TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 septembre 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et M. Pascal Langone, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Aigle, à Aigle, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

OFFICE FÉDÉRAL DE l'ENERGIE (OFEN), à Ittigen,

Propriétaire

B.________, à ********.

Objet	Permis de construire
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Aigle du 15 février 2023 levant son opposition et délivrant un permis de construire (changement d'affectation d'une halle de stockage/création d'une halle de production de matières agricoles sur la parcelle n^o 3846, CAMAC n^o 208344).

Vu les faits suivants:

A. B.________, dont le siège est à ********, est une société qui a pour but le développement, la production et la vente d'articles dans le domaine de l'isolation thermique ou acoustique. Elle est propriétaire de la parcelle n^o 3846 du registre foncier, sur le territoire de la Commune d'Aigle. D'une surface de 23'073 m², cette parcelle supporte un bâtiment industriel (ECA n^o 3207) composé de trois halles (n^os 1, 2 et 3). Colloquée en "zone industrielle A", elle est soumise à la réglementation du plan partiel d'affectation "Modification des zones industrielles", adopté par le Conseil communal dans ses séances du 28 mars 1996 et du 11 décembre 1997, et approuvé par le Chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 8 avril 1998. Son affectation est définie par les art. 21 ss du règlement de ce plan, adopté et approuvé en même temps que ce dernier.

B. Le 10 mars 2022, B.________ a déposé, pour le compte d'C.________ – société dont le siège est à ******** et qui a pour but la production, la fabrication, l'importation, l'exportation et le commerce de produits de toutes sortes issus de plantes agricoles –, une demande de permis de construire pour un ouvrage décrit de la manière suivante:

"Changement d'affectation de la halle de stockage n^o 3, création d'une halle de production de matières agricoles."

Le projet consiste à modifier l'affectation de la halle n^o 3, dont la surface est de 2'146 m², côté sud du bâtiment industriel situé sur la parcelle n^o 3846. Il est prévu d'y cultiver des plants de cannabis en vue de la production de cannabidiol (CBD). De nombreuses zones de culture d'environ 12 m² doivent être aménagées à l'intérieur de la halle n^o 3.

C. Le dossier de la demande de permis de construire a été soumis à l'enquête publique du 6 avril 2022 au 5 mai 2022. Durant ce délai d'enquête, le projet a notamment suscité l'opposition de A.________ (A.________). Cette société, dont le siège est à ********, a notamment pour but l'étude, la construction et l'exploitation des réseaux nécessaires au transport de gaz naturel en Suisse romande. Elle est classée par l'Office fédéral de la protection de la population (OFPP) comme "exploitant d'infrastructure critique d'importance nationale" en raison de son activité en lien avec l'approvisionnement du pays en gaz naturel. A.________ est propriétaire de la parcelle n^o 2418, qui borde au sud, de l'autre côté du chemin des Iles, la parcelle n^o 3846. La parcelle n^o 2418 supporte un centre de conduite et de surveillance, des installations gazières, ainsi que divers bâtiments de la recourante.

Les services spécialisés de l'administration cantonale ont délivré leurs autorisations et préavis regroupés dans la synthèse de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) établie le 13 juillet 2022.

Par décision du 15 février 2023, la Municipalité d'Aigle (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition de A.________ et délivré le permis de construire requis.

D. Agissant le 14 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision précitée, la cause étant renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision. Subsidiairement, la recourante conclut à la réforme de la décision en ce sens que le changement d'affectation requis est refusé. À titre de mesures d'instruction, elle a requis l'interpellation de l'Office fédéral de l'énergie (OFEN), afin qu'il se prononce sur le projet de changement d'affectation. La recourante a également sollicité la tenue d'une inspection locale. En substance, elle considère que le projet ne peut pas être autorisé sans l'accord de l'OFEN. Elle relève que la culture de chanvre et la production de CBD compromettent la sécurité de ses installations gazières et de son personnel; l'activité projetée serait ainsi incompatible avec la protection d'infrastructures critiques, en raison de leurs fonctions d'approvisionnement du pays en gaz naturel, objet stratégique de la Confédération.

Dans sa réponse du 12 avril 2023, la municipalité conclut au rejet du recours. Elle considère en substance que, moyennant l'observation des conditions posées dans le permis de construire, le changement d'affectation litigieux ne compromet pas la sécurité des installations gazières de la recourante. Dans ces conditions, il n'y a, selon elle, pas lieu de solliciter une autorisation de l'OFEN.

