TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 26 février 2024
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. François Kart et Mme Annick Borda, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

 

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de Montilliez, à Montilliez, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains.

  

 

Objet	Remise en état
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 25 avril 2023 ordonnant la réaffectation en locaux administratifs d'un logement réalisé dans le bâtiment ECA 402 sis sur sa parcelle no 359 et lui interdisant d'utiliser ce logement.

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n^o 359 de la Commune de Montilliez (ci-après: la commune).

Cette parcelle, ainsi que les biens-fonds adjacents n^os 366 et 586, sont occupés par un manège. Ils sont colloqués en zone équestre au sens des art. 55 ss du règlement de 1993 sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: le RPGA) de l'ancienne Commune de Poliez-le-Grand.

Le manège a été exploité pendant de nombreuses années par A.________, par le truchement de sa société B.________. Il est désormais exploité par son fils, C.________, devenu en juin 2020 l'administrateur unique avec signature individuelle de ladite société.

Le bien-fonds n^o 359 est grevé d'un droit de superficie distinct et permanent (ci-après: DDP) n^o 344 en faveur de la société B.________. Ce DDP ne s'étend toutefois pas sur toute la surface de la parcelle. Une aire de l'ordre de 3'200 m², qui supporte une habitation et garage ECA n^o 402 de 445 m², est demeurée en mains de A.________.

B.                     S'agissant de ce bâtiment ECA n^o 402, A.________ (ci-après également: le constructeur) a déposé en 2011 une demande de permis de construire une maison d'habitation avec deux logements et des locaux administratifs (CAMAC n^o 121980). L'autorisation requise portait sur des locaux administratifs et, à raison d'une surface brute de plancher utile de 285 m², sur deux logements, destinés l'un au chef de l'exploitation, l'autre à un employé. Selon les plans mis à l'enquête du 25 mars au 25 avril 2011, les locaux administratifs étaient composés d'une salle d'entretien de 16,1 m², d'un passage de 2,9 m², d'un WC-douche de 3,9 m², d'un économat de 13,6 m², d'un bureau de 22,3 m², ainsi que de combles accessibles par un escalier escamotable (trapon). Cet escalier était situé dans le passage précité. L'économat, aménagé entre le passage et le bureau, était séparé de ces deux locaux par des cloisons.

La synthèse CAMAC a été établie le 3 mai 2011, accordant les autorisations spéciales requises. En particulier, le Service du développement territorial (SDT, désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a délivré l'autorisation nécessaire pour une construction hors zone à bâtir, en considérant que deux structures de logement pour le chef de l'exploitation et un employé pouvaient être admises, à raison de 285 m² au maximum. Plus précisément, le SDT exposait:

"[…] la zone équestre où est envisagé le projet est une zone spéciale située hors des zones à bâtir. Dans ce contexte et en l'absence de normes quantitatives précises dans le règlement communal quant au nombre de logements admissible et leur surface brute de plancher imputable maximale, il convient de se référer à ce qui peut être admis hors des zones à bâtir pour un exploitant agricole et sa famille.

A cet égard, hors des zones à bâtir, la possibilité est donnée, lorsque les circonstances et les conditions le justifient, d'avoir jusqu'à trois logements (exploitant, parents et grands-parents) sur une exploitation, voire dans certains cas, le logement du chef d'exploitation et d'un employé. A ce titre, notre service peut admettre la réalisation de deux structures de logement pour le chef d'exploitation du manège et pour un employé.

En ce qui concerne le dimensionnement des logements, la surface admissible hors zone à bâtir à cette fin est de 180 m² pour le logement du chef d'exploitation (2 adultes et 2 enfants), de 100 m² pour ses parents et de 40 m² pour les grands-parents (soit un total de 320 m²). Lorsque le projet est destiné à l'exploitant et son employé, cette surface brute de plancher imputable est également de 280 m².

En l'occurrence, la surface brute de plancher imputable prévue est d'environ 285 m². De sorte que le dimensionnement de la maison d'habitation entre dans le cadre "quantitatif" de ce qui peut être admis.

[…]

Au vu de ce qui précède, le Service du développement territorial est à même de considérer que les travaux envisagés sont conformes aux dispositions du règlement du plan général d'affectation (art. 56 RPGA).

En conséquence, après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose au projet, nous délivrons l'autorisation requise."

