TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 mars 2025

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Jacques Haymoz et M. David Prudente, assesseurs.

 

Recourants

1.

A.________, à ********,

 

 

2.

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Tony DONNET-MONAY, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Savigny, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,   

  

Tiers intéressée

 

 C.________, à ********, représentée par Me Philippe BAUDRAZ, avocat à Lausanne.  

  

 

Objet

Remise en état           

 

Recours B.________ et consort c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 14 juillet 2023 (aménagements illicites sur la parcelle n° 275).

 

Vu les faits suivants:

A.                     Depuis le 11 septembre 2014, B.________ et A.________ sont propriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° ******** du registre foncier de la commune de Savigny. Ce bien-fonds est colloqué en zone agricole, selon le plan des zones de la commune en vigueur depuis le 27 février 1981. La parcelle, d’une surface totale de 446 m2, supporte le bâtiment ECA n° ******** (39 m2 au sol) construit en 1954; le solde de la parcelle de 407 m2 est en nature de place-jardin. Il n’est pas contesté que ni la parcelle, ni le bâtiment ECA n° ******** n’ont eu de vocation agricole ou viticole depuis le 1er juillet 1972.

B.                     Peu après avoir acquis ce bien-fonds, B.________ et A.________ (ci‑après également: les propriétaires) ont envisagé divers travaux d’assainissement de l’immeuble acquis. Ils en ont informé la commune de Savigny dans le courant du mois de septembre 2014, lors d’une visite des lieux en présence du responsable technique de la commune et d’un conseiller municipal, pour évoquer la possibilité de raccorder la parcelle au réseau communal des eaux claires. A cette occasion, les propriétaires ont précisé la nature et l’ampleur des travaux qu’ils envisageaient d’entreprendre; à la demande des autorités, ils ont confirmé l’annonce de ces travaux par lettre du 8 octobre 2014 adressée à la Municipalité de Savigny (ci-après: la municipalité) en ces termes:

« […] En tant que nouveaux propriétaires de la petite maison-chalet (ch. ******** – parcelle ********) sur votre commune, ma femme et moi venons vous faire part du fait que nous aimerions y faire des travaux de réfection intérieure et d’assainissement avant d’y aménager […].

Suite à la visite sur place avec M. Regamey (municipal) et M. Vacarello (bureau technique), et à la question du raccordement des eaux claires au réseau communal, nous allons créer des nouveaux sacs dépotoirs sous les écoulements des chéneaux. Il faudra aussi changer quelques drains cassés et réétanchéifier certaines surfaces. Le balcon qui menaçait de s’écrouler a besoin d’un nouveau soutien et le terre-plein qui s’affaisse aussi.

Tout cela ne changera rien aux dimensions extérieures actuelles du bâtiment. Des ouvertures de façade ne sont pas envisagées. […] »

La municipalité leur a répondu par une dispense d’autorisation datée du 5 novembre 2014, précisant avoir pris acte du projet de travaux du 8 octobre 2014 et confirmant que les travaux pouvaient être exécutés tels que décrits dans le projet.

Les propriétaires ont complété leur demande par lettre du 11 novembre 2014 formulée en ces termes :

« […] En complément à mon courrier du 8.10.2014, je vous fais parvenir un petit plan de situation qui permet de visualiser les travaux extérieurs envisagés:

- remplacement du cabanon de jardin (parce que l’ancien est pourri) et remplacement de l’agent énergétique (les anciens corps de chauffe électriques seront remplacés par une pompe à chaleur air/eau qui sera située dans ce cabanon).

- construction de deux murets pour soutenir les niveaux de terre (hauteur max. +/- 50 cm).

- mouvement de terre pour accéder aux drains et aplanissement partiel. […]»

Les propriétaires ont procédé aux travaux annoncés entre la fin de l’année 2014 et l’automne 2015.

C.                     Par lettre du 14 octobre 2015, C.________, propriétaire de la parcelle n° ******** adjacente, s’est adressée, par l’intermédiaire de son avocat, au service des travaux de la commune. Elle se plaignait de la construction par B.________ et A.________, en limite de propriété, d’une installation de ventilation comportant une armoire électronique placée contre un nouveau cabanon de jardin, lequel avait remplacé une ancienne cabane démolie. C.________ s’étonnait que de tels travaux aient été autorisés en zone agricole et se demandait si le Service du développement territorial (ci-après: SDT) ‑ désormais Direction générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL) ‑ en avait été informé.

