TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 30 avril 2024
Composition	M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

 

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********, tous deux représentés par Me Pascal PÉTROZ, avocat à Genève,

  

Autorités intimées	1.	Conseil communal de Gilly, à Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,
	2.	Département des institutions, du territoire et du sport (DITS),  représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

  

 

Objet	plan d'affectation
	Recours A.________ et B.________ c/ décisions du Conseil communal de Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation communal.

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre 1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("Zone village"; teinte brune), ainsi qu’à l’est et à l’ouest de ce centre ("Zone de villas"; teinte jaune). L'affectation de ces zones est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre 1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.

B.                     La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1^er mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4^ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn, intervenues depuis lors.

Le processus de réduction de la zone à bâtir de la commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions. 

C.                     A.________ et B.________ sont propriétaires des parcelles n^os 490 et 491 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Délimitées au nord et au sud par deux chemins parallèles, soit la route du Molard et le chemin Sous le Châtelard, ces deux terrains sont situés au cœur d'un quartier bâti à l'ouest du noyau villageois. D'une surface de 328 m², la parcelle n^o 490, plantée en vignes, forme une étroite bande (environ 50 m [longueur] par 6,50 m [largeur]) libre de construction qui borde à l'ouest la parcelle n^o 491. Celle-ci, d'une surface de 2'603 m², est partiellement bâtie: elle supporte, dans un carré au nord-est, un bâtiment d'habitation (ECA n^o 349) ainsi qu'un garage (ECA n^o 477). Le solde du bien-fonds, qui représente une surface de plus de 2'000 m², est en nature de vignes sous réserve des abords immédiats des constructions existantes. La parcelle n^o 491 jouxte à l’est la parcelle voisine n^o 492; de la vigne est cultivée sur la partie inférieure de celle-ci, le long du chemin Sous le Châtelard, sur plus de 300 m². Les surfaces des parcelles n^os 490, 491 et 492 plantées de vignes sont inscrites au cadastre viticole. Initialement plantée en vignes, la partie inférieure de la parcelle voisine n^o 701, située dans le prolongement, en direction de l'est, des parcelles n^os 490, 491 et 492, supporte désormais un jardin d'agrément.

Le quartier auquel appartiennent les parcelles n^os 490 et 491 est classé en zone de villas selon le plan des zones actuel de la commune de Gilly. Il fait en outre partie du site visé par l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet IFP n^o 1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]); la limite du périmètre traverse la localité de Gilly, au niveau de la route de Rolle et du chemin des Cerisiers. Les objectifs de protection sont notamment les suivants:

"3.1 Conserver le paysage ouvert et doux du coteau viticole avec ses ruisseaux bordés de cordons boisés.

3.2 Conserver les pentes et combes boisées entrecoupées de clairières.

3.3 Conserver la structure géologique et géomorphologique.

3.4 Conserver la mosaïque de vignes, forêts avec clairières sèches, milieux humides, vergers et vallons.

3.5 Conserver la morphologie du paysage et les témoins de l’histoire glaciaire.

3.6 Conserver la richesse biologique liée aux différents milieux naturels.

[...]"

D.                     Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa séance du 20 mars 2018, le conseil communal de Gilly a adopté le plan de la zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire, échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée. 

E.                     Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire") comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire.

Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.

F.                     Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.

Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de la zone à bâtir communale. Le service cantonal a en particulier considéré qu'une fraction des parcelles n^os 490 et 491, bien-fonds de A.________ et B.________, ainsi que des parcelles voisines n^os 492 et 701 formait un espace vide de plus de 2'500 m² à l'intérieur du tissu bâti qui, comme tel, devait être exclu du territoire urbanisé.

G.                     Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3 novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport 47 OAT). On en extrait ce qui suit (p. 10 ss):

"3. Justification

3.1 Nécessité de réviser les zones à bâtir (art. 15 LAT)

Cadre légal. En application des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15 prochaines années (art. 15 LAT).