B.________, propriétaire de la parcelle n^o 3846 et requérante, n'a pas répondu.

L'OFEN s'est déterminé le 12 mai 2023 de la manière suivante:

"[...]

A titre liminaire, l'OFEN vous informe qu'il est dans l'impossibilité de se prononcer précisément puisqu'il n'a pas eu accès aux plans et documents relatifs à l'opposition de A.________ ainsi qu'à la décision levant l'opposition et délivrant un permis de construire.

L'OFEN souligne néanmoins que les installations de A.________ sont d'une importance capitale pour le bon fonctionnement du réseau gazier de la Suisse en général et de la Suisse romande en particulier. Il s'agit d'installations critiques tant au regard de la sécurité des personnes que de l'environnement. Ces installations ont été notamment implantées à l'écart des habitations et des lieux fréquentés afin d'éviter au maximum la survenue d'accidents ou de sabotages.

Il est dès lors primordial de vérifier si le projet en cause respecte rigoureusement les nombreuses règles et distances de sécurité contenues dans la loi sur les installations de transport par conduites ainsi que ses ordonnances [...].

L'OFEN redoute également que l'octroi d'un permis pour la culture de chanvre à proximité des installations de A.________ conduise à l'augmentation significative des risques d'actes de malveillance. Il est en effet fort à craindre que des individus se rendent sur les lieux, ce qui pourrait engendrer de graves problèmes pour la sécurité des installations de A.________ au vu de leur proximité avec la parcelle où sera cultivé le chanvre.

En l'état, il semblerait que le permis de construire délivré n'est assorti d'aucune règle ou mesure de sécurité destinée à parer à la problématique susmentionnée. Dès lors, il se justifie à nos yeux que la décision de la municipalité d'Aigle soit annulée, voire renvoyée à cette autorité pour que le dossier soit complété et que les mesures supplémentaires adéquates soient ordonnées, à charge du projetant."

Le 4 juillet 2023, la recourante a fait part de ses déterminations, persistant dans ses conclusions.

Le 5 juillet 2023, la municipalité s'est brièvement déterminée, alléguant en particulier que "la sécurité des lieux [était] assurée comme sur tout le territoire communal".

Considérant en droit:

1. Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) par une personne morale ayant manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), le recours, qui respecte en outre les exigences légales de motivation (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) est recevable en vertu de l'art. 92 al. 1 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La recourante se plaint essentiellement d'une violation de l'art. 28 de la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par conduites de combustibles ou carburants liquides ou gazeux (LITC; RS 746.1). Selon elle, l'OFEN aurait dû refuser son accord au changement d'affectation de la halle sise sur la parcelle n^o 3846, compte tenu du danger que représente l'activité envisagée (culture de chanvre) pour ses installations gazières.

a) La parcelle n^o 2418 de la recourante supporte diverses installations (conduite haute pression, gazoduc, centre de conduite et de surveillance, etc.) soumises à la LITC ainsi qu'à ses dispositions d'exécution, soit l'ordonnance du 26 juin 2019 sur les installations de transport par conduites de combustibles ou de carburants liquides ou gazeux (OITC; RS 746.11) et l'ordonnance du 4 juin 2021 concernant les prescriptions de sécurité pour les installations de transport par conduites (OSITC; RS 746.12). Conformément à l'art. 28 let. a et b LITC, l'établissement et la modification de constructions ou d'installations de tiers qui croisent une installation de transport par conduites ou qui risquent de compromettre sa sécurité ne peuvent être autorisés qu'avec l'accord de l'OFEN. Les tiers qui entendent ériger ou modifier des constructions ou des installations au sens de l'art. 28 LITC doivent demander l'autorisation de l'OFEN suffisamment tôt avant le début des travaux (art. 30 al. 1 OITC). L'OFEN donne son autorisation lorsqu'il est établi que le tiers ou l'entreprise subirait des préjudices importants en cas de refus et qu'aucune raison de sécurité prédominante ne s'oppose à l'octroi d'une autorisation (art. 31 al. 2 OITC).

b) Il s'agit de déterminer, dans un premier temps, si le changement d'affectation litigieux constitue un projet de construction de tiers (projet de tiers) au sens de l'art. 28 LITC.