Le 11 novembre 2015, la municipalité a répondu au conseil d'C.________ que la cabane de jardin et l’armoire qui y était accolée étaient licites au regard de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et de son règlement d’application du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1).

C.________, agissant avec le concours de son avocat par acte du 2 décembre 2015, a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre cette « décision ». Le même jour, elle a informé le SDT (désormais DGTL) du dépôt de son recours et s’est enquise de savoir si la commune avait communiqué à l’autorité cantonale l’autorisation de construire et le dossier afférent.

A la suite de l’ouverture de cette procédure et compte tenu des déterminations du SDT du 29 février 2016, la municipalité, dans sa séance du 15 mars 2016, a décidé d’annuler la décision litigieuse du 11 novembre 2015 ainsi que l’avis du 5 novembre 2014 adressé aux propriétaires pour les informer que les travaux tels que décrits dans leur projet du 8 octobre 2014 pouvaient être exécutés sans autorisation; elle a enfin invité B.________ et A.________ à mettre à l’enquête publique un dossier portant sur l’ensemble des travaux réalisés sans être au bénéfice des autorisations cantonale et communale requises. Devenue sans objet, la cause ouverte devant la CDAP a été rayée du rôle (CDAP AC.2015.0341 du 22 avril 2016).

D.                     Le 3 octobre 2016, B.________ et A.________ ont déposé le dossier requis, lequel a été transmis au SDT comme objet de sa compétence. Un projet de décision de la DGTL a été soumis à B.________ et A.________, ainsi qu’à C.________, le 21 octobre 2022; les intéressés ont pu adresser des déterminations à l’autorité cantonale.

Le 14 juillet 2023, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est en substance le suivant:

«[…] A. Mesures de remise en état

1.     L’agrandissement du balcon doit être supprimé et la surface du balcon ramenée à sa surface initiale.

2.     Les escaliers extérieurs menant au balcon doivent être supprimés.

3.     Le terrain, situé au-dessous du balcon, doit être ramené à son niveau initial et réensemencé.

4.     Le soubassement du bâtiment ECA n° ******** doit être recouvert d’un crépi blanc.

5.     Le cabanon de jardin situé à l’est de la parcelle doit être supprimé.

6.     Les matériaux issus de la remise en état doivent être évacués vers un lieu approprié.

B. Travaux tolérés

7.     Le store de la baie vitrée est illicite mais toléré dans son état actuel.

Une mention sera inscrite au registre foncier précisant que le store devant la baie vitrée est toléré et qu’en cas de suppression, celui-ci devra être remplacé par une porte double de la teinte semblable aux volets (art. 44 OAT).

C. Travaux régularisables

8.     L’installation de la pompe à chaleur dans le cabanon de jardin situé au nord de la parcelle.

9.     La reconstruction à l’identique du cabanon de jardin situé au nord de la parcelle.

10.  La rénovation intérieure du bâtiment, à savoir la création d’un nouvel escalier en remplacement de l’ancien.

11.  Les agrandissements des fenêtres dans le soubassement du bâtiment ECA n° ********.

12.  L’isolation périphérique du soubassement du bâtiment n° ********.

13.  Le remplacement des drains autour du bâtiment.

14.  Le raccordement au réseau communal des eaux.

15.  S’agissant des travaux régularisables mentionnés sous chiffres 8 à 14 ci-dessus, une demande de permis de construire conforme aux exigences de l’art. 69 RLATC doit être déposée auprès de la Municipalité, dans un délai au 31 octobre 2023, en vue de recueillir les préavis des services cantonaux concernés pour une régularisation des éléments mentionnés aux chiffres 8 à 14 ci-dessus. Cette demande suivra la procédure prévue aux art. 104ss LATC.

16.  Les mouvements de terre opérés sur la longueur sud et ouest de la parcelle sont régularisés dans le cadre de la présente décision.

