TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 4 septembre 2025
Composition	M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Annick Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de Rossinière, à Rossinière.

  

 

Objet	Expropriation matérielle
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 26 juillet 2023 rejetant sa demande d'indemnité pour expropriation matérielle (parcelle no 212 de Rossinière)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, active professionnellement dans le marché immobilier, est propriétaire depuis le 12 mai 2004 de la parcelle n^o 212 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Rossinière. Elle l'a achetée à B.________, C.________ et D.________, qui en étaient les copropriétaires depuis 1974. Cette parcelle a une surface totale de 9'262 m². Le registre foncier indique ce qui suit à propos de la couverture du sol: - champ/pré/pâturage: 8'583 m²; - route/chemin: 169 m²; - forêt: 430 m²; - bâtiment agricole: 80 m². Ce terrain est accessible, depuis le centre du village, par la route de la Combe. Le premier tronçon de ce chemin est une route communale faisant partie du domaine public; le second tronçon (longeant au sud la parcelle n^o 212), construit par un syndicat d'améliorations foncières vers 1985 (syndicat AF des Bugnons), empiète sur des parcelles privées, avec une servitude de passage public à pied et pour tous véhicules. Des conduites d'évacuation des eaux claires et des eaux usées (EC/EU) ont été installées sous ce chemin.

La parcelle n^o 212 se trouve au nord-ouest, en amont, du noyau du village de Rossinière; le temple est à une centaine de mètres (à vol d'oiseau). Le terrain directement voisin au sud est un pâturage. Un bâtiment a été construit sur une parcelle n^o 230, entre la parcelle n^o 212 et ce pâturage, au bord de la route de la Combe (vers le premier virage). La limite ouest de la parcelle n^o 212 jouxte un cordon boisé. En direction de l'est et du nord, les terrains voisins sont occupés par des chalets, accessibles par la route de la Combe ou le chemin de Chanella.

La route cantonale menant à Château-d'Oex traverse le village d'ouest en est, à environ 200 m (à vol d'oiseau) de la parcelle n^o 212. La gare de la ligne de chemin de fer Montreux Oberland bernois (MOB), implantée sous le village, est à environ 500 m (à vol d'oiseau) de cette parcelle. La gare est à l'altitude de 890 m, le centre du village à 920 m, le temple à 950 m, la partie inférieure de la parcelle n^o 212 à 960 m et sa partie supérieure à 990 m.

B.                     Le premier plan général d'affectation (plan général des zones) de la commune de Rossinière a été adopté par le Conseil communal le 28 avril 1982, après une mise à l'enquête publique en automne 1981. Ce plan a été approuvé par le Conseil d'Etat le
13 août 1986. Il classait la parcelle n^o 212 (dont la contenance était, jusqu'en 2004, de
1,15 ha, le bien-fonds ayant été divisé, avec la création d'une nouvelle parcelle n^o 826 de 2'311 m², comprenant la partie inférieure de la route de la Combe et un pré entouré par cette route, parcelle conservée par un des propriétaires précédents) dans la "zone de plan spécial à établir".

C.                     Les autorités communales ont élaboré un plan partiel d'affectation (PPA)
"Au lieu-dit La Combe" (PPA La Combe II) avec un périmètre correspondant à celui de la parcelle n^o 212, à l'exception d'un secteur au centre de ce bien-fonds, de forme quasi-rectangulaire, qui demeure une "surface devant faire l'objet d'une étude ultérieure de plan partiel d'affectation ou de plan de quartier". Ce PPA a été adopté par le conseil communal le 18 décembre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat le 13 février 1991. Il définit dans son périmètre une zone de chalets non contigus et une zone de verdure.

L'art. 2.1 du règlement du PPA (RPPA) dispose que la zone de chalets non contigus est dans son entier destinée aux habitations genre "chalets", avec façade principale s'ouvrant sur la vallée. Il est en outre prévu que les habitations doivent s'ériger à l'intérieur des périmètres d'implantation définis par le PPA (art. 2.5 RPPA), la surface bâtie ne pouvant excéder le 1/7 de la surface totale de la parcelle (art. 2.2 RPPA). Le périmètre constructible pourrait être divisé en dix parcelles (morcellement indicatif). Le plan figure un chemin privé long d'environ 150 m, pour l'accès aux périmètres d'implantation qui ne sont pas desservis directement par la route de la Combe.

D.                     Les terrains voisins de la parcelle n^o 212, en amont, ont également été classés en 1986 dans la "zone de plan spécial à établir" du plan des zones. Plusieurs PPA ont été élaborés à partir de 1987, qui prévoient la construction de chalets: le PPA au lieu-dit "La Combe" 1^ère étape, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 juillet 1988; le PPA au lieu-dit "Les Planards", approuvé par le Conseil d'Etat le 4 avril 1990; le PPA au lieu-dit "La Combe" 2^ème étape, approuvé par le Conseil d'Etat le 30 mars 1994.

E.                     La "zone de plan spécial à établir" du plan des zones de 1986 correspond géographiquement à un secteur de "zone constructible sous conditions" du "plan de protection d'un site construit et des zones protégées à titre provisoire" de la commune de Rossinière adopté par le Conseil d'Etat le 6 décembre 1974 en application de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire (AFU – RO 1972 694; à propos de ce régime provisoire, cf. notamment ATF 114 Ib 321 consid. 5b). Concrètement, la condition pour que la zone devienne constructible était l'adoption d'un plan de quartier (cf. art. 3 let. c du règlement-type des zones protégées à titre provisoire).

F.                     Le Conseil fédéral a adopté le 9 septembre 1981 la première ordonnance concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (aOISOS; RO 1981 1680). Cette ordonnance a été modifiée à plusieurs reprises jusqu'à son abrogation le
1^er janvier 2020, au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle OISOS, du 13 novembre 2019 (RS 451.12). A l'occasion de la modification du 19 février 1992, entrée en vigueur le 1^er mars 1992, le Conseil fédéral a ajouté Rossinière, considéré en tant que village, à la liste des sites construits d'importance nationale à protéger (RO 1992 488). La description de ce site figure actuellement dans une publication de l'Office fédéral de la culture (OFC) de 2015 (ISOS Canton de Vaud, vol. 6.2, p. 269 ss). La parcelle n^o 212, près du lieu-dit "Derrière l'Eglise", fait partie du secteur nord-ouest de l'échappée dans l'environnement I (EE I) (prés et champs presque vierges parsemés de quelques constructions s'étendant au fond de la vallée et sur son versant adret). Cette EE I est attenante au périmètre (P) 1 (noyau principal du village, composé majoritairement de maisons en madriers indépendantes les unes des autres, établies sur un soubassement en maçonnerie), à l'ensemble (E) 0.1 (regroupement de bâtiments à usage communautaire dominant l'ancien bâti villageois, composé de l'église, de la cure et d'un complexe scolaire) et à l'EE III (quartier de résidences secondaires, habitation de type chalet avec jardins, situé en amont).

