TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 juillet 2024
Composition	M. François Kart, président; M. Alain Thévenaz, juge; M. Antoine Rochat, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

A.________ SA, à ********, représentée par Me Denis BETTEMS, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Vevey, représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,

  

Propriétaire

B.________ SA, à ********.

  

 

Objet	droit public du logement
	Recours A.________ SA c/ décision de la Municipalité de Vevey du 1er septembre 2023 (Droit de préemption de la parcelle n° 648 et de la part de copropriété n° 649-1 de la Commune de Vevey, sises avenue de Rolliez 7, 9 et 11)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ SA exploite, à ********, une société active dans le domaine immobilier. Dans le cadre de ses activités, elle est propriétaire de nombreux immeubles et a repris ces dernières années plusieurs sociétés immobilières. Il s'agit d'un fonds de placement contractuel de droit suisse dirigé et géré par C.________ SA, à ********. Au titre de frais de gestion, C.________ SA perçoit des commissions, en particulier 2 % du prix d'achat ou de vente d'un bien-fonds.

B.                     Par contrat instrumenté par le notaire D.________ le 20 juillet 2023, B.________ SA (ci-après aussi: la venderesse) a vendu à A.________ SA (ci-après aussi: l'acheteuse), au prix global de 12'800'000 fr., deux immeubles situés sur le territoire de la Commune de Vevey, à savoir la parcelle n° 648, à l'avenue de Rolliez 7, 9 et 11 et la part de copropriété n° 649-1.

La parcelle n° 648, d'une surface de 2'359 m², supporte trois bâtiments locatifs ayant bénéficié de l'aide au logement. L'état locatif indique 34 logements, dont les loyers sont en dessous des limites fixées aux logements à loyers abordables par l'art. 28 du règlement d'application du 25 octobre 2017 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1). Ces logements avaient été soumis à certaines conditions de droit public en matière de loyer, puis en avaient été libérés par décision du 16 février 2022.

Sur la parcelle n° 649, d'une surface totale de 1981 m², se trouve un garage souterrain, d'une surface de 464 m². Située en zone d'utilité publique, cette parcelle est grevée d'un droit de superficie permettant à la Commune de Vevey la construction et l'exploitation d'un complexe scolaire ou de toute autre construction d'utilité publique. La parcelle n° 649 et le garage ont été divisés en deux lots de copropriété, l'un de 14/30^èmes constituant le lot n° 649-1 et l'autre de 16/30^èmes constituant le lot 649-2. Le premier lot comporte les places de stationnement d’un bâtiment situé sur la parcelle n° 648 et le second lot celles attribuées à un bâtiment érigé sur la parcelle n° 646. L'acte de vente du 20 juillet 2023 porte sur la part n° 649-1. Il précise qu'elle ne saurait faire l'objet du droit de préemption légal.

En outre, selon l'acte de vente (art. 19), en cas d'exercice du droit de préemption légal, le préempteur devra notamment rembourser à l'acheteur tous les frais engagés en relation avec l'acquisition des immeubles, y compris la commission, de 2 %, due à la direction du fonds selon le contrat de fonds de placement.

Le 4 août 2023, le Service de l'urbanisme et de la mobilité de Vevey a annoncé à A.________ SA que la Municipalité de Vevey (ci-après: la municipalité) envisageait d'exercer son droit de préemption. Les parties à l'acte de vente ont dès lors été convoquées, en application de l'art. 32 al. 3 de la loi vaudoise du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locative (LPPPL; BLV 840.15), à une séance qui s'est tenue le 24 août 2023. Diverses questions ont été évoquées par A.________ SA, en particulier l'existence de deux parcelles au régime juridique différent, le fait que les loyers entraient dans le cadre des logements à loyers abordables (LLA) et l'obligation, faite à l'éventuel préempteur, de reprendre un certain nombre d'obligations, en particulier celle qui avait trait à la commission due à C.________ SA. En fin de séance, il a été demandé à l'autorité municipale d'indiquer si elle pouvait envisager de renoncer à son droit de préemption si la société acquéreuse s'engage à maintenir les loyers dans la fourchette des logements d'utilité publique (LUP). Confirmée par la suite, cette proposition n'a pas suscité de réponse.

Par décision datée du 1^er septembre 2023, notifiée le 5 septembre suivant à A.________ SA, la municipalité a déclaré exercer son droit de préemption sur la parcelle n° 648 et sur la part de copropriété n° 649-1. La motivation était la suivante:

"1. l'exercice du droit de préemption par la Commune de Vevey vise la création de logements d'utilité publique (LUP);

2. la Commune de Vevey est située dans un district touché par la pénurie, conformément à l'arrêté 840.15.250123.1 du 25 janvier 2023, du Conseil d'Etat du canton de Vaud;

3. la surface de la parcelle est supérieure à 1500 m²."

La décision précise que, comme le prévoit l'art. 33 LPPPL, le droit de préemption est exercé au prix et aux conditions fixés par l'acte de vente à terme instrumenté par le notaire D.________ et que l'acheteur évincé pourra revendiquer une juste indemnité s'il a engagé des frais dans la conception d'un projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.

Par courrier du 21 septembre 2023, la municipalité a précisé ce qui suit:

"Nous vous informons que lorsque la décision de préemption sera entrée en force, les éventuelles demandes d'indemnités de l'acquéreur évincé seront examinées et traitées par la Municipalité, conformément à la LPPPL-VD."