D. Autres mesures

17.  Un délai au 30 juin 2024 est imparti aux copropriétaires Mme et M. B.________ et A.________ pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.

18.  Une séance de constat sera organisée sur place. Les copropriétaires Mme et M. B.________ et A.________ devront être présents ou se faire représenter. La date sera fixée à l’entrée en force de la décision.

Cette séance sera conduite par l’autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL de ce qu’elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. La DGTL ne sera pas représentée lors de cette séance de constat. […] »

E.                     Par acte du 14 septembre 2023, B.________ et A.________ (ci‑après: les recourants) agissant par la plume de leur conseil commun, ont saisi la CDAP d’un recours à l’encontre de la décision du 14 juillet 2023 et ont conclu avec suite de frais et dépens, principalement, à la réforme de la décision entreprise en ce sens que les travaux décrits sous chiffres 1 à 14 sont autorisés, subsidiairement régularisables pour ce qui concerne les chiffres 1 à 5 et, plus subsidiairement, à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvel examen et nouvelle décision.

La DGTL a déposé sa réponse le 7 décembre 2023 et conclu, sous suite de frais, au rejet du recours.

Dans sa réponse du 13 décembre 2023, la municipalité, représentée par son avocate, a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.

Agissant par l’intermédiaire de son conseil, C.________ a déposé une réponse le 14 février 2024. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours, ainsi qu’à la réforme de la décision de la DGTL du 14 juillet 2023 en ce sens que le cabanon de jardin situé au nord de la parcelle n° ******** doit être supprimé [ch. 9 du dispositif] et le terrain sur la longueur sud et ouest de la parcelle n° ******** doit être remis en état [ch. 16 du dispositif].

Les recourants ont déposé une réplique le 22 mai 2024, confirmant les conclusions de leur recours.

Le 24 juin 2024, la DGTL a renoncé à déposer une duplique. La municipalité a confirmé les conclusions de sa réponse par acte du 24 juin 2024 également. C.________ a procédé le 19 juillet 2024 et confirmé les conclusions de sa réponse.

La Cour a tenu une inspection locale le 11 novembre 2024 sur la parcelle n° ******** avec toutes les parties concernées. Un compte rendu d'audience a été rédigé duquel on peut extraire les passages suivants:

"[...].

La présidente rappelle que le litige porte sur la décision de la DGTL du 14 juillet 2023. Elle souligne que ni l'affectation en zone agricole de la parcelle n° ******** ni l'absence de vocation agricole du bâtiment d'habitation n'est litigieuse. Elle résume ensuite les points contestés par les recourants, respectivement la tiers intéressée, soit: l'ordre de démolir l'agrandissement du balcon et l'escalier extérieur y accédant, la remise à niveau du terrain sous le balcon et son réensemencement, la couverture du soubassement du bâtiment d'un crépi blanc, ainsi que la suppression du cabanon de jardin situé à l'est. Concernant la tiers intéressée, celle-ci exige en outre la démolition du cabanon au nord-ouest et le déplacement de la pompe à chaleur (ci-après: PAC), ainsi que la remise en état des remblais tout au long des limites de la parcelle au sud et à l'ouest.

La présidente précise, à l'attention des recourants, que le transfert de propriété de 2014, par lequel ils sont devenus propriétaires, n'exerce aucune influence sur un éventuel ordre de remise en état et ce, même si la situation illicite était le fait du propriétaire précédent. En revanche, le respect du principe de la proportionnalité d'une éventuelle remise en état sera analysé.

La Cour se déplace devant le cabanon situé au nord-ouest de la parcelle auquel la PAC est accolée.

En chemin, Me Baudraz souhaite attirer l'attention de la Cour sur le remblai existant tout le long de la limite ouest de la parcelle. Il souligne la différence de niveau de terrain entre la parcelle de sa cliente et celle des recourants, de la terre et de l'herbe recouvrant le pied de la clôture.

Les recourants indiquent n'avoir procédé à aucun remblai le long de leur parcelle et celle de la tiers intéressée lors des travaux suivant l'acquisition de la parcelle en 2014. Ils ajoutent que la clôture n'a pas été modifiée. La Cour constate que la clôture ne paraît pas récente; certains câbles sont, par endroit, distendus.

 

[...]

