TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 9 septembre 2024

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart, juge;
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

 

Recourants

1.

 A.________, à ********,

 

 

2.

 B.________, à ********,

 

 

3.

 C.________, à ********,

 

 

4.

 D.________, à ********,

 

 

5.

 E.________, à ********,

 

 

6.

 F.________, à ********,

 

 

7.

 G.________, à ********,

tous représentés par Me Jean-Claude PERROUD et Me Nina CAPEL, avocats à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains,

  

Autorité intimée

 

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

  

Constructrice

 

H.________ , à ********.

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________ et consorts c/ décisions de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 19 juin 2023 accordant le permis de construire un bâtiment comprenant 24 studios pour le personnel saisonnier de l'entreprise I.________ sur la parcelle n° 3310, avec l'aménagement de places de parc intérieures et extérieures, et levant les oppositions, et c/ décision de la DGTL du 13 décembre 2022 délivrant l'autorisation spéciale pour une construction hors zone à bâtir (CAMAC n° 216415)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société H.________ est propriétaire des parcelles nos 3310 et 4936 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains. Ces biens-fonds adjacents se trouvent dans un compartiment de terrain délimité par l'autoroute A5 et la chaussée de Treycovagnes notamment. D'une surface de 36'791 m2, la parcelle n° 3310 est presque entièrement occupée par des serres, une portion de terrain au sud-est étant libre de construction. D'une surface de 38'684 m2, la parcelle n° 4936 supporte des serres et un bâtiment industriel (soit le bâtiment principal de l'exploitation).

Les parcelles nos 3310 et 4936 sont colloquées en zone horticole et maraîchère par le plan partiel d'affectation n° 120-007 "zone horticole et maraîchère" de la commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: le PPA) et son règlement (ci-après: le RPPA), approuvés le 17 août 1994 par le Conseil d'Etat. Le PPA a été élaboré à la suite d'un arrêt du Conseil d'Etat, qui invitait les autorités communales à étudier la création, sur le territoire communal, d'une zone d'affectation spéciale distincte de la zone agricole classique où soient autorisées les activités, constructions et installations liées aux exploitations maraîchères (cf. à ce sujet l'arrêt AC.1994.0224 du 13 juin 1995 de l'ancien Tribunal administratif, auquel a succédé la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal [ci-après: CDAP]). Les parcelles nos 3310 et 4936 sont également classées en zone horticole et maraîchère par le Plan général d'affectation de la commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: PGA) et son règlement (ci‑après: RPGA), qui ont été approuvés le 17 juin 2003 par le département compétent et mis en vigueur sans abroger le PPA (cf. art. 151 RPGA, en relation avec le plan des PQ, PEP et PPA radiés). Les dispositions du RPPA ont été intégrées aux art. 70 à 78 RPGA.

B.                     Le 21 septembre 2022, la société H.________ (ci-après: la constructrice) a déposé une demande de permis de construire portant sur la construction d'un bâtiment de 24 studios pour le personnel saisonnier de l'entreprise I.________ sur la parcelle n° 3310, avec l'aménagement de seize places de parc intérieures et huit places de parc extérieures et l'installation d'une pompe à chaleur air-eau extérieure et de panneaux photovoltaïques en toiture. Une demande de dérogation à l'art. 72 al. 3 RPGA concernant la distance à la limite de propriété était formulée.

L'enquête publique s'est déroulée du 29 octobre au 27 novembre 2022. Elle a suscité plusieurs oppositions, parmi lesquelles des oppositions individuelles et une opposition collective formées par des propriétaires voisins dont A.________ et B.________ (parcelles nos 696 et 697), C.________ (parcelle n° 692), D.________ (parcelle n° 693), E.________ (parcelle n° 690), F.________ (parcelle n° 698) et G.________ (parcelle n° 668). Ces parcelles sont colloquées en zone composite au sens du PGA, respectivement en zone d'activités pour la parcelle n° 668.

La Centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: CAMAC) a établi une synthèse, le 13 décembre 2022 (n° 216415). Les services cantonaux concernés ont délivré les autorisations spéciales et préavis positifs requis. En particulier, la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL) a délivré son autorisation spéciale en retenant que la zone horticole et maraîchère instaurée par le PPA était une zone spéciale au sens des art. 18 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 32 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et que le projet de construction était conforme à la destination de la zone.