Selon les "Explications relatives à l'ISOS" figurant dans l'ouvrage précité, une échappée dans l'environnement (EE) est une "aire ne présent[ant] pas de limites clairement définies, mais jouant un rôle important dans le rapport entre espaces construits et paysage, p. ex. premier plan/arrière-plan, terrains agricoles attenants, versant de colline, rives, espace fluvial, nouveaux quartiers". Un périmètre (P) est une "composante bâtie de taille honorable, pouvant être perçue comme entité de par ses caractéristiques historico-architecturales et spatiales ou de par sa spécificité régionale". Un ensemble (E) est une "composante bâtie de petite taille".

Dans la rubrique "Développement de l'agglomération, Histoire et évolution du site", la publication de l'OFC indique ce qui suit, à propos des environnements du site, singulièrement à propos des secteurs EE I et III en amont du noyau du village (p. 279):

"Le bâti villageois est entouré par un versant de prés (I) resté intact, à l'exception d'un chalet accompagné d'un garage […] qui perturbe l'espace au-dessus de l'église; ce genre d'implantation devrait être proscrit, de manière à préserver le dégagement sur l'église et l'ancienne localité. […]

A partir des années 1960, un quartier de résidences secondaires (III) a également commencé à être aménagé dans la pente, au-dessus des composantes d'origine, en position dominante à l'arrière de l'église et du complexe de bâtiments à usage communautaire, hypothéquant la partie ouest du vallonnement et une terrasse. Vu du sud, sud-est, son impact reste toutefois limité par la présence d'arbres en pleine croissance."

G.                     Après la révision du 15 juin 2012 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1^er mai 2014, et la 4^ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – définitivement adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 puis approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, la Municipalité de Rossinière
(ci-après: la municipalité) a entrepris des travaux de révision de la planification communale, notamment pour mettre en œuvre l'obligation légale de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (nouvel art. 15 al. 2 LAT). Le 8 novembre 2016, elle a mis à l'enquête publique plusieurs projets de modification partielle du plan des zones (plan général d'affectation [PGA]), en particulier un projet concernant les parcelles n^os 212 et 826, consistant à classer ces terrains dans la zone agricole (réduction de la surface de la zone à bâtir de 0,9 ha environ). Les objectifs ou le contexte de cette procédure de modification du PGA ont été résumés ainsi dans un arrêt de la CDAP AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 (faits, let. C):

"[…] la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir suivie par les autorités communales comporte deux phases: dans une première phase, le reclassement des zones situées hors périmètre du centre et hors territoire urbanisé; dans une deuxième phase, le redimensionnement de la zone à bâtir à l'intérieur du périmètre de centre et du territoire urbanisé. La première phase […] prévoit le dézonage immédiat de parcelles non bâties ou très faiblement bâties qui se situent en dehors des périmètres du centre et du territoire urbanisé comme première mesure du redimensionnement. Parallèlement, notamment pour sécuriser la mise en œuvre future du projet de révision de la planification communale, une zone réservée est créée sur l'ensemble des autres parcelles affectées à la zone à bâtir, à l'exception des parcelles en zone des constructions d'utilité publique et de celles concernées par le plan de quartier "Gare – Grand Chalet". Le potentiel de ces parcelles à l'intérieur du périmètre du centre et du territoire urbanisé sera traité lors de la révision du PGA, soit lors de la deuxième phase, avec l'objectif de réduire les potentiels restants et de mieux répartir les droits à bâtir à l'intérieur du territoire urbanisé.

La délimitation du territoire urbanisé était le préalable nécessaire à la réduction de la zone à bâtir surdimensionnée. Afin de délimiter le territoire urbanisé, ont été incluses les parcelles formant les noyaux bâtis du village, les parcelles bâties en continuité des noyaux du village et le domaine public permettant d'accéder aux parcelles. Ont été exclues la zone de forêt ou zone de verdure en limite d'urbanisation, les parcelles non bâties en limite d'urbanisation, les parcelles en limite d'urbanisation exposées à des risques de dangers naturels de degré élevé."

La parcelle n^o 212 se trouve en effet en dehors du périmètre de centre, défini dans le cadre du PDCn (Rossinière est un "centre local" – cf. guichet cartographique du PDCn), et en dehors du territoire urbanisé (le territoire urbanisé doit être délimité au début du processus de révision du PGA, lorsque la commune doit procéder au redimensionnement de sa zone à bâtir [zones d'habitation et mixtes] en application de la mesure A11 du PDCn; conformément à la fiche d'application topique de la DGTL, le territoire urbanisé comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine).

H.                     A.________ a formé opposition à la modification du PGA concernant sa propriété. Le conseil communal a rejeté l'opposition et il a adopté cette mesure de planification dans sa séance du 3 octobre 2017. Le département cantonal alors en charge de l'aménagement du territoire (le Département du territoire et de l'environnement [DTE]) a approuvé préalablement ce plan d'affectation le 21 décembre 2017.

A.________ a recouru contre ces deux décisions. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté ce recours – ainsi que d'autres recours dans des causes jointes – par un arrêt AC.2018.0011 rendu le 3 septembre 2019. Elle a considéré en particulier ce qui suit:

"Selon la fiche du bilan du dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune de Rossinière […], la population maximale admissible à l'horizon de planification (2036) selon la mesure A11 en tenant compte d'un taux de croissance de 1,5% pour le périmètre du centre et de 0,75% pour le périmètre hors centre à partir du 31 décembre 2015, est de 435 habitants pour le périmètre du centre (soit 104 habitants supplémentaires) et de 271 habitants pour le périmètre hors du centre (soit 30 habitants supplémentaires). Les capacités d'accueil des actuelles zones à bâtir sont de 157 habitants pour le périmètre du centre et de 289 habitants pour le périmètre hors du centre. La surcapacité d'accueil des zones à bâtir communales est dès lors de 53 habitants pour les zones situées en centre et de 259 habitants pour les zones situées hors du centre, soit 312 habitants au total. Après les dézonages immédiats résultant de la planification litigieuse, la surcapacité des zones à bâtir serait encore de 21 habitants pour les zones situées en centre et de 164 habitants pour les zones situées hors du centre. [consid. 4b/bb]

 

Le tribunal ne voit pas de motif de remettre en cause […] la stratégie arrêtée par les autorités communales et approuvée par l'autorité cantonale de procéder à un redimensionnement des zones à bâtir en deux étapes. Dès lors que les zones à bâtir communales sont largement surdimensionnées, la commune doit les réduire en application de l'art. 15 al. 2 LAT. Dans la mesure où certaines parcelles – soit celles concernées par la planification litigieuse – ne sont pas du tout ou que très modérément construites et qu'elles sont situées hors des périmètres du centre et du territoire urbanisé, rien ne s'oppose à ce qu'elles soient immédiatement déclassées. Cette manière de procéder est conforme à ce que prévoit le PDCn (mesure A11). Il n'y a pas d'obligation pour les autorités compétentes de procéder par une seule et même planification à l'ensemble des mesures visant au redimensionnement des zones à bâtir. A cet égard, il est également sans incidence que cette stratégie semble avoir été adoptée en partie en raison de la convention passée avec l'Etat de Vaud prévoyant une augmentation des subventions pour certaines infrastructures touristiques en échange d'un déclassement immédiat de certaines parcelles situées en zone à bâtir. […] [consid. 4c/aa]

La recourante A.________ se prévaut principalement des projets de construction concrets pour sa parcelle ainsi que des discussions menées de longue date avec la commune et des frais engagés à ce propos, notamment pour une étude paysagère et une révision de la planification dès 2009. Elle soutient ainsi avoir développé suite à l'adoption de l'initiative limitant les résidences secondaires et à la révision de la LAT du 15 juin 2012 un projet comprenant des services et des appartements/chambres d'hôtes destinés à l'hébergement touristique qui correspondrait aux besoins du Pays d'Enhaut. Elle fait en outre valoir que la planification litigieuse fondée uniquement sur le potentiel d'habitants ne tient pas compte d'une possible affectation de la parcelle en zone d'activités touristiques. Elle conteste également que sa parcelle puisse se prêter à une utilisation agricole.

