TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 23 avril 2024

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mmes Bénédicte Tornay Schaller et Lorraine Wasem, assesseures; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourante

 

 A.________, à ********,

  

Autorités intimées

1.

Conseil général d'Oulens-sous-Echallens, à Oulens-sous Echallens,

 

 

2.

Département des institutions, du territoire et du sport (DITS),  représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.

  

 

Objet

plan d'affectation           

 

Recours A.________ c/ décision du 12 juin 2023 du Conseil général d'Oulens-sous-Echallens adoptant des modifications du plan de zones et du plan de quartier "A Oulens" et c/ décision du 2 octobre 2023 du Département des institutions, du territoire et du sport approuvant la décision communale

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le territoire de la Commune d’Oulens-sous-Echallens est régi par un plan de zones adopté par le conseil général le 5 octobre 1981 et approuvé par le Conseil d’Etat le 11 décembre 1981, de même que par un règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions adopté le 2 juillet 1991 et approuvé par le Conseil d’Etat le 24 janvier 1992, ainsi que par un plan de quartier "A Oulens" adopté le 30 octobre 2001 et approuvé par le département compétent le 12 avril 2002.

B.                     La zone à bâtir d’habitation et mixte de la commune est surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l’art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.

Le processus de réduction de la zone à bâtir de la Commune d’Oulens-sous-Echallens a débuté, le 1er juillet 2016, avec la publication, dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) du Canton de Vaud, d’un avis aux propriétaires les informant de l’intention de la municipalité de réviser le plan général d’affectation (PGA).

C.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1261 du registre foncier de la Commune d’Oulens-sous-Echallens, qui lui a été attribuée, en été 2016, dans le cadre du partage de la succession de sa mère, décédée le 27 novembre 2014. Son frère s’est vu attribuer la parcelle n° 58 attenante, qui comporte une habitation mitoyenne et un garage. La parcelle n° 1261, d’une surface totale de 1'136 m2 non construite, est colloquée, selon le plan de zones communal, en zone de village (pour 943 m2 en contiguïté de terrains bâtis) et en zone agricole (pour 193 m2 se situant dans l’angle est que forme le terrain).

La parcelle n° 1261, située à proximité du centre du village, forme approximativement un triangle dont la face ouest est séparée de la Route du Centre par une rangée d’habitations (construites sur les parcelles nos 58, 400 et 418). Au nord-est du bien-fonds en question sont construites deux rangées d’habitations, le long de la Route d’Eclagnens, qui prolonge la Route du Centre en direction de l’est. A peu de distance à l’ouest s’élève l’église du village avec, à son pied, un parking public contigu à la parcelle de A.________. La limite sud de la parcelle n° 1261 est séparée de champs colloqués en zone agricole par un chemin qui conduit à des habitations, plus à l’est.

En février 2016, A.________ s’est adressée à la Municipalité d’Oulens-sous-Echallens (la municipalité) pour savoir s’il serait envisageable de construire une habitation avec un toit plat. Les autorités communales ayant répondu par la négative, elle a ensuite pris contact avec l’entreprise B.________ pour un projet de maison jumelle (pour elle et son époux, ainsi que pour sa fille) et une offre lui a été faite en ce sens le 20 avril 2016. Après avoir à nouveau interpellé les autorités communales au sujet de la faisabilité d’un tel projet, A.________ s’est vu répondre, le 19 juillet 2016, que de nouveaux projets ne seraient plus acceptés, en raison de l’adoption prochaine d’une zone réservée. Un premier projet d’habitation avait été formé en 1979 mais n’avait pas abouti.

D.                     Une zone réservée communale portant sur l’ensemble de la zone à bâtir de la commune, mise à l’enquête publique du 9 décembre 2016 au 16 janvier 2017 et rendant le périmètre inconstructible, sous réserve de l’entretien des bâtiments existants, a été adoptée par le conseil général le 20 mars 2017 et approuvée par la Cheffe du département compétent, le 17 mai 2017, pour une durée de cinq ans. Cette mesure a ensuite été prolongée, jusqu’au 17 mai 2025.