Le 24 mai 2011, la municipalité a octroyé le permis de construire sollicité, à différentes conditions, notamment le respect des exigences figurant dans la synthèse CAMAC.

Le 14 novembre 2013, la municipalité a accordé le permis d'habiter le bâtiment ECA n^o 402. Lors de la visite du 20 juin 2013 en vue de la délivrance de ce permis, il a été constaté que certains éléments de protection ne répondaient pas aux prescriptions en vigueur, dans un appartement, ainsi que dans les locaux administratifs. Dans ces derniers locaux, l' "escalier d'accès à l'étage" comportait un vide entre-marches de 19 cm au lieu des 12 cm prévus. La municipalité ne relevait toutefois pas qu'il s'agissait d'un escalier fixe, alors que seul un escalier escamotable avait été autorisé par le permis de construire, ni que cet escalier avait été déplacé du passage à l'économat.

C.                     Le 11 mars 2021, la municipalité a avisé A.________ qu'une tierce personne avait sollicité son inscription au registre du Contrôle des habitants de la commune, dans un logement sis dans le bâtiment ECA n^o 402. Selon ses informations, cet édifice ne comptait que deux logements, déjà occupés. Elle a ainsi demandé à A.________ d'indiquer si des travaux avaient été effectués pour la création d'un logement supplémentaire.

Le 22 mars 2021, A.________ a répondu à la municipalité que "l'aménagement intérieur s' [était] limité à la pose d'une cuisine". Le 16 août 2021, par l'intermédiaire de son mandataire, il a soutenu que le bâtiment ECA n^o 402 serait devenu avec le temps une habitation sans rapport avec l'agriculture. Il entendait ainsi déposer auprès de la DGTL une demande de régularisation.

Le 17 août 2021, A.________ s'est effectivement adressé à la DGTL, sous la plume de son conseil. Il a exposé qu'il avait transmis le manège à son fils et à sa fille, mais que ni l'un ni l'autre n'entendaient s'y installer, car ils disposaient déjà d'un logement dans le village. Il souhaitait ainsi "modifier l'affectation de son habitation agricole afin qu'elle puisse servir uniquement à l'habitation". Il s'enquérait de la conformité d'un tel changement d'affectation, en spécifiant encore qu'il "ne prévo[yait] pas de modifier l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment, ni d'entreprendre des travaux". Il ne faisait pas mention de l'existence des locaux administratifs.

Le 25 août 2021, la DGTL a rappelé à A.________ la teneur de la synthèse CAMAC du 3 mai 2011, selon laquelle notamment deux structures de logement avaient été admises, ainsi que la teneur des dispositions applicables du règlement communal. Elle a précisé que si les circonstances de vie faisaient que ni l'exploitant ni ses enfants ne résidaient dans les logements créés, ceux-ci pourraient être occupés par d'autres personnes. En revanche, "des travaux, des agrandissements ou un morcellement étaient impossibles".

D.                     Le 27 octobre 2021, la municipalité a procédé à la visite du bâtiment ECA n^o 402 et y a constaté l'aménagement d'un troisième appartement dans les locaux administratifs, prêt à être habité. Le 12 novembre 2021, un nouveau locataire s'est adressé au Contrôle des habitants de la commune pour annoncer son arrivée, au 1^er janvier 2022, dans l'appartement créé sans autorisation.

En conséquence, le 23 novembre 2021, la municipalité a rendu une décision par laquelle elle a constaté que le nouvel appartement créé contrevenait aux dispositions applicables de la réglementation communale, a ordonné la réaffectation de cet appartement en locaux administratifs, a fait défense au constructeur de louer cet appartement, et a décidé de le dénoncer au préfet compétent. A l'appui de sa décision, la municipalité rappelait que la création du troisième logement n'avait été autorisée ni par les services cantonaux le 3 avril 2011, ni par les permis de construire puis d'habiter délivrés ultérieurement.

Saisie d'un recours déposé le 10 janvier 2022 par A.________ à l'encontre de cette décision, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) a partiellement admis ce recours dans la mesure de sa recevabilité. Elle a confirmé la décision municipale en tant qu'elle constatait la violation du règlement communal, mais a constaté sa nullité en tant qu'elle ordonnait la réaffectation initiale de l'appartement créé en locaux administratifs, et l’a annulée en tant qu'elle interdisait au recourant de louer cet appartement à des tiers (AC.2022.0002 du 12 août 2022). En particulier, la CDAP a considéré que la municipalité n'était pas habilitée à traiter du sort de l'appartement érigé sans autorisation, une telle question relevant de la compétence des autorités cantonales.

