TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 mai 2024

Composition

M. François Kart, président; M. Laurent Dutheil et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********
	3.	C.________ à ********
	4.	D.________ à ********
	5.	E.________ à ******** tous représentés par Me Alain Sauteur, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Morges, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Morges du 31 juillet 2023 constatant la validité de la condition spéciale intégrée au permis de construire n° 2017/25 du 20 septembre 2017 (CAMAC n° 170936)

Vu les faits suivants:

A. La parcelle n° 4148 de la Commune de Morges, d’une surface de 1'475 m², est affectée en zone de villas au sens des art. 34 et suivants du règlement communal sur le plan d’affectation et la police des constructions (RPGA) approuvé par le Conseil d’Etat le 2 mars 1990. Selon le nouveau plan d’affectation communal mis à l’enquête publique du 6 mai au 4 juin 2023 (ci-après: le PACom), la parcelle est affectée en zone de quartier jardin B au sens des art. 10.1 et suivants du règlement (ci-après: RPACom).

B. La parcelle n° 4148 est constituée en propriété par étages (PPE) divisée en trois lots comprenant chacun une villa contiguë. Le lot 1 est propriété de A.________ et B.________, le lot 2 est propriété de C.________ et D.________ et le lot 3 est propriété de E.________. On accède à ces bâtiments depuis le chemin ******** qui borde la parcelle n° 4148 du côté nord-ouest.

C. La construction des trois villas contiguës sises sur la parcelle n° 4148 avait été soumise à l’enquête publique du 3 juin au 2 juillet 2017 par la propriétaire de l’époque (F.________). Le projet avait fait l’objet de plusieurs oppositions de propriétaires voisins, qui avaient notamment mis en cause la dangerosité de l’accès sur le chemin ******** en raison d’un manque de visibilité, ce qui était susceptible de poser un problème de sécurité pour les enfants selon eux.

Par décision du 20 septembre 2017, la Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité) avait décidé de délivrer le permis de construire (permis de construire n° 2017/25) et de lever les oppositions . Sous le titre "Police et sécurité routière", le chiffre 7 des conditions spéciales communales faisant partie intégrante du permis de construire prévoyait ceci: "un seul accès est autorisé par parcelle. Pour des questions de sécurité, l’entrée et la sortie des véhicules sur le domaine public sont uniquement autorisées en marche avant." Le permis de construire mentionnait aussi parmi les conditions spéciales communales les conditions spéciales du 27 juin 2017 et leurs annexes, émises par le Service technique communal de la Direction des infrastructures et gestion urbaine. Le chiffre 111 de ces conditions disposait sous le titre "Accès riverains, places et stationnement" ce qui suit: "Les accès « entrée et sortie » à la propriété s’effectueront uniquement en marche avant. La totalité des manœuvres liées au stationnement se feront sur la parcelle. Aucune manœuvre de véhicules n’est autorisée sur le chemin ********".

Un propriétaire voisin a déféré la décision de la municipalité du 20 septembre 2017 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Par arrêt du 7 janvier 2019 (AC.2017.0379), la CDAP a admis le recours et annulé la décision municipale du 20 septembre 2017 pour des motifs concernant la législation sur la protection contre le bruit (nuisances sonores induites par la circulation sur l’avenue ******** bordant la parcelle n° 4148 du côté sud). Par la suite, la constructrice a décidé d'ériger une paroi antibruit le long de l'avenue ********. La municipalité a alors délivré un nouveau permis de construire (permis de construire n° 2017/25 du 27 mai 2019 délivré à F.________). Ce nouveau permis de construire contient les mêmes conditions spéciales communales que celles figurant dans le permis initial du 20 septembre 2017, soit notamment le même renvoi aux conditions spéciales du 27 juin 2017 émises par le Service technique communal de la Direction des infrastructures et gestion urbaine, dont le chiffre 111. Par arrêt du 27 février 2020 (AC.2019.0210), la CDAP a rejeté le recours formé par le propriétaire voisin contre le nouveau permis de construire, qui est ensuite entré en force.

Il ressort du dossier communal que, par la suite, le service communal compétent a rappelé à la constructrice F.________ l’obligation relative à l’accès uniquement en marche avant imposée aux futurs propriétaires.

D. A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ ont acquis les trois lots de copropriété correspondant aux trois villas contiguës sises sur la parcelle n° 4148 entre le 20 décembre 2021 et le 5 juillet 2022.

E. Au mois de mai 2023, un propriétaire voisin s’est plaint auprès de la municipalité du fait que l’obligation de sortie en marche avant sur le chemin ******** depuis les constructions sises sur la parcelle n° 4148 n’était pas respectée.