C.                     Le 5 octobre 2023, A.________ SA (ci-après: la recourante) a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) à l’encontre de la décision du 1^er septembre 2023. Elle a pris les conclusions suivantes:

"I.           Le recours est admis.

Il.            La décision, du 1^er septembre 2023, par laquelle la Municipalité de la commune de Vevey exerce le droit de préemption institué par les articles 31 et suivants de la Loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL), du 10 mai 2016, dans le cadre de la vente du bien-fonds 648 de la commune de Vevey, situé à l'avenue de Rolliez 7,9 et 11 et de la part de copropriété 649-1, par B.________ SA. à A.________ SA, est réformée, en ce sens qu'autorisation est donnée au notaire D.________ de procéder à l'exécution de la vente qu'il a instrumentée le 20 juillet 2023.

Subsidiairement à la conclusion qui précède

III.          La décision, du 1^er septembre 2023, par laquelle la Municipalité de la commune de Vevey exerce le droit de préemption institué par les articles 31 et suivants de la Loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL), du 10 mai 2016, dans le cadre de la vente du bien-fonds 648 de la commune de Vevey, situé à l'avenue de Rolliez 7,9 et 11 et de la part de copropriété 649-1, par B.________ SA. à A.________ SA, est annulée."

La recourante a requis la production de la décision par laquelle la Commission des opérations immobilières avait autorisé la municipalité à préempter la parcelle n° 648 et la part de copropriété n° 649-1, ainsi que de l'état récapitulatif des acquisitions effectuées en déduction du crédit de 50 millions qui lui avait été alloué par le Conseil communal le 7 octobre 2021. La recourante a aussi relevé que la signature de l'acte ou de la réquisition de vente sur la parcelle n° 648 et la part de copropriété n° 649-1 serait de nature à rendre le recours sans objet. Elle a sollicité par conséquent l'octroi de l'effet suspensif et requis qu'il soit fait défense à la municipalité et à B.________ SA, d'exécuter, d'une manière ou d'une autre, le transfert immobilier de la parcelle n° 648 et de la part de copropriété n° 649-1 qui lui avaient été vendues selon acte authentique du 20 juillet 2023.

La recourante estime que la décision attaquée est insuffisamment motivée et viole ainsi son droit d'être entendue. Sur le fond, elle considère que la décision attaquée est contraire à l'art. 31 LPPPL dès lors qu'elle ne crée aucun LUP. De plus, l'acquisition d'une part de copropriété (n° 649-1) serait exclue. En outre dite part ne serait pas en zone à bâtir légalisée.

Par avis du 6 octobre 2023, le juge instructeur de la CDAP a notamment rappelé que le recours avait un effet suspensif.

Le 30 octobre 2023, la venderesse et la recourante ont signé une réquisition de transfert de propriété portant sur les immeubles préemptés. Elles en ont remis une copie à la Commune de Vevey.

Le 7 novembre 2023, la Commune de Vevey (ci-après: l'autorité intimée) a indiqué qu'elle avait été informée par le notaire D.________ qu'il avait déposé une réquisition de transfert de propriété portant sur les immeubles préemptés. Elle a requis du juge instructeur de la CDAP, à titre de mesures superprovisionnelles et provisionnelles, le blocage du registre foncier au sens de l'art. 56 let. d de l'ordonnance du 23 septembre 2011 sur le registre foncier (ORF; RS 211.432.1), jusqu'à droit connu sur le sort du recours.

Le 7 novembre 2023, le juge instructeur a invité, à titre de mesures d'extrême urgence (art. 87 LPA VD), le Conservateur du Registre foncier de l'Est vaudois à:

"I. Suspendre toute réquisition de transfert qui lui serait présentée et qui porterait sur la parcelle n° 648 et la part de copropriété n° 649-1 de la Commune de Vevey, propriété de la société B.________ SA, jusqu'à droit connu sur le sort du recours déposé par A.________ SA contre la décision de la Municipalité de Vevey du 1^er septembre 2023.

II. Procéder au blocage du Registre foncier sur la parcelle n° 648 et la part de copropriété n° 649-1 de la Commune de Vevey, propriété de la société B.________ SA, jusqu'à droit connu sur le fond."

Le 8 novembre 2023, le juge instructeur a invité les parties à se prononcer sur la requête de mesures provisionnelles formulée par l'autorité intimée. Il leur a également donné la faculté de se déterminer sur une éventuelle levée de l'effet suspensif.

Le 20 novembre 2023, la recourante s'est déterminée sur le transfert immobilier intervenu ainsi que sur la levée de l’effet suspensif, relevant que celle-ci ne se justifiait plus dès lors que les transferts immobiliers avaient été inscrits au registre foncier et qu'elle s'était engagée à retransférer les immeuble si la décision attaquée devait être confirmée.

L'autorité intimée s'est déterminée le 4 décembre 2023 et a estimé que le blocage du registre foncier devait être maintenu. Elle a ajouté que la levée de l'effet suspensif pourrait se justifier si le recours était jugé manifestement mal fondé.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 20 décembre 2023 et a conclu au rejet du recours, sous réserve de la conclusion II, devenue sans objet. Elle expose que les griefs sont manifestement mal fondés et doivent être rejetés selon la procédure prévue par l'art. 82 LPA-VD.