E.                     En parallèle à la procédure de recours précitée, le 18 février 2022, A.________ a informé la municipalité qu'il avait conclu un nouveau contrat de bail pour l'appartement litigieux, avec effet dès le 1^er mars 2022.

Par décision du 1^er décembre 2022, la municipalité a refusé d’inscrire l'occupante de l’appartement litigieux au registre du Contrôle des habitants. Cette décision a fait l’objet d’un recours à la CDAP, admis par arrêt du 20 décembre 2023 (cf. GE.2023.0011).

F.                     Toujours en parallèle à la procédure de recours, le 28 février 2022, A.________ a déposé auprès de la DGTL une demande formelle de régularisation du nouvel appartement déjà aménagé, accompagnée de plans datés du 16 janvier 2022, établis de sa main. Ces plans révèlent la création d'un appartement d'une surface déclarée d'environ 96 m², comprenant une chambre de 18,9 m² aménagée dans l'ancienne salle d'entretien, une cuisine-séjour de 41,9 m² aménagée dans l'ancien économat et l'ancien bureau, ainsi que le WC-douche autorisé de 4,1 m². Les cloisons de part et d'autre de l'économat avaient été supprimées. Les plans confirmaient qu'un escalier fixe avait été aménagé dans la cuisine-séjour. Il conduisait à une "mezzanine" de 31,44 m². Les surfaces précitées sont indiquées sur les plans produits et ne tiennent pas compte des murs.  

G.                     Le 17 mai 2022, la municipalité a indiqué à A.________ qu'elle avait constaté qu'il avait entrepris la construction d'une terrasse avec des palissades sur sa parcelle n^o 359, devant l'appartement litigieux. Elle lui demandait de lui fournir par retour de courrier une copie de l'autorisation d'effectuer ces travaux, à défaut de quoi ceux-ci devraient être immédiatement arrêtés.

Le 13 juillet 2022, A.________ s'est derechef adressé à la DGTL, afin qu'elle procède également à l'examen de ces nouveaux éléments, au besoin en rendant une décision formelle. Il précisait qu'il avait transmis à la municipalité, le 7 juillet 2022, les documents – notamment des plans datés du 5 juillet 2022 – destinés à régulariser une terrasse de 12,4 m² et une palissade, ainsi qu'à créer trois places de stationnement. Il invitait ainsi la DGTL à examiner les possibilités de régularisation de l'ensemble des travaux intervenus ou en cours sur la parcelle n^o 359.

H.                     Le 24 novembre 2022, la DGTL a adressé au constructeur un projet de décision par lequel elle prévoyait de rejeter la demande de mise en conformité du nouvel appartement, ainsi que de la terrasse et de la palissade, et prononcer la remise en état du logement créé en lieu et place des locaux administratifs autorisés. Elle a imparti au constructeur un délai au 31 janvier 2023 pour faire part de ses déterminations sur ce projet.

A sa requête, le constructeur a été convié à une entrevue dans les locaux de la DGTL qui s'est déroulée le 9 février 2023.

Le 15 mars 2023, le constructeur a déposé des déterminations sur le projet de décision, qu'il contestait. Il a également produit le permis d'habiter obtenu le 14 novembre 2013, duquel il ressort les disparités déjà relevées ci-dessus (cf. supra lettre B) entre les plans déposés à l'enquête publique du 25 mars au 25 avril 2011 et les travaux effectués.

Par décision du 25 avril 2023, la DGTL a rejeté la demande de régularisation du constructeur et prononcé les mesures de remise en état suivantes:

"A. Mesures de remise en état

1.  Le logement créé en lieu et place des locaux administratifs autorisés dans le bâtiment ECA n° 402 doit être supprimé. L’état des lieux doit être reconstitué conformément aux plans du dossier CAMAC n^o 121980.

Les éléments dont le logement est constitué doivent être démontés et évacués dans une installation officielle de récupération des matériaux.