Sur question de la présidente, les représentants de la DGTL confirment que l'ordre de couverture par du crépi blanc concerne l'entier du soubassement du bâtiment. Ils précisent en revanche que l'isolation n'a pas besoin d'être retirée. L'assesseur Jean-Claude Pierrehumbert interroge la DGTL sur les détails de cette couverture; il s'enquiert de savoir s'il serait acceptable d'appliquer le crépi par-dessus le revêtement pierreux. Les représentants de la DGTL indiquent que, sous réserve de validation par leur direction, une telle mesure paraît adaptée dès lors que la nécessité de poser un crépi blanc découle essentiellement d'exigences esthétiques, l'identité du bâtiment devant être retrouvée.

Les recourants relèvent avoir choisi un revêtement en pierre afin de faire un rappel avec le muret existant situé au nord-est de la parcelle et soutenant les escaliers permettant d'accéder à l'entrée du chalet.

Concernant le cabanon situé au nord-ouest et la PAC, la présidente constate que la décision de la DGTL considère ces constructions comme régularisables. Les représentants de la DGTL confirment que la reconstruction du cabanon à l'identique avec le précédent et l'adjonction de la PAC sont régularisables en application des art. 24c LAT et 68c RLATC.

En réponse à la question de la présidente, Me Baudraz confirme que sa mandate s'oppose à la régularisation du cabanon et de la PAC. Concernant le premier, il relève que le cabanon précédent n'était pas cadastré; s'agissant de la PAC, elle constituait le fondement de l'opposition de sa mandante en 2015; la distance aux limites n'étant pas respectée.

La Cour se déplace devant le cabanon situé à l'est de la parcelle.

Les représentants de la DGTL expliquent ne tolérer qu'un seul bâtiment annexe par habitation, raison pour laquelle ils ont requis la démolition de ce cabanon.

Les recourants relèvent que les autres parcelles situées le long du chemin de la Lionne supportent plusieurs cabanons par habitation. Les représentants de la DGTL indiquent que la situation illicite d'autres parcelles ne saurait justifier une tolérance pour celle des recourants.

[...]

La Cour se déplace à nouveau sur la terrasse en face du balcon.

La présidente aborde l'exigence de la DGTL de procéder à la remise en état du balcon et la démolition de l'escalier permettant d'y accéder.

Les représentants de la DGTL expliquent les raisons pour lesquelles ils sont stricts sur les remises en état extérieures. Ils indiquent que les transformations intérieures dépassaient déjà le pourcentage d'agrandissement admissible mais qu'une remise en état leur paraissait disproportionnée (notamment concernant l'isolation périphérique); ils sont dès lors stricts avec les modifications extérieures et demandent un retour à l'état antérieur pour tous les aménagements extérieurs

Les recourants indiquent que le remblai effectué devant la façade sud-ouest du bâtiment était nécessaire pour procéder à la réparation des drains et que devoir remettre de la terre jusqu'à la façade du bâtiment ferait renaître les problèmes d'humidité qui avaient précisément dicté ces travaux. Ils ajoutent que le terrassement effectué permet de créer une pente douce jusqu'à l'extrémité sud-ouest de leur parcelle.

[...].

La présidente résume la situation en relevant que la demande de remise en état de la DGTL concerne uniquement la zone directement sous le balcon existant – soit au niveau de la terrasse nouvellement construite. C.________ désire quant à elle que l'ordre de remise en état recrée la pente d'origine, sans décrochement. La Cour constate qu'une telle remise en état impliquerait l'arrachage de toutes les plantations faisant office de haie ainsi que le démontage de la clôture.

Les représentants de la DGTL rappellent qu'ils n'exigent pas de recréer une pente continue entre les parcelles. Ils relèvent que de légères différences de niveau entre une parcelle agricole en pré pâturage fauché et une parcelle supportant une habitation et un jardin sont courants dans le paysage rural vaudois. La décision entreprise se limite à faire remettre à niveau la terre sous la terrasse avec la longueur ouest du terrain. Un décrochement à la limite de propriété n'est nullement dérangeant selon eux.

