TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 12 mars 2025
Composition	M. André Jomini, président; M. Jean-Claude Pierrehumbert et M. Florent Lombardet, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Stefano FABBRO, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Renens, à Renens.

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Renens du 20 septembre 2023 refusant d'octroyer un permis de construire pour un projet de surélévation et rénovation d'un bâtiment à l'adresse avenue de Longemalle 5.

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________ est propriétaire des parcelles n^os 1509, 1511 et 1530 du registre foncier sur le territoire de la commune de Renens. Ces trois parcelles constituent ensemble une bande de terrain de 2'472 m², perpendiculaire à l'avenue de Longemalle. Il se trouve sur ce terrain un bâtiment de forme allongée (au registre foncier: bâtiments industriels accolés n^os ECA 2042 et 2045). Selon le plan des zones actuellement en vigueur, ces parcelles sont classées dans la zone industrielle, ordre non contigu.

B.                     Le 16 août 2023, A.________ a adressé à l'administration communale de Renens une demande de permis de construire qui décrit ainsi l'ouvrage projeté: "Surélévation et rénovation d'un bâtiment comprenant une carrosserie et 25 ateliers avec logement". Selon les rubriques 63 et B13 du questionnaire général, les travaux viseraient en particulier à créer 25 nouveaux logements, correspondant à 3'644 m² de surface brute de plancher (alors que dans l'état actuel, 149 m² de plancher sont consacrés au logement).

C.                     Le 20 septembre 2023, la Municipalité de Renens (ci-après: la municipalité) a rendu la décision suivante:

"[...] Nous avions déjà passé en revue ce projet avec MM. [représentants du bureau d'architecte et de la propriétaire] récemment et vous avions informés que le Plan d'affectation communal (PACom), actuellement à l'enquête, affecte ces parcelles en zone d'activités et cette affectation exclut le logement. Au demeurant, s'agissant de la rénovation d'un bâtiment construit selon les règles de la zone industrielle, sa reconversion en logement est exclue selon le règlement en vigueur.

Votre projet propose principalement des logements avec une pièce indépendante destinée à l'activité; il n'est donc pas compatible avec l'affectation du secteur, actuelle ou future.

Dans la mesure où le projet compromet des dispositions importantes de la réglementation future et sur la base de l'article 47 de la Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), la Municipalité, dans sa séance du 11 septembre 2023, a décidé de refuser l'octroi du permis de construire concernant la surélévation et la rénovation d'un bâtiment pour la création d'une carrosserie et de 25 logements avec ateliers [...], sans mettre le projet à l'enquête publique. [...]"

D.                     Agissant le 19 octobre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision rendue le 20 septembre 2023 par la municipalité et d'ordonner la mise à l'enquête publique de son projet de construction.

E.                     L'acte de recours contient une réquisition de suspension de l'instruction du recours jusqu'à droit connu dans la procédure d'opposition au PACom de la Commune de Renens.

Un projet de nouveau PACom a en effet été mis à l'enquête publique du 19 août au 17 septembre 2023. A.________ a déposé une opposition le 12 septembre 2023, en critiquant notamment le régime d'affectation prévu pour ses parcelles n^os 1509, 1511 et 1530, qui est celui de la "zone d'activités économiques B (ZAE B 15 LAT): activités artisanales". Selon l'art. 84 du projet de règlement du PACom, cette zone est destinée aux activités industrielles et artisanales moyennement gênantes, ainsi qu'aux activités du secteur tertiaire; le logement n'est pas admis, sauf exceptionnellement pour le gardiennage.

Le 14 novembre 2024 (après le paiement de l'avance de frais par la recourante), le juge instructeur a ordonné la suspension de la cause.

Le Conseil communal s'est prononcé dans sa séance du 5 septembre 2024 sur le projet de nouveau PACom et il a statué sur l'opposition de la recourante. L'instruction de la cause a été reprise le 1^er octobre 2024.

F.                     La municipalité a déposé sa réponse au recours le 25 novembre 2024; elle conclut à son rejet.

La recourante a répliqué le 21 février 2025, en confirmant ses conclusions.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision par laquelle une municipalité refuse de délivrer un permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD); elle doit à l'évidence être reconnue au propriétaire foncier requérant de l'autorisation de construire. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      La recourante se plaint en premier lieu d'une violation du principe de la bonne foi en faisant valoir en substance que la réglementation de la zone industrielle, ordre non contigu, selon le plan des zones en vigueur, permettrait la construction de logements; or la municipalité ne l'aurait pas informée, avant le dépôt de la demande de permis de construire – alors que cette autorité connaissait sa volonté de construire des "logements-ateliers" –, que le régime du futur PACom exclurait inconditionnellement la construction de logements. La recourante dénonce ensuite une violation de l'art. 47 LATC en reprochant à la municipalité d'appliquer à son projet l'effet anticipé négatif du PACom en voie d'élaboration; elle critique la pesée des intérêts effectuée par l'autorité en invoquant également le principe de la bonne foi.

a) Le droit cantonal prévoit plusieurs "mesures conservatoires" (titre des art. 46 ss LATC) visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification lorsqu'un plan d'affectation doit être révisé. La première de ces mesures est la zone réservée (art. 46 LATC), qui a comme effet de surseoir à l'application du plan d'affectation en vigueur dans un périmètre déterminé, pendant quelques années, ce qui permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté.

La LATC prévoit d'autres mesures conservatoires aux art. 47 et 49 LATC. Aux termes de l'art. 47 LATC, la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique (al. 1). L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique (al. 2). Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours (al. 3). Quant à l'art. 49 LATC, il dispose que la municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation (al. 1). L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis (al. 2). 

