TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 30 octobre 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Dominique Von der Mühll et M. Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourante

 

 A.________, à ********, représentée par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne,

 Me Me   

Autorité intimée

 

Département des institutions, du territoire et du sport (DITS),  représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Mies, représentée par Me Patrick MICHOD, avocat à Lausanne.

  

 

Objet

Zone réservée           

 

Recours A.________ c/ décision du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 24 mars 2023 levant son opposition et approuvant la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 229 et 862 de la Commune de Mies.

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le territoire de la Commune de Mies est régi par le Plan général d’affectation de la commune (PGA) et le règlement sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés par le département compétent le 22 septembre 2006 et mis en vigueur les 16 janvier 2007 et 2 mai 2007 pour les art. 13 et 19. Le PGA prévoit des plans de détail qui fixent les exigences particulières à respecter sur certaines parties du territoire communal et qui font partie intégrante du PGA (art. 2 let. b RPGA).

B.                     La commune a entamé une procédure de révision de son plan d’affectation communal (PACom), notamment en vue de réduire ses zones à bâtir, largement surdimensionnées, ce dont elle a avisé les propriétaires de son territoire, le 19 septembre 2019. Selon la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), les possibilités de développement accordées à la Commune de Mies s’élèvent à 309 habitants à l’horizon 2036, par rapport à l’état de la population au 31 décembre 2015. Selon la pré-estimation des réserves constructibles générée automatiquement par le guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité des réserves en zones d’habitation et mixte est de 1'256 habitants. En comparant la capacité d’accueil au moment du bilan (31 décembre 2021, 1'256 habitants) et le besoin au moment du bilan selon le potentiel de croissance alloué à la commune par la mesure A11 (76 habitants), la zone à bâtir d’habitation et mixte présente un surdimensionnement de 1'180 habitants.

C.                     A.________ est propriétaire des parcelles contiguës nos 229, 861 et 862 du registre foncier de la Commune de Mies, situées dans le secteur des Pénys, à quelques mètres de la limite avec la Commune de Versoix, qui fait partie du Canton de Genève. La parcelle n° 229, d’une surface totale de 17'018 m2 est construite d’une habitation (de 280 m2), d’un garage (de 99 m2) et d’un petit bâtiment de 9 m2, de même que d’un accès, place privée de 764 m2. Le chemin d’accès, qui relie la villa à la Route des Pénys au sud-est, passe par la parcelle n° 862. Ce bien-fonds est en nature de chemin pour 375 m2 et de jardin pour 7'729 m2, ce qui représente une surface totale de 8'104 m2. Au nord-est, les parcelles de l’intéressée sont bordées par un quartier de villas construit au nord de la Route des Pénys selon des bandes d’implantation perpendiculaires à celle-ci. La Route des Pénys, parallèle à la voie CFF Lausanne-Genève et au Lac Léman, relie le secteur des Pénys au centre du village, plus à l’est. Elle est bordée au sud par quelques constructions entrecoupées de percées paysagères qui offrent un dégagement en direction du lac. Au nord-ouest, la parcelle n° 229 est en limite de la parcelle n° 861 – en nature de forêt – qui donne à l’ouest sur une vaste aire forestière. Au sud de la parcelle n° 861 se trouvent en outre trois villas. Au sud-ouest des parcelles nos 229 et 862, se trouve une bande de terrain classée en zone agricole. Cette zone agricole se prolonge sur le territoire de la Commune de Versoix d’après les guichets cartographiques vaudois et genevois.

D.                     Les parcelles nos 229 et 862 sont colloquées en zone résidentielle des Pénys, selon le plan de détail III. Les dispositions régissant la zone résidentielle du lac leur sont applicables, à l’exception de quelques articles (par renvoi de l’art. 20.1 al. 1 RPGA), et sous réserve de prescriptions particulières (art. 20.1 al. 2 RPGA). La zone est destinée aux maisons individuelles, les maisons jumelées n’étant pas autorisées (art. 19.3 let. a RPGA). Les habitations individuelles comptent au maximum deux logements répartis horizontalement ou verticalement (art. 21.1 let. a RPGA). Pour les parcelles dont la surface constructible est supérieure à 3'500 m2, les droits à bâtir sont plafonnés à 910 m2 de SBP par unité d’habitation, quelle que soit la taille de la parcelle et chaque unité d’habitation de 910 m2 de SBP peut comprendre au maximum deux logements, soit une habitation principale individuelle d’un seul logement et une habitation secondaire (maison d’hôte, logement de service d’au maximum 120 m2 de SBP) ou une habitation individuelle de 2 logements (art. 19.4 let. c et d RPGA).

