TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; M. Bertrand Dutoit et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourantes	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité de Hautemorges, à Hautemorges,

Autorité concernée

Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, à Lausanne,

Constructrice

C.________ à ********

Propriétaire

D.________ à ********

Objet	Permis de construire
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Hautemorges du 7 février 2023 levant leur opposition et délivrant le permis de construire pour la transformation d'une installation de communication mobile existante, avec nouveau mât, sur la parcelle n^o 5070 (CAMAC 209342)

Vu les faits suivants:

A. D.________ est propriétaire de la parcelle n^o 5070 du registre foncier, sur le territoire de la Commune de Hautemorges. D'une surface de 391 m², cette parcelle oblongue supporte une installation de téléphonie mobile existante, avec un mât supportant des antennes d'anciennes générations, au cœur d'un cordon boisé. À proximité passe une ligne à haute tension. Entourée de parcelles colloquées en zone agricole, la parcelle n^o 5070 se situe à l'intérieur de l'aire forestière, et son affectation est désignée comme telle par le plan général d'affectation de l'ancienne Commune de Reverolle (qui fait partie de la nouvelle Commune de Hautemorges depuis le 1^er juillet 2021), adopté par le Conseil général le 4 octobre 2005, approuvé par le Département cantonal compétent le 13 février 2006 et mis en vigueur le 10 juillet 2007. Cette parcelle est donc soumise à la législation forestière (cf. art. 2.9 du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions, adopté et approuvé en même temps que le plan précité).

B. En février 2022, pour le compte de E.________ (ci-après: E.________, ou l'opérateur), D.________ a déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage ainsi décrit:

"Transformation d'une installation de communication mobile existante (3G-4G-5G) pour le compte de E.________ avec nouveau mât, systèmes techniques et nouvelles antennes/REVE".

Le projet consiste à remplacer le mât existant sur la parcelle n^o 5070 par un nouveau, les antennes existantes étant remplacées par des antennes plus modernes.

Le dossier de la demande de permis de construire comprend une fiche de données spécifiques au site, établie par E.________ le 22 décembre 2021. Il ressort de celle-ci qu'il est prévu d'installer, sur le mât, douze antennes émettrices pour téléphonie mobile et raccordements sans fil de l'installation:

- les antennes n^os 1SC0709, 2SC0709, 3SC0709 et 4SC0709, dans la gamme de fréquence de 700 à 900 MHz; leur puissance d'émission (puissance apparente rayonnée ERP_n) atteint 1'200 W pour la première et 2'000 W pour les trois autres, et leur direction principale de propagation en azimut par rapport au nord est respectivement +20°, +120°, +200° et +300°;

- les antennes n^os 1SC1426, 2SC1426, 3SC1426 et 4SC1426, dans la gamme de fréquence de 1'400 à 2'600 MHz; leur puissance d'émission (puissance apparente rayonnée ERP_n) atteint 4'000 W et leur direction principale de propagation en azimut par rapport au nord est respectivement +20°, +120°, +200° et +300°;

- les antennes n^os 1SC3636, 2SC3636, 3SC3636 et 4SC3636, dans la gamme de fréquence de 3'600 MHz; leur puissance d'émission (puissance apparente rayonnée ERP_n) atteint 2'000 W et leur direction principale de propagation en azimut par rapport au nord est respectivement +20°, +120°, +200° et +300°.

Ces antennes ne doivent pas fonctionner en mode adaptatif (il s'agit d'antennes conventionnelles).

Le rayonnement dans plusieurs "lieux à utilisation sensible" (LUS; cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans les environs de l'installation a été calculé. L'opérateur a mis en évidence les résultats suivants:

- pour les LUS n^os 2 et 3, soit le rez-de-chaussée d'habitations situées à la Route de Chaniaz, l'intensité du champ électrique s'élève à 4,95 volts par mètre (V/m), respectivement à 3,56 V/m;

- pour le LUS n^o 4, soit une école à la Route de Chaniaz, l'intensité du champ électrique atteint 3,03 V/m.

C. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 9 mars 2022 au 7 avril 2022. Une opposition collective a été déposée durant ce délai, notamment par A.________ et B.________. Domiciliées Rue de la Combe 5 et 7, ces dernières habitent dans le village de Reverolle. D'après la fiche de données, la distance maximale pour pouvoir former opposition est de 1'770,88 mètres.

Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré des autorisations spéciales regroupées dans la synthèse établie le 23 janvier 2023 par la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC).

La Direction générale de l'environnement (DGE), par sa Division Air, climat et risques technologiques (DIREV/ARC), a délivré son autorisation spéciale en retenant que les exigences de l'ORNI étaient respectées. Elle a en particulier exposé ce qui suit:

"En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation est de 5.0 V/m.

Ainsi, les immissions calculées pour les bâtiments voisins les plus exposés sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes.

Le projet respecte donc la valeur limite de l'installation (LUS).

[...]

Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non ionisant présentés, la DGE/DIREV-ARC demande que l'opérateur responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des installations dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique. Les résultats de ces mesures devront être transmis à la DGE/DIREV-ARC pour contrôle et à la Commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié.

[...]

Si les mesures indiquent que la valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle d'inclinaison ou du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV-ARC et à la commune. Si cela s'avère nécessaire, la DGE/DIREV-ARC fixera de nouveaux paramètres d'exploitation.

En cas de création de nouveaux lieux à utilisation sensible (LUS) en accord avec la réglementation sur l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la date du permis de construire de la présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites définies par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce sens.

Pour répondre aux oppositions, la DGE/DIREV-ARC souhaite rappeler les éléments suivants :

Le principe de précaution décrit dans l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) est déjà pris en compte dans le choix de la valeur limite de l'installation qui est environ 10 fois plus sévère que la valeur limite prévue pour une situation existante (valeur limite d'immissions).

L'OFEV a mis en place un groupe consultatif d'experts en matière de RNI (BERENIS) en vue d'examiner la littérature scientifique en matière de rayonnement non ionisant (RNI). En l'état des connaissances actuelles, l'OFEV n'a pas proposé au Conseil fédéral une adaptation des valeurs limites.

La fiche de données spécifique est un document standardisé qui documente le rayonnement prévisionnel dans les lieux sensibles autour du projet.

Il est établi que selon les critères des différentes aides à l'exécution de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV – ex-OFEFP).

L'emplacement de calcul LUS4 documente le bâtiment scolaire plus proche de l'antenne que le projet de salle polyvalente/APEMS.

La DGE/DIREV-ARC demande que l'installation citée en titre soit intégrée à un système d'assurance qualité (AQ), selon la circulaire du 16.01.2006 de l'OFEV.

A la fin des travaux, l'opérateur devra informer la DGE/DIREV-ARC et la commune de l'implémentation de cette fiche de données, au plus tard le jour de sa mise en service.

Ainsi, sur la base des données fournies par l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont respectées."

La carte synoptique établie par l'Office fédéral de la communication (OFCOM) indique que les stations émettrices existantes, pour la téléphonie mobile, les plus proches se situent dans le village d'Apples, à environ 2 kilomètres au nord, et à Chardonney, à environ 1,5 kilomètres au sud-ouest.

Par décision du 7 février 2023, la Municipalité de Hautemorges (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire requis à D.________ (pour le compte de E.________) et levé l'opposition collective. Le permis de construire précise que les conditions fixées dans la synthèse CAMAC devront être respectées.

D. Agissant le 6 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif, les opposantes A.________ et B.________ ont demandé à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler le permis de construire. En substance, elles soulèvent des craintes quant aux effets du rayonnement non ionisant sur la santé humaine et invoquent une violation du principe de prévention au sens de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. En particulier, les recourantes se plaignent du cumul des immissions générées par l'installation de téléphonie mobile litigieuse et par la ligne à haute tension qui passe à proximité du village de Reverolle. Les recourantes demandent également que des mesures de contrôle aient lieu dès que possible sur l'installation autorisée en 2018.