Selon l'art. 30 al. 1 OITC, sont réputés projets de construction au sens de l'art. 28 LITC: les travaux de fouille, labourage en profondeur et ameublissement du sol y compris, de remblayage, d'excavation souterrains ainsi que les modifications importantes de l'affectation du sol à l'intérieur d'une bande de terrain de 10 m, mesurée horizontalement de part et d'autre de la conduite, ou à l'intérieur du périmètre de protection des installations annexes et du portail des galeries (let. a); les travaux à l'explosif et la mise en place d'installations qui produisent des vibrations ou qui sont sources d'effets électriques, chimiques ou autres et peuvent nuire à la sécurité de l'installation de transport par conduites ou à son exploitation (let. b).

Concernant les travaux liés à des projets de tiers, l'annexe 13 de la directive de l'Inspection fédérale des pipelines (IFP) "Etude, construction et exploitation d'installations de transport par conduites avec des pressions > 5 bar" (document accessible sur le site internet de l'OFEN https://www.bfe.admin.ch/bfe/fr/home.html; onglet Approvisionnement > Surveillance et sécurité > Installations de transport par conduites > Projets-tiers) apporte les précisions suivantes. Bien qu'ils soient exploités à de très hautes pressions, les pipelines ont la réputation d'être sûrs. Toutefois, ils peuvent subir des dégâts, en particulier lors de fouilles ou de travaux analogues. Ceux-ci constituent de loin la cause la plus fréquente d'accidents. C'est pourquoi le législateur a soumis tous les travaux susceptibles de mettre en danger un pipeline au régime de l'autorisation et édicté les mesures de sécurité appropriées. Parmi celles-ci, les distances de sécurité constituent la façon la plus efficace de protéger ces conduites contre les interventions de tiers et donc, indirectement, de protéger ces tiers eux-mêmes.

À propos des projets soumis à autorisation, l'IFP avance ce qui suit. À l'intérieur d'une bande de terrain de 10 m des deux côtés du pipeline et à l'intérieur de la zone de protection des installations annexes (généralement de 30 m) tous les projets remplissant une des conditions suivantes sont soumis à autorisation: des travaux de fouille plus profonds que 40 cm; le projet modifie le recouvrement du pipeline; le projet a pour but ou comme conséquence une modification de la structure du sol (Bodenaufbau selon le texte allemand de l'annexe); le projet a pour but ou comme conséquence une modification de l'utilisation de terrain (Bodennutzung); le projet prévoit une construction permanente ou en surface. En plus, tous les travaux qui peuvent mettre en danger d'une manière ou d'une autre l'installation de transport par pipeline sont soumis à l'obligation de demander une autorisation spéciale. A l'exception du labourage en profondeur, des travaux d’agriculture normaux ne sont pas soumis à l'autorisation.

En l'occurrence, il n'est pas contesté que le changement d'affectation envisagé est subordonné à la délivrance d'un permis de construire. La réalisation de "l'ouvrage" litigieux ("[c]hangement d'affectation de la halle de stockage n^o 3, création d'une halle de production de matières agricoles") entraîne en outre une modification importante de l'affectation du sol (au sens de l'art. 30 al. 2 let. a OITC) puisque le projet vise à permettre, dans la halle n^o 3, la culture de chanvre et la production de CBD. Outre d'éventuelles nuisances sonores ou olfactives, cela pourrait conduire à une augmentation significative des risques d'actes de malveillance, comme l'a relevé l'OFEN dans sa détermination du 12 mai 2023. Il y a dès lors lieu d'admettre, dans ces circonstances, que le changement d'affectation requis est un projet de tiers au sens de l'art. 28 LITC.

c) L'art. 16 OSITC définit des périmètres de protection: selon son al. 1, les installations de transport par conduites doivent être entourées d'un périmètre de protection. Ce périmètre est de 10 m des deux côtés des conduites (al. 2). Le périmètre de protection des installations annexes doit être libre de tout obstacle et les exploitants ou les services d'intervention doivent pouvoir en interdire facilement l'accès (al. 3). L'art. 16 al. 4 OSITC dispose que le périmètre de protection des installations annexes est d'au moins 50 m (rayon) autour des stations de pompage et de compression d'une puissance motrice supérieure à 300 kW dont les équipements techniques se trouvent dans des locaux dont le volume dépasse 50 m³ et comportant des zones exposées au risque d'explosion (let. a); 30 m (rayon) autour d'autres installations annexes et à proximité des entrées et fenêtres des galeries de conduites accessibles (let. b). Les installations annexes sont les installations (telles que les pompes et les réservoirs ou les bâtiments) servant à l’exploitation d’une conduite. Elles sont déterminées par l’autorité de surveillance technique (art. 2 al. 5 OSITC).

