivement en conflit avec l'intérêt poursuivi par l'art. 3 al. 2 let. a LAT, qui entend réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d'assolement. Cela étant, l’art. 92 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) prévoit que la Confédération veille à ce qu’un service universel suffisant en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables dans toutes les régions du pays. La loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC ; RS 784.10) a pour but d’assurer aux particuliers et aux milieux économiques des services de télécommunication variés, avantageux, de qualité et concurrentiels sur le plan national et international (art. 1 al. 1 LTC). La LTC doit en particulier garantir qu’un service universel sûr et d’un prix abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays (art. 1 al. 2 let. a LTC). Ces éléments devront être pris en compte dans le cadre de la pesée générale des intérêts à laquelle il y a lieu de procéder, lors de l’application de l’art. 24 LAT (cf. infra consid. 6). En soi, le fait que la parcelle n° 303 fasse partie des surfaces d’assolement n’exclut pas automatiquement la délivrance de l’autorisation contestée, mais constitue une circonstance qui doit être prise en considération. A ce sujet et contrairement à ce que soutient la recourante, il n’est pas nécessaire que soit établi un rapport démontrant la conformité du projet à l’art. 30 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), cette disposition concernant l’affectation nouvelle de surfaces d’assolement en zone à bâtir et non pas l’autorisation de construire un projet sur des surfaces d’assolement, lorsque l’affectation du sol n’est pas modifiée.

4.                      Dans un troisième grief, la recourante invoque la proximité de la parcelle n° 303 avec le village et plus particulièrement la grande salle située à environ 120 mètres des installations projetées. Elle invoque les craintes exprimées par la population et la nécessité  de préserver la « paix publique ». La question du respect de l’ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710) est vérifiée par la Direction générale de l’environnement (DGE) et non pas par la DGTL. Par conséquent, elle sort du cadre de la présente cause, la Commune de Cronay n’ayant pas recouru à l’encontre de la décision spéciale rendue par la DGE, mais uniquement  contre celle émanant de la DGTL. Le grief relatif à ce sujet est donc irrecevable. Pour le surplus, le fait qu’une importante partie de la population soit opposée à l’installation litigieuse n’est pas un élément de nature à faire obstacle à la délivrance de l’autorisation litigieuse, la validité de celle-ci devant être vérifiée par rapport aux critères légaux et jurisprudentiels découlant de l’art. 24 LAT.

5.                      Dans un quatrième grief, la recourante estime que la DGTL n’aurait pas suffisamment pris en compte le fait que la Commune de Cronay est inscrite à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse, dans le cadre de l’examen de la préservation du paysage, de l’intégration et de l’esthétique de la nouvelle installation.

a) Selon la jurisprudence (arrêt TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.3), les communes et les services cantonaux disposent, en matière de constructions en zone agricole conformes à une telle affectation, de compétences parallèles sur les questions de police des constructions, de préservation du paysage, d’intégration et d’esthétique. D’une part, les services cantonaux compétents doivent tenir compte de ces points dans l’application des art. 34 al. 4 OAT et 3 al. 2 let. b LAT. D’autre part, l’autorité communale reste habilitée à refuser un permis de construire pour un motif fondé sur la clause générale d’esthétique de l’art. 86 LATC ou sur son droit communal reposant sur cette disposition, même si l’autorisation spéciale a été délivrée par les services cantonaux compétents. En revanche, la commune ne peut passer outre un refus des services cantonaux compétents de délivrer l’autorisation spéciale. S’agissant de constructions autorisées hors de la zone à bâtir en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, il y a également des compétences parallèles sur les questions du paysage, d’intégration et d’esthétique. Les services cantonaux doivent veiller au respect des art. 3 al. 2 let. b et 24 let. b LAT, cette dernière disposition étant comparable à l’art. 34 al. 4 let. b OAT pour les constructions conformes à la zone (Rudolf Muggli, in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n. 19 ad art. 24 LAT). Les municipalités s’assurent du respect de l’art. 86 LATC et du droit cantonal d’application.