E.                     La Commune de Mies est comprise dans le périmètre du projet d’agglomération franco-valdo-genevoise du Grand Genève. Elle dispose d’un statut de localité à densifier, reconnu par le Plan directeur cantonal (PDCn), en raison de sa proximité avec le Grand Genève et de sa desserte ferroviaire. Elle doit proposer aux autorités cantonales, depuis 2016, un périmètre de localité à densifier et formuler des propositions concrètes de densification à l’intérieur de ce périmètre. La délimitation du périmètre de localité à densifier a fait l’objet de discussions. Il ressort d’un document intitulé "Révision du plan d’affectation communal – Séance de coordination Services cantonaux" établi en août 2021 que la commune n’avait d’abord pas inclu les parcelles nos 862 et 229 dans son projet de territoire urbanisé (p. 19). La DGTL n’est pas entrée en matière sur la stratégie de redimensionnement proposée. Les autorités cantonales ont alors instauré des zones réservées sur plusieurs parcelles du territoire communal, conformément à leur mandat de surveillance des permis de construire.

Ensuite, dans un projet d’intention intitulé "Périmètre de localité à densifier; Rapport justificatif" du mois de mars 2022 destiné à la DGTL, la commune a proposé de délimiter un périmètre de localité à densifier basé sur l’aire d’accessibilité de la gare de Mies (rayon de 500 m. depuis celle-ci). Ce projet d’intention prévoit, comme stratégie d’aménagement et de densification dans le périmètre de localité à densifier, de concentrer la constructibilité du secteur le long de la Route des Pénys en continuité avec le cœur du village au nord, tandis que la partie sud de la Route serait affectée en aire forestière ou zone de verdure d’après ce qu’on distingue sur la figure n° 10 (p. 24). La partie déjà construite de la parcelle n° 862, comme le nord du secteur des Pénys situés dans un rayon de 500 m depuis la gare, sont compris dans le périmètre de localité à densifier, au contraire de la parcelle n° 229 et du solde de la parcelle n° 862, en dehors du rayon en question (pp. 19-20). Le projet de détermination du périmètre de localité à densifier a été présenté aux propriétaires, le 17 mars 2022.

F.                     Le 17 décembre 2021, A.________ a déposé, par l’intermédiaire d’un architecte, une demande d’autorisation préalable d’implanter trois nouvelles unités d’habitation sur les parcelles nos 229 et 862. Cette demande a été mise à l’enquête publique du 11 février au 14 mars 2022. Le 16 février 2022, la DGTL a formé opposition, en indiquant qu’elle allait mettre à l’enquête publique une zone réservée sur les parcelles nos 229 et 862.

G.                     La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale au sens de l’art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11], sur les parcelles nos 229 et 862. Selon l’art. 1 du règlement (RZR), "la zone réservée est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface des parcelles n° 229 et n° 862 comprises dans le périmètre défini sur le plan". La durée de la zone réservée est de cinq ans à compter de son approbation, une prolongation de trois ans étant possible (art. 4 RZR). Le projet est accompagné d’un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 2 mars 2022, qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il expose ce qui suit (p. 1):

"La Commune de Mies dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal.

L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la Municipalité de Mies à poursuivre la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire."

Il est précisé que l'objectif de l'instauration d'une zone réservée cantonale sur la parcelle précitée est "de permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles" (rapport 47 OAT, p. 5).