La Cour constate la présence d'un grand magnolia à quelques mètres seulement de la limite de propriété. C.________ confirme que cet arbre est présent sur cette parcelle depuis de nombreuses années, bien avant l'arrivée des recourants. Or rien ne permet de constater que de la terre aurait été ajoutée autour du tronc de cet arbre dans un passé proche.

En réponse à la question de la présidente sur les éventuels inconvénients que la différence de niveau présente pour C.________, celle-ci indique que le paysan qui entretient le champ doit changer de machine pour faucher le long de la limite de propriété.

[...]."

A la suite de l'inspection locale et par lettre du 12 novembre 2024, le conseil de la tiers intéressée a sollicité la récusation de l’assesseur Jean-Claude Pierrehumbert. Par avis du 21 novembre 2024, la présidente a informé les parties que l’assesseur Jean-Claude Pierrehumbert avait adhéré à la requête et ne serait pas membre de la section appelée à juger. Dûment interrogées à ce titre, les parties n'ont pas sollicité la répétition de l'inspection locale du 11 novembre 2024.

Les parties ont déposé leurs observations par courriers des 16 et 23 décembre 2024 et 15 janvier 2025.

Considérant en droit:

1.                      a) La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre une décision prise par la DGTL, concernant des constructions ou des installations hors de la zone à bâtir. Déposé en temps utile, le recours respecte en outre les conditions formelles de recevabilité. Le propriétaire de la construction concernée par la décision attaquée a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

b) La tiers intéressée, dans sa réponse du 14 février 2024, a conclu non seulement au rejet du recours mais aussi à la réforme des chiffres 9 et 16 de la décision de la DGTL du 14 juillet 2023 que les recourants ne remettent pas en cause. Lorsqu'elle a été rendue, la décision entreprise a été communiquée par la DGTL au conseil de la tiers intéressée. Celle-ci n'a pas recouru contre dite décision dans le délai de trente jours de l'art. 95 LPA-VD. A la suite du recours des propriétaires de la parcelle n° 275, la tiers intéressée a été invitée à se déterminer sur ce recours; elle n'avait cependant plus le loisir, à ce stade, de modifier l'objet du litige dont les contours étaient posés par le recours des propriétaires (art. 81 al. 1 et 4 LPA-VD). En effet, la procédure de recours de droit administratif ne connaît pas le recours joint. Admettre des conclusions au-delà de l'objet du litige, défini par les conclusions des recourants, reviendrait à prolonger en violation de la loi le délai de recours de l'art. 95 LPA-VD. Partant, les conclusions de la tiers intéressée tendant à la réforme des chiffres 9 et 16 de la décision de la DGTL du 14 juillet 2023 sont irrecevables, seules ses déterminations concluant au rejet du recours devant être examinées.

2.                      Dans un premier grief, les recourants arguent s'être fiés de bonne foi à l'autorisation délivrée par la municipalité pour la réalisation des travaux litigieux.

a) L'habitation des recourants est située en zone agricole au sens de l’art. 16 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), soit hors de la zone à bâtir; la construction n’est pas liée à une exploitation agricole.

Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée, ceci en vertu de l'art. 25 al. 2 LAT. Dans le Canton de Vaud, la compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire, agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du territoire et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et art. 121 al. 1 let. a LATC), soit actuellement le Département des institutions, du territoire et du sport (ci-après: DITS); plus précisément, cette compétence a été attribuée à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a LATC). La municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire.

De jurisprudence constante, et antérieure à 1997, une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable de l'art. 24 LAT (ATF 111 Ib 213 consid. 5; voir aussi ATF 132 II 21 consid. 3.2.2; TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 4.1; 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; cf. aussi CDAP AC.2021.0377 du 9 novembre 2022 consid. 4; AC.2020.0063 du 18 décembre 2020 consid. 3a; AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 3a). Un administré ne peut dès lors pas se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation communale lorsqu'une autorisation cantonale était requise (CDAP AC.2021.0377 précité consid. 5b; AC.2021.0047 du 4 mars 2022 consid. 7a; AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 6c; AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 2 a et b et 6c).

b) La DGTL n'ayant octroyé aucune autorisation pour les travaux litigieux, le grief des recourants en lien avec la protection de leur bonne foi est mal fondé et doit être rejeté.