Par courrier du 8 juin 2023, la municipalité a rappelé aux trois copropriétaires de la parcelle n° 4148 les conditions figurant au chiffre 7 du permis de construire n° 2017/25 et au chiffre 111 des conditions spéciales du Service technique communal de la Direction des infrastructures et gestion urbaine (ci-après: les chiffres 7 et 111 des conditions spéciales communales) en leur demandant de les respecter, les situations exceptionnelles étant réservées (travaux, déménagements, etc.).

Par courrier de leur conseil à la municipalité du 28 juillet 2023, les copropriétaires de la parcelle n° 4148 ont contesté la validité les chiffres 7 et 111 des conditions spéciales communales pour différents motifs. Ils invoquaient la nullité de ces conditions spéciales.

Dans un courrier du 31 juillet 2023 adressé au conseil des copropriétaires, la municipalité a pris position au sujet des griefs formulés à l’encontre des chiffres 7 et 111 des conditions spéciales communales. A cette occasion, elle a confirmé la validité de ces conditions en relevant que celles-ci pouvaient se fonder sur l’art. 6a de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) et sur l’art. 88 RPGA. Elle a ainsi refusé de constater la nullité de ces conditions.

F. Par acte commun du 14 septembre 2023, A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre la décision municipale du 31 juillet 2023 auprès de la CDAP. Ils prennent les conclusions suivantes:

"Préalablement

I. L'effet suspensif est accordé au présent recours.

Principalement

II. La décision du 31 juillet 2023 rendue par la Municipalité de Morges constatant que la condition spéciale communale intégrée au permis de construire serait valable (sens de la marche avant) est annulée.

Subsidiairement

III. La décision du 31 juillet 2023 rendue par la Municipalité de Morges constatant que la condition spéciale communale intégrée au permis de construire serait valable (sens de la marche avant) est réformée en ce sens que les propriétaires de la parcelle 4148 et tout tiers peuvent entrer et sortir en marche avant ou en marche arrière.

Plus subsidiairement

IV. La décision du 31 juillet 2023 rendue par la Municipalité de Morges constatant que la condition spéciale communale intégrée au permis de construire serait valable (sens de la marche avant) est annulée, la cause étant renvoyée à la Municipalité de Morges pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants."

La municipalité a déposé sa réponse le 16 novembre 2023. Elle conclut formellement au rejet du recours et, informellement, à son irrecevabilité au motif que la décision attaquée du 31 juillet 2023 ne fait selon elle que confirmer une décision antérieure, soit celle du 8 juin 2023, et ne constitue par conséquent pas une décision sujette à recours.

Par la suite, les recourants et la municipalité ont déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1. La municipalité met en cause la recevabilité du recours au motif que la décision du 31 juillet 2023 ne ferait que confirmer une décision précédente, soit celle du 8 juin 2023, et ne constituerait par conséquent pas une décision sujette à recours.

a) Constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (cf. ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (cf. TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; CDAP AC.2022.0381 du 18 juillet 2023 consid. 1a/aa ; AC.2019.0199 du 19 octobre 2020 consid. 1a).

Une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique une voie de recours (CDAP AC.2022.0381 précité consid. 1a/aa; AC.2021.0088 du 27 janvier 2022 consid. 3a/aa; AC.2019.0132 du 30 avril 2020; BO.1999.0011 du 21 octobre 1999). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (CDAP GE.2001.0038 du 11 juillet 2001; AC.1999.0087 du 11 janvier 2000; voir également Bovay/Blanchard /Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2^èmeéd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).

b) En l’occurrence, le courrier de la municipalité du 8 juin 2023 ne faisait que rappeler aux recourants les chiffres 7 et 111 des conditions spéciales communales faisant partie du permis de construire n° 2017/25 en les invitant à les respecter.

Par la suite, dans un courrier de leur conseil du 28 juillet 2023, les recourants ont invoqué la nullité des conditions spéciales communales en question. Dans la décision attaquée du 31 juillet 2023, la municipalité s’est déterminée sur ce courrier en confirmant la validité des conditions spéciales communales.

c) Vu ce qui précède, on constate que la décision attaquée porte sur un élément nouveau, soit la question de savoir si les conditions spéciales communales litigieuses sont nulles. Partant, on ne se trouve pas dans l’hypothèse d’une simple prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes et le recours est par conséquent recevable.