b) En l’espèce, le village de Cronay figure à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse. Les deux périmètres comprenant l’essentiel de la localité sont au bénéfice d’un objectif de sauvegarde A, soit: sauvegarde de la substance, conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres et suppression des interventions parasites. La parcelle n° 303, sise à l’écart du village, ne fait toutefois pas partie des périmètres protégés, ni des échappées dans l’environnement. Elle supporte plusieurs grands bâtiments agricoles, peu esthétiques et qui créent une rupture importante avec le bâti traditionnel des maisons villageoises. Ce terrain se trouve à proximité d’une échappée dans l’environnement (III), avec un objectif de sauvegarde a, ce qui implique, pour ce secteur voisin pour l’essentiel non construit, la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre.

c) En vertu de l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible. Cette disposition n'impose pas une interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection (cf. Jörg Leimbacher, in Commentaire LPN, 2e éd. 2019, n. 5 ss ad art. 6). Pour déterminer ce que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de la protection (arrêt TF 1C_116/2020 du 21 avril 2021 consid. 4.2.1; ATF 127 II 273 consid. 4c; ATF 123 II 256 consid. 6a).  Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, au sens de l'art. 2 LPN, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Selon la jurisprudence, l'octroi d'une autorisation de construire une installation de téléphonie relève d'une tâche de la Confédération (cf. arrêt TF 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid. 3.1; ATF 131 II 545 consid. 2.2). L'art. 6 al. 2 LPN est dès lors applicable en l'espèce; cette disposition accorde un poids prioritaire à la conservation des objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie cependant pas qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (cf. Jörg Leimbacher, op. cit, n. 16 ad art. 6). 

En l’espèce, les installations de communication mobile devraient être implantées sur une parcelle qui ne fait pas partie des périmètres ou des échappées dans l’environnement inventoriés par l’ISOS. De surcroît, le développement des installations de téléphonie mobile est une tâche de la Confédération au sens de l’art. 6 al. 2 LPN. L’inscription du village de Cronay à l’ISOS ne fait donc pas obstacle par principe à l’implantation d’installations de téléphonie mobile sur la parcelle n° 303; il s’agit toutefois d’une circonstance qui doit être prise en compte dans le cadre de l’application de l’art. 24 let. b LAT.

6.                      a) Selon l’art. 24 LAT, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations si l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et qu’aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose.

L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'elle occasionne (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; arrêt TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 3.1). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. TF 1C_8/2022 précité consid. 3.1 et les références citées). Le Tribunal fédéral retient toutefois qu’un emplacement en zone à bâtir ne doit pas être absolument exclu: une obligation relative d’implantation suffit, pour autant que des motifs prépondérants laissent apparaître qu’un emplacement hors de la zone à bâtir est considérablement plus favorable que d’autres en zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 et les références citées).

L’obligation relative d'implantation d'une installation de téléphonie mobile peut être admise lorsqu'elle ne génère pas, hors de la zone à bâtir, une désaffectation importante du terrain inconstructible. Cela peut être le cas lorsque l'installation est prévue en applique de constructions existantes, comme par exemple un pylône de ligne à haute tension ou un bâtiment agricole (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). Dans l'ATF 138 II 570, le Tribunal fédéral a jugé que la construction d'une antenne sur la ligne de chemins de fer entre les sites de Romont et de Villaz-Saint-Pierre, dans le canton de Fribourg, en zone agricole, était (relativement) imposée par sa destination et, comme telle, conforme à l'art. 24 LAT: outre qu'elle devait améliorer la couverture des communications GSM pour les villages alentours et assurer celle – alors inexistante – des communications UMTS sur la ligne concernée, l'installation projetée n'entraînait qu'un empiètement minime sur la surface agricole, la superficie utilisée pour l'armoire technique et le support d'antenne étant modeste; de plus, la construction était prévue en applique d'un hangar agricole existant.