3.                      Les recourants soutiennent ensuite que les travaux entrepris devraient pouvoir être régularisés.

Comme relevé ci-dessus, les aménagements faisant l’objet d’un ordre de remise en état, réalisés sur une parcelle située en dehors de la zone à bâtir, impliquaient la délivrance d'une autorisation spéciale. Dès lors que celle-ci n’a pas été requise, ni a fortiori délivrée à l’époque de la réalisation des travaux, il faut examiner, ainsi que le fait la décision attaquée, si les constructions litigieuses peuvent être autorisées a posteriori. Le bâtiment ECA n° 578 n'ayant jamais eu d’usage agricole mais ayant été érigé légalement avant le 1er juillet 1972, il est soumis aux art. 24c LAT et 42 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

a) En principe, l'autorisation de construire n'est délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT), soit, s'agissant de la zone agricole, si les constructions et installations sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a al. 1 LAT), respectivement, en dérogation à ce principe, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 LAT).

L'art. 24c LAT institue cependant une garantie générale de la situation acquise en faveur des constructions hors de la zone à bâtir qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais ne sont plus conformes à l'affectation de la zone (al. 1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).

L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).

L'art. 42 OAT définit de façon qualitative et quantitative la transformation partielle et l'agrandissement mesuré. Cette disposition a la teneur suivante:

"1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4 […]"

D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage. Elle doit en particulier respecter les limites chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II 256 consid. 4 p. 261; TF 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 3.1; 1C_118/2018 du 12 mars 2019 consid. 2.2; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1). L'exigence de maintien de l'identité du bâtiment ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions ou installations dont l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (TF 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1).

Il découle de l’art. 42 al. 3 let. b 1ère phrase OAT qu’un agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant ne peut être réalisé qu'à la condition préalable que l'un des critères alternatifs de l'art. 24c al. 4 LAT soit réalisé: les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent ainsi être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage. Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes et au niveau de confort actuel, comme la construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli/Michael Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). L’adjectif "nécessaire" doit être interprété de façon restrictive (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 36 ad art. 24c LAT). En prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, l’art. 24c al. 4 LAT vise en particulier à empêcher la disparition latente du caractère typique des paysages à la suite de la démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par des bâtiments d'un caractère visiblement différent (cf. Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale Constructions hors des zones à bâtir, in FF 2011 6533, p. 6539).

b) En l'espèce, il y a lieu d'analyser individuellement les chiffres 1 à 5 de la décision litigieuse (le chiffre 6 n'étant qu'une conséquence des points précédents et n'ayant d'ailleurs pas été contesté en tant que tel).

aa) Concernant les chiffres 1 et 2, qui préconisent que "l’agrandissement du balcon doit être supprimé et la surface du balcon ramenée à sa surface initiale" et "les escaliers extérieurs menant au balcon doivent être supprimés", il y a lieu de constater qu'il s'agit-là d'une modification apportée à l'aspect extérieur du bâtiment devant respecter les art. 24c al. 4 LAT et 42 al. 3 let. b OAT. Or cet agrandissement et le déplacement de l'escalier ne sont pas nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ni à un assainissement énergétique. Cet agrandissement n'a pas non plus visé à une meilleure intégration dans le paysage et porte en outre atteinte à l'identité du bâtiment d'origine. Il n'est dès lors pas possible de régulariser ces modifications.