La DGTL exposait plus particulièrement ce qui suit:

"[…]

1.2 – Art. 72 al. 2 et 3 RPGA (autres constructions)

Le projet de 24 studios, qui est prévu à l’intérieur du programme constructif envisagé, respecte les conditions de l’article 72 alinéa 2 RPGA puisque l’habitation « est autorisée pour l'exploitant et son personnel travaillant exclusivement à l'exploitation. Elle sera groupée avec tout ou partie des locaux désignés au 1er alinéa de façon à créer un ensemble homogène ».

Selon les informations transmises par la société I.________, l’offre actuelle de logements en mains de l’exploitation est insuffisante, que ce soit pour le personnel fixe ou le personnel saisonnier de courte durée. La création de 24 studios permettra de répondre à court terme aux besoins en logement pour le personnel de l’exploitation.

En ce sens, le besoin d’un programme constructif de 24 studios pour le personnel saisonnier de l’exploitation est objectivement fondé et n’appelle à aucun commentaire de notre direction.

Au demeurant, notre direction tient à préciser que l’offre de logement pour le personnel saisonnier de l’exploitation ne va pas à l’encontre de la fiche d’application (prochainement en vigueur) sur les logements agricoles hors de la zone à bâtir (art. 16a LAT et art. 34 OAT) et du point 3.6 de la Directive interdépartementale du Département du territoire et de l'environnement (DTE) et du Département de l'économie et du sport (DECS) relative à l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir.

Certaines des oppositions mettent en évidence le fait que le programme envisagé n’est pas regroupé avec le bâtiment central de l’exploitation sur la parcelle n° 4936. Or, force est de constater que ladite parcelle et la parcelle n° 3310 sont aujourd’hui presque complétement bâties, à l’exception de la partie restante là où le projet prend place. Dans la circonstance, notre direction peut admettre l’implantation proposée, même si elle reste détachée du bâtiment central de l’exploitation.

Selon le dessin des façades fourni avec la demande, le gabarit du bâtiment est de 8.75 m à la corniche de haut par rapport au terrain aménagé (qui correspond dans le cas d'espèce au terrain naturel au vu des courbes de niveau sur le site d'implantation). Un tel gabarit respecte les conditions de l'art. 72 al. 3 RPGA qui indique que « la hauteur totale des constructions prévues aux alinéas 1 et 2 est de 10,00 m au maximum. La distance à la limite de propriété voisine est au moins égale à la hauteur de la construction ».

[…]

1.6 – Art. 76 RPGA (aspect des constructions)

1.6.1 – Art. 76 al. 1 RPGA

S’agissant de l’ordonnancement spatial des constructions projetées, notre direction souligne que la ligne directrice principale est constituée par l’orientation de l’axe de l’accès du bien-fonds n° 3311, mais aussi des faîtes des bâtiments sis dans la zone d’activités (secteur 2) au sud du site d’implantation, à savoir les bâtiments ECA n° 5861, 7257 ainsi que le bâtiment (formé par un ensemble de plusieurs bâtiments ECA) situé au nord de la parcelle n° 6491.

L’art. 76 al. 1 RPGA mentionne que toutes « constructions et installations devront respecter les principes suivants : - être implantées selon une disposition spatiale ordonnée […] ». Au vu de l’agencement du programme constructif vis-à-vis de la trame parcellaire et des constructions au sud de la parcelle n° 3310, notre direction peut admettre celui-ci à l’angle de l’art. 76 al. 1 RPGA, le bâtiment et ses installations étant implantés selon une disposition spatiale ordonnée.

1.6.2 – Art. 76 al. 2 RPGA

L’art. 76 al. 2 RPGA précise en outre que les constructions et installations devront « présenter une homogénéité suffisante quant aux types de construction choisis ».

Selon le courriel transmis par le mandataire technique à notre direction le 9 novembre 2022, les crépis « de toutes les façades seront lisses de couleurs RAL. N° 9006 Weiss Aluminium », tandis que les « matériaux des encadrements des portes et fenêtres extérieures sont en aluminium couleur RAL N°7016 (gris anthracite) et triple verres ».

Faute d’indications suffisantes à l’article 76 alinéa 2 RPGA, il convient sur le principe de se référer à notre fiche d’application consultable sur le site internet de notre direction qui se nomme « Traitement et intégration des bâtiments agricoles (art. 16a et 16b LAT, 34 OAT, 83 RLATC) » qui comprend les différents éléments à prendre en compte pour une bonne intégration des constructions et installation agricoles. Il est important de souligner que la pertinence de ladite fiche d’application susmentionnée a été confirmée par des arrêts récents du Tribunal cantonal (AC.2020.0351, AC 2021.0179).