Aux yeux du tribunal, l'affectation de cette parcelle à la zone agricole apparaît également conforme aux différents intérêts en jeu. D'abord, on ne saurait considérer qu'en soutenant et en participant financièrement en 2009 à certaines études pour la valorisation de cette parcelle, la municipalité aurait fourni à la recourante une quelconque garantie quant au maintien de celle-ci à terme dans la zone à bâtir. Peu importe également que, selon la recourante, le syndic aurait encore participé en 2016 à une rencontre avec la recourante et des investisseurs chinois. Pour le surplus, les autorités communales n'ont pas indiqué en l'état qu'elles envisageaient d'affecter des parcelles en zone d'activités touristiques. Des logements d'hébergement touristique au sens des art. 7 et 8 de la loi du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) seront prévus dans le territoire urbanisé et contribueront à la réduction du potentiel […].

Surtout, si, au contraire des autres parcelles concernées par la présente procédure, la parcelle n^o 212 ne se trouve pas en zone de danger modéré, sa situation dominante par rapport à l'ancien village justifie un traitement particulier. Elle se situe ainsi dans le périmètre de l'échappée sur l'environnement I, soit un versant de prés resté intact dans l'espace situé au-dessus de l'église devant être préservé de toute construction selon l'ISOS (but de protection – a; volume 6.2., 2015/2016, p. 279). Au vu de la surface relativement importante de la parcelle, une ou plusieurs constructions porteraient une atteinte au caractère du village de Rossinière, comme c'est déjà le cas des constructions présentes sur la parcelle n^o 230. Pour le surplus, l'absence alléguée d'utilisation agricole de la parcelle – bien qu'elle serve occasionnellement de pâture à des moutons – n'est pas décisive.

Sur la base de ce qui précède, l'affectation de la parcelle n^o 212 dans la zone agricole, qui repose sur la pondération de l'ensemble des intérêts en présence, doit être confirmée." [consid. 5b]

Il est ainsi fait mention dans cet arrêt (consid. 5b) de "projets de construction concrets" de A.________ pour sa parcelle ainsi que "des discussions menées de longue date avec la commune […], notamment pour une étude paysagère et une révision de la planification dès 2009".

Il ressort du dossier de la présente cause que l'élaboration d'un nouveau PPA "La Combe Ouest" a été envisagée après que A.________ a acquis la parcelle n^o 212. En juillet 2009, un contrat de mandat a été conclu par le Département de l'économie, le Département des infrastructures, la municipalité et A.________, d'une part (les mandants), et le bureau E.________, d'autre part (le mandataire), pour l'étude du paysage du projet de PPA précité. L'étude paysagère a été réalisée et le Service cantonal du développement territorial (SDT) a écrit le 19 janvier 2010 que cela pourrait servir de base pour établir le PPA "La Combe Ouest" si ce projet devait être poursuivi. Un autre bureau d'architectes a ensuite préparé en 2015 un projet de construction de "résidences avec services" dans ce périmètre (huit nouveaux bâtiments). A l'inspection locale du 17 mai 2024 (cf. infra let. M), A.________ a déclaré qu'une fois propriétaire de ce terrain, elle aurait été prête à construire d'emblée des chalets mais, qu'après discussions avec la municipalité, elle avait choisi de coopérer à la réalisation d'un projet tel qu'il avait été esquissé dans l'étude paysagère.

I.                       A.________ a formé un recours en matière de droit public contre l'arrêt de la CDAP. La I^re Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté ce recours par un arrêt du 1^er mai 2020 (cause 1C_522/2019), dont les considérants contiennent les passages suivants:

 "4.4. Selon le PDCn4, dont l'application au cas particulier n'est pas contestée […], plus spécifiquement la mesure A11 (Zones d'habitation et mixtes), les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification. Cette révision prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.

A teneur de la mesure B12 du PDCn4, Rossinière est reconnue comme un centre local. Cette mesure esquisse les principes d'aménagement qui sont applicables aux centres locaux pour y maintenir une diversité des services et renforcer leur attractivité et leur vitalité. Le périmètre du centre doit correspondre au territoire urbanisé y compris les espaces non construits à l'intérieur de celui-ci lorsqu'ils participent à sa qualité. La fiche d'application du SDT de septembre 2018, intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le développement de l'urbanisation à 15 ans doit prioritairement se faire à l'intérieur du périmètre compact de centre (fiche d'application, ch. 1). Les périmètres de centre comprennent le territoire affecté en zone à bâtir, y compris les espaces non construits à l'intérieur de celui-ci qui contribuent à sa qualité, permettant de répondre aux besoins de développement du centre à 15 ans au maximum (fiche d'application, ch. 2). S'ils sont surdimensionnés au sens de la mesure A11 - qui prévoit dans le PDCn4 un taux de croissance de 1,5% pour les centres locaux -, les périmètres doivent être redimensionnés. Enfin, si le secteur dézoné se trouve en bordure du périmètre de centre, il doit alors en être exclu (fiche d'application, ch. 3).

4.5. En l'espèce, la cour cantonale a constaté que les zones à bâtir communales étaient largement surdimensionnées - ce qui n'est à ce stade plus discuté - et devaient par conséquent être réduites. La cour cantonale a validé la stratégie communale en deux étapes, dont la première - ici en question - tend au reclassement des zones situées hors du périmètre du centre et hors territoire urbanisé, spécialement au dézonage immédiat de parcelles non ou très faiblement bâties. Les fonds concernés par la planification litigieuse répondaient à ces conditions, en particulier la parcelle n^o 212, laquelle ne supportait qu'une modeste construction agricole (80 m²) pour une superficie totale de 9'262 m². Les parcelles concernées étaient en outre éloignées de quelques 800 m de la gare du MOB, retenue comme critère de définition du périmètre de centre. La parcelle n^o 212 se situait par ailleurs dans l'échappée sur l'environnement I selon l'ISOS, de sorte que l'édification de constructions était susceptible de porter atteinte au caractère du village de Rossinière. Il n'était enfin pas établi qu'il aurait été projeté d'affecter la parcelle n^o 212 en zone d'activités touristiques. L'affectation de cette parcelle en zone agricole procédait ainsi d'une pondération de l'ensemble des intérêts conforme à l'art. 15 LAT ainsi qu'au PDCn4.