La recourante a remis des observations complémentaires le 29 janvier 2024.

L'autorité intimée s'est déterminée le 7 mars 2024.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée est une décision finale d'application de LPPPL, en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; voir la jurisprudence constante de la CDAP, AC.2022.0337/AC.2022.0346 du 15 mars 2024 consid. 1a; AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 1; AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 1). Les conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le Tribunal constate au préalable que l'une des conclusions du recours est sans objet.

La recourante concluait en effet principalement à ce que "[l]a décision, du 1^er septembre 2023, par laquelle la Municipalité de la commune de Vevey exerce le droit de préemption institué par les articles 31 et suivants de la Loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL), du 10 mai 2016, dans le cadre de la vente du bien-fonds 648 de la commune de Vevey, situé à l'avenue de Rolliez 7,9 et 11 et de la part de copropriété 649-1, par B.________ SA à A.________ SA, est réformée, en ce sens qu'autorisation est donnée au notaire D.________ de procéder à l'exécution de la vente qu'il a instrumentée le 20 juillet 2023" (conclusion II).

La propriété des deux immeubles préemptés a toutefois été transférée entretemps à la recourante en dépit du droit de préemption exercé par l'autorité intimée et du versement par celle-ci de l'acompte de 1'280'000 fr. prévu par l'acte de vente sur le compte du notaire. La conclusion II formulée par la recourante est ainsi devenue sans objet dans la mesure où celle-ci a déjà exécuté la vente pour laquelle elle tendait à obtenir une autorisation par le recours.

3.                      a) Il y a lieu de rappeler le cadre légal entourant l’exercice du droit de préemption.

aa) L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:

"¹ Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.

² Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:

-  il doit viser la création de LUP;

-  il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné;

-  la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m², sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.

³ Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin."

L'art. 32 LPPPL prévoit quant à lui ce qui suit:

"¹ Le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31 est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier.

² Le propriétaire doit également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.

³ Lorsque la commune envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur."

Quant à l'art. 33 LPPPL, il prescrit que la commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.

Les conséquences de cette décision sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:

"¹ Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.

² Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP.

³ Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.

⁴ En cas d'acquisition du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.

⁵ Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."

Ces dispositions ont été introduites dans le cadre des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17 Conseil d'Etat, p. 409 ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale "Stop à la pénurie de logements" et notamment également sur la motion Jérôme Christen et consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités publiques (voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 16, Conseil d'Etat, p. 406 ss pour le préavis et les projets de modifications législatives).

bb) Le règlement du 25 octobre 2017 d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1), dans sa version en vigueur depuis le 1^er novembre 2023, précise ce qui suit:

"Art. 34f Vente de lots de propriété par étages ou de parts de copropriété

¹ La vente d'un lot de propriété par étages ou d'une part de copropriété n'ouvre pas la voie au droit de préemption à moins que l'acte de vente porte sur la vente simultanée à un même acquéreur de la totalité des lots de la propriété par étages ou des parts de copropriété.

Art. 34g Vente d'une pluralité d'immeubles

¹ Le droit de préemption peut s'exercer en cas de vente en lien avec un bien-fonds spécifique, même si celui-ci fait partie d'un portefeuille ou d'une vente en bloc de divers biens immobiliers, situés ou non sur le territoire d'une même commune."

b) La jurisprudence a déjà eu l'occasion de dire que lorsque le droit public cantonal ne définit pas un aspect du droit de préemption, il convient de se référer au droit civil fédéral à titre de droit cantonal supplétif (cf. Thierry Tanquerel, Le droit de préemption, in: Tanquerel/Bellanger, La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle des prix, Genève 2009, p. 155 s.; cet auteur cite notamment l'arrêt non publié du Tribunal fédéral 1P.767/1991 du 22 avril 1993, qui portait sur la définition des actes soumis au droit de préemption public cantonal). Il y a donc lieu de s'inspirer du mécanisme des art. 681 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) réglant les droits de préemption légaux de droit privé (cf. dans ce sens CDAP AC.2023.0140 / AC.2023.0143 du 14 décembre 2023 consid. 3; AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 9b). Il convient toutefois de préciser à ce propos, s’agissant de droits de préemption légaux fondés sur le droit public cantonal, comme en l’espèce, que les art. 681 ss CC ne s’appliquent alors qu’à titre de droit public supplétif (Denis Piotet, in: Code civil II, Commentaire romand, Pichonnaz/Foëx/Piotet [éd.], Bâle 2016, n° 5 ad art. 681), ce qui suppose de prendre en compte cas échéant l’intérêt public en cause.

4.                      Selon la recourante, la décision du 1^er septembre 2023 serait insuffisamment motivée. Son contenu ne serait qu'un canevas standard, qui ne répondrait en aucun cas aux questions et remarques formulées par son conseil au cours de la séance du 24 août 2023. La recourante estime qu'elle était ainsi insuffisamment renseignée pour apprécier de façon complète les chances d'un recours et invoque la violation du droit d'être entendu.

a) D’après l'art. 42 LPA-VD, la décision contient notamment les indications, exprimées en termes clairs et précis, des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c) et du dispositif (let. d). Les exigences relatives aux indications que la décision administrative doit obligatoirement contenir découlent du droit d’être entendu.