Le projet de plan de zone réservée a été mis à l'enquête publique du 12 mars au 10 avril 2022. Le 6 avril 2022, A.________, représentée par son avocat, a formé opposition au projet de zone réservée de la DGTL. Le 7 avril 2021 (recte: 2022), la Municipalité de Mies (la municipalité) s’est également opposée au projet de zone réservée, au motif qu’il était prévu que les parcelles visées par la zone réservée seraient maintenues en zone constructible au vu de leur situation privilégiée par rapport à la gare et de leur appartenance au tissu bâti de la commune. Une séance de conciliation a été fixée au 13 octobre 2022. Dans l’intervalle, une séance de coordination entre la DGTL et la commune s’est tenue pour le PACom, le 5 juillet 2022. Il résulte notamment du procès-verbal de cette séance qu’un surdimensionnement de la commune en lien avec sa situation spécifique et en particulier la présence de la nouvelle gare était admis. Par ailleurs, il était prévu que le périmètre de centre soit limité aux parcelles situées au sud de la Route des Pénys et que les parcelles situées côté Jura de cette route (soit au nord) restent en zone villas et gardent leurs droits actuels, sauf les franges non bâties (par exemple la parcelle n° 862). La parcelle n° 229 pourrait ainsi accueillir un nouveau bâtiment de logements et la parcelle n° 862 serait affectée en zone agricole ou en zone de verdure en fonction de l’utilisation actuelle du terrain. La propriétaire a demandé une modification de cette solution, sur la base d’un report en zone de verdure de la totalité de la surface de la parcelle n° 862 du côté de la frontière genevoise et en partie sur la parcelle n° 229, de sorte qu’une seule unité de logement serait construite sur la parcelle n° 862, la parcelle n° 229 conservant les mêmes droits à bâtir qu’à ce jour (soit deux unités de logement). Cette proposition n’a pas rencontré l’assentiment de la DGTL, qui estime qu’elle devrait faire l’objet d’une analyse dans le cadre de la procédure d’approbation du PACom. Sur demande de A.________, la procédure d’approbation de la zone réservée a été suspendue quelques mois.

H.                     Par décision du 24 mars 2023, la Cheffe du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) a levé les oppositions de A.________ et de la commune et approuvé la zone réservée sur les parcelles nos 229 et 862, estimant, en particulier, qu’il s’agissait du seul moyen efficace pour ne pas entraver le redimensionnement des zones à bâtir dans la commune.

I.                       Par acte du 4 mai 2023 de son avocat, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 24 mars 2023, concluant à son annulation, les parcelles en question n’étant soumises à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, la recourante conclut à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les autorités communales n’ont pas recouru contre cette décision.

Dans sa réponse du 22 juin 2023, la DGTL, au nom de l’autorité intimée, a conclu au rejet du recours.

La Municipalité de Mies s’est déterminée, le 5 juillet 2023, par l’intermédiaire de son conseil et a conclu à la suspension de la procédure jusqu’à l’issue de la procédure d’examen préalable du PACom, étant d’avis que le sort de la présente procédure est directement lié au résultat des travaux en cours dans la mesure où celle-ci concerne des parcelles incluses dans le périmètre de localité à densifier du nouveau PACom. La recourante a adhéré à cette réquisition. Le juge instructeur l’a rejetée, le 22 août 2023.

Le 6 septembre 2023, la recourante a déposé des observations complémentaires et maintenu les conclusions de son recours. Elle a en outre requis la production du projet de PACom révisé destiné à l’examen préalable. La recourante a renouvelé cette réquisition les 5 et 27 octobre 2023.

Considérant en droit:

1.                      Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l’adoption d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile, compte tenu des féries de Pâques (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire touchée, qui a formé opposition, a qualité pour recourir au sens de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

Il n’est pas opportun de suspendre la présente cause jusqu’au résultat de l’examen préalable du projet de nouveau PACom, comme l’ont requis la municipalité et la recourante, la zone réservée ayant précisément pour objectif de maintenir l’état existant pendant la procédure de légalisation d’un nouveau plan d’affectation.

La production du projet de PACom, soumis à l’examen préalable, n’est pas nécessaire, en raison des considérants qui suivent. Il s’agit de surcroît d’un document provisoire, devant être encore mis au point par l’autorité municipale avec le concours de ses mandataires et des services cantonaux. Communiquer à ce stade ce projet inabouti à la recourante créerait une inégalité de traitement entre les propriétaires concernés par cette révision et pourrait perturber le processus de révision de cette planification (voir arrêt GE.2022.0150 du 23 mars 2023).

2.                      La recourante conteste l’existence d’un intérêt public à l’adoption d’une zone réservée sur ses parcelles et se plaint d’une violation du principe de la proportionnalité.

a) La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 LAT. Selon cette disposition, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée au sens de l’art. 46 LATC ou au sens de l’art. 27 LAT auquel il renvoie, est une mesure conservatoire. Elle équivaut à un plan d’affectation et entraîne des restrictions à la propriété; elle permet notamment d’interdire temporairement toute construction (cf. arrêt TF 1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2 et les réf. citées). Elle vise à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). Outre que l'adaptation du plan d'affectation en vigueur s'impose, la loi ne pose pas de condition particulière à l'adoption d'une zone réservée (cf. arrêt TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.1).