Des photographies actuelles du site d’implantation ont été transmises à notre direction par le mandataire technique le 18 novembre 2022. Ces photographies montrent que les bâtiments sis sur les abords du site d’implantation envisagé disposent d’une expression architecturale hétéroclite tant sur le plan de la forme de la toiture (toits plats et à deux pans, avec dominance des toits plats) que des teintes de façade (gris foncé et clair, rouge, beige, etc.).

Dans cette circonstance très particulière et compte tenu des constructions en présence notamment au sud de la parcelle n° 3310, notre direction pourrait admettre le traitement offert au programme constructif.

Il aurait été néanmoins préférable que le traitement proposé repose sur une structure légère (bois) eu égard au fait que le bois offre une meilleure réversibilité que des matériaux de construction minéraux.

[…]"

La DGTL a soumis son autorisation à la condition que toutes les façades soient en crépi dans des tons gris foncé et que les encadrements des portes et fenêtres ainsi que des rambardes et stores soient de teinte gris foncé. Elle a aussi émis la condition de l'inscription par ses soins d'une mention au registre foncier, précisant que "le bâtiment pour le personnel saisonnier et ses aménagements connexes érigés sur la parcelle n° 3310 autorisés dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 216415 devront être supprimés et les lieux remis en état si ces derniers ne devaient plus être utilisés à des fins agricoles/maraîchères en conformité avec la destination de la zone (art. 16b LAT et 44 OAT)".

La constructrice a modifié le projet et déposé de nouveaux plans, le 18 avril 2023. Elle a supprimé l'accès qui reliait le bâtiment à construire à la rue du Couchant, à l'est, de façon à ce que l'accès se fasse exclusivement par l'ouest depuis la chaussée de Treycovagnes. Elle a supprimé deux places de parc extérieures, ajouté deux places de parc intérieures et remplacé la porte de garage qui était prévue sur la façade est par des fenêtres de même dimension.

Ces modifications ont été suivies du retrait de trois oppositions.

C.                     Par décisions séparées du 19 juin 2023, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci‑après: la municipalité) a délivré le permis de construire et levé les oppositions.

D.                     Agissant le 21 août 2023, par leur conseil commun, A.________ et B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________ ont recouru devant la CDAP contre les décisions de la municipalité du 19 juin 2023 qui leur étaient adressées et contre l'autorisation spéciale de la DGTL contenue dans la synthèse CAMAC du 13 décembre 2022. Ils concluent à l'admission de leur recours et à l'annulation de ces décisions.

La constructrice a déposé sa réponse, le 6 octobre 2023, concluant au rejet du recours.

Dans leurs réponses respectives des 8 novembre 2023 et 6 décembre 2023, la DGTL et la municipalité ont également conclu au rejet du recours.

Les recourants ont déposé une écriture complémentaire, le 23 février 2024. Invitées à se déterminer à ce sujet, les autres parties n'ont pas procédé.

Considérant en droit:

1.                      L'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) reconnaît la qualité pour recourir à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi qu'à toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Les recourants, qui ont tous formé opposition lors de l'enquête publique, sont propriétaires de parcelles directement voisines du projet litigieux (à l'exception de la parcelle n° 668, qui se trouve toutefois à une distance de moins de 100 m de la parcelle n° 3310, le long de la chaussée de Treycovagnes). A ce titre, ils sont particulièrement touchés par les décisions attaquées et ont un intérêt digne de protection à leur annulation. La qualité pour recourir doit par conséquent leur être reconnue.

Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les autres conditions de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.

Il convient donc d'entrer en matière.

2.                      Les recourants demandent au tribunal d'effectuer une inspection locale sur la parcelle n° 3310, ainsi que sur la parcelle n° 1135 de la commune de Mathod et la parcelle n° 478 de la commune de Montagny-près-Yverdon, qui appartiennent aussi à la constructrice. Les recourants entendent démontrer qu'il aurait été plus adéquat de réaliser le projet litigieux sur un autre bien-fonds que la parcelle n° 3310.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour le justiciable de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement ni celui d'obtenir l'audition de témoins. En effet, l'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1).

b) En l'espèce, le dossier de la cause comporte notamment le dossier d'enquête de la demande de permis de construire, le dossier constitué par la DGTL et une série de pièces produites par la constructrice dans le but de démontrer les efforts qu'elle a déployés pour créer des logements pour ses employés sur d'autres parcelles dont elle est propriétaire dans des communes proches d'Yverdon-les-Bains. On verra à cet égard (cf. consid. 4d) qu'une visite de la parcelle n° 1135 de la commune de Mathod et de la parcelle n° 478 de la commune de Montagny-près-Yverdon n'est pas nécessaire pour évaluer l'admissibilité du projet contesté. Toutes les parties ont pu s'exprimer et invoquer leurs arguments dans le cadre d'un double échange d'écritures. Le tribunal s'estime ainsi suffisamment renseigné pour statuer en toute connaissance de cause.