Le droit d’être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2).

b) En l'espèce, l'autorité intimée a indiqué dans sa décision du 1^er septembre 2023 qu'elle comptait réaliser des LUP, que le droit de préemption était exercé aux prix et conditions fixés par l'acte de vente à terme du 20 juillet 2023 et que l'acquéreur évincé pouvait revendiquer une juste indemnité s'il avait engagé des frais dans la conception d'un projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption. Certes cette motivation est sommaire et consiste pour l'essentiel à reprendre les conditions fixées par l'art. 31 LPPPL. Cela étant, il convient de prendre note que l'on n'a pas affaire à une situation dans laquelle une autorité doit préciser à un administré les raisons pour lesquelles elle a pris une décision, mais à une configuration dans laquelle l'autorité exerce un droit de préemption selon des conditions précises fixées par la loi; il s'agit d'une déclaration unilatérale de volonté. Cette déclaration est un acte formateur qui déploie ses effets dès que le droit est exercé, sans être soumis à aucune condition (cf. entre autres Rubido José-Miguel, Le droit de préemption immobilier en droit privé et le Registre foncier: Questions choisies, Revue Suisse du Notariat et du Registre foncier [RNRF/ZBGR] 2015, p. 1 ss, spéc. p. 4). Il en découle que l'obligation de motivation peut être interprétée plus souplement. Compte tenu des règles précises et limitatives posées par la loi à l'exercice du droit de préemption, l'administré n'a pas besoin d'explications complémentaires pour comprendre l'appréciation faite par l'autorité intimée de la situation concrète.

En l'espèce, la motivation de la décision attaquée permet de comprendre la portée et les conséquences de celle-ci pour la recourante. Cette dernière a pu l'attaquer en connaissance de cause. Il n'y a pas eu de violation de son droit d'être entendu.

5.                      a) Dans son recours, la recourante soutient que l'autorité intimée n'a pas établi qu'elle remplissait – sous l'ange du droit communal – toutes les conditions juridiques et financières lui permettant d'exercer son droit de préemption. Elle met en doute la conformité de la décision attaquée aux art. 73 et 74 du règlement du 10 octobre 2014 du Conseil communal de Vevey, qui traitent spécifiquement de la Commission des opérations immobilières concernant le Fonds d'urbanisme (ci-après: la commission des opérations immobilières). Elle expose que ni la mention, ni même la date de la décision de la commission des opérations immobilières, n'apparaît dans la décision attaquée. Or pour acquérir un bien immobilier, la municipalité doit demander à la commission de rendre une décision libérant les fonds (art. 74 al. 2 du règlement précité).

La recourante rappelle aussi qu'en début de législature, cette commission est dotée d'un fonds réservé à l'acquisition de biens immobiliers par la commune. Conformément à la décision du Conseil communal du 7 octobre 2021, un crédit de 50'000'000 fr. a été alloué à la municipalité pour la reconduction du Fonds d'urbanisme. Or il n'a pas été précisé à quelles acquisitions immobilières la municipalité avait procédé et quel était l'état du fonds.

b) L'autorité intimée a répondu qu'elle a saisi la commission des opérations immobilières et que celle-ci a siégé le 30 août 2023. A l'issue de cette séance, la commission a formellement autorisé la municipalité à acquérir les biens-fonds n° 648 et n° 649-1 au moyen du fonds d'urbanisme et à signer tous documents et actes en relation avec cette acquisition. Cette décision, qui n'a pas été contestée, figure dans le dossier municipal produit en cours de procédure de recours.

Au vu de ce qui précède, force est de constater que la procédure suivie respecte les conditions posées par le règlement du Conseil communal. Contrairement à ce que soutient la recourante, la décision attaquée en fait état en ces termes:

"Cette décision a été prise par la Municipalité, laquelle opère sur autorisation de la Commission des opérations immobilières concernant le Fonds d'urbanisme de Vevey en date du 30 août 2023, en vertu et sur la base de l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil Communal du 7 octobre 2021 et du règlement du Conseil Communal."

Il résulte par ailleurs du rapport soumis à la commission des opérations immobilières (produit dans le cadre de l'instruction du présent recours) que le crédit d'acquisition de 50 millions accordé à la municipalité par le Conseil communal le 7 octobre 2021 n'a été utilisé que trois fois pour acquérir des bien-fonds dont le prix cumulé n'atteint pas la moitié du montant susmentionné, ce qui laisse un solde suffisant pour acquérir et payer le prix de vente des immeubles n° 648 et n° 649-1.

Il n'y a dès lors pas lieu de tenir compte du grief de violation des règles d'organisation communales, ce que la recourante semble d'ailleurs admettre dans son écriture du 29 janvier 2024.

6.                      a) La recourante expose que les loyers des appartements construits sur la parcelle n° 648 respectent tous, sans exception et très largement, le barème institué par l'art. 28 RLPPPL. Par conséquent, il ne serait à son avis pas possible de considérer que l'acquisition à laquelle entend procéder l'autorité intimée vise la "création de LUP", puisqu'elle n'en crée pas un seul. Il y aurait donc lieu de constater que la décision de l'autorité intimée ne respecte pas l'art. 31 al. 2 LPPPL.