[...]

Dimensionnement de la zone d'habitation et mixte. Afin de réduire la surcapacité d’accueil des réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins). [...]"

À ce propos, le plan de situation des parcelles dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) définit un périmètre – délimité par un trait rouge en gras – constitué d'une partie des parcelles n^os 490, 491, 492 (vignes) ainsi que du jardin d'agrément sis sur la parcelle n^o 701: d'après la légende du plan, il est prévu d'affecter ce secteur à la zone viticole protégée (16 LAT). La surface des parcelles n^os 490, 491 et 492 occupée par les vignes n'est pas comprise dans le territoire urbanisé, au contraire du jardin de la parcelle n^o 701 (cf. "plan du périmètre du territoire urbanisé – échelle 1/5'000", p. 12). Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité d'accueil, en dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants, solde considéré comme incompressible "car il concerne des petites réserves et potentiels de densification parsemés dans différentes parcelles au milieu du territoire urbanisé" (p. 14).

H.                     Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize oppositions, parmi lesquelles celle, le 30 novembre 2021, de A.________ et B.________, dont les parcelles n^os 490 et 491 sont partiellement colloquées en zone viticole protégée. En substance, les propriétaires contestent ce dézonage, qui entrave leurs projets de construction. Selon eux, leurs terrains devraient être maintenus intégralement en zone à bâtir au vu de leurs caractéristiques.

Le 18 janvier 2022 a eu lieu une séance de conciliation à laquelle ont participé les opposants, assistés de leur conseil, et les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par les intéressés dans leur opposition ont été discutés.

Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au conseil communal le préavis municipal n^o 2022/02 relatif à la révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations exposées dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT et propose des réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas les parcelles n^os 490 et 491.

Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la municipalité, et levé les oppositions.

Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12 juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom sis sur la commune de Gilly.

I.                       Agissant le 11 septembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, en substance, d'annuler les décisions attaquées (celles du conseil communal adoptant le plan et écartant les oppositions et celle du département cantonal approuvant le plan). À titre de mesure d'instruction, ils requièrent la tenue d'une inspection locale ainsi que l'audition, en qualité de témoins, de C.________, architecte-urbaniste en charge du projet, et de D.________, urbaniste auprès de la DGTL. En substance, les recourants invoquent une violation de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, soutenant que le classement de leurs parcelles en zone viticole protégée est injustifié et que cette mesure porte une atteinte grave à leur droit de propriété. Ils estiment que leurs parcelles, équipées et faciles d'accès, devraient être intégralement maintenues en zone à bâtir. Ils mettent en cause la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir ainsi que le découpage opéré par le planificateur, relevant que leurs bien-fonds devraient être intégralement inclus dans le territoire urbanisé. Les recourants reprochent enfin aux autorités communales de n'avoir pas cherché à acquérir, dans le cadre d'une sorte de péréquation, les droits à bâtir des communes alentour afin de maintenir intégralement leurs parcelles en zone constructible.

Dans sa réponse du 16 novembre 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. A titre de mesure d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale.

Le 23 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions attaquées.

Le 14 décembre 2023, les recourants ont répliqué, en persistant dans leurs conclusions.

J.                      Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble, à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre, notamment les parcelles des recourants. Cette requête a été retirée le 28 mars 2024.

K.                     Le 14 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale. Au cours de celles-ci, les recourants ont renoncé à l'audition, en qualité de témoins, de C.________ et de D.________. Ils ont toutefois requis l'instruction du point de savoir si ce dernier s'était rendu sur place dans le cadre de ce dossier.

Un procès-verbal relatif à cette inspection locale a été établi, à propos duquel les parties se sont déterminées. A cette occasion, la DGTL a précisé que D.________ avait effectué des visites en juillet et août 2020 sur le territoire de la commune de Gilly, mais qu’il ne s’y était pas rendu lors de l’examen préalable du projet de PACom. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 9 avril 2024, dans lesquelles ils ont notamment développé un nouveau grief, invoquant le fait que la nouvelle délimitation de la zone à bâtir sur la parcelle n^o 491 avait pour effet de rendre non réglementaires les constructions préexistantes, en particulier la maison d’habitation.