E.                     Le 6 mars 2019, la municipalité a adressé un dossier de révision de son PGA au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) pour examen préalable. Il s’agissait de procéder à des changements d’affectation de parcelles, dans le but de redimensionner la zone à bâtir d’habitation et mixte afin d’être conforme à la mesure A11 du PDCn.

Le 3 septembre 2019, le SDT a adressé à la municipalité un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Sous réserve d’adaptations à apporter, le SDT préavisait favorablement le projet de modification du PGA et invitait les autorités à poursuivre la procédure après avoir pris en compte les indications contenues dans les préavis des services cantonaux. Il ressortait en particulier de ce rapport, au sujet du territoire urbanisé et du dimensionnement de la zone à bâtir, que la capacité d’accueil excessive par rapport à la mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCn) était de 127 habitants selon le rapport d’aménagement et de 145 habitants selon les données brutes du guichet de simulation du SDT. Le projet de modification du PGA permettait une réduction de la capacité d’accueil d’environ 69 habitants (p. 5). Sous réserve de quelques demandes de modifications, le SDT était d’avis que la commune appliquait l’ensemble des mesures possibles, compatibles avec les principes de l’aménagement du territoire, afin de mettre sa zone à bâtir en conformité avec les mesures A11 et B44 du Plan directeur cantonal (ibidem). Parmi les demandes de modifications figuraient notamment celle d’inclure entièrement la parcelle n° 1261 dans la zone agricole – alors que le projet de modification du plan de zones communal prévoyait de maintenir une surface en zone à bâtir et d’affecter le solde en zone de verdure. Le SDT était d’avis que ce bien-fonds ne faisait pas partie du territoire urbanisé et comportait une réserve (p. 7).

F.                     Le projet de modifications du PGA a été mis à l’enquête publique du 24 janvier au 6 avril 2020 (durée légale prolongée), suscitant 21 oppositions ainsi que des remarques.

G.                     Le 19 avril 2021, la DGTL a établi un rapport d’examen préalable complémentaire, au terme duquel elle a préavisé défavorablement plusieurs adaptations apportées au projet de modification du plan d’affectation communal (PACom), suite à l’enquête publique de 2020. La thématique du dimensionnement ne répondait pas au cadre légal, du fait qu’elle maintenait des potentiels constructibles sur plusieurs parcelles en frange du territoire urbanisé, alors que les réserves communales pour l’habitation étaient surdimensionnées. Au chapitre du dimensionnement de la zone à bâtir, la DGTL relevait ce qui suit (p. 5):

"Les modifications proposées répondent aux oppositions enregistrées lors de l’enquête publique du 24 janvier au 6 avril 2020.

Sur plusieurs points elles correspondent à des propositions de dézonage contenues dans l’examen préalable du 3 septembre 2019, notamment pour les parcelles n° 133 et 1261. Ces modifications sont donc préavisées favorablement par la DGTL.

En revanche d’autres modifications prévoient le maintien de zones à bâtir dans des secteurs qu’il était prévu de dézoner, notamment en bordure de la zone agricole.

Les dézonages projetés dans le projet mis à l’enquête publique ne permettaient pas d’atteindre un dimensionnement conforme à la mesure A11 du Plan directeur cantonal. Il subsistait un surdimensionnement, accepté par la DGTL car il avait été jugé incompressible.

Dans le cas d’un surdimensionnement incompressible, il est nécessaire de prendre toutes les mesures possibles pour réduire le potentiel constructible, en appliquant les cinq principes de redimensionnement rappelés dans la fiche d’application « Comment traiter les zones à bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ? », disponible sur notre site Internet.

En conséquence, la conformité à la mesure A11 du PDCn des modifications proposées n’est pas démontrée. Certains dézonages prévus dans la première enquête publique doivent être confirmés, voire augmentés.

Par ailleurs, suite à l’entrée en vigueur de la directive NORMAT 2, les zones de verdure ne peuvent être délimitées qu’à l’intérieur du territoire urbanisé. Hors de ce dernier, les secteurs non constructibles doivent être affectés en zone agricole. Cette pratique est également conforme à la mesure F12 du PDCn.