Invitée à se déterminer sur le recours, la municipalité a fait savoir, par courrier du 30 mars 2023, qu'elle "fai[sai]t siens les arguments de l'opérateur (E.________)".

La DGE a pris position le 3 avril 2023, exposant ce qui suit:

"En ce qui concerne le cumul des rayonnements dus aux antennes de téléphonie mobile et ceux de la ligne à haute tension (HT), il est renvoyé aux valeurs limites fixées dans l'Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI ; RS 814.710). Celles-ci sont définies en fonction de la fréquence des installations. L'annexe 1 de l'ORNI définit des valeurs limites de l'installation propres à chaque type d'installation. Celles-ci tiennent compte du principe de prévention. L'annexe 2 ch. 2 de l'ORNI définit des prescriptions de sommation pour plusieurs domaines de fréquence. Elle ne prévoit pas de prescription de sommation entre des installations à très basse fréquence (ligne HT 16 ou 50 Hz) et à haute fréquence (> 700 MHz).

La "fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour la téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL)" sur la base de laquelle notre autorisation spéciale a été établie est conforme et complète en ce qui concerne l'évaluation du rayonnement non ionisant du dossier en question."

Le 21 avril 2023, E.________ a déposé sa réponse au recours, concluant à son rejet.

Les recourantes ont répliqué le 1^er mai 2023, maintenant leurs conclusions.

Considérant en droit:

1. La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 95 LPA-VD et art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Lorsque la contestation porte sur le permis de construire une installation de téléphonie mobile, la jurisprudence fédérale reconnaît la qualité pour recourir au propriétaire d'un immeuble voisin lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au moins 10% de la valeur limite de l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1, 128 II 168). Ces critères doivent être appliqués dans le cadre de l'art. 75 LPA-VD (cf. CDAP AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid. 1); c'est en fonction de cela que la fiche de données a évalué à 1'770,88 m la distance maximale pour pouvoir former opposition. Les recourantes sont domiciliées dans ce rayon; comme elles ont formé opposition durant l'enquête publique, elles remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière, dans la mesure où le recours est dirigé contre le permis de construire délivré le 7 février 2023. En revanche, la conclusion prise par les recourantes tendant au contrôle de l'installation préexistante sort du cadre du litige tel que défini par la décision de première instance (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; 131 V 164 consid. 2.1); cette conclusion est donc irrecevable.

2. Les recourantes soulèvent des craintes quant aux effets du rayonnement non ionisant sur la santé humaine et invoquent une violation du principe de prévention au sens de l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). En particulier, elles se plaignent du cumul des immissions générées par l'installation de téléphonie mobile litigieuse et par la ligne à haute tension qui passe à proximité du village de Reverolle.

a) aa) Selon l'art. 74 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son environnement naturel. La LPE a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes – provoquées notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) – et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi le principe de prévention (Vorsorgeprinzip) en prescrivant de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions. Ce faisant, il tient compte également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 LPE). Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté l'ORNI. Cette ordonnance, qui a pour but de protéger l'homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI), fixe des valeurs limites d'immissions qui reposent sur des connaissances scientifiquement établies et doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 ORNI). Pour concrétiser le principe de prévention (Vorsorgeprinzip) ancré aux art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a en outre défini des valeurs limites de l'installation, qui sont nettement inférieures aux valeurs limites d'immission, et qui visent à minimiser autant que possible le risque d'effets nocifs, qui ne sont que supposés et non encore prévisibles (TF 1C_153/2022 du 11 avril 2023 consid. 6.2 et les références citées). Autrement dit, en imposant le respect de la valeur limite de l'installation, le Conseil fédéral vise à maintenir l'exposition à long terme de la population à un niveau bas, de manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé qui n'ont pas été scientifiquement prouvés en l'état. Il n'est en effet pas prouvé que le rayonnement de la téléphonie mobile ait un lien de causalité avec un effet sur la santé lorsqu'il est inférieur à la valeur limite d'immission (cf. CDAP AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 5c; AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7g). Le système de l'ORNI comporte donc une importante marge de sécurité (TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.2).