Considérant en droit:

1.                      a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant, adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, les recourants attaquent ces deux décisions (d'adoption et d'approbation).

b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1). En l'occurrence, les recourants, qui ont formé opposition durant l'enquête publique et qui contestent le classement de leurs parcelles en zone viticole protégée, mesure restreignant l'usage de leurs bien-fonds, ont manifestement la qualité pour recourir.

c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      Les recourants se plaignent du dézonage partiel de leurs parcelles, passées, pour la partie plantée en vignes, de zone constructible à zone viticole protégée.

a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.

Suivant l’art. 1^er al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1^er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a^bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. a^bis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).

bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT le 1^er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n^o 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan d'affectation (Zufferey, op. cit., n^o 214 ch. 3; sur la marge de manoeuvre des communes, cf. ibid., n^os 362 s.).

b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf. cit.).

La révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification. 

bb) La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n° 457).

cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m² situés au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

c) aa) Dans le cas présent, les recourants paraissent contester le surdimensionnement de la commune de Gilly, sans toutefois discuter ni remettre en cause les chiffres mentionnés dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT. Or, il ressort de ce dernier que la commune de Gilly, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être réduites conformément aux exigences du droit fédéral (cf. art. 15 al. 2 LAT). Les recourants, qui invoquent une violation de l'art. 15 LAT, soutiennent cependant que la mesure d'aménagement litigieuse – soit le classement d'une partie de leurs parcelles n^os 490 et 491 en zone non constructible – ne respecte pas les critères de la mesure A11 du PDCn et que leurs terrains, vu leurs caractéristiques (notamment l'équipement et l'accessibilité), devraient être maintenus en zone à bâtir.

bb) En révisant sa planification d'affectation, la commune de Gilly a dézoné les parcelle n^os 490 et 491, passées de la zone constructible à la zone viticole protégée (excepté en ce qui concerne le carré bâti situé au nord-est de la parcelle n^o 491, maintenu en zone à bâtir). Cette affectation est définie à l'art. 19.1 du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions, disposition libellée comme il suit:

"¹ Surface régie et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.

² Les constructions ou barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage intensif, etc.) ne sont pas admises."

Les parcelles n^os 490 et 491 sont adjacentes: la parcelle n^o 490, entièrement plantée d'une vigne, forme une étroite bande qui prolonge à l'ouest la parcelle n^o 491. Cette dernière supporte sur sa partie supérieure, au nord-est, une maison d'habitation avec son garage; le solde de la parcelle est en nature de vignes. Il ne fait aucun doute que ces parcelles, situées à l’ouest du noyau villageois, dans un quartier plutôt récent, appartiennent au milieu bâti, entourées qu'elles sont de part et d'autre par des terrains déjà construits. On ne saurait pour autant retenir qu'elles forment une "dent creuse" dans le tissu bâti existant. En effet, la fraction des parcelles n^os 490, 491, 492 et 701 attribuée à la zone viticole protégée (respectivement 328, 2'090, 352 et 348 m², soit un total de 3'118 m²) dépasse la limite de 2'500 m² prévue dans le canton de Vaud, au-delà de laquelle un espace vide sera en principe affecté à la zone agricole ou en zone de verdure (Fiche d’application intitulée "Traitement des zones à bâtir d’habitation et mixtes", adoptée par la DGTL en juin 2021). Il est à relever que la mesure englobe la partie inférieure de la parcelle n^o 701, même si l'affectation définie par le plan litigieux ne correspond pas à l'utilisation effective du sol, la vigne ayant été arrachée et remplacée par un jardin d'agrément. Ce point n'est toutefois pas déterminant, car même à retrancher la surface concernée de la parcelle n^o 701 (348 m²), le périmètre dézoné des parcelles n^os 490, 491 et 492 (3'118 m² - 348 m² = 2'770 m²) continue de représenter un espace vide de plus de 2'500 m².