Partant, la requête tendant à la tenue d'une inspection locale est rejetée.

3.                      La parcelle n° 3310 est située en zone horticole et maraîchère. Les recourants estiment qu'elle doit être qualifiée de zone agricole spéciale au sens de l'art. 16a al. 3 LAT. Ils fondent leur appréciation sur la directive cantonale sur la normalisation des données de l'aménagement du territoire (ci-après: la directive NORMAT), sur le guide pour la planification de projets de maraîchage et d'horticulture édité par la DGTL, ainsi que sur la doctrine. Ils en déduisent que la règlementation communale doit s'interpréter à la lumière des art. 16a al. 1 LAT et 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), qui autorisent en zone agricole les constructions servant au logement indispensable à l’entreprise agricole. La DGTL considère en revanche que la zone horticole et maraîchère est une zone spéciale au sens de l'art. 18 al. 1 LAT, qui ne fait pas partie de la zone à bâtir.

a) Les plans d'affectation ordonnent l'utilisation autorisée du sol et distinguent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 LAT). Cette disposition pose le principe fondamental de la séparation entre secteur bâti et non bâti. Le droit fédéral définit la zone à bâtir (art. 15 LAT), la zone agricole (art. 16 LAT) et la zone à protéger (art. 17 LAT).

L'art. 16a LAT fixe les conditions générales auxquelles les constructions et les installations peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole. Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice; cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 LAT (al. 1). Les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle les modalités (al. 2). Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification (al. 3).

Les zones agricoles spéciales ou zones d'agriculture intensive au sens de l'art. 16a al. 3 LAT sont apparues lors de la consultation sur la révision de 1998 de la LAT. Depuis l'entrée en vigueur de cette révision, le 1er septembre 2000 (RO 2000 2042), la zone agricole est subdivisée en deux parties: l'une concerne l'agriculture traditionnelle, dépendante du sol; l'autre réservée à l'agriculture non tributaire du sol et résultant d'une procédure de planification. Une zone agricole spéciale ou d'agriculture intensive permet des constructions allant au-delà de ce qui est normalement admis en zone agricole, et notamment de ce qui est autorisé par le seul développement interne prévu à l'art. 16a al. 2 LAT. A ce titre, elle constitue une exception au caractère inconstructible de la zone agricole (ATF 150 II 48 consid. 2.4). Y ont leur place notamment les serres destinées à l'horticulture productrice et les grandes exploitations pratiquant la garde d'animaux de rente (Ruch/Muggli, in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 6 ad art. 16a LAT).

Selon l'art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger des art. 15 à 17 LAT. Ces autres zones sont elles aussi soumises aux principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à bâtir et de ceux qui ne le sont pas. Elles doivent donc être classées soit dans la catégorie des zones à bâtir, soit dans celle des zones non constructibles (ATF 149 II 237 consid. 4.4.2; 145 II 83 consid. 4.1; 143 II 588 consid. 2.5.1; Message du 27 février 1978 concernant la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1978 I 1029 ch. 22). Cela étant, le terme de zone à "bâtir" ne doit pas faire croire, par opposition, qu'il est impossible de construire dans les zones qui ne sont pas "à bâtir". Dans ces dernières, les constructions ne sont pas exclues a priori, mais ne sont admises que si elles sont conformes à l'affectation de la zone - art. 22 LAT -, ou que si leur implantation est imposée par leur destination, et encore à la condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose - art. 24 LAT - (TF 1C_483/2012, 1C_485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2, et les références). Au plan cantonal, l'art. 18 LAT avait été mis en œuvre par l'art. 50a aLATC (en vigueur jusqu'au 31 août 2018), qui prévoyait que les communes pouvaient définir des zones spéciales pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir. Cette disposition a été remplacée par l'art. 32 LATC, qui prévoit que les plans peuvent contenir d'autres zones (al. 1), notamment des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal (al. 2).