Au vu de ce qui précède, nous demandons de:

-       maintenir la suppression des droits à bâtir, telle que prévue dans le projet soumis au 1er examen préalable, dans les secteurs sis en frange du territoire urbanisé et en contiguïté avec la zone agricole. Cela concerne les parcelles n° 38, 40, 41, 54, 388, 1074, 1093;

-       transférer en zone agricole plutôt qu’en zone de verdure les parties de parcelles en bordure de la zone agricole, lorsqu’elles ne sont pas aménagées en jardin. Cela concerne a priori les parcelles n° 38, 40, 41, 54, 388, 1074, 1093.

En revanche, nous acceptons les modifications proposées sur les parcelles suivantes: 73, 371, 1261, 1203, 412 et 1084."

H.                     Le projet de révision du PGA a été modifié en concertation avec la DGTL et les modifications ont été mises à l’enquête publique complémentaire, du 5 novembre au 6 décembre 2021, ce qui a suscité 3 oppositions, dont celle, le 18 novembre 2021, de A.________. L’intéressée contestait que sa parcelle soit entièrement affectée en zone agricole aux motifs que son terrain, entièrement clôturé, avait toujours été en zone de village, qui plus est au centre de celui-ci, à côté de l’église, et que s’il était en limite de zone agricole, il en était séparé par un chemin (la Route d’Eclagnens). Elle invoquait également une inégalité de traitement avec d’autres propriétaires dont les parcelles, mises partiellement en zone de verdure lors du premier projet de révision du plan de zones, avaient ensuite été réaffectées en zone à bâtir, contrairement à la sienne qui se retrouvait entièrement en zone agricole. Au terme d’une séance de conciliation qui a eu lieu le 16 décembre 2021, conduite par le syndic, en présence de l’ingénieur géomètre breveté auteur des nouveaux plans et de la secrétaire municipale, A.________, qui était accompagnée de son époux, a maintenu son opposition, demandant le retour à la solution précédente.

I.                       Le 11 avril 2022, la municipalité a adopté le préavis n° 11/2021-2026 relatif au redimensionnement de la zone à bâtir du PACom à l’intention du conseil général. Ce préavis contient notamment la proposition de réponse aux deux oppositions qui avaient été maintenues après des séances de conciliation, dont celle de A.________. A ce sujet, il était expliqué que la municipalité avait souhaité maintenir une partie de la parcelle n° 1261 en zone village lors du premier projet soumis au Canton, mais que la DGTL s’y était opposée, considérant que cette parcelle était en dehors du territoire urbanisé et qu’elle devait être complètement dézonée. La municipalité s’était appuyée sur cet avis pour intégrer la parcelle n° 1261 dans la zone agricole. Elle observait qu’elle n’avait pas reçu de projet ou de demande de construction sur cette parcelle dans les années qui avaient précédé le début des travaux de redimensionnement de la zone à bâtir. Enfin, si la municipalité revenait en arrière pour aller dans le sens souhaité par la propriétaire, elle s’exposait à un refus d’approbation des modifications du PACom, perspective qui serait trop contraignante en terme de procédure et impacterait l’ensemble du projet de redimensionnement de la zone à bâtir.

J.                      Par décision du 13 juin 2022, le conseil général a adopté les propositions de réponses de la municipalité aux opposants et a levé les oppositions, dont celle de A.________. Il a également adopté le Plan de redimensionnement de la zone à bâtir du PACom ainsi que les modifications du règlement général sur les constructions et l’aménagement du territoire du 24 janvier 1992 et a abrogé le plan de quartier "A Oulens" du 12 avril 2002.

K.                     Le 28 juin 2022, la municipalité a adressé à la DGTL son dossier, en vue d’obtenir l’approbation de son PACom. Suite à une séance du 29 novembre 2022 avec la DGTL, qui constatait que le projet ne répondait toujours pas au cadre légal sur plusieurs aspects, la municipalité a établi de nouveaux documents, le 2 décembre 2022, puis les 26/27 janvier 2023. Le 2 mars 2023, la DGTL a effectué un nouvel examen préalable de la dernière version du projet et demandé encore l’adaptation de certains points ainsi qu’une nouvelle mise à l’enquête publique, ce qui a nécessité l’établissement de nouveaux documents de la part de la municipalité.