bb) S'agissant du chiffre 3 qui ordonne que "le terrain, situé au-dessous du balcon, doit être ramené à son niveau initial et réensemencé", les travaux ont servi à assainir la construction en réduisant les risques liés à l'accumulation d'humidité. En effet, selon les recourants, cette allégation étant attestée par les pièces produites, les drains enfouis au niveau du radier du bâtiment ECA n° 275 étaient bouchés ce qui provoquait une accumulation d'humidité entraînant l'apparition de moisissures dans leur logement. Les travaux ont donc consisté à enlever de la terre et à poser de nouveaux drains. Le remplacement des drains en tant que tel a au reste été régularisé par la DGTL au chiffre 13 de la décision entreprise. Afin d'éviter un retour de l'humidité, les recourants n'ont pas ramené la terre à sa hauteur initiale contre la maison. Ils ont au contraire maintenu le terrain au niveau nécessaire pour la pose des drains, puis aplani le terrain devant la maison pour y aménager une terrasse en dalles. Le terrain ayant gardé sa pente d'origine sur les côtés, ils ont soutenu, par la création d'un petit mur, le petit talus ainsi constitué. Si les travaux de remplacement des drains et de retrait de la terre le long des murs de la maison étaient nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles pour maintenir le logement dans un état de salubrité, il n'en va pas de même de l'aménagement de la terrasse en dalles qui représente une emprise supplémentaire sur le non bâti en zone agricole. Ainsi, en définitive, il appert que c'est à juste titre, au regard des art. 24c al. 4 LAT et 42 al. 3 let. b OAT que la terre n'a pas été ramenée contre la maison au niveau qui était le sien avant le changement des drains; ces mouvements de terre peuvent être régularisés et la décision doit être réformée sur ce point. En revanche, l'ordre de réensemencer le terrain devant la maison, lequel implique la démolition de la terrasse en dalles, doit être confirmé.

cc) Pour ce qui concerne le chiffre 4 qui mentionne que "le soubassement du bâtiment ECA n° ******** doit être recouvert de crépi blanc", il remet en cause le revêtement en pierres que les recourants ont posé. Ces travaux ont entraîné une modification de l'identité visuelle du bâtiment, voire une détérioration de l'intégration du bâtiment dans le paysage puisque l'aspect en pierres naturelles choisi pas les recourants est étranger aux constructions de ce style. Aucune des conditions des art. 24c al. 4 LAT et 42 al. 3 let. b OAT n'est remplie à cet égard. Les photographies aux dossiers permettent de déterminer précisément l'aspect que présentait le bâtiment avant les travaux et l'atteinte à l'identité qui en résulte. Ce chiffre de la décision attaquée doit dès lors être confirmé.

dd) Enfin, à propos du chiffre 5 qui prévoit que "le cabanon de jardin situé à l’est de la parcelle doit être supprimé", les recourants ont indiqué, par courrier du 23 décembre 2024, qu'ils acceptaient de le démonter de sorte qu'il y a lieu de considérer que le recours est retiré sur ce point.

4.                      Dans la mesure où certains travaux réalisés sans l’autorisation spéciale requise ne peuvent être régularisés a posteriori, il reste à examiner l’ordre de remise en état.

a) Selon l’art. 105 al. 1 LATC, la municipalité et, à son défaut, le DITS, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions de son application sont remplies (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5; arrêt CDAP AC.2021.0212 du 12 décembre 2022 consid. 10a et les réf. citées). Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5; arrêt TF 1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.1 et les réf. citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.6; 132 II 21 consid. 6.4). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non‑bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (TF 1C_508/2018 précité consid. 2.1; CDAP AC.2021.0350 du 15 août 2022 consid. 6a). C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées sans droit en zone agricole doivent être supprimées, à moins que – à titre exceptionnel – il puisse y être renoncé en vertu des principes généraux du droit public, notamment si la remise en état serait disproportionnée (ATF 136 II 359 consid. 6; 132 II 21 consid. 6.4; TF 1C_162/2019 du 25 novembre 2019 consid. 3.2).

Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 149 I 49 consid. 5.1; 146 I 157 consid. 5.4 et les arrêts cités). Un ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. Dans le cadre du principe de la proportionnalité au sens étroit, l'autorité peut renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b). S'il peut certes être tenu compte de situations exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation d'un délai de remise en état plus long, une utilisation illégale, qui contrevient au principe fondamental en matière d'aménagement du territoire de la séparation du territoire bâti et non bâti, ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.5 et 5.6).

b) En l'espèce, sont uniquement litigieux les travaux qui ne peuvent pas être régularisés, soit l'agrandissement du balcon, son nouvel escalier d'accès, la couverture du soubassement du bâtiment et la terrasse en dalles.

aa) Concernant l'ordre de supprimer l'agrandissement du balcon et son nouvel escalier d'accès, comme exposé ci-dessus, il existe un intérêt public important à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti soit respecté et à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4, 111 Ib 213 consid. 6b; TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c in ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies. La jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).