4.6. La recourante reconnaît que l'art. 15 LAT constitue une base légale suffisante pour procéder à l'affectation de sa parcelle en zone agricole. Elle affirme en revanche qu'en lieu et place de ce déclassement, l'autorité communale aurait, sur la base de l'art. 15 LAT, et en application du principe de la proportionnalité, dû prendre d'autres mesures moins contraignantes permettant d'atteindre le but recherché. Elle estime plus précisément que l'affectation de son bien-fonds en zone réservée aurait déjà permis d'atteindre les buts fixés par l'art. 15 LAT en matière de redimensionnement de la zone à bâtir.

4.6.1. Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève d'un intérêt public important […]. Cela étant, contrairement à ce que soutient la recourante, l'affectation en zone réservée ne permet pas directement d'atteindre cet objectif prévu à l'art. 15 al. 2 LAT. […]

4.6.2. En l'espèce, la parcelle litigieuse se situe hors du territoire urbanisé et des périmètres du centre dont la délimitation - établie par les autorités de planification en application des mesures A11, respectivement B12 du PDCn4 […] - n'est à ce stade plus contestée. Or, c'est précisément dans ces territoires périphériques - hors des centres - que la réduction de la zone à bâtir doit intervenir prioritairement, selon la planification directrice cantonale […]. Ainsi et pour ce motif déjà, l'affectation immédiate en zone agricole devait l'emporter sur l'intégration de la parcelle litigieuse à la zone réservée.

4.7. […]

4.8. Il n'est enfin pas contesté que la parcelle n^o 212 se situe, selon l'ISOS, dans le périmètre de l'échappée sur l'environnement I, soit un versant de prés resté intact dans l'espace situé au-dessus de l'Église devant être préservé de toute construction (but de protection a). Quoi qu'en dise la recourante, cet élément, qui ne fait certes pas l'objet d'un chapitre particulier, ressort néanmoins du rapport établi en application de l'art. 47 OAT, celui-ci reproduisant le plan ISOS […]. Rien dans le recours ne permet en outre de revenir sur l'appréciation de la cour cantonale qui, après s'être rendue sur place, a considéré qu'en raison de la position dominante de la parcelle et de son importante surface, l'édification d'une ou plusieurs constructions porterait atteinte à l'ancien village. En outre, quoi qu'en dise la recourante, la protection du patrimoine et du paysage ne constitue pas l'unique critère considéré par la cour cantonale pour confirmer l'affectation immédiate de la parcelle litigieuse en zone agricole. Celle-ci se fonde en effet également sur les différents critères objectifs décrits aux considérants qui précèdent, ce qui est de nature à exclure toute inégalité de traitement, compte tenu de la portée limitée de cette garantie constitutionnelle en matière d'adoption de plan d'affectation […]. Il n'est dès lors pas critiquable, contrairement à ce que soutient la recourante, de n'avoir pas examiné la portée de l'ISOS au niveau de chacune des parcelles maintenue en zone à bâtir ou affectée à la zone réservée potentiellement concernée par cet inventaire.

 4.9. En définitive, l'affectation immédiate de la parcelle n^o 212 en zone agricole apparaît objectivement justifiée et repose sur une pesée complète - et conforme au droit fédéral - des intérêts en présence. Les griefs formulés en lien avec l'art. 26 Cst., les art. 1 et 3 LAT ainsi que l'art. 15 LAT sont par conséquent rejetés."

J.                      Le plan d'affectation concerné ("Modification du plan général des zones, parcelles n^o 212 et 826") porte l'indication "Mis en vigueur le 3 septembre 2019".

K.                     Par requête de conciliation déposée le 1^er septembre 2020 auprès du président du Tribunal d'arrondissement (TDA) de l'Est vaudois, A.________ a ouvert action à l'encontre de la commune de Rossinière, en prenant des conclusions en paiement d'une indemnité d'expropriation matérielle de 3'000'000 fr. au moins. Le 18 décembre 2020, le président du TDA a transféré la cause à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), comme objet de sa compétence, en vertu des nouveaux art. 72 à 73b de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), entrés en vigueur le 1^er octobre 2020 (voir la disposition transitoire de l'art. 136e LATC).

 A.________ a complété ses conclusions dans un nouvel acte de demande d'indemnisation du 5 février 2021. Elle a conclu au paiement par l'Etat de Vaud d'une indemnité pour expropriation d'un montant à préciser en cours d'instance mais s'élevant au minimum à 4'513'785 fr. avec intérêts à 3% l'an dès le 1^er septembre 2020.

La DGTL a rejeté cette demande par une décision rendue le 26 juillet 2023.

L.                      Agissant le 14 septembre 2023 par la voie du recours de droit administratif à l'encontre de la décision précitée de la DGTL, A.________ prend les conclusions suivantes:

"Principalement:

La décision attaquée est réformée en ce sens que la requête d'indemnisation au sens de l'art. 71 LATC ouverte le 1^er septembre 2020 par A.________ à l'encontre de la Commune de Rossinière est admise et qu'une indemnité pour expropriation d'un montant qui sera précisé en cours d'instance, mais qui s'élève au minimum à CHF 4'513'785.25, doit être versée par l'Etat de Vaud à A.________, avec intérêts à 3% l'an dès le 4 septembre 2019.

Subsidiairement:

La décision attaquée est annulée, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision."

Dans sa réponse du 15 décembre 2023, la DGTL conclut au rejet du recours.

Le 19 octobre 2023, la municipalité a déclaré s'en remettre à justice.

La recourante a confirmé ses conclusions dans un mémoire de réplique du
1^er mars 2024.

M.                    La CDAP a procédé à une inspection locale le 17 mai 2024. Les participants à la procédure ont été entendus, en particulier au sujet des évolutions de la planification communale. La DGTL a été invitée à produire des pièces supplémentaires, en donnant quelques explications. La recourante a pu se déterminer à ce propos.

N.                     Après la première phase de révision du PGA – le dézonage en 2016 de plusieurs secteurs dont celui formé des parcelles n^os 212 et 826 (cf. supra let. G) – et la mise en place d'une zone réservée, les autorités communales ont élaboré le nouveau plan d'affectation communal (PACom), dont les objectifs sont décrits dans un rapport d'aménagement dont la dernière version date du 31 janvier 2024 (rapport 47 OAT).
Ce PACom a été adopté par le conseil communal le 26 mars 2024 et il a été approuvé par le département cantonal le 4 décembre 2024.

Le rapport 47 OAT précité donne (p. 11) des indications sur l'évolution de la population résidente permanente de Rossinière (environ 460 habitants en 1980, 480 en 1990, 500 en 2000, 510 en 2010, 540 en 2020, 550 en 2024 – voir aussi les chiffres publiés sur le site internet de l'Etat de Vaud, Etat et structure de la population, base de données districts et communes). Le rapport 47 OAT évalue le nombre de lits touristiques, sur le territoire communal, à 660 en 2017, avec 520 lits en résidences secondaires, 40 lits hôteliers et 100 lits parahôteliers.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée, prise par la DGTL sur délégation du département cantonal chargé de l'aménagement du territoire, est une décision sur une demande en indemnisation au sens de l'art. 72 LATC. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36 – cf. CDAP AC.2021.0370 du 2 mars 2022). La demanderesse a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Etant donné que la modification du plan des zones classant la parcelle litigieuse en zone agricole a été mise en vigueur le 3 septembre 2019, la recourante a annoncé ses prétentions en temps utile, dans le délai de péremption d'une année fixé actuellement à l'art. 73b LATC.