L.                      Le 13 mars 2023, la municipalité a approuvé une nouvelle version du plan des modifications du plan de zones et du plan de quartier "A Oulens" ainsi que du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions du 24 janvier 1992 et établi un nouveau rapport d’aménagement selon l’art. 47 OAT. Ces documents remplacent les précédents (soumis à l’enquête publique en 2020 et 2021). La municipalité a organisé une nouvelle mise à l’enquête publique, qui a eu lieu du 18 mars 2023 au 17 avril 2023, et qui a suscité 4 oppositions, dont celle, le 26 mars 2023, de A.________ qui critiquait toujours l’affectation de sa parcelle en zone agricole, alors que celle-ci se trouve en zone village, qu’il s’était toujours agi d’un jardin entièrement clôturé en bordure de la zone agricole et que le sort réservé à son bien-fonds constituerait une inégalité de traitement par rapport à d’autres parcelles. Des séances de conciliation ont été organisées ensuite.

M.                    Le 8 mai 2023, la municipalité a adopté le préavis n° 17/2021-2026 relatif au redimensionnement de la zone à bâtir, soit la modification du plan des zones et de son règlement ainsi que l’abrogation partielle du plan de quartier "A Oulens" à l’intention du conseil général. Ce préavis contient notamment la proposition suivante de réponse à l’opposition de A.________ du 26 mars 2023:

"La Municipalité a souhaité maintenir une partie de la parcelle n° 1261 en zone village lors du premier projet soumis au Canton. Toutefois, dès le début de la procédure, la DGTL a considéré cette parcelle comme en dehors du territoire urbanisé. Dès lors, cette parcelle étant en bordure de zone agricole, il s’agit d’un dézonage évident.

Le rapport d’examen préalable du 3 septembre 2019 indique clairement la parcelle n° 1261 pour un dézonage complet en zone agricole (paragraphe 1.3). Le rapport d’examen préalable complémentaire du 19 avril 2021 confirme cette situation. La Municipalité s’est donc appuyée sur ces deux rapports pour prendre la décision d’intégrer principalement la parcelle n° 1261 dans la zone agricole.

De plus, dans son courrier du 2 mars 2023, la DGTL mentionne « qu’aucune autre modification ne devra être apportée au projet ». Par le maintien de cette parcelle en zone agricole, la Municipalité se conforme ainsi parfaitement aux demandes du Canton et aux législations fédérales et cantonales en matière d’aménagement du territoire.

Par ailleurs, la Municipalité n’avait pas reçu de la part de la propriétaire de projet ou demande de construction pour cette parcelle dans les années qui ont précédé le début des travaux de redimensionnement de la zone à bâtir.

Avec le changement de zone proposé pour cette parcelle, la Municipalité se conforme à l’objectif de réduction de la zone à bâtir imposé par les lois fédérales et cantonales."

N.                     Le 8 juin 2023, A.________ a été entendue par le syndic à l’occasion d’une séance de conciliation.

O.                     Par décision du 13 juin 2023, le Conseil général d’Oulens-sous-Echallens a: pris acte du retrait d’une opposition, adopté les propositions de réponses de la municipalité aux opposants, levé les oppositions, dont celle formée par A.________, adopté le redimensionnement de la zone à bâtir (modifications du plan des zones), adopté les modifications du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions du 24 janvier 1992 et abrogé partiellement le plan de quartier "A Oulens" du 12 avril 2002.

P.                     Par décision du 2 octobre 2023, le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), a approuvé, sous réserve des droits des tiers, les modifications du plan de zones et du plan de quartier "A Oulens".

Q.                     Par acte du 27 octobre 2023, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DITS du 2 octobre 2023 et celle du conseil général du 13 juin 2023, qui lui a été notifiée en même temps que la décision cantonale, en demandant que son opposition soit maintenue. Invitée à compléter son recours, la recourante a précisé, le 17 novembre 2023, qu’elle demandait que son terrain soit maintenu en zone de village, contestant que sa parcelle entièrement clôturée puisse être affectée en zone agricole et se référant au surplus à ses oppositions des 18 novembre 2021 et 26 mars 2023.