Les zones nouvellement définies au sens de l'art. 18 LAT se révèlent notamment adéquates lorsque doit être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de protection. Ainsi, les autres zones de l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, telles que les zones de maintien de l'habitat rural ou d'extraction, ou celles qui englobent de grandes surfaces non construites, comme les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.), sont en principe imposées par leur destination à l'emplacement prévu par le plan d'affectation; elles sont clairement à l'extérieur des zones à bâtir de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (ATF 149 II 237 consid. 4.4.3; TF 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1; 1C_483/2012, 1C_485/2012 précité consid. 3.2.2).

b) Dans le cas présent, le RPGA - qui a repris les dispositions du RPPA - prévoit ce qui suit au sujet de la zone horticole et maraîchère:

"Article 70 - Destination

1 Cette zone est destinée aux exploitations horticoles et maraîchères à ciel ouvert, sous serre ou sous tunnel.

2 Les constructions liées à cette exploitation y sont admises.

Article 71 - Serres et installations similaires

[…]

Article 72 - Autres constructions

1 Des bâtiments de services tels qu’installations frigorifiques, locaux de préparation, de conditionnement, vestiaires, sanitaires, etc. sont autorisés pour autant qu’ils correspondent strictement aux besoins de l’exploitation.

2 L’habitation est autorisée pour l’exploitant et son personnel travaillant exclusivement à l’exploitation. Elle sera groupée avec tout ou partie des locaux désignés au 1er alinéa de façon à créer un ensemble homogène.

3 La hauteur totale des constructions prévues aux alinéas 1 et 2 est de 10,00 m au maximum. La distance à la limite de propriété voisine est au moins égale à la hauteur de la construction.

Article 72bis – Zone maraîchère et destination stratégique

[…]

Article 73 – Superstructures

[…]

Article 74 – Parcage privé

1 Toute transformation ou construction nouvelle entraîne l'obligation d'aménager des places de stationnement en relation avec les besoins de l'exploitation et le genre d'activité. Les emplacements et le nombre seront fixés d'entente avec la Municipalité.

Article 75 – Dépôt à ciel ouvert

[…]

Article 76 – Aspect des constructions

1 Toutes constructions et installations devront respecter les principes suivants:

- être implantées selon une disposition spatiale ordonnée;

- présenter une homogénéité suffisante quant aux types de construction choisis.

2 La Municipalité peut exiger la plantation de haies le long des voies publiques ou des canaux.

Article 77 – Retenue des eaux

[…]

Article 78 – Eaux d'arrosage

[…]"

c) Au vu de son emplacement et du mode de culture maraîchère pratiqué, il n'est pas exclu que la zone considérée réponde aux critères de la zone agricole spéciale telle qu'elle est définie à l'art. 16a al. 3 LAT. Aussi, la directive NORMAT 2 (soit la dernière version révisée, entrée en vigueur le 1er juin 2020) précise, en page 28, que la zone agricole spécialisée 16 LAT est une zone affectée à la production agricole, dans laquelle sont implantées de grandes constructions et installations dont la finalité dépasse le cadre strict du développement interne de l’exploitation (serres, halles d'engraissement, etc.). Quoi qu'il en soit, la zone horticole et maraîchère de la commune d'Yverdon-les-Bains a fait l'objet d'une planification spéciale en 1994, avant l'entrée en vigueur de la révision de la LAT de 1998 qui a autorisé en zone agricole les exploitations non tributaires du sol. Elle a fait suite à un arrêt du Conseil d'Etat, qui relevait la nécessité de prévoir une zone d'affectation spéciale distincte de la zone agricole classique, où soient autorisées les activités, constructions et installations liées à la culture maraîchère. Cette zone a été pensée dans le but de mieux prendre en compte les besoins des exploitations maraîchères de la région, à une époque où la zone d'agriculture intensive n'existait pas. Il convient notamment de rappeler que cette zone permet des constructions diverses dont des logements (art. 72 RPGA) et qu'un bâtiment industriel est déjà implanté sur la parcelle contiguë n° 4936. Il convient donc d'admettre, avec les autorités intimées, qu'elle constitue une zone spéciale fondée sur les art. 18 al. 1 LAT et 32 al. 2 LATC.