b) En l’espèce, les installations ont une faible emprise au sol. Elles devront être aménagées en bordure de parcelle, entre un bâtiment préexistant et un talus, comme l’inspection locale a permis de le constater. A l’évidence, aucune culture n’est possible à cet endroit et l’atteinte à la zone agricole n’a ici qu’un caractère très ténu. Le lieu choisi peut être considéré comme imposé par la destination de la construction projetée: il s’agit de ne pas implanter une antenne de téléphonie mobile dans un site inventorié à l’ISOS, mais également de ne pas trop s’éloigner des habitations allant bénéficier de cette infrastructure, afin que celles-ci puissent bénéficier d’un réseau de bonne qualité. Les sites alternatifs proposés par la commune ne convainquent pas. Ils sont soit à trop faible altitude, soit trop éloignés du village, soit sur le domaine public routier communal, dont l’espace doit être préservé pour ses utilisateurs et qui ne peut en principe pas être aliéné (art. 63 al. 2 du Code de droit privé judiciaire du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]; Denis Piotet, Droit privé judiciaire vaudois annoté, Bâle 2021, n. 28 ad art. 63 CDPJ). La configuration du clocher de l’église et les matériaux dont il est composé sont peu propices à l’aménagement des installations litigieuses à l’intérieur de celui-ci; l’espace à disposition paraît insuffisant, comme le tribunal a pu s’en rendre compte lors de l’inspection locale. De surcroît, l’édifice est au bénéfice d’une note 2 au recensement architectural cantonal; il figure à l’inventaire des objets méritant d’être protégés. A ce titre, il doit être conservé dans sa forme et sa substance (art. 4 de la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier [LPrPCI; BLV 451.15]). L’ISOS mentionne expressément le clocher comme étant un élément remarquable. La première condition posée à l’art. 24 let. a LAT peut donc être considérée comme étant remplie.

Par ailleurs, l’autorisation contestée ne peut être délivrée que si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. Comme déjà relevé, l’atteinte à la zone agricole est très faible, en raison de la petite surface concernée, de son emplacement en bordure de parcelle à proximité d’une route et entre un grand bâtiment préexistant et un talus. Il ne peut pas être raisonnablement attendu que cette petite surface soit exploitée à des fins agricoles. Pour les mêmes raisons, l’atteinte aux SDA doit être qualifiée de très faible. La proximité de périmètres et d’une échappée sur l’environnement inventoriés à l’ISOS ne saurait avoir dans le cas d’espèce un caractère prépondérant. Il s’agit en effet de rester à proximité des futurs utilisateurs, tout en renonçant à implanter les installations litigieuses dans un site protégé. Les nouvelles installations seront en outre implantées à proximité directe d’un bâtiment préexistant, au pied d’un talus, ce qui en atténuera également leur impact.

Tout bien pesé, il apparaît qu’aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à la délivrance par la DGTL de l’autorisation spéciale contestée. Il appartiendra toutefois à la municipalité d’apprécier, en fonction des circonstances locales, des oppositions déposées, de l’art. 86 LATC et des dispositions communales d’application si le projet peut être autorisé au regard des questions d’intégration et d’esthétique, dans le cadre de la large autonomie dont elle dispose à ce sujet. En d’autres termes, la confirmation de l’autorisation spéciale cantonale fondée sur l’art. 24 LAT ne préjuge en rien de la décision que la municipalité de Cronay sera amenée à rendre.        

Dans la présente affaire, la réglementation cantonale contraint la municipalité à recourir au Tribunal cantonal avant même qu’elle n’exerce la compétence décisionnelle concurrente que lui reconnaît le droit fédéral (cf. supra consid. 5a) en rendant sa propre décision sur la demande de permis de construire. C’est pourquoi le dossier doit, à ce stade, être renvoyé à cette autorité. La décision communale ouvrira une nouvelle voie de recours, à l’opérateur (respectivement au propriétaire du fonds concerné) ou aux opposants, ces derniers n’ayant pas encore pu se prononcer, devant l’autorité de recours, sur l’autorisation spéciale litigieuse.

7.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, aux frais de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). La recourante versera des dépens à la constructrice et au propriétaire, qui ont procédé avec l’aide d’avocats (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).

 

 

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II.                      La décision rendue par la Direction générale du territoire et du logement le 19 janvier 2023 est confirmée.

III.                    Le dossier est renvoyé à la municipalité de Cronay, afin qu’elle statue sur les oppositions et sur la demande de permis de construire.

IV.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la Commune de Cronay.

V.                     Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs est due par la Commune de Cronay à A.________ à titre de dépens.

VI.                    Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs est due par la Commune de Cronay à B.________ à titre de dépens.

Lausanne, le 10 novembre 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (ARE/OFDT), à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) et à l’Office fédéral de la culture (OFC).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.