Les art. 47 et 49 LATC traitent ainsi de l'effet anticipé négatif d'un projet de plan d'affectation. Un tel effet permet, respectivement impose à l'autorité compétente de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification envisagée. Dans la réglementation des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC, le législateur a prévu un régime différent pour l'effet anticipé négatif d'un projet de plan, selon que ce projet est dans les premières phases d'élaboration (art. 47 LATC) ou, au contraire, qu'il a déjà été mis à l'enquête publique (art. 49 LATC). Dans la seconde hypothèse, la municipalité doit refuser le permis de construire, quand le projet va à l'encontre du plan envisagé (cf. art. 49 al. 1 LATC), tandis que dans la première hypothèse, la municipalité conserve une grande latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée. Un refus fondé sur l'art. 47 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière.

L'application de l'art. 47 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification. L’art. 49 LATC s'applique à partir du moment où le plan d'affectation envisagé est mis à l'enquête publique. Dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet de planification. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office (CDAP AC.2023.0309 du 11 avril 2024 consid. 2; AC.2022.0252 du 26 septembre 2023 consid. 3).

b) Dans le cas particulier, le projet de nouveau PACom avait déjà été mis à l'enquête publique (à partir du 19 août 2023 – cf. art. 38 LATC) lorsque la municipalité a statué sur la demande de permis de construire (le 20 septembre 2023). Il n'est pas contesté par la recourante que la transformation d'un bâtiment industriel pour y aménager 25 logements (ou "logements-ateliers") représentant plus de 3'600 m² de surface habitable, n'est pas conforme à l'affectation de la "zone d'activités économiques B (ZAE B 15 LAT): activités artisanales" du projet de PACom. On se trouve dans une situation où se déploie l'effet anticipé négatif du plan d'affectation en cours d'élaboration, qui prévoit que la zone à bâtir en question n'est pas une zone d'habitation ni une zone mixte. L'application de la mesure conservatoire de l'art. 49 LATC s'imposait donc, sans que la municipalité doive procéder à une pesée des intérêts.

c) Il est vrai qu'à la date du dépôt de la demande de permis de construire (elle porte la date du 16 août 2023) le nouveau PACom n'avait pas encore été mis à l'enquête publique. Mais cette opération était imminente et il est manifeste qu'au début du mois d'août 2023, la municipalité aurait sans autre pu appliquer la mesure conservatoire de l'art. 47 LATC. La réglementation du droit cantonal à propos de l'effet anticipé négatif d'un projet de plan non encore mis à l'enquête, et donc que le public n'était pas encore censé connaître, prend en considération le principe de la bonne foi: l'art. 48 LATC dispose que "l'autorité qui refuse un permis de construire en application de l'article 47 répond du dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la réglementation existante". Un requérant de permis de construire qui, de bonne foi, soumet à la municipalité un projet que cette autorité doit refuser à cause de l'effet anticipé d'un futur plan d'affectation, peut donc recevoir une indemnisation en ouvrant action après le refus du permis (cf. art. 48 2^ème phr. LATC); la loi cantonale ne lui confère en revanche pas le droit d'obtenir l'autorisation de construire à laquelle il prétendait, nonobstant les mesures conservatoires.

Il convient de réserver les situations où un administré peut invoquer le droit constitutionnel à la protection de la bonne foi. Selon l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), les organes de l’État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif. Le principe de la bonne foi (cf. également art. 9 Cst.) protège le justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela que l'autorité qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme compétente, que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à une affaire concrète touchant le justiciable, que celui-ci n'ait pas pu se rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même qu'au moment où les renseignements ont été donnés (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1; 143 V 341 consid. 5.2.1; 141 I 161 consid. 3.1). En l'espèce, il est manifeste qu'à propos de la transformation du bâtiment litigieux et de la création de logements, les autorités de la commune n'ont pas donné d'assurances à la recourante. Celle-ci ne peut donc pas se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi.

d) Comme, dans le cas particulier, il était clair pour la municipalité qu'elle devait appliquer une mesure conservatoire (art. 47 ou 49 LATC), elle pouvait refuser d'emblée la demande de permis de construire. Il n'y a pas lieu d'examiner si le projet, contraire au PACom en voie d'élaboration, est compatible avec le plan d'affectation en vigueur: l'effet anticipé négatif du nouveau PACom justifie déjà la décision négative de la municipalité.

La recourante ne reproche pas à l'autorité communale d'avoir renoncé à mettre son projet à l'enquête publique (cf. art. 109 LATC). Cette formalité constitue la règle, et la municipalité ne peut normalement s'en écarter (sauf si les conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de l'ouvrage, sont réunies – cf. art. 111 LATC) que dans les cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires (CDAP AC.2023.0355 du 23 novembre 2023 consid. 1c et les références). Dans un cas clair d'application de l'art. 49 LATC, quand la mesure conservatoire s'impose d'emblée, on peut concevoir une exception à la règle précitée (voir à ce propos la fiche d'application de la Direction générale du territoire et du logement [DGTL] au sujet des mesures conservatoires ["Comment refuser un permis de construire qui compromet une planification", septembre 2018]). La décision attaquée, en l'espèce, n'est donc pas critiquable de ce point de vue.

e) En définitive, la municipalité n'a pas violé les normes du droit cantonal sur les mesures conservatoires, ni les garanties du droit constitutionnel fédéral, en refusant le permis de construire.

3.                      Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, la municipalité ayant procédé sans l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 20 septembre 2023 par la Municipalité de Renens est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 12 mars 2025

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.