Le périmètre du PPA est bordé sur deux côtés par des terrains agricoles. Il fait partie d'un ensemble de plateaux agricoles qui s'étirent en direction de Treycovagnes et de Montagny-près-Yverdon. Le secteur est destiné aux exploitations horticoles et maraîchères (art. 70 al. 1 RPGA, qui a repris l'art. 2 RPPA). Les constructions y sont admises, à condition qu'elles correspondent strictement aux besoins de l’exploitation (art. 70 al. 2 et 72 RPGA). Ainsi, et compte tenu du but dans lequel le PPA a été élaboré, il convient d'admettre que la zone horticole et maraîchère relève de la zone non constructible. Pour les constructions hors de la zone à bâtir, une autorisation spéciale de la DGTL est nécessaire (cf. art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC). Toutefois, cette autorité n'avait pas à raisonner, ainsi que l'affirment les recourants, en application des critères stricts de la zone agricole au sens des art. 16a LAT et 34 al. 3 OAT, mais devait se baser sur les règles applicables à la zone horticole et maraîchère (art. 70 à 72 RPGA, qui ont repris les dispositions du RPPA). Certaines constructions peuvent être conformes à cette zone spéciale, quand bien même elles ne seraient pas conformes à la zone agricole (cf. dans ce sens CDAP AC.2021.0377 du 9 novembre 2022 consid. 3e). Le raisonnement serait du reste identique s'agissant d'une parcelle classée en zone agricole spéciale au sens de l'art. 16a al. 3 LAT, dans la mesure où cette zone constitue une exception au caractère inconstructible de la zone agricole (ATF 150 II 48 consid. 2.4).

4.                      a) A teneur de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation projetée est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone concernée. Hors de la zone à bâtir, de façon générale, la conformité à l'affectation de la zone est liée à la nécessité de la construction: celle-ci doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant. Cette clause du besoin est clairement exprimée pour les zones agricoles à l'art. 16a al. 1 LAT. Elle vaut également pour les constructions et installations sises en zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT. Des exigences analogues doivent être posées pour les constructions conformes à l'affectation des autres zones non à bâtir (TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2; 1C_496/2015 du 23 septembre 2016 consid. 3.1.1).

Il y a ainsi lieu de limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation afin de garantir que la zone en question demeure une zone non constructible. Le critère de la nécessité implique aussi que les intérêts en présence soient appréciés et mis en balance. L'implantation et la conception architecturale de la construction ne doivent contrevenir à aucun intérêt prépondérant (cf. art. 34 al. 4 let. b OAT). L'appréciation doit se faire à l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT, mais également des autres prescriptions du droit fédéral (TF 1C_18/2022 précité consid. 3.1.2; 1C_496/2015 précité consid. 3.1.1).

b) Les recourants contestent la conformité du projet à la destination de la zone. Ils mettent en doute qu'il soit nécessaire pour le personnel saisonnier de loger sur place, alors que la parcelle n° 3310 est proche de la zone à bâtir. Ils fondent leur raisonnement sur les art. 16a al. 1 LAT et 34 al. 3 OAT, dont il découle qu'un logement est réputé conforme à la zone agricole si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, ce qu'il convient d’examiner sur la base de critères objectifs et notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir (ATF 121 II 67 consid. 3a, 307 consid. 3b; TF 1C_240/2020 du 26 février 2021 consid. 2; 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1; 1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1). On a vu cependant que la zone horticole et maraîchère constitue une zone spéciale. C'est donc sous l'angle de la nécessité et en vertu d'une pesée des intérêts en présence que doit être examinée la possibilité d'autoriser la construction litigieuse hors de la zone à bâtir, sans limiter l'examen à la question d'une présence permanente sur l'exploitation.

c) Le projet porte sur la construction d'un bâtiment de 24 logements (studios), qui sont destinés au personnel saisonnier de l'entreprise I.________ (constituée de la société constructrice et des sociétés J.________ et K.________, qui sont actives dans la production et le commerce de produits agricoles) et sont ainsi directement liés à cette exploitation. Le bâtiment doit prendre place à côté de plusieurs hectares de serres et du bâtiment principal de l'exploitation sis à 300 m environ sur la parcelle n° 4936 selon le guichet cartographique cantonal (cf. www.geo.vd.ch). Il occupera la dernière portion de terrain libre sur la parcelle n° 3310. Vu la configuration particulière des lieux, il convient de suivre la DGTL quand elle considère que l'implantation proposée est admissible même si la construction projetée est détachée du bâtiment existant et, ainsi, que le projet est conforme à la destination de la zone telle qu'elle est définie aux art. 70 et 72 al. 2 RPGA.