3.                      La recourante se plaint d'une constatation inexacte des faits dans la décision attaquée, ainsi que d'une motivation insuffisante sur certains points. Puis, elle dénonce une violation de l'art. 5 al. 1 LAT (en relation avec le principe de la primauté du droit fédéral – art. 49 al. 1 Cst.) ainsi que de l'art. 5 al. 2 LAT, en lien avec les garanties constitutionnelles qui prévoient l'octroi d'une pleine indemnité en cas de restriction de la propriété équivalant à une expropriation (art. 26 al. 2 Cst. art. 25 al. 2 Cst-VD). Il convient de se prononcer en premier sur l'application de l'art. 5 al. 2 LAT, à savoir sur les conditions du droit fédéral pour admettre un cas d'expropriation matérielle, après le classement de la parcelle n^o 212 en zone agricole.

a) Selon la jurisprudence constante, il y a expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. ("Une pleine indemnité est due en cas [...] de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation") et de l'art. 5 al. 2 LAT ("Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation") lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle qu'ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter à la construction
(ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.1; 125 II 431 consid. 3a; TF 1C_435/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2; 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 2.2; 1C_215/2015 du 7 mars 2016 consid. 3.1 et les arrêts cités).

Depuis que s'applique l'art. 5 al. 2 LAT, la jurisprudence distingue généralement deux hypothèses: d'une part le déclassement ("Auszonung") et d'autre part le refus de classement en zone à bâtir (non-classement, "Nichteinzonung").

On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire. Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouvait comprise dans une zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière d'aménagement du territoire. Il y a en revanche refus de classement lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980, et partant pour mettre en œuvre les principes du droit constitutionnel en matière de droit foncier. Tel est le cas de la décision par laquelle l'autorité de planification, adoptant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans la zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure (cf. notamment ATF 125 II 431 consid. 3b; Enrico Riva, in: Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
Art. 5 N. 177 ss).

b) L'introduction dans l'ancienne Constitution fédérale, en 1969, de l'art. 22^quater, relatif à l'aménagement du territoire (actuellement art. 75 Cst.), puis l'adoption de la législation fédérale fondée sur cette norme (loi sur la protection des eaux du 8 octobre 1971 puis LAT du 22 juin 1979) ont entraîné une modification essentielle du contenu de la propriété foncière. Depuis lors, en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire, des zones doivent être délimitées en fonction de l'usage distinct qui peut en être fait; il convient plus particulièrement de distinguer les zones à bâtir de celles qui ne le sont pas, la faculté de construire n'étant reconnue qu'à une partie des propriétaires fonciers (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 148). En tant que concrétisation de la nouvelle définition du contenu de la propriété, les mesures de non-classement ne donnent en principe pas lieu à indemnisation. La suppression de la faculté de bâtir ne prive le propriétaire d'aucun attribut essentiel de la propriété car depuis l'adoption des normes constitutionnelles et législatives précitées, seuls les biens-fonds classés dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral ont encore le droit d'être bâtis (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 189 et la jurisprudence citée). Il existe toutefois des exceptions à ce principe de non-indemnisation, qu'il n'y a cependant pas lieu d'évoquer dans le présent arrêt (cf. Riva,
op. cit., Art. 5 N. 190; cf. également Lukas Bühlmann/Samuel Kissling, Obligation d'indemniser en cas de dézonage, Territoire & Environnement 4/2019, p. 21).

c) Dans le cas particulier, la décision attaquée retient que la mise en zone agricole de la parcelle n^o 212 répond aux critères du non-classement (ou refus de classement, "Nichteinzonung"), car le plan des zones approuvé en 1986 de même que le PPA "La Combe II" de 1991, n'étaient pas matériellement conformes à la LAT. La commune de Rossinière devait redimensionner correctement sa zone à bâtir; la modification du PGA approuvée le 21 décembre 2017 serait la première mesure d'aménagement conforme au droit fédéral.

aa) Avant même la révision de la LAT du 15 juin 2012 (en vigueur depuis le
1^er mai 2014) – donc avant que le droit fédéral ne prescrive expressément que "les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites" (nouvel art. 15 al. 2 LAT), ce qui a amené de nombreuses communes à entreprendre une révision de leur plan général d'affectation –, la jurisprudence du Tribunal fédéral admettait la possibilité d'un cas de refus de classement ("Nichteinzonung"), non seulement en cas de révision d'un plan de zones adopté avant la LAT, mais également en cas d'adaptation d'un plan d'affectation édicté sous l'empire de la LAT (après le 1^er janvier 1980) mais qui, matériellement, ne respectait pas les principes de planification du droit fédéral (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3, 125 II 326 consid. 5c; TF 1C_275/2018 du 15 octobre 2019 consid. 2.3, 1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 2.2 in: ZBl 116/2015 p. 201; Riva, op. cit. Art. 5 N. 184; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7^ème éd., Berne 2022 p. 666). En revanche, l'adaptation (avec des restrictions du droit de propriété) d'une planification conforme à la LAT à de nouvelles conceptions ou circonstances, ne constitue pas un cas de non-classement mais bien un déclassement, même s'il s'agit de réduire des zones à bâtir surdimensionnées, par exemple parce que la population ne s'est pas développée comme prévu (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3; Piermarco Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, vol. I, Bâle 2025, N. 2979 p. 1012).

Cette jurisprudence doit en principe être appliquée quand la mesure d'aménagement litigieuse – en l'occurrence le classement en zone agricole – est adoptée non seulement dans les années suivant l'entrée en vigueur de la LAT en 1980, mais également après le 1^er mai 2014, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'art. 15 al. 2 LAT; c'est bien, en l'occurrence, dans ce contexte que les autorités communales ont élaboré d'abord une modification partielle du plan d'extension (en 2016) puis engagé une révision complète du plan d'affectation communal pour se conformer à la mesure A11 du PDCn.
Il est en effet admis que la révision de la LAT de 2012 n'a pas, à l'instar de l'adoption de cette loi en 1979, modifié le contenu ou la définition de la propriété foncière (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 152; Bühlmann/Kissling, op.cit., p. 21; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt
TF 1C_573/2011 in: ZBl 116/2015 p. 209; Peter Hänni, Die Rückzonungspflicht nach dem revidierten Raumplanungsgesetz: Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung? in: Zufferey/Waldmann, Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire, Zurich 2015, p. 252 [ci-après: Révision 2014]; Peter Karlen, Das Enteignungsrecht zwischen Beständigkeit und Wandel, ZBl 120/2019 p. 647 ss, 655; cf. aussi TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.4). Ainsi, une révision de plan général d'affectation destinée à mettre en oeuvre le nouvel art. 15 al. 2 LAT n'équivaut pas par principe à un refus de classement, là où une zone à bâtir surdimensionnée doit être réduite. Il faut donc apprécier la situation concrète, dans chaque cas particulier, en fonction des règles jurisprudentielles rappelées plus haut.