Par surabondance, la recourante indique qu'elle est disposée à s'engager, sur la base d'une convention de droit privé, à maintenir, dans les limites fixées par l'art. 28 al. 2 et 3 RPLLLP, ceci, par exemple, durant quinze ans, les loyers des appartements qui se trouvent dans le bâtiment érigé sur la parcelle n° 648 et à transférer cette charge à un éventuel acquéreur, réserve étant toutefois faite pour des travaux très importants imposés par une modification législative, notamment dans le domaine de l'énergie.

b) De son côté, l'autorité intimée souligne que la locution "création de LUP" figurant à l'art. 31 al. 2 LPPPL vise non seulement la construction de nouveaux logements d'utilité publique, mais également la conversion juridique de logements préexistants en LUP, selon le sens que la LPPPL donne à ce terme, même sans aucun travail de construction. D'après la jurisprudence, la conversion de logements préexistants en LUP ne va pas à l'encontre de l'objectif légal, puisque, contrairement aux loyers des LUP qui font l'objet d'un plafonnement légal en vue d'assurer le maintien de prix abordables (art. 27 al. 1 let. d LPPPL et 30 ss RLPPPL), les loyers des autres logements sont susceptibles d'augmentations (art. 269d de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 [Code des obligations; CO; RS 220]), notamment en cas de changement de locataire (cf. art. 270 CO; TF 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.3.2.2).

c) Les considérations précitées de l'autorité intimée sont conformes à la jurisprudence (cf. AC.2020.0080 du 22 mars 2021, confirmée par TF 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.3). Il faut aussi relever que les 34 appartements préemptés sont certes d'anciens logements subventionnés respectant d'ores et déjà les limites de surfaces et de loyers prévues aux art. 27 et 28 RLPPPL, mais qu'ils ont été libérés du contrôle étatique le 16 février 2022. Depuis lors, leurs loyers sont donc susceptibles d'évoluer selon les conditions du droit privé. Même si leurs surfaces et loyers respectent les barèmes fixées par le RLPPPL, et même si la recourante s'engage à ne pas modifier les loyers, ces logements ne sont pas des LUP au sens où la LPPPL l'entend. Pour le devenir, ils doivent faire l'objet d'une procédure de reconnaissance d'utilité publique, comme le prévoient les art. 27 al. 2 et 4 LPPPL et 26 RLPPPL. C'est la décision qui reconnaît leur caractère d'utilité publique qui bloque le revenu locatif et entraîne l'inscription d'une restriction au droit d'aliéner au registre foncier.

Ainsi, conformément à ce qui précède, la décision attaquée est apte à créer des LUP – au sens de l'art. 31 al. 2 LPPPL – au terme de la procédure de reconnaissance d'utilité publique que l'autorité intimée entend conduire, selon ses écritures, une fois qu'elle aura acquis la propriété des immeubles concernés. Il n'y a pas lieu de douter du fait que l'autorité entamera les démarches prévues afin de faire constater le caractère d'utilité publique des logements concernés.

7.                      La recourante soutient que la préemption de la part de copropriété n° 649-1 pose un certain nombre de problèmes.

a) aa) La recourante expose tout d'abord que la parcelle n° 649 se situe en zone d'utilité publique. Or, le droit de préemption ne peut être exercé que sur des bien-fonds affectés en zone à bâtir légalisée (art. 31 al. 1 LPPPL). Dès lors, en tant qu'elle touche la part de copropriété n° 649-1, la décision de préemption serait contraire à la LPPPL. Et cette illicéité rejaillirait nécessairement sur l'ensemble de l'acte, les parties ayant regroupé les immeubles pour des raisons évidentes, en particulier parce que le parking est prioritairement à disposition des locataires des appartements situés sur la parcelle n° 648.

bb) Le tribunal de céans relève que la parcelle n° 649 se trouve certes dans la zone de constructions d'utilité publique d'après l'addenda au plan d'extension partiel "Quartier de Subriez" approuvé par le Conseil d'Etat le 18 septembre 1992. Toutefois, cette zone étant destinée aux constructions et aménagements d'utilité publique (selon l'art. 6 du règlement accompagnant cet addenda), elle fait partie des zones à bâtir. Cette zone est en outre "légalisée" puisque le plan d'affectation en question est en force. Le droit de superficie dont la municipalité bénéficie sur cette parcelle n'y fait pas obstacle dès lors qu'il lui permet de construire non seulement un complexe scolaire, mais aussi "de toute autre construction d'utilité publique".

Au vu ce qui précède, l'affectation de la parcelle n° 649 n'est pas contraire à l'exigence découlant l'art. 31 al. 1 LPPPL. A cela s'ajoute que la LPPPL n'exclut pas une adaptation ultérieure du plan d'affectation du sol si cela est nécessaire pour réaliser des LUP (voir les art. 37 et 38 LPPPL).

Le grief de la recourant n'est par conséquent pas fondé.

b) aa) Ensuite, de l'avis de la recourante, l'acquisition par préemption au sens de la LPPPL d'une part de copropriété serait a priori exclue, comme celle d'une partie des lots d'une PPE (contrairement à l'acquisition d'un objet dans le cadre d'une vente en portefeuille avec des objets dissociables, celle-ci étant admissible selon l'arrêt du 2 juin 2022 dans la cause AC.2021.0167). La recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir fait totalement abstraction de l'art. 34f RLPPPL, selon lequel "la vente d'un lot de propriété par étages ou d'une part de copropriété n'ouvre pas la voie au droit de préemption à moins que l'acte de vente porte sur la vente simultanée à un même acquéreur de la totalité des lots de la propriété par étages ou des parts de copropriété".