bb) Dans son arrêt 1C_100/2021 du 14 février 2023, le Tribunal fédéral a très récemment examiné de façon circonstanciée la portée du principe de prévention (Vorsorgeprinzip) en matière de rayonnement non ionisant (cf. consid. 5.3 à 5.7). Dans cette affaire, il a estimé que le grief de violation de ce principe était infondé, dans la mesure où il n'existait pas d'indications suffisantes en vertu desquelles les autorités spécialisées de l'administration fédérale ou le Conseil fédéral auraient dû demander, respectivement procéder à une adaptation des valeurs limites dans l'ORNI (cf. TF 1C_153/2022 précité consid. 6.2 ; 1C_693/2021 du 3 mai 2023, consid.5).

b) aa) En l'occurrence, les recourantes ne contestent pas que les antennes litigieuses respectent la valeur limite de l'installation de 5 V/m telle qu'elle découle du ch. 64 let. c de l'annexe 1 ORNI. Elles estiment en revanche que "[d]es études ont montré que les rayonnements émis par les antennes de téléphonie mobile et les lignes à haute tension peuvent avoir des effets négatifs sur la santé humaine, notamment en augmentant le risque de cancer, de troubles du sommeil et de maux de tête". Toutefois, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s'agissant de l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifieraient de remettre en cause les valeurs limites fixées dans l'ORNI. Les recourantes n'ont produit aucune étude à l'appui de leurs allégations. Elles ne parviennent ainsi pas à démontrer que la valeur limite de l'installation arrêtée par le Conseil fédéral serait trop élevée, ce qui, vu la jurisprudence fédérale récente sur le sujet (TF 1C_100/2021 et 1C_153/2022 précités), ne paraît pas évident (TF 1C_153/2022 du 11 avril 2023 consid. 6.3).

bb) Contrairement à ce que pensent les recourantes, la présence d'une ligne à haute tension à proximité de l'emplacement de l'installation de téléphonie mobile litigieuse ne donne pas lieu à un cumul inadmissible de leurs rayonnements respectifs. La DGE, service spécialisé de l'administration cantonale, a exposé, dans sa prise de position du 3 avril 2023, que le rayonnement à basse fréquence (celui de la ligne à haute tension) et le rayonnement à haute fréquence (celui des antennes de téléphonie mobile) ne doivent pas être additionnés ("sommés"), mais évalués séparément – "[L'ORNI] ne prévoit pas de prescription de sommation entre des installations à très basse fréquence (ligne HT 16 ou 50 Hz) et à haute fréquence (> 700 MHz)" (cf. à ce sujet TF 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 4 ss; TC BL 810 16 120 du 10 avril 2019 consid. 7.5). Le rayonnement cumulé d'antennes existantes ne doit être considéré que si ces dernières sont situées à proximité les unes des autres. Le ch. 62 al. 1 de l'annexe 1 ORNI prévoit à ce propos que les groupes d'antennes émettant dans des conditions de proximité spatiale comptent comme une seule installation, indépendamment de l'ordre dans lequel ils sont construits ou modifiés. Les recourantes ne prétendent pas qu'il y aurait, dans les environs de l'installation de téléphonie mobile litigieuse, d'autres stations qui formeraient, avec cette dernière, une installation unique. Selon la DGE et la fiche de données spécifique au site, le projet respecte les valeurs limites de l'installation, de sorte que toute violation du principe de prévention peut être écartée.

3. Il résulte du considérant qui précède que le recours, mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation du permis de construire, comprenant les conditions posées par la DGE dans son autorisation spéciale. Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourantes, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 7 février 2023 par la Municipalité de Hautemorges est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourantes.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.