d) La constructrice explique que l'entreprise I.________ emploie 220 collaborateurs, dont une centaine de saisonniers qui jouent un rôle central pour l'exploitation compte tenu de la difficulté à engager de la main d'œuvre en suffisance. Elle précise que les saisonniers ne trouvent généralement pas de logement dans la région étant donné qu'ils ne vivent pas sur place toute l'année. Elle affirme que les logements prévus sont indispensables pour la pérennité et le développement de l'entreprise. Elle précise aussi qu'elle a déposé plusieurs demandes de permis depuis 2015 pour construire ou transformer des bâtiments dans différentes communes afin de loger son personnel, mais que ces projets ont fait l'objet de préavis ou de réponses défavorables. Les recourants n'indiquent pas en quoi de telles explications devraient être écartées. Ils reprochent principalement à la DGTL de ne pas avoir examiné si le projet pourrait prendre place sur un autre site et rappellent que la constructrice est propriétaire de 65 parcelles situées dans onze communes de la région. Ils expliquent avoir mandaté un géomètre, dont ils produisent un rapport daté du 11 août 2023. Ce document identifie cinq parcelles qui se prêteraient mieux selon eux à l'implantation du bâtiment projeté, notamment sous l'angle du principe de regroupement des constructions.

Les recourants ne peuvent être suivis dans leur argumentation. La question à résoudre en l'espèce est de savoir si le projet mis à l'enquête est conforme à l'affectation de la zone. L'examen du critère de la nécessité n'implique pas de devoir vérifier si des emplacements alternatifs pourraient entrer en considération et avoir le pas sur le projet litigieux. Quoi qu'il en soit, même à supposer qu'un tel examen soit nécessaire, il résulte des explications de la constructrice que des projets sur des sites alternatifs ont été refusés. Les allégations des recourants selon lesquelles d'autres sites seraient envisageables ne sont pas de nature à mettre en doute les refus documentés produits par la constructrice. Le bâtiment prévu est d'ailleurs en lien direct avec l'exploitation, étant rappelé que le bâtiment principal de celle-ci se trouve sur la parcelle voisine. Il s'impose pour faciliter la venue du personnel saisonnier de la constructrice, dont il n'est pas contesté qu'elle est confrontée à une pénurie de main-d'œuvre. Il s'implante dans la continuité avec la zone urbanisée adjacente, sur la dernière portion de terrain non bâtie de la parcelle n° 3310. Il permet une utilisation rationnelle du bien-fonds avec la création de 24 studios de 22.20 m2 chacun. Aucun intérêt prépondérant ne s'oppose ensuite au projet. S'agissant de l'esthétique, il ressort des plans que la construction prévue s'apparente à un bâtiment rectangulaire aménagé sur trois niveaux et muni d'une toiture plate surmontée de panneaux photovoltaïques. Elle ne présente cependant aucun élément particulièrement contestable en termes d'esthétique et ses dimensions sont réglementaires. La DGTL a du reste subordonné son autorisation au respect de conditions (choix des matériaux des façades et choix des teintes des ouvertures ainsi que des rambardes et stores) visant à assurer son intégration. Le tribunal ne voit aucune raison de s'écarter de l'appréciation des autorités cantonale et communale à cet égard. Il n'y a en particulier pas lieu de se référer aux constructions des recourants sises dans une autre portion du territoire communal. De manière plus générale, le projet ne tranche pas avec les caractéristiques du bâti environnant, composé d'immeubles de gabarits divers, destinés entre autres à des activités artisanales et industrielles et à des installations publiques. La parcelle litigieuse est par ailleurs recouverte de serres s'étirant en direction du nord, jusqu'au bâtiment d'exploitation principal de l'entreprise de la constructrice. L'impact visuel du projet sur l'environnement agricole est donc minime.

Il résulte de ce qui précède et tout bien pesé que l'emplacement choisi par la constructrice apparaît conforme à la zone en question et que le bâtiment projeté est adapté aux besoins de l'exploitation. Il est en outre compatible avec les buts et principes de l'aménagement du territoire, en particulier avec le principe du regroupement des constructions agricoles, compte tenu des impératifs liés au site.

e) Sous l'angle de la conformité à la zone, les recourants s'opposent encore à la création de places de parc extérieures ainsi qu'à l'aménagement d'une place de détente herbeuse d'une surface de 231 m2 au nord du bâtiment projeté. Il n'y a toutefois pas lieu de remettre en cause ces aménagements. L'art. 74 RPGA exige d'aménager des places de stationnement en cas de construction nouvelle, dont le nombre est fixé d'entente avec la municipalité en fonction des besoins de l'exploitation et du genre d'activité. Les recourants n'avancent en l'espèce aucun élément permettant de mettre en doute l'appréciation de la municipalité quant à la justification des places de parc qui apparaissent conformes aux besoins.

f) Il s'avère en définitive que le projet est conforme à l'affectation de la zone. C'est dès lors à juste titre que la DGTL a délivré son autorisation spéciale en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT.