Les autorités en charge de la planification étaient ainsi fondées à classer ce secteur en zone viticole protégée. La mesure d'aménagement paraît cohérente: elle porte sur un espace planté en vignes d'une certaine étendue, qui appartenait selon toute vraisemblance, avant que le quartier ne soit construit, au large coteau viticole qui domine le paysage de la Côte. Le vignoble couvre plusieurs parcelles, qui ne sont pas séparées par des clôtures. Lors de l'inspection locale, la CDAP a en outre pu constater que les parcelles n^os 490 et 491 présentent, avec leurs vignes caractéristiques du paysage, des qualités patrimoniales singulières qui justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à en assurer la préservation, tel le classement en zone viticole protégée. Cela est par ailleurs cohérent avec les objectifs de protection de l'objet IFP n^o 1201 La Côte, dans le périmètre duquel se trouvent les parcelles n^os 490 et 491, et concrétise, de façon plus générale, le principe de l'aménagement du territoire exprimé à l'art. 3 al. 2 i.i. LAT ("[l]e paysage doit être préservé"). Quoi qu'en pensent les recourants, le caractère "protégé" de la zone viticole instaurée est justifié, dès lors qu'il traduit, dans la planification d'affectation (cf. art. 19. 1 al. 1: "[o]utre sa vocation agricole, cette zone est destinée [...] à conserver un paysage protégé"), les buts et les principes du droit fédéral: on ne voit pas en quoi cette mesure emporte violation de l'art. 17 LAT, et les recourants ne l'expliquent pas.

En définitive, l'affectation du sol est opportune, compte tenu de la situation (espace vide de plus de 2'500 m²) des parcelles et de la nature du terrain des secteurs dézonés (vignes). Pour ces mêmes raisons, il n'y a pas lieu, contrairement à ce que prétendent les recourants, d'inclure les parcelles n^os 490 et 491 dans le territoire urbanisé, ni de remettre en cause le découpage opéré par les autorités en charge de la planification, qui est adéquat. La pesée des intérêts échappe à la critique: la planification litigieuse tient compte des objectifs supérieurs du droit fédéral, tout en laissant aux propriétaires des droits à bâtir résiduels pour la partie construite de la parcelle n^o 491.

d) Dans leurs observations finales du 9 avril 2024, les recourants critiquent le fait que la nouvelle délimitation de la zone à bâtir, sur la parcelle n^o 491, a pour conséquence de rendre non réglementaires les bâtiments préexistants, en particulier la maison d’habitation, par rapport à la surface bâtie.

Selon l’art. 8.2 du nouveau règlement communal sur l’aménagement du territoire et les constructions, applicable à la zone d’habitation de très faible densité, l’indice de surface bâtie (ISB) est de 1/7. La parcelle n^o 491 a une surface totale de 2603 m². Selon le nouveau PACom, environ 2090 m² seraient désormais affectés en zone viticole protégée et environ 520 m² en zone d’habitation de très faible densité. Selon les indications figurant au registre foncier, la surface au sol de la maison d’habitation est de 102 m² et celle du garage de 19 m². Il résulte de ce qui précède que la nouvelle délimitation de la zone à bâtir a effectivement pour conséquence de rendre non réglementaire les bâtiments préexistants. Ceux-ci bénéficieront toutefois de la protection de la situation acquise et pourront être transformés et rénovés dans les limites de l’art. 80 LATC. La délimitation de la nouvelle zone à bâtir l’a été conformément à la nature actuelle du sol (vignes en zone viticole protégée; constructions et leurs abords en zone constructible). Cette manière de faire est opportune, même si elle a effectivement pour effet de rendre non réglementaire les bâtiments préexistants. Cela va dans le sens de la nécessité de réduire les zones à bâtir (art. 15 al. 2 LAT) et il serait inadéquat d’étendre la zone constructible à une partie du vignoble actuel, qui se retrouverait ainsi affecté dans deux zones différentes. La nature du sol est en l’espèce un critère adéquat pour délimiter les zones.

