TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 novembre 2023
Composition	M. François Kart, président; M. André Jomini et Mme Annick Borda, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, en ********,
	3.	C.________, en ********, soit l'hoirie D.________, représentée par Me Jérôme REYMOND, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction des ressources et du patrimoine naturels, DGE-DIRNA-EAU-HG, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de Saint-Prex, à Saint-Prex.

  

 

Objet	autorisation cantonale spéciale
	Recours hoirie D.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 25 avril 2023 transférant l'autorisation n° 179/160 ainsi que transférant et remplaçant l'autorisation n° 179/16 par la concession n° 179/514 pour le maintien d'installations nautiques sur le domaine public cantonal du lac Léman au droit de la parcelle n° 682.

 

Vu les faits suivants:

A.                     E.________ était propriétaire de la parcelle n° 682 du cadastre de la commune de Saint-Prex, jusqu’à son décès le 16 mai 2017. La parcelle est actuellement propriété en main commune d'A.________, B.________ et C.________ (ci-après: l'hoirie D.________).

D'une surface de 3'008 m², cette parcelle s'étend jusqu'au lac Léman qui borde sa limite sud sur environ 30 m.

Le 7 février 2014, E.________ s'était vu délivrer par le Département du territoire et de l'environnement du Canton de Vaud une autorisation à bien plaire n° 179/16 permettant de maintenir une passerelle d'embarquement, un enrochement perpendiculaire à la rive et un enrochement le long de la rive, selon le plan de situation du 20 mars 2006, annexé à l’autorisation. L'autorisation énumérait notamment les conditions suivantes:

"Art. 2.- Cette autorisation est accordée à bien plaire.

Le bénéficiaire peut être tenu en tout temps et à ses frais de modifier, de déplacer et de totalement évacuer les ouvrages autorisés, tout en remettant les lieux en état, ceci sans versement d'indemnité et conformément aux instructions de la Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE). Après mise en demeure, il peut y être pourvu d'office et aux frais du bénéficiaire. Après inspection des lieux par la DGE, et sous réserve d'un préavis favorable, le bénéficiaire est libéré de ses obligations découlant de la présente autorisation

Art. 3.- La présente autorisation est personnelle. Elle ne peut être transférée qu'avec l'agrément du département.

Art. 5.- Le bénéficiaire verse à l'Etat une redevance annuelle fixée selon le tarif adopté par le Conseil d'Etat."

B.                     Le 25 avril 2023, la Direction générale de l'environnement, Gestion du domaine public des eaux (ci-après: la DGE), s'est adressée à l'hoirie D.________ en ces termes:

"Madame, Monsieur,

Nous donnons suite à votre courrier du 11 janvier 2023 concernant l'affaire citée en titre.

Dès lors, nous avons procédé au transfert de l'autorisation n° 179/160 pour la bouée en pleine eau, dont nous vous remettons un exemplaire en annexe accompagné d'un extrait du plan riverain.

Conformément à la législation vaudoise, l'autorisation existante d'usage du domaine public n° 179/16 doit être remplacée par une concession à durée limitée. Dès lors, nous avons établi la concession n° 179/514 dont nous vous remettons un exemplaire en annexe accompagné d'un extrait du plan riverain. L'autorisation n° 179/16 est radiée de suite.

En contrepartie de l'octroi de la présente concession un passage public à pied de 2 mètres de large est réservé côté lac sur la parcelle concernée (art 16 - LML). Ce tracé réservé, reporté en vert sur l'extrait du plan riverain annexé, est théorique, si la Commune voulait réaliser un passage public, une étude de détail devrait être réalisée.

Une facture d'un montant total de CHF 150.00 pour émolument de transfert et d'octroi vous parviendra prochainement par courrier séparé. Les redevances vous seront facturées chaque fin d'année. Le montant est de CHF 531.00 pour la passerelle et les enrochements et de CHF 300.00 pour la bouée.

[...]"

Etaient annexées à cette lettre, l'autorisation n° 179/160, datée du 6 avril 2023, autorisant l'hoirie "à maintenir sur le domaine public cantonal du lac Léman, au droit de la parcelle n° 682 de la commune de Saint-Prex, une installation d'amarrage en pleine eau, composée d'un corps-mort, d'une chaîne et d'une bouée blanche" ainsi que la concession n° 179/514, datée du 8 mars 2023, intitulée "Acte de concession pour usage d'eau".