En l'espèce, la halle est située au bord du chemin des Iles, de l'autre côté duquel se trouve, sur la parcelle n^o 2418, les bâtiments et les installations gazières de la recourante. Les outils ("Dessin/Mesure") du guichet cartographique du canton de Vaud permettent de déterminer que la halle n^o 3 se situe à l'intérieur d'un rayon de moins de 30 m (entre 25 et 28 m) autour des installations annexes (bâtiments construits au nord-ouest de la parcelle n^o 2418) – il s'agit, aux dires de la recourante, de locaux administratifs et d'ateliers. Il est ainsi établi, d'une part, que les travaux projetés entraînent un changement important de l'utilisation du sol, et, d'autre part, que la halle prend place à l'intérieur d'un périmètre de protection au sens de l'art. 16 OSITC.

d) Reste donc à déterminer si le changement d'affectation litigieux risque de compromettre la sécurité de l'installation de transport par conduites, auquel cas il ne peut être autorisé qu'avec l'accord de l'OFEN (art. 28 let. b LITC).

La municipalité considère que le projet ne risque pas de compromettre la sécurité des installations de la recourante, raison pour laquelle elle n'a pas sollicité une autorisation spéciale de l'OFEN. Elle ajoute que le seul risque induit par la culture de cannabis est lié à d'éventuelles nuisances sonores et d'odeurs qui pourraient être engendrées par les installations, notamment de ventilation. Selon elle, les conditions posées dans le permis de construire permettent néanmoins de respecter les exigences légales en la matière. Pour sa part, l'OFEN, invité à se déterminer dans le cadre de la présente procédure, a demandé l'annulation de la décision municipale. Cette autorité fédérale expose que la culture de chanvre à proximité des installations de la recourante – lesquelles sont d'une importance capitale pour le bon fonctionnement du réseau gazier du pays – risque de compromettre leur sécurité, en raison de potentiels actes de malveillance liés à la proximité du site de production de cannabis. Se déterminant sur l'avis de l'OFEN, la municipalité s'est contentée de relever que "la sécurité des lieux sera[it] assurée comme sur tout le territoire communal"; ce faisant, elle ne répond pas aux préoccupations de l'OFEN et de la recourante. Il semble, en définitive, que l'autorité intimée a ignoré cet aspect sécuritaire: le permis de construire n'est assorti d'aucune condition ou mesure de nature à prévenir les risques générés par la proximité des installations gazières de la recourante. Or, ces dernières sont d'une importance stratégique: leur fonction (consistant à garantir l'approvisionnement du pays en gaz naturel) implique de mener une réflexion approfondie sur le risque sécuritaire auquel les expose le changement d'affectation litigieux. Dans ce cadre, l'OFEN aurait dû être consulté, afin qu'il donne, cas échéant, son accord au projet de tiers, conformément à ce que prescrit l'art. 28 let. b LITC. En autorisant le projet sans que le service spécialisé de la Confédération ne se soit prononcé à son sujet, la municipalité a violé le droit fédéral.

3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé, et à l'annulation de la décision attaquée, la tenue d'une inspection locale n'étant pas nécessaire au vu de ce qui précède. La cause est renvoyée à l'autorité inférieure. Cette dernière ne pourra rendre une nouvelle décision qu'après que l'OFEN se sera prononcé sur le projet, conformément à ce que prévoit l'art. 28 LITC. Dans ce cadre, il appartient à la propriétaire de saisir l'office fédéral précité, comme le prévoit l'art. 30 OITC.

Succombant, la propriétaire doit supporter les frais de justice, ainsi que des dépens en faveur de la recourante, qui a agi avec le concours d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD). Compte tenu de l'issue du recours, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la Commune d'Aigle.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 15 février 2023 par la Municipalité d'Aigle est annulée. La cause lui est renvoyée, pour nouvelle décision après que l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) se sera prononcé sur le projet.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la propriétaire B.________.

IV. La propriétaire B.________ versera à la recourante une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 25 septembre 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.