Il s’agit des éléments suivants :

a. les meubles de cuisine (y compris évier) ainsi que les éléments d’électro-ménagers, à savoir frigo, congélateur, four, plaque de cuisson et hotte de ventilation, lave-vaisselle, etc.

b. l’escalier fixe menant à la mezzanine doit être remplacé par un trapon restitué dans le local intitulé passage

c. l’extension de la terrasse de 12,40 m² doit être supprimée et le terrain naturel reconstitué

d.  les palissades extérieures doivent être démontées

2. La cloison entre le local passage et l’économat doit être rétablie, de même que celle reliant l’économat au bureau. Ces différentes pièces doivent être clairement séparées au moyen de portes."

Un délai au 31 octobre 2023 était imparti au constructeur pour procéder à ces mesures de remise en état (lettre B, ch. 3). La décision prévoyait encore qu'une séance de constat serait organisée sur place ultérieurement, et que cette séance serait conduite par l'autorité communale qui en rendrait compte, photographies à l'appui, à la DGTL (lettre B, ch. 4). La DGTL prononçait en outre une interdiction d'utiliser le logement créé illicitement en lieu et place des locaux administratifs (lettre C). Elle mettait un émolument administratif à la charge du constructeur et avisait qu'au cas où les exigences formulées ci-dessus n'étaient pas respectées dans le délai prescrit, le département rendrait une décision d'exécution par substitution et déposerait contre le constructeur une dénonciation pénale, selon les art. 130 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0), disposition dont la teneur était énoncée en toutes lettres.

I.                       Agissant le 26 mai 2023 par l’intermédiaire de son conseil, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette décision devant la CDAP, concluant à son "annulation [...] (mesures de remise en état et interdiction d'utiliser)" ainsi qu’à "l’octroi d’une autorisation en application de l'art. 24d [de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)] concernant l’appartement litigieux (changement d’affectation permettant son utilisation comme logement)".

Le 15 août 2023, la municipalité (ci-après également: l'autorité concernée) a déposé une réponse, concluant au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision entreprise.

La DGTL (ci-après: l'autorité intimée) a transmis sa réponse le 18 août 2023, concluant également au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 3 novembre 2023, confirmant les conclusions de son recours.

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recourant disposant en outre de la qualité pour recourir en tant que destinataire de la décision entreprise, il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le recourant requiert la tenue d'une inspection locale.

                   a) La procédure devant la CDAP est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Le droit d'être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche par ailleurs pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause – qui comporte notamment les plans du 24 février 2011 mis à l'enquête en 2011, le permis d'habiter du 14 novembre 2013, ainsi que les plans soumis à la DGTL pour régularisation datés du 16 janvier 2022 et du 5 juillet 2022 – est suffisamment complet pour permettre à la Cour de statuer en toute connaissance de cause sur les griefs invoqués. Les parties ont d'ailleurs pu pleinement se déterminer sur les questions juridiques que soulève la présente affaire. Une inspection locale, telle que requise par le recourant, ne se justifie dès lors pas, sans qu'il n'en résulte de violation de son droit d'être entendu.

3.                      La demande déposée par le recourant auprès de la DGTL – tendant à la régularisation d'une habitation aménagée dans les locaux administratifs d'un centre équestre, ainsi qu'à la création d'aménagements extérieurs en lien avec cette nouvelle habitation – vise un bâtiment colloqué en zone équestre au sens des art. 55 ss RPGA, à savoir en zone spéciale au sens des art. 32 LATC et 18 LAT. Il n'est pas contesté que la zone équestre est hors zone à bâtir. Les parties ne dénient pas davantage que l'habitation, non conforme à la zone équestre, ne peut être autorisée qu'en vertu des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT, plus spécifiquement l'art. 24d al. 1 LAT.

Il convient ainsi d'examiner en première ligne si la régularisation requise entre dans le champ d'application de cette disposition.

a) L'art. 24d al. 1 LAT, intitulé "Habitations sans rapport avec l'agriculture, constructions et installations dignes de protection", prévoit que "l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture".

b) En substance, le recourant affirme que le but de l'art. 24d al. 1 LAT serait de favoriser, hors zone à bâtir, la réaffectation judicieuse de bâtiments existants qui ne sont plus nécessaires à leur utilisation antérieure, indépendamment du fondement ayant justifié leur construction.

En ce sens, le recourant soutient d'une part qu'il importerait peu que le bâtiment en cause soit situé en zone équestre, non pas en zone agricole. De son avis en effet, compte tenu du but de l'art. 24d LAT, le législateur n'aurait pas prévu de traiter différemment la réaffectation d'une habitation agricole au sens large (équestre) de la réaffectation d'une habitation agricole au sens étroit.