2. L’objet du litige est limité à la question de savoir si, suite à l’intervention du conseil des recourants du 28 juillet 2023, c’est à juste titre que la municipalité a, dans la décision attaquée du 31 juillet 2023, refusé de constater la nullité des chiffres 7 et 111 des conditions spéciales communales faisant partie du permis de construire n° 2017/25.

a) Selon la jurisprudence, la sanction de la nullité absolue peut être invoquée en tout temps et la nullité peut être constatée d'office (cf. notamment ATF 122 I 97 consid. 3a/aa). La nullité absolue ne frappe cependant que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 146 I 172 consid. 7.6). Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 138 III 501 consid. 3.1; 138 III 49 consid. 4.4.3; 137 I 273 consid. 3.1).

b) En l’occurrence, les exigences posées aux chiffres 7 et 111 des conditions spéciales communales ne sauraient être considérées comme nulles. On relève à cet égard que l'art. 22 al. 2 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) soumet la délivrance d'une autorisation de construire à la condition que le terrain soit équipé. Cette exigence figure aussi à l'art. 104 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Selon l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès. Selon la jurisprudence, la sécurité des usagers du chemin d’accès sur lequel débouchent des places de stationnement relève de l’équipement au sens de l’art. 19 al. 1 LAT (cf. TF 1C_664/2021 du 28 juillet 2022 consid. 3.3.1). Les garages et places de stationnement doivent être conçus, aménagés et entretenus de manière à ne présenter aucun danger pour les usagers. C'est une exigence générale pour toutes les constructions et installations, qui est prescrite à l'art. 24 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1). L'art. 24 al. 2 RLATC dispose en outre que les accès réservés aux véhicules sont conçus de manière à garantir une visibilité suffisante.

Vu les principes en matière d’équipement rappelés ci-dessus, il est admis qu’un permis de construire contienne des charges telles que celles qui sont litigieuses (entrée et sortie en marche avant et interdiction de manœuvrer sur la route). De telles clauses accessoires sont notamment prévues lorsque des problèmes de sécurité au débouché sur la route d’accès sont invoqués par les voisins opposants. Peu importe à cet égard que le chemin sur lequel on débouche depuis les places de parc soit un chemin privé. Pour le reste, les recourants ne font valoir aucun vice grave (de procédure ou de fond) qui aurait permis d’admettre à titre exceptionnel la nullité des exigences posées aux chiffres 7 et 111 des conditions spéciales communales.

c) Compte tenu de ce qui précède, c’est à juste titre que l’autorité intimée a, dans la décision attaquée, refusé de constater la nullité des clauses du permis de construire mises en cause par les recourants. Cette décision peut par conséquent être confirmée.

3. Par surabondance, on peut relever que l’on parvient au même résultat si on considère la démarche du conseil des recourants du 28 juillet 2023 auprès de la municipalité comme une demande de réexamen des charges litigieuses rattachées au permis de construire n° 2017/25. A cet égard, on peut relever ce qui suit.

a) Lorsqu’un permis de construire est délivré et que, ultérieurement, le fonds est aliéné, l’acquéreur est lié par le régime juridique donné à la construction par le permis, ceci notamment en ce qui concerne les charges qui lui sont rattachées (cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol II, p. 79). Cela étant, en application des principes habituels en la matière, l’acquéreur du fonds peut demander le réexamen de ces charges.

b) Les autorités administratives sont tenues de réexaminer leurs décisions si une disposition légale expresse ou si une pratique administrative constante les y oblige (TF 2C_244/2023 du 10 janvier 2024 consid. 4.1). Dans le canton de Vaud, l'art. 64 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) prévoit qu’une une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision (al. 1). L'autorité entre en matière sur la demande (al. 2) si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors (let. a), si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (let. b), ou encore si la première décision a été influencée par un crime ou un délit (let. c). Selon l’art. 65 al. 1 LPA-VD, si le requérant entend invoquer l’un des moyens mentionnés à l’art. 64 al. 2 let. b et c LPA-VD, il doit déposer sa demande dans les 90 jours dès la découverte dudit moyen (al. 1).

Le Tribunal fédéral a en outre déduit des garanties générales de procédure de l’art. 29 al. 1 et 2 Cst. l’obligation pour l’autorité administrative de se saisir d’une demande de réexamen lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision attaquée ou lorsque le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu’il ne connaissait pas ou qu’il avait été dans l’impossibilité de faire valoir dans la procédure antérieure (cf. ATF 146 I 185 consid. 4.1; 138 I 161 consid. 4.3). Le réexamen de décisions administratives entrées en force ne doit toutefois pas être admis trop facilement. Il ne saurait en particulier servir à remettre sans cesse en cause des décisions exécutoires ou à détourner les délais prévus pour les voies de droit ordinaires (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1 ; 136 II 177 consid. 2.1).