5.                      Les recourants renvoient encore intégralement aux griefs qu'ils ont évoqués dans leurs oppositions, pour faire partie intégrante de leur recours. Outre les points traités ci-avant, ces oppositions critiquaient en substance l'augmentation du trafic sur la rue du Couchant, l'octroi d'une dérogation à l'art. 72 al. 3 RPGA, l'impossibilité de raccordement aux eaux, le risque d'aggravation des inondations dans le quartier, et l'implantation du projet sur un site naturel servant de lieu de rassemblement pour les oiseaux migrateurs.

a) La constructrice a modifié son projet après l'enquête publique et déposé de nouveaux plans supprimant le chemin qui reliait le bâtiment à construire à la rue du Couchant, à l'est, de façon à ce que l'accès se fasse exclusivement par l'ouest depuis la chaussée de Treycovagnes. Elle a aussi remplacé la porte de garage qui était prévue sur la façade est par des fenêtres de même dimension. Les recourants soutiennent dans leur recours que les nouveaux plans ne reflèteraient pas suffisamment les modifications proposées. Ils relèvent que le plan de la façade est prévoit une large ouverture "de type porte de garage", qui semble n'avoir aucune justification particulière et ferait craindre que la constructrice se réserve la possibilité d'aménager à terme un accès supplémentaire sur la rue du Couchant. Ils demandent la suppression de cette ouverture afin de garantir durablement l'interdiction d'accès depuis le côté est du bâtiment.

Cette affirmation relève de la simple hypothèse. L'ouverture incriminée, composée de trois fenêtres aménagées à la droite d'une porte d'accès pour les piétons, présente certes des dimensions similaires à la porte de garage qui était prévue initialement. Rien ne permet toutefois de penser que cet ouvrage aurait été pensé dans le but d'aménager ultérieurement un accès supplémentaire sur la rue du Couchant. Selon les plans modifiés du 14 avril 2023, auxquels le permis de construire se réfère, l'accès qui était initialement prévu a été supprimé, si bien que le trafic induit par le projet ne créera pas de nuisances supplémentaires sur la rue du Couchant. Cette question n'est ainsi plus litigieuse.

b) Il ressort ensuite des plans que la distance à la limite de propriété voisine devrait être au moins égale à 8.75 m, correspondant à la hauteur à la corniche du bâtiment à construire (cf. art. 72 al. 3 RPGA). Cependant, l'angle nord-est de la construction se trouve à seulement 6.50 m de la limite avec la parcelle n° 3311, propriété de la commune. La municipalité explique qu'elle a accordé à la constructrice une dérogation à l'art. 72 al. 3 RPGA, fondée sur l'art. 149 RPGA.

Cette disposition est rédigée comme suit:

"Article 149 – Dérogations

1 La Municipalité peut accorder des dérogations de minime importance lorsque la topographie, la forme des parcelles, les accès, l'intégration ou la conception des constructions imposent des solutions particulières et s'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs.

2 Lorsque ces dérogations portent sur:

- les règles concernant la distance entre un bâtiment et la limite de propriété;

- les règles concernant l'IUS ou l'IOS.

ces règles doivent dans la même zone, être respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou des parcelles voisines; ces dérogations doivent faire l'objet d'une mention au registre foncier sur les parcelles en cause; la réquisition doit être accompagnée d'un plan coté."

Il n'est pas insoutenable de retenir, à l'instar de la municipalité, que la dérogation accordée s'impose au vu de la configuration des lieux et n'entraîne pas d'inconvénients majeurs. La distance à la limite avec la parcelle n° 3311 est en outre respectée du côté sud, le bâtiment étant implanté à 9 m de la limite de propriété. L'octroi motivé d'une telle dérogation dans le cas présent s'avère donc conforme à la réglementation communale et ne prête pas le flanc à la critique.

c) S'agissant enfin des autres griefs évoqués dans les oppositions, leur motivation sommaire ne satisfait manifestement pas aux exigences de l'art. 79 al. 1 LPA‑VD. Quoi qu'il en soit, les autorités cantonales spécialisées se sont déterminées sur les questions évoquées et ont délivré les autorisations spéciales requises. Les recourants n'indiquent pas en quoi ces autorisations seraient critiquables.

Ces griefs, à supposer recevables, sont rejetés.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.

Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

 

 

 

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Les décisions rendues par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, le 19 juin 2023, et par la Direction générale du territoire et du logement, le 13 décembre 2022, sont confirmées.

III.                    Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des recourants A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________, solidairement entre eux.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 septembre 2024

 

La présidente:                                                                                          La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.