L'acte de concession indiquait que "le Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité (ci-après: le département) autorise la hoirie D.________ (ci-après: la concessionnaire) à maintenir sur le domaine public cantonal du Léman, au droit de la parcelle n° 682 de la commune de Saint-Prex, aux conditions formulées ci-après et conformément à l'extrait du plan riverain du 13.02.2023 susmentionné, les ouvrages suivants (ci-après: les ouvrages autorisés): une passerelle d'embarquement, des enrochements perpendiculaires à la rive, des enrochements le long de la rive". L'acte de concession comportait ensuite notamment les articles suivants:

"                                                             Article 1

Bases légales

La présente concession est délivrée en application des lois et règlements suivants:

·  La loi vaudoise sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01) et son règlement (RLPDP; BLV 721.01.1),

·  La loi vaudoise sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LLC; BLV 731.01) ainsi que son règlement d'application (RLLC; BLV 731.01.1),

·  La loi sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML; BLV 721.09) et son règlement d'application (RLML; BLV 721.09.1).

A défaut de dispositions expresses de la présente concession, les lois et les règlements susmentionnés sont directement applicables.

Sont réservées les dispositions fédérales et cantonales en la matière, notamment celles relatives à la protection de l'environnement, des eaux et de la nature, à la pêche, à la forêt, aux constructions, à la police des eaux et aux douanes.

Article 2

Durée de la concession

La présente concession entre en vigueur à la date de son octroi par le Département, pour une durée de 15 ans, soit jusqu'au 31 décembre 2037.

Article 7

Autorisations et préavis

Les installations nautiques sont existantes. La concession est établie en remplacement de l'autorisation à bien-plaire n° 179/16 dans le cadre du transfert.

Article 8

Servitude de passage public

En contrepartie de l'octroi de la présente concession, un passage public de 2 mètres de large doit être réservé le long de la rive et la vue de ce passage doit être sauvegardée (art. 16 LML).

Ce tracé est reporté en vert sur l'extrait du plan riverain annexé du 13.02.2023. Il s'agit d'une restriction de droit public sans inscription au registre foncier.

Article 15

Echéance de la concession

A l'échéance de la présente concession, si celle-ci n'est pas renouvelée, la concessionnaire évacue totalement les ouvrages autorisés, tout en remettant les lieux en l'état, ceci à ses frais et conformément aux instructions de la DGE. Après inspection des lieux, le cas échéant, la DGE libère la concessionnaire de ses obligations découlant de la présente concession.

Article 17

Divers

La présente concession annule et remplace l'autorisation à bien-plaire n° 179/16, délivrée le 7 février 2014."

C.                     Par acte de leur conseil du 24 mai 2023, A.________, B.________ et C.________, soit l'hoirie D.________ (ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) d'un recours à l'encontre de la décision du 25 avril 2023, concluant avec suite de frais et dépens à ce qui suit:

"                                                 A titre principal:

I.              Le recours est admis

II.             La décision rendue le 23 avril 2023 par les Chefs de la Division EAU et de la section DP de la Direction générale de l'environnement, gestion du domaine public des eaux, avenue de Valmont 30b, 1014 Lausanne et ses annexes sont réformées en ce sens que la contrepartie de l'octroi de la concession, soit un passage public à pied de 2 mètres de large sur la parcelle n° 682, est supprimée, l'art. 8 de l'acte de concession pour usage d'eau n° 179/514 étant également supprimé;

                       Subsidiairement à la conclusion n° II

III.           La décision rendue le 23 avril 2023 par les Chefs de la Division EAU et de la section DP de la Direction générale de l'environnement, gestion du domaine public des eaux, avenue de Valmont 30b, 1014 Lausanne et ses annexes sont annulées, la cause étant retournée à l'autorité de première décision, dans le sens des considérants."

La DGE (ci-après: l'autorité intimée) a déposé sa réponse le 27 juillet 2023 et conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, sous suite de frais.

La recourante a confirmé ses conclusions dans sa réplique du 8 septembre 2023. L'autorité intimée a fait de même dans sa duplique du 16 octobre 2023.

Interpellée en sa qualité d'autorité concernée, la Municipalité de St-Prex (ci-après: la municipalité) ne s'est pas déterminée.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision portant sur les modalités d'octroi d'une concession par le département cantonal compétent, pour une installation utilisant le domaine public lacustre, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; cf. CDAP AC.2021.0034 du 4 août 2021 consid. 1; AC.2019.0314 du 11 mai 2020 consid. 1).