Dans le cas particulier, un tel intérêt public est suffisamment important pour l’emporter sur les intérêts privés des propriétaires à disposer d'un balcon plus grand et d'un escalier plus large. Au vu de la nature des travaux à entreprendre, la remise en état n’occasionnera pas de frais disproportionnés. Il n'existe de plus aucune mesure moins incisive propre et apte à atteindre le but mentionné ci-dessus. Il convient dès lors de confirmer la décision entreprise, étant précisé que, comme l'ont indiqué les représentants de la DGTL à l'audience, un retour à l'état antérieur est exigé, soit la réduction de la taille du balcon à sa surface d'origine avec le rétablissement des escaliers à leurs position et format initiaux.

bb) Pour ce qui a trait à l'ordre de recouvrir le soubassement du chalet par du crépi blanc, il s'agit également d'une mesure propre et apte à atteindre le but de cohérence esthétique voulue par le législateur hors zone à bâtir. A l'audience, les représentants de la DGTL ont précisé qu'il n'y avait pas lieu de retirer l'isolation posée sous le revêtement en pierres et qu'il devrait être possible d'appliquer le crépi blanc par-dessus le revêtement pierreux afin de redonner au bâtiment son aspect d'origine. Il s'agira ainsi de la mesure la moins incisive pour atteindre le but voulu.

cc) Quant à la suppression de la terrasse en dalles et au réensemencement de la terre à cet endroit, il s'agit là aussi d'une moindre mesure, adéquate pour redonner à la parcelle son aspect antérieur, la séparation du bâti et du non bâti en zone agricole étant ainsi renforcée. Alors qu'il se justifie, pour des raisons de protection contre l'humidité et de salubrité, de ne pas rétablir le niveau de la terre contre le soubassement devant la maison (cf. supra, consid. 3 b/bb), la suppression de la terrasse en dalles aménagée sans autorisation à cet endroit apparaît au contraire comme une exigence proportionnée, l'intérêt privé des recourants à bénéficier de cette terrasse dallée ne l'emportant pas sur l'intérêt public à l'absence de construction ou d'installation nouvelles en zone agricole.

Au vu de ce qui précède, les ordres de remise en état précités ne sont pas disproportionnés et doivent ainsi être confirmés.

Mal fondé, le grief doit être rejeté.

5.                      Au vu des considérants qui précèdent, les conclusions des recourants sont très partiellement admises, la décision de la DGTL étant réformée au chiffre 3 de son dispositif en ce sens que le terrain, situé au-dessous du balcon, n'a pas à être ramené à son niveau initial mais doit être réensemencé après suppression de la terrasse en dalles. La décision entreprise est confirmée pour le surplus.

Les recourants, qui succombent pour l'essentiel, doivent supporter un émolument judiciaire légèrement réduit (art. 49 et 51 al. 2 LPA-VD). Ils verseront en outre, solidairement entre eux, une indemnité à titre de dépens à l'autorité concernée qui a procédé par l'intermédiaire d'une mandataire professionnelle (art. 55 LPA-VD et 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 176.36.5.1]), ainsi qu'une indemnité légèrement réduite à la tiers intéressée ‑ assistée d'un avocat ‑ pour tenir compte des conclusions irrecevables prises par cette dernière (art. 56 al. 2 LPA-VD et 10 et 11 TFJDA). L'autorité intimée, qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire externe, n'a pas conclu à l'allocation de dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 14 juillet 2023 est réformée au chiffre 3 de son dispositif en ce sens que le terrain, situé au-dessous du balcon, n'a pas à être ramené à son niveau initial mais doit être réensemencé après suppression de la terrasse en dalles. Elle est confirmée pour le surplus.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants B.________ et A.________, solidairement entre eux.

IV.                    Une indemnité de 2'000 (deux mille trois cents) francs, à payer à la commune de Savigny à titre de dépens, est mise à la charge des recourants B.________ et A.________, solidairement entre eux.

V.                     Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la tiers intéressée C.________ à titre de dépens, est mise à la charge des recourants B.________ et A.________, solidairement entre eux.

Lausanne, le 17 mars 2025

 

                                                         La présidente:                                      

 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.