D'autre part, le recourant soutient que l'usage antérieur des surfaces visées – comme locaux administratifs, non pas d'habitation – n'empêcherait nullement l'application de l'art. 24d LAT. Encore une fois selon lui, il s'agirait de réaffecter "judicieusement", conformément au but de cette disposition, des locaux qui ne sont plus nécessaires à leur utilisation antérieure. L'élément décisif consisterait non pas dans le type d'usage antérieur, mais dans la réaffectation à l'usage d'habitation. En l'occurrence de surcroît, il faudrait tenir compte du fait que les locaux en cause sont intimement liés au bâtiment d'habitation et qu'ils ne représentent qu'une faible surface par rapport à l'entier de la maison.

c) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 149 IV 105 consid. 3.4; 149 IV 9 consid. 6.3.2.1; 148 IV 398 consid. 4.8; 145 IV 17 consid. 1.2 et les références citées).  

En l'occurrence, force est de répéter qu'aux termes de l'art. 24d al. 1 LAT, "l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture". Ainsi, l'art. 24d al. 1 LAT se réfère expressément et exclusivement aux bâtiments "d'habitation" (i.e. de logement), qui plus est "agricoles" (i.e. destinés aux exploitants et employés exerçant une activité agricole au sens des art. 16 et 16a LAT). De même, l'art. 24d al. 1 LAT précise qu'il autorise leur réaffectation à des fins d'habitation "sans rapport avec l'agriculture", ce qui tend encore à confirmer que leur utilisation antérieure doit être liée à une activité agricole. Autrement dit, la lettre claire de l'art. 24d al. 1 LAT limite l'application de cette disposition aux bâtiments d'habitation agricole, sans l'étendre à d'autres bâtiments hors zone à bâtir, tels que des locaux administratifs en zone équestre, comme le prétend le recourant.

Par conséquent, au vu de la clarté du texte de l'art. 24d al. 1 LAT, il est douteux qu'il soit nécessaire d'examiner si d'autres méthodes d'interprétation pourraient appuyer la thèse du recourant. Cette question souffre toutefois de rester indécise dès lors qu'en tout état de cause, comme exposé ci-dessous (consid. 3d), le recours à d'autres méthodes ne fait que confirmer l'interprétation littérale de l'art. 24d al. 1 LAT. 

d) aa) Dans son Message du 22 mai 1996 relatif à une révision partielle de la LAT, le Conseil fédéral souligne que les modifications proposées aux art. 24 et 24d al. 1 LAT (à cette époque l'art. 24a al. 2 LAT) touchent exclusivement les constructions et installations existantes hors zone à bâtir qui ont perdu leur usage initial en raison des mutations structurelles en cours. Elles visent, lorsque cela est compatible avec les exigences de l'aménagement du territoire, à éviter le délabrement progressif de bâtiments désaffectés (FF 1996 III 485, ch. 206 p. 508).  

S'agissant plus précisément de l'art. 24d al. 1 LAT , le Conseil fédéral relève lui-même que "selon le libellé sans équivoque [de l'art. 24d al. 1 LAT], seules les constructions qui étaient déjà utilisées à des fins d'habitation (en rapport avec l'agriculture) pourront être affectées au logement sans rapport avec l'agriculture. Cette disposition ne permet pas d'autoriser la transformation de bâtiments d'exploitation agricoles en bâtiments à usage d'habitation". Toujours pour le Conseil fédéral, cette disposition pose de façon explicite le principe selon lequel "un logement reste un logement", de sorte que les "logements agricoles pourront […] être occupés par des personnes qui ne travaillent pas ou plus dans l'agriculture". Il s'agit ainsi de créer les conditions d'une utilisation judicieuse de logements existants, même après la disparition de leur vocation agricole ou horticole. Sur ce point, le Conseil fédéral cite le cas des familles paysannes qui, en raison des mutations structurelles, ont été contraintes d'abandonner leur activité agricole ou horticole et qui pourront ainsi conserver leur domicile (FF 1996 III 485, ch. 208.2 p. 511 s.; cf. ég. BO CE 1997 p. 216 et 1180 s.; voir encore ATF 140 II 509 consid. 2.7 et TF 1C_145/2019 du 20 mai 2020 consid. 4.1 non publié in ATF 147 II 25). En d'autres termes, l'art. 24d al. 1 LAT vise à gérer les conséquences des mutations structurelles affectant l'agriculture ("recyclage" des bâtiments, cf. Rudolf Muggli, in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n. 28 ad Remarques préliminaires art. 24 à 24e et 37a), non pas d'autres activités telles que l'exploitation d'un centre équestre en zone spéciale.