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, qui courait dès la notification de la décision du 25 avril 2023 avec ses annexes (même si lesdites annexes portent des dates antérieures), le recours est intervenu en temps utile.

En tant que propriétaire de la parcelle concernée par la concession, la recourante a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD).

Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      La recourante estime tout d’abord que le recours devrait être admis car la décision du 25 avril 2023 – une simple lettre, sans motivation, ni dispositif ni voies de droit – ne satisferait pas aux conditions formelles de l’art. 42 LPA-VD.

a) D’après l’art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient notamment les indications, exprimées en termes clairs et précis, des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c), le dispositif (let. d) et l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Les exigences relatives aux indications que la décision administrative doit obligatoirement contenir découlent du droit d’être entendu.

Le droit d’être entendu garanti à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 148 III 30 consid. 3.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019 consid. 3.1).

En principe, la décision dont le dispositif est insuffisamment précis pour comprendre les obligations qui en découlent doit être annulée. Il n'appartient pas au tribunal de donner à la décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (CDAP AC.2011.0009 du 19 octobre 2011 consid. 2).

D’après un principe général du droit découlant de l’art. 9 Cst., protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4 p. 158; CDAP AC.2022.0381 du 18 juillet 2023 consid. 1a/bb). Toutefois, l’art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (ATF 129 II 125 consid. 3.3; TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; CDAP AC.2021.0088 du 27 janvier 2022 consid. 3a/bb). Une plus grande sévérité serait de mise à l’endroit d’un homme de loi qu’à l’égard d’un simple particulier (ATF 117 Ia 297 consid. 2; TF 1C_310/2020 précité consid. 2.1.2).

b) En l’occurrence, la situation est particulière car l’acte attaqué du 25 avril 2023 comporte non seulement un courrier de l’autorité intimée (visé par les reproches formels susmentionnés) mais également une autorisation et une concession qui lui sont annexées. Il convient dès lors de considérer que la décision attaquée se compose de ces trois éléments, tous trois notifiés à la recourante le 25 avril 2023.

La décision, avec ses annexes, comporte ainsi une motivation clairement compréhensible pour la recourante, au vu de la teneur de l’autorisation et de la concession. Pour la même raison, sa portée est claire, même en l'absence d'un dispositif au sens formel. La recourante était en mesure d'apprécier la portée de la décision attaquée et de la contester en connaissance de cause, ce qu'elle a d'ailleurs fait. La motivation de la décision attaquée apparaît ainsi suffisante au regard des exigences déduites du droit d'être entendu.

Quant à l’absence de voies de droit, elle n’a pas porté préjudice à la recourante qui a déposé le présent recours en temps utile.

3.                      a) Le recours tend au contrôle concret de la constitutionnalité de l'art. 16 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML; BLV 721.09), qui est le fondement de la décision attaquée. Dans cette situation, même si elle parvenait à la conclusion que la norme est contraire à la Constitution, l'autorité de recours ne pourrait annuler que la décision d'application de la norme, sans pouvoir formellement invalider celle-ci (cf. arrêt CDAP GE.2022.0125 du 8 mars 2023  consid. 2a et les références).

b) Dans le canton de Vaud, les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, sont dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). La législation spéciale, de droit public, règle les conditions d'utilisation des lacs (cf. art. 65 al. 1 CDPJ). Il s'agit en l'occurrence des dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public (LLC; BLV 731.01) qui pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC).

D'après la jurisprudence, la concession est un acte juridique par lequel l'autorité (le concédant) confère à une personne morale ou physique (le concessionnaire) le droit d'exercer une activité dans un domaine juridiquement réservé à la collectivité publique, autrement dit faisant l'objet d'un monopole étatique de droit ou de fait ou entrant dans les tâches de l'Etat. La concession revêt une certaine stabilité, dont le fondement réside dans sa nature partiellement bilatérale, par opposition à la décision d'autorisation exclusivement unilatérale (ATF 145 II 252 consid. 5.1). En principe, pour les installations nautiques sur un lac – donc sur le domaine public cantonal –, le droit cantonal exige une concession (art. 4 al. 1 LLC) mais il prévoit aussi un régime plus précaire, celui de l'autorisation à bien plaire, révocable en tout temps, pour des installations provisoires ou de très faible importance (art. 4 al. 2 LLC).