Cela étant, lorsque, comme en l'espèce, il faut examiner, trente ou quarante ans plus tard, la conformité au droit (matériel) fédéral du premier plan d'affectation établi sous l'empire de la LAT, cette analyse rétrospective est délicate, voire problématique. Il est difficile de se replacer dans les conditions de l'époque pour déterminer si le surdimensionnement des zones à bâtir, corrigé après 2014, procédait d'une erreur de pronostic sur l'évolution future ou au contraire de la volonté délibérée des autorités communales et cantonale (cf. art. 26 LAT) de ne pas considérer ou d'outrepasser la limite des quinze ans de l'ancien art. 15 al. 1 let. b LAT (cf. Karlen, op. cit., p. 655; Jacques Dubey, La jurisprudence en aménagement du territoire, in: Recueil des Journées suisses du droit de la construction 2023, Fribourg 2023, p. 220).

bb) La situation de Rossinière est particulière car la commune fait partie d'une région – le Pays-d'Enhaut, composante des "Alpes vaudoises" – où se sont progressivement, depuis plusieurs décennies, développées les résidences secondaires.
Ce phénomène a été freiné à partir du 11 mars 2012, lorsque le peuple et les cantons ont accepté l'initiative populaire "Pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires", le nouvel art. 75b al. 1 Cst. plafonnant le pourcentage de résidences secondaires à 20% au maximum du parc de logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (en d'autres termes la "Lex Weber"). Ces restrictions, précisées dans la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), ne rendent pas inconstructibles les parcelles classées en zone d'habitation, car elles peuvent accueillir des résidences principales, des nouveaux logements affectés à l'hébergement touristique (cf. art. 8 LRS) ou encore d'autres bâtiments, selon la réglementation locale (aussi la jurisprudence retient-elle que la limitation des résidences secondaires selon l'art. 75b Cst. ne constitue pas en elle-même une restriction de la propriété susceptible de donner lieu à une indemnisation pour expropriation matérielle –
cf. ATF 144 II 367 consid. 3). Dans le cas où ces possibilités de construire résiduelles seraient supprimées ensuite par une révision du plan d'affectation sortant le terrain de la zone à bâtir, l'existence d'une expropriation matérielle n'est pas exclue si l'on est en présence d'un déclassement.

A partir de l'entrée en vigueur de la LAT, les autorités de planification devaient évaluer les besoins pour la construction (alors sur la base de l'ancien art. 15 let. b LAT) d'une part pour l'habitation permanente, et d'autre part pour les résidences secondaires.
Il était usuel voire recommandé d'appliquer la méthode des tendances (ou des tendances probables, "Trendmethode"), à savoir une extrapolation de la surface de zone à bâtir nécessaire pour les quinze prochaines années à partir de la comparaison de la surface de sol consommée annuellement durant les dix à quinze dernières années, avec les réserves existantes, en tenant compte de divers facteurs susceptibles d'influer sur les besoins en zones à bâtir (développement économique, des infrastructures, etc. – cf. Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l'art. 15 al. 2 LAT, thèse Fribourg 2018, p. 150; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentaire LAT Zurich 2010, Art. 15 N. 103). L'adoption de la zone de chalets du PPA La Combe II – ainsi que celle des zones analogues des PPA voisins établis à la même époque (cf. faits, let. D.) – présupposait une double extrapolation, vraisemblablement plus aisée pour l'habitation permanente, dans une commune en croissance régulière, que pour la résidence secondaire, dépendant de facteurs sociaux ou économiques difficilement prévisibles. Cela étant, il convient de préciser que la "zone de plan spécial à établir" du plan général d'affectation de 1986 devait alors être considérée comme une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, et non pas comme une zone dont l'affectation était différée (cf. art. 18 al. 2 LAT – en droit cantonal, la zone intermédiaire, prévue jusqu'en 2018 à l'art. 51 LATC, répondait à cette définition). On peut effectivement considérer que le régime de cette zone à traiter par plan d'affectation spécial comportait déjà les règles fondamentales devant être concrétisées dans le futur plan détaillé (cf. TF 1C_552/2016 du 15 janvier 2018; 1C_55/2015 du 9 septembre 2015, 1C_863/2013 du 10 juillet 2014; CDAP AC.2017.0172 du 20 mars 2019 consid. 2).

Dans la décision attaquée (p. 10), la DGTL retient que le PGA de 1986 et le PPA La Combe II de 1991 "n'ont fait l'objet d'aucune étude quant au surdimensionnement au sens de l'art. 15 aLAT, de sorte qu'il n'existe pas de présomption qu'il[s] satisfasse[nt] aux exigences du droit de l'aménagement du territoire cantonal et fédéral". Or l'absence d'études de ce type dans le dossier d'établissement de ces plans d'affectation n'est pas décisive. A défaut de données chiffrées (à propos, par exemple, de l'application de la méthode des tendances), il faut bien plutôt examiner, dans le cadre de l'analyse rétrospective (cf. supra consid. 3c/aa), s'il existe des éléments propres à rendre vraisemblable que l'estimation des besoins par la commune, pour les habitants permanents et les résidences secondaires, était erronée à tel point qu'on ne comprendrait pas comment les mesures de planification de 1986 et 1991 ont pu être approuvées par l'autorité cantonale (cf. art. 26 LAT). Or on ne trouve pas de tels éléments dans la décision attaquée ou le dossier. En d'autres termes, on ne dispose pas de preuves (en faisant abstraction des effets de la "Lex Weber"), qui démontreraient le caractère manifestement surdimensionné des zones de chalets de Rossinière, étant rappelé que dans le même secteur, un peu plus haut, des plans spéciaux ont été réalisés depuis 1986, pour des chalets habités à titre principal ou secondaire.

cc) Une évaluation correcte des besoins (art. 15 let. b aLAT) n'est pas le seul élément à prendre en considération pour savoir si un plan d'affectation établi sous l'empire de la LAT (c'est-à-dire après le 1^er janvier 1980) respecte les règles fixées par le législateur fédéral. Il faut encore examiner si le plan met suffisamment en œuvre les objectifs et les principes de l'aménagement du territoire visant la protection des paysages, des espaces naturels et du patrimoine bâti (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 184). Dans le cas particulier, il ne s'agit pas d'évaluer les mesures d'urbanisme prévues pour la zone à bâtir délimitée par les plans d'affectation de 1986 et 1991, dans le cadre de l'art. 15 LAT (cf. notamment CDAP AC.2024.0079 du 12 février 2025 consid. 2) – mesures que les autorités de planification entendaient compléter ou améliorer à partir de 2009, une étude paysagère ayant été mise en œuvre –, mais bien plutôt de déterminer si, compte tenu des caractéristiques du site (naturel et/ou construit), un classement du secteur en zone à protéger au sens de
l'art. 17 LAT (hors zone à bâtir) s'imposait d'emblée, dès 1980.