L'hypothèse prévue par l'art. 64 al. 2 let. a LPA-VD permet de prendre en compte un changement de circonstances ou de droit et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. L'autorité de chose décidée attachée à la décision entrée en force se fondant uniquement sur la situation de fait et de droit au moment où elle a été rendue, il ne s'agit pas d'une révision au sens procédural du terme, mais d'une adaptation aux circonstances nouvelles; le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("vrais nova" ou "echte Noven"), plus précisément après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués. Quant à l'hypothèse prévue par l'art. 64 al. 2 let. b LPA-VD, elle vise les cas où une décision administrative entrée en force repose sur un état de fait incorrect dès l'origine et s'avère subséquemment inexacte; le requérant doit dans ce cadre invoquer des faits ou des moyens de preuve qui existaient déjà lorsque l'autorité a statué ("pseudo-nova"), à tout le moins qui pouvaient encore être utilement invoqués vu l'état d'avancement de la procédure et de l'instruction, mais qu'il a découverts postérieurement. Dans ces deux hypothèses, les faits et moyens de preuve invoqués doivent en outre être "importants", soit de nature à modifier l'état de fait à la base de l'acte attaqué et à aboutir à un résultat différent en fonction d'une appréciation juridique correcte (CDAP CR.2020.0009 du 18 mai 2020, consid. 2; PE.2019.0099 du 9 décembre 2019 consid. 4a et les références).

Lorsque l'autorité refuse d'entrer en matière sur une demande de réexamen, estimant que les conditions requises ne sont pas réunies, l'administré ne peut pas remettre en cause, par la voie d'un recours, la première décision sur laquelle l'autorité a refusé de revenir; il peut seulement faire valoir que l'autorité a nié à tort l'existence de conditions justifiant un réexamen. Les demandes de réexamen ne sauraient en effet servir à remettre continuellement en cause des décisions administratives, ni à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1; 120 Ib 42 consid. 2b; TF 2C_908/2013 du 11 novembre 2013 consid. 2.1; 2D_138/2008 du 10 juin 2009 consid. 3.2; CDAP PE.2018.0438 du 19 février 2019 consid. 2b; PE.2018.0031 du 6 juin 2018 consid. 3b). Aussi faut-il admettre que les griefs tirés des pseudo-nova n'ouvrent la voie du réexamen que lorsque, en dépit d'une diligence raisonnable, le requérant n'a pas pu les invoquer – ou les produire s'agissant des moyens de preuve – dans la procédure précédant la décision attaquée ou dans la voie de recours ordinairement ouverte à son encontre, ce qu'il lui appartient de démontrer (cf. CDAP AC.2017.0438 du 28 janvier 2019 consid. 2b et les références citées).

c) En l’espèce, les recourants ne prétendent pas que les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis l’octroi du permis de construire litigieux. Ils ne font ainsi pas valoir qu’il existerait des éléments nouveaux dont on pourrait déduire un changement significatif en ce qui concerne les problèmes de sécurité posés par la sortie depuis leur parcelle sur le chemin ******** (ou l’entrée sur leur parcelle depuis ce chemin), par exemple une diminution de la vitesse autorisée sur ce chemin. Les recourants ne se fondent également pas sur des faits ou des moyens de preuve qui existaient déjà lorsque l'autorité a statué ("pseudo-nova"), mais qu'ils auraient découverts postérieurement ou dont ils n’avaient pas de raison de se prévaloir à l’époque de l’octroi du permis de construire. Sur ce point, les recourants ne peuvent rien déduire du fait qu’ils n’étaient pas propriétaires au moment de la procédure d’octroi du permis de construire et doivent se laisser opposer les faits qui étaient connus du propriétaire de l’époque, qui avait requis le permis de construire (F.________).

d) Vu ce qui précède, l'existence de conditions susceptibles de justifier un réexamen permis de construire n° 2017/25 et des charges qu’il contient n’est pas établie. Partant, il n’y a pas lieu de procéder à l’inspection locale sollicitée par les recourants. Cette mesure n’est en effet pas susceptible d’apporter des éléments conduisant à une issue différente du litige.

4. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté.

Vu le sort du recours, les recourants doivent supporter l'émolument judiciaire et verser des dépens à la Commune de Morges, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (cf. art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4, 10 et 11 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Morges du 31 juillet 2023 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________, débiteurs solidaires.

IV. A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________, débiteurs solidaires doivent verser une indemnité de 2000 (deux mille) francs à la Commune de Morges, à titre de dépens.

Lausanne, le 8 mai 2024

Le président: La greffière.

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.