En outre, la recourante souligne que l'objectif poursuivi par l'autorité intimée en lien avec l'acquisition de la part de copropriété n° 649-1 ne répondrait pas du tout aux objectifs fixés par la LPPPL, qui subordonne l'exercice du droit de préemption à la volonté de créer des LUP. Elle mentionne à cet égard le chiffre 5 du rapport de l'autorité intimée à la commission des opérations immobilières, dont la teneur est la suivante (extrait):

"La vente comprend également une part de 14/30^ème du parking en ouvrage en copropriété, d'une surface au sol de 464 m², située sur la parcelle n° 649. La Commune de Vevey bénéficie d'un droit de superficie sur cette parcelle, lui permettant d'y construire un complexe scolaire ou de toute autre construction d'utilité publique de deux niveaux maximum.

Cette parcelle n° 649 joue un rôle important dans le futur développement du site de Subriez. Devenir propriétaire d'une part de copropriété du parking pourrait sans doute simplifier les négociations avec l'autre propriétaire, la coopérative E.________, stratégique pour l'implantation d'infrastructures publiques selon le nouveau Plan Directeur communal » (passage souligné par le soussigné)".

La recourante déduit de l'extrait précité que la décision de l'autorité intimée de préempter la part de copropriété n° 649-1 a été dictée par des motifs qui sont totalement étrangers à la volonté de créer des LUP; l'autorité intimée ne prévoirait d'ailleurs même pas de maintenir les places de parc, signe que celles-ci ne forment pas un tout indissociable avec la parcelle n° 648 à ses yeux. La recourante soutient dès lors que l'autorité intimée ne pouvait en aucun cas invoquer la LPPPL pour acquérir simultanément les deux objets.

bb) Il convient en premier lieu de mentionner que le présent arrêt, conformément aux principes usuels en matière de droit intertemporel, doit être rendu sur la base du règlement, du 25 octobre 2017, d’application de la LPPPL (RLPPPL; BLV 840.15.1) dans sa teneur au moment du prononcé de la décision attaquée, soit le 1^er septembre 2023; la récente modification de ce texte (en date du 1^er novembre 2023), qui lui est postérieure, ne sera donc pas prise en considération (cf. dans ce sens AC.2022.0337/346 du 15 mars 2024 consid. 2).

Au 1^er septembre 2023, l'art. 34f RLPPPL n'était pas encore en vigueur. Son application au cas d'espèce ne sera dès lors pas discutée et la décision de préemption ne peut pas être considérée comme illégale sur cette base.

En l'absence de disposition spécifique dans la LPPPL ou le RLPPPL, il convient d'examiner les solutions amenées par le droit privé.

Selon l'art. 682 CC, les copropriétaires ont un droit de préemption contre tout acquéreur d’une part qui n’est pas copropriétaire. Lorsque plusieurs copropriétaires font valoir leur droit de préemption, la part leur est attribuée en proportion de leur part de copropriété au moment de l’attribution.

Il apparaît ainsi que le droit privé n'exclut pas que le droit de préemption soit exercé sur une part de copropriété.

Encore faut-il que la part de copropriété visée soit soumise au droit de préemption. Dès lors que l'autorité intimée ne manifeste aucune volonté de construire dans un futur proche des LUP sur la parcelle n° 649, il apparaît que la préemption de la part de copropriété n° 649-1, envisagée pour elle-seule, ne répond pas aux conditions de l'art. 31 LPPPL. L'autorité intimée soutient toutefois que la préemption de la part de copropriété n° 649-1 ne doit pas envisagée pour elle-seule mais découlerait nécessairement de la préemption de l'immeuble n° 648. La LPPPPL ne réglant pas la préemption d'immeubles dépendants, il y a lieu d'examiner la solution proposée par le droit privé.

Selon l'art. 655a CC, un immeuble peut être rattaché à un autre immeuble de telle manière que le propriétaire de l’immeuble principal soit également propriétaire de l’immeuble qui lui est lié. L’immeuble dépendant partage le sort de l’immeuble principal et ne peut être ni aliéné, ni mis en gage, ni grevé d’un autre droit réel séparément. A titre d'exemple, Paul-Henri Steinauer mentionne "des places de parc destinées aux habitants du fonds A [qui] se trouvent sur le fonds B, séparé du premier par une route" (Les droits réels, tome II, 5e éd., Berne 2020, p. 65 n° 2035). Dans ce cas de figure, en cas de rattachement selon l'art. 655a CC avec inscription correspondante au registre foncier, le droit de préemption doit être exercé sur l'ensemble des objets vendus (cf. TF 5A_1006/2015 du 2 août 2016 consid. 6.1).

L'art. 95 ORF prévoit un certain nombre de règles précisant le statut des immeubles dépendants:

^"1 Lorsqu’un immeuble (immeuble dépendant) appartient au propriétaire actuel d’un autre immeuble (immeuble principal; art. 655a, al. 1, CC), il y a lieu de remplacer la désignation du propriétaire dans la rubrique «propriété» du feuillet du grand livre de l’immeuble dépendant par la désignation de l’immeuble principal.