En pratique, le régime de l'autorisation à bien plaire a été largement utilisé dans le canton de Vaud, même pour des ouvrages d'une certaine importance. Progressivement, certaines de ces autorisations ont été remplacées par des concessions. Dans un premier temps, ce nouveau régime a été appliqué aux ports et à d'autres installations importantes mais, il y a quelques années, le législateur a voulu que les pontons, les lifts à bateaux et les rails soient eux aussi considérés comme des installations ne pouvant pas bénéficier d'une simple autorisation à bien plaire (sur cette évolution législative, cf. CDAP AC.2021.0034 du 4 août 2021 consid. 2a et les références citées). C'est dans ce but que, par une loi du 13 mai 2014 entrée en vigueur le 1^er septembre 2014, le Grand Conseil a modifié l'art. 26 LLC. Avant cette novelle, l'art. 26 LLC avait la teneur suivante:

"Art. 26   Ports, jetées et enrochements

Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées et enrochements seront retirées et remplacées par des concessions à durée limitée, dans les délais qui seront fixés par le département."

Depuis le 1^er septembre 2014, l'art. 26 LLC est ainsi libellé:

"Art. 26   Ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails

Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails à bateaux seront retirées et remplacées par des concessions à durée limitée lors du transfert de propriété de la parcelle à laquelle est lié l'ouvrage."

Lorsqu'une concession est octroyée selon la LLC pour un ouvrage riverain d'un lac, une autre loi spéciale pose une exigence quant au contenu de cet acte. Il s'agit de la LML, dont l'art. 16 a la teneur suivante depuis le 1^er septembre 2014 (cette disposition ayant été modifiée en même temps que l'art. 26 LLC):

" ¹ Il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions.

² Sous réserve des dispositions de la loi fédérale sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être octroyées pour l'établissement de port, de jetée, d'ouvrage de défense contre l'érosion, de ponton, de rails à bateaux et de lift à bateaux, moyennant qu'un passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage soit sauvegardée.

³ La règle posée au premier alinéa ne s'applique pas aux constructions pour des œuvres d'utilité publique (quais publics, débarcadères publics, bains publics, etc.).

⁴ Les actes de concession devront contenir les prescriptions nécessaires pour éviter que les ouvrages ou constructions autorisés déparent le paysage."

Ainsi, depuis 2014, la législation cantonale exige qu'une passerelle d'embarquement et des enrochements soient au bénéfice d'une concession et que cette concession prévoie qu'un passage public soit réservé le long de la rive, c'est-à-dire sur le fonds privé jouxtant le domaine public. La largeur de ce passage public peut être déterminée en fonction de la largeur du marchepied défini à l'art. 1 al. 1 LML qui prévoit que "sur tous les fonds riverains du lac Léman, des lacs de Neuchâtel et de Morat, des lacs de Joux et Brenet, et du lac de Bret, il doit être laissé, le long de la rive et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour le halage des barques et bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la pêche".

La complémentarité des deux lois (LML et LLC) est renforcée en la matière par l'art. 13 du règlement d'application de la loi sur le marchepied du 11 juin 1956 (RLML; BLV 721.09.1) qui prescrit que "l'octroi de toute concession à teneur de l'art. 26 [LLC] est aussi subordonné à la création du passage public prévu par l'art. 16 al. 2 [LML]".

c) En relation avec leur grief relatif à la constitutionnalité de l'art. 16 LML, les recourants invoquent une violation de la garantie de la propriété.

aa) La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi être fondée sur une base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).

Le contenu de la propriété foncière n'est pas déterminé seulement par le droit privé, mais sa définition dépend également de l'ordre constitutionnel ainsi que du droit public édicté sur la base de la Constitution; la définition valable à un moment donné peut, par ailleurs, être modifiée, comme, au demeurant, l'ordre juridique en général (arrêt TF 1C_216/2017 du 6 août 2018 consid. 3.2 et les références citées).

bb) La LML pose des principes qui peuvent déployer des effets sur le contenu du droit de propriété. Tel est le cas de l’art. 16 LML, disposition de droit cantonal qui constitue une base légale au sens formel (cf. admettant implicitement l'existence d'une base légale permettant une restriction au droit de propriété par l'inscription d'un droit de passage sur la base de cet article, CDAP AC.2021.0034 du 4 août 2021 consid. 2b; AC.2019.0314 du 11 mai 2020 consid. 2c).