bb) Il est exact, comme le souligne le recourant, que les six dispositions des art. 24 ss LAT sont traitées comme un ensemble d'exceptions à l'interdiction de principe de construire hors de la zone à bâtir (i.e. non seulement dans les zones agricoles, mais encore, notamment, dans les zones spéciales non constructibles à l'instar de la zone équestre ici en cause) (cf. Waldmann/Hänni, Handkommentar, Rauplannungsgesetz, Berne 2006, n. 1 et 4 ad Vorbemerkungen art. 24 ff; Muggli, op. cit., n. 16 et 30 ad Remarques préliminaires art. 24 à 24e et 37a; ATF 140 II 509 consid. 2.1 et 2.7; 137 II 338 consid. 4.2). Cela ne signifie toutefois pas que les six dispositions en cause seraient toutes applicables à tous les bâtiments hors de la zone à bâtir. Rien n'empêchait le législateur de réserver certaines de ces dispositions dérogatoires aux bâtiments proprement agricoles exclusivement, notamment les art. 24c al. 3 et 24d al. 1 LAT.

cc) A l'appui de sa thèse visant à étendre le champ d'application de l'art. 24d al. 1 LAT aux locaux administratifs d'un centre équestre, le recourant cite encore un extrait de la doctrine définissant la notion de bâtiments d'habitation agricoles de l'art. 24d al. 1 LAT comme "tous les types d'habitations, pour autant que celles-ci aient été érigées et utilisées conformément à l'affectation de la zone" (Muggli, op. cit., n. 15 ad art. 24d LAT). Il convient toutefois de lire la suite du paragraphe cité. L'auteur ajoute en effet qu' "il peut s'agir de bâtiments isolés ou contigus à des bâtiments d'exploitation". Autrement dit, et sans surprise, l'auteur n'élargit nullement la notion de bâtiment "agricole" de l'art. 24d al. 1 LAT, mais se limite à préciser que la configuration de l'habitation antérieure importe peu au regard de cette disposition.

dd) Pour le surplus, les auteurs confirment que l'art. 24d al. 1 LAT ne s'applique qu'aux logements, à l'exclusion des bâtiments d'exploitation (Muggli, op. cit., n. 9 et 13 ad art. 24d; Jeannette Kehrli, Handbuch zum Agrarrecht, 2017, n. 174; Jonas Alig, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, n. 3.231 s.; cf. ég. BO CE 1997 p. 1181). Le Tribunal fédéral a du reste eu l'occasion à réitérées reprises d'exclure d'emblée l'application de l'art. 24d al. 1 LAT à des bâtiments dénués d'usage d'habitation (TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.3.2. et 1A.105/2002 du 19 mars 2003 concernant des ateliers; voir aussi TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 consid. 4.3 et 1A.134/2002 du 17 juillet 2003 consid. 5.3).

ee) Enfin, il sied de rappeler le principe cardinal de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, déduit de l'art. 75 al. 1 Cst. L'application de ce principe est notamment assurée au moyen d'un régime dérogatoire restrictif en matière de constructions hors de la zone à bâtir. La pratique en matière de dérogation (au sens des art. 24 ss LAT) doit se limiter aux cas particuliers précisément décrits par le législateur fédéral, et ne saurait ni aboutir à une correction de la règle établie, ni contourner le régime d'aménagement applicable au territoire non constructible. En d'autres termes, le législateur fédéral a établi aux art. 24 ss LAT un catalogue d'exceptions exhaustif. Il ne permet pas d'approuver un projet ne répondant aux conditions d'aucun des états de fait visés par ces dispositions (Muggli, op. cit., n. 16 et 26 ad Remarques préliminaires art. 24 à 24e et 37a). Or, la thèse du recourant voulant appliquer l'art. 24d al. 1 LAT à une autre configuration que celle circonscrite par cette disposition tend précisément à corriger, ou contourner la loi, ce qui n'est pas admissible.

ff) En définitive, aucune circonstance propre à attester d'une lacune du législateur ne permet d'étendre le régime dérogatoire de l'art. 24d al. 1 LAT au-delà du texte légal, qui réserve expressément cette disposition aux bâtiments d'habitation agricoles.

e) En l'occurrence, par conséquent, le logement créé par le recourant ne saurait bénéficier de l'art. 24d al. 1 LAT, dès lors que l'usage antérieur de sa surface en locaux administratifs d'un centre équestre est doublement étranger aux conditions exigées par la loi. Le simple fait que les locaux en question sont situés dans le même bâtiment et entre deux logements ne justifie pas une exception au principe bien établi "un logement reste un logement".