L'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt CDAP AC.2020.0109 du 1er avril 2021 consid. 2a et les références citées). La CDAP doit ainsi examiner si la zone réservée est conforme au droit fédéral (art. 27 LAT) et au droit cantonal (art. 46 LATC, qui reprend le principe du droit fédéral et fixe la durée, dans le cadre de l'art. 27 LAT). Si ces conditions du droit fédéral de l'aménagement du territoire sont remplies, le propriétaire concerné ne peut pas dénoncer au surplus une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). En effet, les conditions légales pour approuver une zone réservée se confondent avec les conditions de l'art. 36 Cst. pour une restriction de la garantie de la propriété (cf. arrêt CDAP AC.2021.0149 du 20 janvier 2022 consid. 2a).

L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction ne viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (RUCH, op. cit., n. 32 ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT (arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).

Le Tribunal fédéral a précisé que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.3).  Cela revient à limiter à la vraisemblance  l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux (arrêt TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2).

b) Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise les buts et principes de l’aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3 LAT.

Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1er août 2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4ème adaptation quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art. 15 LAT, et a enjoint aux communes d’évaluer la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification. Le taux de croissance a été fixé à 0.75 %/an pour les villages et les quartiers hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de février 2019 intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus) sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole et mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (fiche d'application, ch. 2).

c) Une zone réservée adoptée en relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites") dans le cadre prévu par la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général d'affectation (cf. arrêts CDAP AC.2021.0109 du 1er avril 2021 consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).

d) En l’espèce, il n’est pas contesté que les zones à bâtir de la Commune de Mies (permettant la construction de logements) sont manifestement surdimensionnées. La zone à bâtir d’habitation et mixte présente en effet un surdimensionnement de 1'180 habitants comme vu dans la partie « faits » du présent arrêt. Elle doit en conséquence être réduite. Dans ces circonstances, la commune est tenue de modifier son plan d’affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir. Il s’ensuit que l’on se trouve dans une situation où une adaptation de la planification s’impose, au sens de l’art. 27 al. 1 LAT. Des démarches en vue de la révision du PACom sont du reste en cours. Même si elles en sont au stade de l’examen préalable, elles ne sont pas encore abouties. L’autorité intimée était légitimée dans ces conditions à estimer qu’une zone réservée se justifiait pour continuer de préserver les possibilités de redimensionner les réserves de zones à bâtir d’habitation et mixte, dans le respect du droit supérieur (art. 15 LAT, mesure A11 PDCant., etc.).

La recourante fait valoir qu’il ne fait aucun doute que ses terrains, équipés et partiellement construits, resteront en zone constructible au terme de la révision du PACom, notamment en raison de leur localisation au sein d’un milieu bâti et de la qualité de leur desserte en transports publics. Toutefois, d’après la jurisprudence, il est prématuré de se plaindre qu’une parcelle a été englobée dans la zone réservée alors qu'elle répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir définies par l'art. 15 LAT. En effet, les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement, sur le sort du secteur concerné, devront être menées séparément, dans le cadre de la révision du PGA (arrêt TF 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.1). On ne se trouve pas ici dans l’hypothèse, réservée par la jurisprudence précitée, où la zone réservée litigieuse pourrait être considérée comme illicite car la modification de la planification sur les parcelles de la recourante serait d’emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice puisqu’il est établi que l’affectation des parcelles de la recourante sera modifiée à tout le moins en partie avec le nouveau PACom, sans qu’il y ait toutefois besoin d’ordonner la production de la version du plan soumis à l’examen préalable. Ainsi, il est possible qu’au moins une partie des parcelles nos 229 et 862 sera affectée en une zone inconstructible, la délimitation du terrain restant éventuellement constructible n’étant à ce stade pas encore définie. Contrairement à ce que soutient la recourante, ses terrains se prêtent en effet à un dézonage, à tout le moins partiel, en raison de l’importante surface non construite qu’ils représentent, en limite d’une zone agricole qui se poursuit sur le territoire de la commune voisine. La réflexion sur le sort définitif à donner aux parcelles de la recourante n’est pas aboutie dans le détail et nécessite de prendre en considération également l’ensemble du territoire communal et même au-delà puisque l’on se trouve dans un périmètre d’agglomération. Dans ces conditions, il se justifie de garantir aux autorités communales la liberté de planifier et de décider, en évitant que des projets de construction ne viennent entraver celle-ci, la révision du PACom n’en étant qu’au stade de l’examen préalable et des divergences paraissant exister entre la municipalité et l’administration cantonale. Le tribunal a déjà eu l’occasion de juger que le fait qu’une demande d’autorisation préalable d’implantation ait été déposée avant l’instauration de la zone réservée contestée, tout comme le fait que la commune ait manifesté son intention de maintenir la parcelle concernée dans la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PACom, ne s’opposent pas à l’instauration d’une zone réservée cantonale. Cette mesure conservatoire n’exclut pas le maintien de la parcelle en question, ou d’une partie de celle-ci, dans une zone constructible, si au terme de la procédure de révision du PGA il apparaît qu’un déclassement n’est pas nécessaire à cet endroit, mais ces considérations sont prématurées, et par conséquent non pertinentes au stade de l’adoption de la zone réservée (arrêt CDAP 2022.0149 du 20 janvier 2022 précité consid. 3b). Il en va de même dans la présente espèce, ce d’autant plus qu’il y a un important surdimensionnement des réserves de zone à bâtir permettant de l’habitation, ce qui pourrait impliquer de réduire l’étendue de celles-ci de manière plus importante que ne le souhaitent la municipalité ou la recourante.