e) Les autres arguments avancés par les recourants ne permettent pas de remettre en cause la mesure d'aménagement litigieuse.

aa) D'une part, c'est à tort que les recourants reprochent aux autorités communales de ne pas avoir mené de réflexion supracommunale en cherchant à acquérir des droits à bâtir des communes alentour. On ne voit pas comment une telle solution, dont ils ne précisent au demeurant pas les modalités concrètes de mise en œuvre, pourrait raisonnablement entrer en ligne de compte (sur les transferts de droits à bâtir, cf. Zufferey, op. cit., n^os 372 s.: l'auteur expose les difficultés pratiques liées à ce processus, non sans relever que "les accords de transferts de droits à bâtir tiennent plus du bricolage juridique que de la mise en oeuvre sérieuse de la révision de la LAT"). Un mécanisme de transfert de droits à bâtir n’a été mis en œuvre dans le canton de Vaud qu’à de très rares reprises, lors de la période transitoire ayant séparé l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT le 1^er mai 2014 et l’approbation de la 4^ème adaptation du PDCn par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, en rapport avec l’art. 38a al. 2 LAT. Un accord entre communes portant sur un transfert de potentiel de croissance démographique n’est pas un motif prévu par la loi ou le PDCn permettant de justifier une dérogation à l’obligation de réduire les surfaces d’habitation et mixtes surdimensionnées. De surcroît, on ne voit pas sur quelle base un propriétaire pourrait obliger deux communes à s’entendre, afin que l’une d’entre elles cède à l’autre une partie de son potentiel de croissance démographique découlant de la mesure A11 du PDCn.

bb) D'autre part, les critiques que les recourants forment à l'encontre de la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir, fondée sur des plafonds de population à un horizon donné, sont sans consistance: le Tribunal fédéral a récemment jugé que les réserves et mandats émis par le Conseil fédéral dans sa décision du 31 janvier 2018 (FF 2018 p. 959) n'avaient pas conduit à un refus d'approbation de la 4^ème adaptation du PDCn et n'étaient pas de nature à remettre en question son application (cf. TF 1C_234/2021 du 15 septembre 2022 consid. 4.4, qui se réfère à l'arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 2.1 et 2.2; cf. ég. CDAP AC.2022.0042 du 22 septembre 2023 consid. 3b). Il n'y a ainsi pas lieu de revenir sur la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir appliquée par les autorités cantonales. Il est à cet égard indifférent que la commune de Gilly connaisse, comme le soutiennent les recourants, une situation de pénurie de logements, puisque ce critère n'est pas pris en compte dans le modèle de détermination des réserves.

f) En définitive, la mesure litigieuse permet une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Elle est donc entièrement justifiée: les parcelles des recourants se prêtent objectivement à un dézonage partiel et une telle restriction peut être imposée à leurs propriétaires au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

3.                      Le dézonage est fondé sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale suffisante. Le but qu'il poursuit, soit la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid. 5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt privé des propriétaires, en particulier s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3). On relèvera à ce propos que les recourants ont disposé de longues années pour bénéficier des possibilités de construire que leur offrait l'ancienne planification, et ainsi valoriser leurs terrains, ce qui n'a pas été fait. Dans ces conditions, le grief que les recourants tirent de la violation de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), qui se confond avec les autres moyens qu’ils ont développés et qui n’a donc pas de portée propre, ne peut être qu'écarté.

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Ceux-ci supporteront également une indemnité en faveur de la commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est confirmée.

III.                    La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.

IV.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

V.                     Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de Gilly à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

Lausanne, le 30 avril 2024

 

Le président:                                                                                            Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.