Dans ce contexte, une première pesée des intérêts a été effectuée par les autorités qui ont établi le plan de protection prescrit par l'arrêté fédéral (AFU) de 1972. Le secteur attenant au village, au nord-ouest, n'a alors pas été classé dans une zone protégée à titre provisoire – ce que l'AFU prévoyait pour sauvegarder les localités et les paysages de valeur –, mais dans une zone constructible sous conditions, la bonne intégration des constructions nouvelles devant être assurée grâce à l'adoption de plans de quartier.

Jusqu'au 1^er mars 1992, le village de Rossinière ne faisait pas partie des sites construits d'importance nationale de l'inventaire ISOS. Les autorités de planification n'étaient pas tenues, avant cette date (singulièrement lors de l'adoption du PPA La Combe II), de tenir compte de cet inventaire fédéral. Cet instrument est fondé sur l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et sur une ordonnance du Conseil fédéral (actuellement: l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse – OISOS;
RS 451.12). Selon la jurisprudence, les inventaires fédéraux prévus par la LPN sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de
l'art. 13 LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels de la Confédération
(art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus pour les zones des art. 15 ou 17 LAT (la jurisprudence fédérale a précisé cette obligation dans un arrêt Rüti rendu en 2009: ATF 135 II 209 consid. 2.1;
cf. également ATF 147 II 351 consid. 4.3). Depuis le 1^er janvier 2020, l'art. 11 OISOS prévoit expressément que les cantons tiennent compte de l'ISOS lors de l'établissement de leurs planifications, en particulier des plans directeurs cantonaux (al. 1), et ils veillent à ce que l'ISOS soit pris en compte en particulier lors de l'établissement des plans d'affectation
(al. 2). Il convient d'ajouter que la nouvelle OISOS précise que les objets de l'ISOS sont les sites construits (art. 5 al. 1 et 2 OISOS), eux-mêmes composés de "parties de site", certaines avec une "valeur propre" et d'autres avec une "valeur relationnelle",
dans le voisinage immédiat de constructions ou d'espaces libres méritant d'être sauvegardés (art. 5 al. 3 et 4 OISOS). Il n'est plus prévu, pour les nouvelles fiches de l'inventaire, d'identifier des "échappées dans l'environnement", car seules des "parties de site", dans des périmètres circonscrits, doivent être définies. Il n'est donc pas évident d'évaluer la protection préconisée par l'ISOS pour l'échappée dans l'environnement EE I figurée dans la fiche de 1992, où se situe la parcelle de la recourante.

Dans la pesée des intérêts effectuée par les autorités de planification à partir de 2016 pour réviser le PGA, dans le but de mettre en œuvre l'obligation légale de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT en vigueur depuis le 1^er mai 2014),
il a été tenu compte de l'EE I de la fiche ISOS comme élément pouvant justifier le classement en zone agricole de la parcelle de la recourante. Cela ne signifie cependant pas que le droit fédéral imposait à ces autorités de planification, avant 2014, de classer ce terrain dans une zone non constructible, pour des motifs de protection du site construit, c'est-à-dire dans une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT. Une appréciation globale des circonstances, qui admettait un classement en zone à bâtir tout en imposant des conditions détaillées pour l'implantation et la construction, grâce à l'adoption d'un plan de quartier ou plan partiel d'affectation, pouvait être considérée comme conforme au droit fédéral, au terme de l'analyse rétrospective qu'il y a lieu d'effectuer à ce stade.

dd) En définitive, il n'y a pas dans la décision attaquée, ni dans le dossier, d'éléments permettant de retenir que les autorités de planification, en adoptant et en approuvant les zones à bâtir du plan de 1986 puis les PPA régissant le secteur dont fait partie la parcelle de la recourante (au nord-ouest du noyau du village), avaient la volonté de faire abstraction des exigences de la LAT. L'appréciation rétrospective de l'évaluation des besoins doit porter sur la localité dans son ensemble car il ne s'agit pas d'examiner seulement si le classement en zone à bâtir de la propriété de celui ou celle qui demande une indemnité, était à l'origine conforme à la LAT (cf. ATF 125 II 326 consid. 5b;
TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.1 et les arrêts cités; Riva, op. cit.
Art. 5 N. 185). On ne saurait affirmer que le plan de 1986 ignore le principe de la séparation des territoires constructible et non constructible; en particulier, il ne crée pas, hors du périmètre du village de Rossinière et des deux hameaux de la Tine (Village-Derrière et Village-Devant, à 2,5 km à l'ouest), de petites zones à bâtir isolées qui contrediraient ce principe (cf. à ce propos Hänni, Révision 2014, p. 251). Les autorités de planification ont, en réalité, lors de l'élaboration du plan de 1986, effectué un mauvais pronostic des besoins en terrains à bâtir, pour les résidences principales et secondaires ainsi que pour les autres constructions admissibles dans les différentes zones, à cause d'une évolution imprévue de la situation économique ou démographique, voire des choix de la population concernant les séjours touristiques. Ce mauvais pronostic n'équivaut pas à une violation du droit fédéral. Le plan de 1986 doit donc, au terme de cet examen rétrospectif, bénéficier de la présomption de conformité à la LAT, ayant été édicté sous l'empire de cette loi. Dans ces circonstances, la modification du plan d'extension décidée en 2016 au niveau communal ne doit pas être qualifiée, s'agissant de la parcelle de la recourante, de non-classement ("Nichteinzonung"), mais bien plutôt de déclassement ("Auszonung" – cf. notamment
ATF 131 II 728 consid. 2.3 in fine). Cette analyse juridique de la situation correspond à celle qu'a faite la CDAP dans un arrêt rendu en 2023 dans une affaire présentant des analogies avec la présente cause (AC.2021.0370 du 16 mai 2023, arrêt statuant sur une demande d'indemnité pour expropriation matérielle après une révision partielle en 2018 du plan général d'affectation de la commune d'Ormont-Dessus; cet arrêt, faisant l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, n'est pas définitif).

C'est ainsi à tort que la décision attaquée retient en conclusion que la parcelle n^o 212 (plus précisément: la partie de cette parcelle sur laquelle la construction de chalets était immédiatement admissible selon la planification communale) a fait en 2019 l'objet d'un non-classement au motif que le PGA approuvé en 1986 de même que le PPA La Combe II de 1991 n'étaient alors pas matériellement conformes à la LAT.

4.                      Il résulte du considérant précédent que les prétentions de la recourante doivent être examinées en appliquant les critères jurisprudentiels relatifs au déclassement.

a) L'octroi d'une indemnité sur la base de l'art. 5 al. 2 LAT suppose que le propriétaire puisse se prévaloir d'un très probable usage prévisible du bien-fonds pour la construction dans un proche avenir, à l'époque où le changement de zone est intervenu
(cf. supra consid. 3a). Etant donné que la condition de l'usage futur prévisible est applicable dans les deux situations, celle du non-classement et celle du déclassement, la DGTL s'est prononcée à ce sujet dans la décision attaquée, en niant la réalisation de cette condition sur la base, en substance, des arguments suivants: le PPA La Combe II contenait une zone devant faire l'objet d'une étude ultérieure de plan partiel d'affectation ou de plan de quartier; dès lors, la réalisation du plan ne dépend pas de la seule initiative de la propriétaire. Par ailleurs, l'équipement de détail permettant la desserte des chalets aurait encore dû être réalisé avant qu'un bâtiment ne puisse être construit. Au moment de la modification du PGA, la recourante ne se trouvait pas, dans l'élaboration de ses projets, à un stade suffisamment avancé pour établir que sa parcelle allait prochainement être vouée à la construction. Elle n'a jamais déposé de demande de permis de construire.