Le tribunal conclut de ce qui précède que la zone réservée répond à un intérêt public suffisant à son adoption.

e) La recourante se plaint aussi de la violation du principe de la proportionnalité.

En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêts TF 1C_530/2021 du 23 août 2022 consid. 5.4; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1 et 3.4; cf. RUCH, op cit, n. 36 ss ad art. 27 LAT). Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons. Il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (arrêt CDAP AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b et les références citées).

En l’espèce, la zone réservée permet de surseoir à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau plan d’affectation communal, ainsi que de préserver la mise en œuvre de l’art. 15 al. 2 LAT et la liberté de planification de l’autorité compétente, ce qui est justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le PGA communal en raison d’un surdimensionnement des zones à bâtir d’habitation et mixte. L’exigence d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité est en conséquence satisfaite. Ensuite, la zone réservée correspond au périmètre concerné par l’obligation de planifier: les parcelles litigieuses, partiellement bâties, comprennent d’importantes réserves. Leur affectation future nécessite d’être examinée avec soin, en particulier du fait qu’elles ne sont probablement pas dans le périmètre de centre à densifier (cf. procès-verbal de la séance du 5 juillet 2022) et qu’elles se trouvent en limite d’une zone agricole. La règle de la nécessité est également respectée.

Enfin, il existe des motifs légitimes et objectifs d’instaurer une zone réservée sur les parcelles nos 229 et 862. Comme dit précédemment, ces biens-fonds ne se situent pas dans le périmètre de centre à densifier envisagé par la commune, puisqu’ils se trouvent au nord de la Route des Pénys. S’il n’est pas exclu que les parcelles situées au nord de cette route restent à tout le moins en partie en zone constructible, l’affectation des franges non bâties devra probablement être revue. Or, les parcelles de la recourante se trouvent pour l’essentiel précisément dans la frange non bâtie en question. Leur surface libre de construction est particulièrement importante, puisqu’elle représente plus de 24'000 m2. Les parcelles offrent un dégagement sur la zone agricole qui se poursuit sur le territoire du Canton de Genève et sont proches d’une aire forestière. Plusieurs options pour l’affectation future des parcelles litigieuses ont été examinées dans le cadre de la révision du PACom mais le sort des parcelles n’a pas encore été définitivement arrêté. Le principe de la proportionnalité est donc respecté. La mesure attaquée étant en définitive appropriée à la situation; elle est opportune et conforme au droit supérieur. Elle doit donc être confirmée.

3.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le département intimé, qui n’a pas procédé avec l’aide d’un mandataire professionnel, n’a pas droit à des dépens. Il en va de même pour la Commune de Mies, qui s’était opposée à la zone réservée litigieuse durant l’enquête publique et qui s’est limitée, dans le cadre de la procédure de recours, à en requérir la suspension.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 24 mars 2023 par le Département des institutions, du territoire et du sport est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 octobre 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:        



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.