² Lorsque l’immeuble dépendant est une part de copropriété, tous les copropriétaires doivent approuver ce lien de dépendance. Ils renoncent de cette façon à leur droit de préemption sur les parts dépendantes (art. 682 CC) et à leur droit de demander la dissolution de cette copropriété (art. 650 CC). Cette convention obéit à la forme authentique.

³ La création d’un tel lien de dépendance n’est possible que lorsque l’immeuble dépendant n’est grevé d’aucun gage immobilier ni de charge foncière ou que lorsque ceux-ci sont transférés sur l’immeuble principal au moment de la création de ce lien de dépendance et radiés sur l’immeuble dépendant.

⁴ Lorsque l’immeuble dépendant est une part de copropriété, l’immeuble constitué en copropriété doit également demeurer libre de gages et de charges foncières pendant toute la durée de ce lien de dépendance.

⁵ Ce lien de dépendance est indiqué dans l’état descriptif ou dans la rubrique «mentions» du feuillet du grand livre de l’immeuble principal."

En l'occurrence, il n'apparaît pas que la part de copropriété n° 649-1 soit inscrite au registre foncier comme dépendante de l'immeuble n° 648, au sens des règles qui précèdent. Il n'en demeure pas moins que le lien de dépendance entre les deux bien-fonds existe dans les faits. Tout d'abord, le contrat de vente du 20 juillet 2023 stipule que les deux immeubles n^os 648 et 649-1 forment "un ensemble économique et qu'ils sont vendus en bloc" (art. 1^er). Ce lien se reflète aussi dans l'acte constitutif du droit de superficie, du 9 juin 1998, grevant la parcelle n° 649 qui mentionne que c'est dans le cadre de la mise en valeur des parcelles n° 646 et n° 648 qu'a été érigé un parking aérien, qui deviendra souterrain, sur la parcelle n° 649 (cf. partie I. Exposé préalable de l'acte). Le parking souterrain érigé sur la parcelle n° 649 a été construit en lien avec les besoins des bâtiments (A et B) situés sur les parcelles n° 646 et n° 648 (cf. les dossiers d'autorisations de construire concernant les bâtiments érigés sur les parcelles n° 646 et n° 648, produits par l'autorité intimée).

On peut ainsi raisonnablement considérer que les places de stationnement font partie de l'équipement nécessaire du bâtiment sis sur la parcelle n°648. L'art. 67bis du règlement sur les constructions de la Ville de Vevey du 1^er janvier 1964 (RCVV) exige en effet que les bâtiments de logements soient pourvus d'un nombre de places de stationnement suffisant selon les normes VSS. Cette exigence s'applique également aux LUP.

D'après le règlement de cette copropriété, la parcelle n° 649 et le parking en question ont été divisés en deux lots, l'un de 14/30èmes constituant le lot n° 649-1 et l'autre de 16/30èmes constituant le lot 649-2. Le premier lot comporte les places de stationnement du bâtiment B situé sur la parcelle n° 648 et le second lot celles attribuées au bâtiment A érigé sur la parcelle n° 646. Le lien de dépendance évoqué ci-avant permet la préemption de la part de copropriété n° 649-1 en lien avec celle de l'immeuble n° 648.

cc) Concernant ensuite l'argument de la recourante, selon lequel l'autorité intimée, en acquérant la part de copropriété n° 649-1, ne poursuivrait pas l'objectif de créer des LUP, il y a lieu d'examiner les pièces au dossier. Il est vrai que celles-ci présentent une certaine ambiguïté.

Il ressort du procès-verbal de la séance municipale du 28 août 2023 que le Service Urbanisme et mobilité a proposé à l'autorité intimée de préempter la part de copropriété n° 649-1 au motif que "[c]ette parcelle n° 649 joue un rôle important dans le futur développement du site de Subriez. Devenir propriétaire d'une part de copropriété du parking pourrait sans doute faciliter les négociations avec l'autre propriétaire, la coopérative E.________, stratégique pour l'implantation d'infrastructures publiques selon le nouveau Plan Directeur communal".

Dans le rapport du 28 août 2023 de l'autorité intimée à la commission des opérations immobilières, cette explication est reprise telle quelle en page 4 ("Cette parcelle n° 649 joue un rôle important dans le futur développement du site de Subriez. Devenir propriétaire d'une part de copropriété du parking pourrait sans doute faciliter les négociations avec l'autre propriétaire, la coopérative E.________, stratégique pour l'implantation d'infrastructures publiques selon le nouveau Plan Directeur communal."). La conclusion du rapport répète cette argumentation:

"La vente comprend également une part de 14/30ème du parking en ouvrage en copropriété, situé sur la parcelle n° 649, pour laquelle la Commune de Vevey bénéficie d'un droit de superficie afin d'y ériger un bâtiment public de deux niveaux. Cette dernière parcelle est fondamentale dans le cadre du développement futur du site de Subriez. Devenir propriétaire d'une part de copropriété non négligeable du parking pourrait, le cas échéant, faciliter les négociations avec l'autre propriétaire, la coopérative E.________, et permettre l'implantation de nouveaux équipements publics et aménagements paysagers dans ce secteur, défini comme stratégique selon le nouveau Plan Directeur communal de Vevey."