La recourante fait valoir de son côté qu'elle a souhaité valoriser sa parcelle dès l'acquisition en 2004. Depuis 2010 (sur la base d'un accord passé en 2009), il existait pour son terrain un projet de planification concret (PPA La Combe Ouest), pris au sérieux par les autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire, qui ont participé activement à son élaboration. Depuis l'adoption de la "Lex Weber", elle a toujours demandé une réflexion d'ensemble tenant compte de sa volonté de développer sur sa parcelle un projet en accord avec la stratégie régionale du Pays-d'Enhaut.

b) Selon la jurisprudence, la probabilité de réalisation doit s'examiner en fonction de toutes les circonstances juridiques et matérielles du cas d'espèce. Il faut donc déterminer, au moment où la restriction de la propriété a été approuvée par l'autorité cantonale (le 21 décembre 2017), si les normes du droit fédéral, cantonal et communal permettaient la construction. Il faut également se fonder sur la situation et l'utilisation du bien-fonds, sur ses conditions d'équipement et sur le développement de l'immobilier dans les environs. Il faut encore savoir si le propriétaire aurait pu concrétiser par ses propres moyens l'usage qui lui a été retiré, ou si au contraire cela dépendait de prestations de la collectivité à l'obtention desquelles il ne pouvait pas faire valoir un droit. En revanche, si le propriétaire a droit à ce que la collectivité publique lui délivre les autorisations ou lui fournisse les prestations nécessaires, on ne peut pas nier la probabilité de réalisation pour le seul motif que la collectivité doit encore intervenir (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 171 et les références aux ATF pertinents).

Si la condition de la probabilité de réalisation s'applique dans tous les cas, les conditions à remplir pour pouvoir prétendre à une indemnité sont bien moins élevées en cas de déclassement qu'en cas de non-classement. En particulier, puisque les collectivités publiques ont l'obligation d'équiper les zones à bâtir (art. 19 al. 2 LAT), le propriétaire d'un terrain déclassé ne devrait pas voir ses prétentions écartées du fait d'un défaut d'équipement (cf. Bühlmann/Kissling, op. cit., p. 22).

c) Dans le cas particulier, l'autorité intimée a examiné la probabilité de réalisation en fonction de l'hypothèse du non-classement. Elle a apprécié de manière très stricte la situation concrète, s'agissant notamment de l'équipement. Or, étant donné qu'il s'agit en réalité d'un cas de déclassement, on ne saurait retenir d'emblée une impossibilité de construire à brève échéance à cause d'un équipement prétendument insuffisant (équipement général et équipement de raccordement, étant précisé que l'art. 19 al. 1 LAT ne traite pas directement de l'équipement ou raccordement individuel – cf. Eloi Jeannerat, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, Art. 19 N. 21). Jusqu'à ce que le projet de modification du PGA déploie son effet anticipé négatif (cf. art. 47 et 49 LATC), on ne voit pas, sur la base du dossier, ce qui aurait fait obstacle à la construction d'un ou plusieurs chalets dans la "zone de chalets non contigus" du PPA La Combe II
(cf. art. 2 RPPA). Le terrain est en forte pente: cela aurait nécessité d'importants travaux de terrassement mais les ouvrages d'équipement public (route de la Combe, avec collecteurs EC/EU) sont adjacents.

Les éléments évoqués ci-dessus sont décisifs mais tous les faits pertinents pour l'application de l'art. 5 al. 2 LAT n'ont pas été constatés de manière complète dans la décision attaquée (cf. art. 76 let. b LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) de sorte qu'il n'est pas possible de déterminer précisément dans quelle mesure et sur quelle surface la parcelle n^o 212 était prête pour la construction lors de l'entrée en vigueur de la modification du plan d'extension. Il est évident que, dans le périmètre du PPA La Combe II, la "surface devant faire l'objet d'une étude ultérieure de plan partiel d'affectation ou de plan de quartier" n'entre pas considération mais un analyse plus détaillée du solde du périmètre se justifie. Sont également lacunaires les constatations de fait de la DGTL à propos de l'attitude de la recourante, ou des démarches accomplies par elle pendant la dizaine ou la douzaine d'années entre l'acquisition du bien-fonds et le gel des possibilités de construire dû à l'effet anticipé du nouveau PGA (cf. TF 1C_275/2002 du 27 novembre 2024 consid. 3.5).

5.                      En définitive, il résulte des considérants précédents que l'autorité intimée a violé le droit fédéral, à savoir l'art. 5 al. 2 LAT tel qu'il est interprété par la jurisprudence, en refusant d'emblée une indemnisation au motif que la mesure d'aménagement serait un refus de classement ("Nichteinzonung"). Cette mesure constitue bien plutôt un déclassement ("Auszonung"), donnant lieu en principe à indemnité. Le présent arrêt tranche cette question de principe et le recours doit être admis pour ce motif, la décision attaquée devant être annulée. Les constatations de fait de la décision attaquée ainsi que les éléments du dossier ne permettent pas de décider dans quelle mesure la condition de la probabilité de réalisation est satisfaite. Il importe que l'autorité intimée, qui est l'autorité administrative cantonale spécialisée en matière d'aménagement du territoire, complète ses constatations à ce sujet et rende une nouvelle décision. La cause doit donc lui être renvoyée, le recours étant partiellement admis (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD). Cette solution correspond à ce qui a été prononcé par la CDAP dans la cause précitée AC.2021.0370 (Ormont-Dessus, arrêt du 16 mai 2023).

Dans la mesure où il pourra ensuite être constaté, le cas échéant, que l'utilisation pour la construction de tout ou partie de la parcelle de la recourante était très probable dans un proche avenir à la date déterminante, il incombera alors à l'autorité intimée d'estimer la valeur du terrain et de calculer la dépréciation subie du fait du déclassement en zone agricole. S'il y a lieu, la DGTL se prononcera sur les prétentions de la recourante déduites dans son mémoire de l'art. 5 al. 1 LAT, en tant que le régime de compensation équitable selon cette disposition permet une indemnisation alors que les conditions de l'expropriation matérielle ne sont pas réalisées; il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus avant cette question dans le présent arrêt.

6.                      La recourante, qui obtient partiellement gain de cause – car ses conclusions en paiement de l'indemnité ne peuvent pas être admises à ce stade –, n'a pas à supporter les frais de justice (cf. art. 49 LPA-VD). Ces frais de procédure ne peuvent pas être mis à la charge de l'administration cantonale (art. 52 al. 1 LPA-VD). L'arrêt est donc rendu sans frais.

L'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL, devra verser des dépens à la recourante, qui est assistée d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD). La Commune de Rossinière, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas droit à des dépens.

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision rendue le 26 juillet 2023 par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs, à payer à la recourante A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, Direction générale du territoire et du logement.

 

Lausanne, le 4 septembre 2025

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.