La régularisation requise n'entrant pas dans le champ d'application de l'art. 24d al. 1 LAT, il est superflu d'examiner si les conditions de l'al. 3 de ladite disposition sont remplies; il n'y a pas non plus lieu d'appliquer les art. 42a et 43a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) qui complètent l'art. 24d al. 1 LAT. Enfin, la référence du recourant au projet de loi sur l'aménagement du territoire de 2018 (FF 2018 7423), adopté par l'Assemblée fédérale le 29 septembre 2023 dans une version remaniée (FF 2023 2488), dont le délai référendaire est échu depuis le 15 février 2024, ne lui est d'aucune aide.

Il s'ensuit que l'appartement, ainsi que les aménagements extérieurs litigieux, ne peuvent être régularisés. Les griefs du recourant doivent être rejetés.

4.                      Le recourant prétend encore qu'en délivrant le permis d'habiter du 14 novembre 2013, la municipalité aurait valablement régularisé l'escalier fixe érigé en lieu et place de l'escalier escamotable autorisé selon l'autorisation spéciale du SDT du 3 mai 2011 et le permis de construire du 24 mai 2011. D'après lui, retenir le contraire contreviendrait au principe de la bonne foi, protégé par les art. 5 al. 3 et 9 Cst.

a) En l'occurrence, le SDT a autorisé le 3 mai 2011 la création d'un escalier escamotable situé dans le passage, et non celle d'un escalier fixe situé à un autre emplacement. Or, si la municipalité était bel et bien compétente pour délivrer le permis d'habiter litigieux, cela ne signifie nullement qu'elle disposait de la compétence pour modifier l'autorisation cantonale délivrée le 3 mai 2011, respectivement pour régulariser les travaux effectués sans droit par le recourant. En effet, en principe, tout projet de construction situé hors de la zone à bâtir est soumis à l'autorisation spéciale de l'autorité cantonale compétente, à savoir actuellement la DGTL; il en va de même d'éventuelles modifications de ces autorisations, qui ne peuvent intervenir sans consultation de l'autorité cantonale concernée (cf. art. 81 al. 1, art. 120 al. 1 let. a et art. 121 al. 1 let. a LATC).

Quoi qu'il en dise, le recourant ne pouvait ignorer ce qui précède, vu la procédure complète de permis de construire qui s'était achevée peu de temps auparavant et au cours de laquelle les services cantonaux avaient délivré l'autorisation spéciale nécessaire; il ne peut dès lors se prévaloir valablement de sa bonne foi. Au demeurant, le comportement adopté en l'espèce par le recourant, tendant à entreprendre délibérément des travaux non conformes à l'autorisation qu'il venait d'obtenir, en passant ces éléments sous silence, puis à invoquer la protection de sa bonne foi pour justifier leur régularisation, frise l'abus de droit.

b) Au vu de ce qui précède, le permis d'habiter du 14 novembre 2013 ne saurait constituer une modification valable de l'autorisation spéciale délivrée par le SDT le 3 mai 2011, ni la régularisation de l'escalier fixe litigieux. Les griefs du recourant doivent ainsi être intégralement rejetés.

5.                      Subsidiairement, le recourant conteste encore l'ordre de remise en état prononcé par l'autorité intimée, qu'il tient pour disproportionné. Selon lui, en particulier, la cuisine aménagée devrait être maintenue dans la mesure où elle pourrait également servir dans le cadre de l'exploitation de locaux administratifs. La remise en état des cloisons et portes abattues sans droit serait également excessive, ces éléments n'étant selon le recourant pas nécessaires à l'exploitation de locaux administratifs. Le recourant invoque encore les considérants de l'arrêt rendu par la Cour de céans dans la cause AC.2022.0002 du 12 août 2022 pour appuyer sa position selon laquelle l'interdiction de louer l'appartement en cause serait disproportionnée. Enfin, l'ordre de cesser immédiatement toute occupation des locaux administratifs transformés à des fins de logement ne pourrait se fonder sur l'art. 105 al. 1 LATC.

a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du constructeur, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (cf. aussi art. 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (CDAP AC.2021.0212 du 12 décembre 2022 consid. 10a et les réf. citées).

Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée; s'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (AC.2023.0150 du 6 décembre 2023 consid. 6; AC.2023.0033 du 24 juillet 2023 consid. 2a). Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1; AC.2023.0033 du 24 juillet 2023 consid. 2a). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b; cf. AC.2021.0212 du 12 décembre 2022 consid. 10).

Il sied de rappeler (cf. consid. 3d/ee supra) qu'il existe un intérêt public important, maintes fois rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti soit respecté et à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6). Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).

b) En l'occurrence, comme déjà examiné ci-dessus (cf. consid. 3 et 4), la transformation des anciens locaux administratifs opérée sans droit par le recourant ne peut être régularisée. Dans la mesure où ces travaux sont intervenus dans des locaux situés hors zone à bâtir, il convient en principe d'en ordonner la remise en état intégrale. En arguant que rien ne justifie la remise en état de certains éléments, en particulier celle de la cuisine et des cloisons abattues, le recourant tente vainement d'inverser le principe applicable, sans toutefois se prévaloir valablement d'aucune exception à celui-ci. En particulier, vu leur ampleur, les travaux entrepris ne peuvent être considérés comme une dérogation mineure aux règles applicables à la zone, qui justifierait de renoncer à la remise en état. Les travaux litigieux sont au contraire propres à accroître le caractère résidentiel de la parcelle litigieuse, dans une zone pourtant dévolue exclusivement à la pratique des sports équestres et où le logement n'est admis que pour des besoins en lien avec une telle exploitation, en violation du principe cardinal de la séparation entre le bâti et le non-bâti. Le simple fait qu'une cuisine puisse également être utilisée dans des locaux administratifs, ou que des bureaux puissent être dépourvus de cloisons, ne suffit pas à retenir le contraire. A cela s'ajoute que le recourant a procédé sciemment à des travaux qu'il savait d'emblée dépourvus d'autorisation; il devait ainsi s'attendre à ce qu'une remise en état à ses frais soit ordonnée.

Dans ces circonstances, l'intérêt privé du recourant, exclusivement financier, à conserver les locaux dans leur état actuel, cède manifestement le pas à l'intérêt public à la remise en état. Il apparaît ainsi que l'ordre de remise en état, qui impose que les lieux soient intégralement reconstitués conformément aux plans du dossier CAMAC n^o 121980, est conforme au principe de proportionnalité.

Quant à l'interdiction d'utiliser le logement, elle se justifie pleinement au regard de ce qui précède; le logement créé illicitement devant être remis en état, il ne peut simultanément être utilisé. A cet égard, la référence du recourant à l'arrêt AC.2022.0002 du 12 août 2022 ne lui est d'aucun secours, puisque la question de la régularisation n'était pas tranchée à ce moment-là. Enfin, contrairement à ce qu'allègue le recourant, l'interdiction prononcée pouvait valablement se fonder sur l'art. 105 al. 1 LATC (cf. AC.2022.0437 AC.2023.0009 du 14 décembre 2023 consid. 4).

c) Il convient encore de clarifier, en ce qui concerne le lieu d'évacuation des éléments à démonter prévu dans la décision entreprise "dans une installation officielle de récupération des matériaux", que celui-ci doit être compris comme un lieu d'évacuation imposé des déchets liés à la remise en état dans l'hypothèse où le recourant souhaiterait s'en débarrasser. Il reste toutefois habilité à réutiliser ou revendre les matériaux récupérés, s'il le souhaite. Une modification de la décision entreprise sur ce point n'est pas nécessaire.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.

Les frais de justice seront mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). La municipalité, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens à la charge du recourant (art. 51, 55, 91 et 99 LPA-VD).  

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) du 25 avril 2023 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    A.________ versera un montant de 2'000 (deux mille) francs à la Commune de Montilliez, à titre de dépens.

 

Lausanne, le 26 février 2024

 

La présidente:                                                                       La greffière:   


                                                                                              

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, et à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.