Force est de constater, à la lecture des documents précités, que le besoin de mettre des places de parc à la disposition des habitants de l'immeuble érigé sur la parcelle n° 648 n'est pas mentionné par l'autorité intimée avant le dépôt de sa dernière écriture (le 8 mars 2024). On peut ainsi supposer qu'il ne s'agit pas d'un besoin prépondérant aux yeux de l'autorité intimée. Il ressort par ailleurs du préavis du Service Urbanisme et mobilité à la municipalité que l'accessibilité de la parcelle n° 648 en transports publics est bonne. Il n'en demeure pas moins que le besoin de places de parc pour un immeuble locatif situé dans un périmètre urbain tel que celui de Vevey n'est pas contestable. Dans le cadre des écritures adressées au Tribunal de céans, l'autorité intimée souligne que le passage de son rapport à la commission des opérations immobilières ne dit ni que le parking actuel va être supprimé ni que des LUP ne seront pas créés comme prévus. Le Tribunal prend dès lors acte du fait que l'autorité intimée entend maintenir le parking actuel et que les places de ce parking seront attribuées aux habitants des logements édifiés sur la parcelle n° 648 prioritairement, contribuant ainsi au confort des locataires des LUP de la parcelle n° 648 et au respect des dispositions du Règlement sur les constructions de la Ville de Vevey relatives aux places de stationnement exigées pour les bâtiments de logements. En effet, si tel n'était pas le cas, la part de copropriété n° 649-1 ne pourrait pas être considérée comme indissociablement liée au bien-fonds n° 648 et ne pourrait pas être soumise au droit de préemption de la Commune de Vevey.

8.                      Enfin, la recourante soulève la problématique des frais couverts par l'art. 35 LPPPL, plus précisément la question de la prise en charge de la commission, de 2 %, due à la direction du fonds de placement, qu'elle doit assumer. Elle estime que l'autorité intimée se serait dérobée sur cette question, s'abstenant de répondre aux questions qui lui ont été posées à ce sujet, avec la volonté de se soustraire à cette obligation.

Selon les dispositions finales du contrat de "Vente et Constitution d'un droit d'emption" du 20 juillet 2023 (Article 19 Droit de préemption communal et cantonal), le préempteur devra notamment "rembourser à l'acheteur […] tous les frais engagés en relation avec l'acquisition des immeubles, à savoir notamment les frais d'expertises immobilières ainsi que la commission de deux pour cent (2 %) due à la direction de fonds selon le contrat de fonds de placement autorisé par la FINMA en date du 5 octobre 2022".

Le reproche fait à l'autorité intimée de ne pas vouloir se prononcer sur la prise en charge de la commission de 2 % n'est pas pertinent. En effet, le sort de cette commission n'est pas une condition d'exercice du droit de préemption, mais une conséquence financière de la mise en œuvre de ce droit. Certes, en exerçant son droit de préemption au sens de l'art. 32 LPPPL, l'autorité intimée a pris l'engagement d'acquérir les biens-fonds n° 648 et n° 649-1 aux prix et conditions de l'acte de vente, conformément à l'art. 33 LPPPL. Force est cependant de constater que l'obligation de prise en charge de la commission de 2 % ne constitue pas une condition du contrat de vente (elle ne s'applique d'ailleurs pas à l'acheteuse), mais plutôt une condition complémentaire que le contrat de vente ajouterait à la LPPPL (l'art 19 du contrat s'intitulant d'ailleurs "Droit de préemption communal et cantonal"), ce qui n'est pas admissible.

A la lumière de l'art. 33 LPPPL-VD, la prise en charge de la commission, de 2 %, ne constitue pas un sujet à traiter dans la décision de préemption. Pour pouvoir préempter valablement, la Commune de Vevey n'avait ni décision à rendre ni assurance à donner à la recourante au sujet de la commission en question. Comme la Cour de céans l'a déjà jugé, l'autorité préemptrice ne bénéficie pas d'une compétence décisionnelle et ne doit pas se déterminer au sujet des indemnisations et autres frais dans sa décision de préemption (cf. AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 2 qui a fait l’objet d’une procédure de coordination au sens de l'article 34 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 [ROTC; BLV 173.31.1]; au consid. 2d il est notamment relevé "que l'intention du législateur – qui met ainsi la décision de l'art. 33 LPPPL en exergue – était bien que celle-ci ne porte que sur la volonté d'acquisition du bien-fonds, aux prix et conditions de l'acte de vente, à l'exclusion des effets mentionnés à l'art. 35 LPPPL. Au vu de ces éléments, il n'y a pas de doute que si le législateur avait voulu mettre d'autres décisions dans la compétence de l'autorité communale, il l'aurait mentionné explicitement dans les dispositions légales topiques" ou encore "le texte de l'article montre que la question des indemnisations ne doit intervenir qu'une fois la vente conclue entre le vendeur et l'autorité communale, soit après que la décision relative à l'exercice du droit est définitive et exécutoire").

9.                      Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours dans la mesure où il garde un objet et la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un conseil professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD, 10 et 11 TFJDA).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure où il garde un objet.

II.                      La décision de la Municipalité de Vevey, du 1^er septembre 2023, valant déclaration d’exercice du droit de préemption dont bénéficie la Commune de Vevey sur la parcelle n° 648 et la part de copropriété n° 649-1 de dite commune est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________ SA.

IV.                    A.________ SA versera à la Commune de Vevey une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 24 juillet 2024

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.