cc) L’art. 16 LML répond également à un intérêt public. De façon générale, il est admis qu'il existe un intérêt public à tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et à faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci: c'est même un des principes régissant l'aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]; CDAP AC.2019.0275 du 23 juin 2020  consid. 5; AC.2019.0314 du 11 mai 2020 consid. 2c).

dd) Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4; 141 I 20 consid. 6.2.1; 140 I 168 consid. 4.2.1). Selon la maxime d'aptitude, le moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé. Cette maxime n'exige cependant pas qu'il soit nécessairement le plus efficace, de sorte qu'il suffit qu'il contribue à atteindre, dans une mesure plus ou moins effective, un résultat appréciable (cf. ATF 128 I 310 consid. 5b/cc).

En l'espèce, les recourants estiment que l'exigence de création d'une restriction de droit public de passage public à pied n'est en aucune manière propre (ou apte) à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la concession. En effet, cette charge (ou condition) ne porterait pas sur le domaine public objet de la concession et ne serait pas liée à l'usage ou les conditions d'utilisation (ou d'accès) de la passerelle d'embarquement et des enrochements. En outre, elle serait manifestement disproportionnée car l'atteinte à la propriété serait très importante alors qu'il s'agit uniquement renouveler une concession pour des ouvrages existants.

Le droit cantonal ne reconnaît pas aux propriétaires riverains un droit subjectif à l'attribution d'un point d'amarrage sur le lac ou à l'installation d'un ouvrage nautique (cf. art. 2 al. 1 LLC; voir notamment CDAP AC.2021.0034 du 4 août 2021 consid. 2b; AC.2020.0288 du 6 avril 2021 consid. 2b; GE.2015.0170 du 30 août 2016 consid. 1c). De tels aménagements sont soumis au pouvoir discrétionnaire de l’autorité compétente. La situation est identique que l’on se trouve dans le cadre du remplacement d’une autorisation à bien plaire par une concession ou dans celui du renouvellement d’une telle concession. En accordant la possibilité d'installer un ouvrage sur le domaine public, l'Etat fait une faveur aux propriétaires riverains. Le législateur a par conséquent décidé que, dans ce cas, une contrepartie pouvait être exigée des propriétaires afin de faciliter la réalisation d’un autre but d’intérêt public, soit celui tendant à tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et à faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci.  Même si la réserve d’un passage public le long de la rive n’a effectivement a priori pas de lien direct avec la concession octroyée, on ne voit pas en quoi ce choix fait par le législateur poserait  problème au regard de la garantie de la propriété et du principe de la proportionnalité.

Il convient au surplus examiner la nature de l'atteinte alléguée. En l'état, le droit de passage ne fait pas encore l'objet d'une servitude, mais d'une simple réserve qui ne figure pas au registre foncier. Selon la jurisprudence, on ne saurait dès lors retenir une atteinte à la garantie de la propriété à ce stade (AC.2021.0034 du 4 août 2021 consid. 2b; AC.2019.0275 du 23 juin 2020 consid. 5; AC.2019.0314 du 11 mai 2020 consid. 2c). Par ailleurs, l’acte de concession n’instaure pas un passage à pied public immédiat sur le tracé prévu mais réserve uniquement un tel passage. Ainsi, les recourants auront toujours la possibilité de s’opposer au cheminement prévu lorsque celui-ci fera l’objet des enquêtes nécessaires et ils pourront alors faire valoir leurs griefs à l’encontre du tracé choisi. Certes, les recourants ne disposent plus de la possibilité d'user de cette partie de parcelle comme bon leur semble. Toutefois, si une atteinte devait tout de même être retenue, elle ne serait que légère.

On peut enfin relever que si les recourants ne veulent pas qu’un passage public soit réservé le long de la rive, ils sont libres de renoncer à l'installation d'ouvrages sur le domaine public. Dans cette perspective également, on peut se demander si l'on est véritablement en présence d'une atteinte à la garantie de la propriété.

ee) Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que l’art. 16  LML est conforme à la garantie de la propriété.

d) Selon la recourante, l'exigence de création d'une restriction légale en échange de l'octroi d'une concession est contraire à l'interdiction de l'arbitraire. En effet, dès lors que les lois applicables (LLC et LML) ne ménagent aucune marge de manœuvre pour les autorités, ceci reviendrait à nier la nature mixte de la concession et à imposer au concessionnaire un acte qui relève manifestement d'un autre domaine. Comme l'exigence d'une restriction légale directe en vue de réaliser (à terme) un cheminement piétonnier le long des rives n'entretient absolument aucun lien avec le renouvellement d'une concession portant par exemple sur un ponton ou une passerelle, cette exigence serait arbitraire.

La recourante ne peut pas être suivie. Comme il a déjà été relevé, le but visé par l'art. 16 LML, soit garantir sur le long terme la réalisation d'un cheminement le long de la rive, bénéficie clairement de la création d'une réserve de passage public, qui permet de maintenir le statu quo et d'éviter la création de nouveaux obstacles à la réalisation d'un cheminement piétonnier. De plus, la réserve de passage public concernant la partie de la parcelle limitrophe du domaine public, elle entretient un lien étroit avec les installations situées sur le domaine public, qui sont de nature à avoir un impact sur l'éventuel futur cheminement le long de la rive. Enfin, pour ce qui concerne la nature mixte de la concession, même s'il est admis qu'un tel acte contient généralement pour partie des clauses unilatérales et pour partie des clauses bilatérales, le fait qu'il suppose la coopération du concessionnaire ne change rien au caractère unilatéral de l'octroi d'une concession (cf. arrêt TF 2C_953/2021 du 30 août 2023 consid. 5.3 et nombreuses références citées). Par ailleurs l'application de l'art. 16 LML ne relève pas des clauses bilatérales pouvant être discutées. Au surplus, comme déjà dit, la conclusion d'une concession n'est pas imposée à la recourante. Si la recourante n'adhère pas à la concession proposée, à la conclusion de laquelle elle n'a pas de droit, elle est libre de renoncer à l'installation d'ouvrages sur le domaine public.

4.                      Dans un second grief, la recourante soutient que l’administration aurait fait une application automatique de l'art. 16 al. 2 LML sans considération du cas concret et sans égard au Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman (PDRL), qui nécessite d’être concrétisé. La recourante perd toutefois de vue que l’acte de concession n’instaure pas un passage à pied public immédiat sur le tracé prévu mais réserve uniquement un tel passage. Ainsi, elle aura toujours la possibilité de s’opposer au cheminement prévu lorsque celui-ci fera l’objet des enquêtes nécessaires et pourra alors faire valoir ses griefs à l’encontre du tracé. On rappellera à ce titre que le PDRL est un instrument de coordination et qu’il n’a pas d’effet contraignant pour les propriétaires fonciers. Il est dès lors possible que celui-ci soit amendé par l’autorité et que le cheminement tel que prévu aujourd’hui soit modifié (cf. dans le même sens AC.2019.0275 du 23 juin 2020 consid. 4). La balance des intérêts se fera plus tard et aura peut-être pour conséquence l'abandon du projet de cheminement piétonnier sur la parcelle de la recourante. En effet, il convient de garder à l’esprit que même si le cheminement le long de la rive est un intérêt public reconnu, il n’est toutefois pas absolu, car il faut également tenir compte des autres dispositions prises par le législateur en matière de protection de la nature, des habitats et des espèces (cf. par exemple ATF 145 II 70 du 12 novembre 2018 dans lequel le Tribunal fédéral a ainsi, dans la pesée des intérêts, accordé un poids prépondérant à la tranquillité des espèces par rapport à l’intérêt d’un cheminement public directement à proximité de la rive du lac de Wohlen, où se trouve une réserve d’oiseaux d’eau et de migrateurs). A ce stade, l'automatisme n'est ni illégal ni inopportun.

Il n’y a dès lors pas lieu de donner suite à la mesure d'instruction demandée par la recourante tendant à requérir de la municipalité le dossier du cheminement piétonnier éventuellement projeté le long des rives du lac.

5.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, la clause litigieuse de l'acte de concession étant confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 et 51 al. 2 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'autorité intimée, qui n'a pas procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD et art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [BLV 173.36.5.1]), pas plus qu'à l'autorité concernée, qui n'a pas procédé.

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 25 avril 2023 et ses annexes, à savoir l'autorisation n° 179/160 et la concession n° 179/514, sont confirmées.

III.                    Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge d'A.________, B.________ et C.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 24 novembre 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.