Suite à la demande du 24 novembre 2023 de la Municipalité d’Oulens-sous-Echallens (au nom du conseil général) et après interpellation des parties, le juge instructeur a, par décision du 22 décembre 2023, levé l’effet suspensif au recours, sauf en ce qui concerne la nouvelle affectation de la parcelle n° 1261.

Le 7 décembre 2023, la municipalité (au nom du conseil général) a déposé une réponse au terme de laquelle elle a conclu au rejet du recours.

Le 20 décembre 2023, l’autorité cantonale, représentée par la DGTL, a produit son dossier et déposé des déterminations à l’issue desquelles elle a conclu à l’irrecevabilité du recours (invoquant l’insuffisance des motifs invoqués) et, subsidiairement, à son rejet et à la confirmation des décisions attaquées.

La recourante s’est encore déterminée le 3 janvier 2024.

Le 23 février 2024, le tribunal s’est rendu sur place pour entendre les parties et procéder à une inspection locale. Dans un compte-rendu communiqué ensuite aux parties, il a retenu en résumé ce qui suit:

" Le tribunal constate que la parcelle n° 1261 est recouverte d’herbe et plantée de neuf arbres fruitiers. En direction du sud elle est séparée de la Route d’Eclagnens par une clôture métallique. De l’autre côté de cette route, dont le revêtement est en tout-venant, s’étendent des champs en zone agricole. La route en question, fermée par une barrière manuelle tournante depuis le parking public, conduit à des habitations et une ferme, plus à l’ouest [recte: à l’est]. A l’ouest, la parcelle n° 1261 est clôturée par une palissade et, de son angle nord à son angle sud-ouest, par un grillage métallique. Un portail grillagé permet d’accéder au terrain depuis le parking public. A l’exception du sud, la parcelle est entourée d’habitations. Elle est également proche de l’église.

La recourante et son époux expliquent qu’ils entretiennent la parcelle et les arbres fruitiers eux-mêmes. Plusieurs fois par année, ils viennent tondre l’herbe. En 2023, ils ont demandé de l’aide à M. C.________, qui est agriculteur, car l’herbe était trop haute en raison des grandes quantités de pluie qui étaient tombées. D’aussi loin que la recourante se souvienne, la parcelle n° 1261, qui est attenante à la maison d’habitation où sa mère a toujours vécu, n’a jamais servi à l’agriculture mais a toujours été utilisée comme jardin. La recourante se rappelle qu’à une époque relativement ancienne, il y avait un poulailler, mais celui-ci a été enlevé.

Les parties confirment que l’angle sud-est de la parcelle n° 1261 est colloqué en zone agricole, sans que les raisons de cette affectation particulière ne puissent être complètement élucidées. Quant à la parcelle (n° 60) qui supporte le parking aménagé au sud de l’église, elle a été affectée en zone d’utilité publique lors de la révision du plan des zones de la commune.

Tandis que le projet de révision du plan des zones initial prévoyait que la parcelle n° 1261 soit affectée à raison de 60 % de sa surface en zone à bâtir et de 40 % en zone de verdure inconstructible, la DGTL a demandé, lors de l’examen préalable, que l’entier de la surface soit affecté à la zone agricole, seule affectation possible d’après cette autorité, qui estimait que le bien-fonds ne se trouvait pas dans le territoire urbanisé du village. Compte tenu de l’importance du surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune et de la nécessité de le résorber avant toute autre mesure d’aménagement, cette nouvelle affectation était la seule option pour la DGTL. Me D.________ [représentant de la DGTL, ndr] explique en quoi la construction de la parcelle litigieuse aurait contribué à l’aggravation du surdimensionnement de la zone à bâtir, chiffres à l’appui, puis sur la méthode de calcul pour déterminer le surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir de la commune. Ces éléments sont repris de ses écritures, auxquelles il est renvoyé.

Interrogée sur d’éventuels projets de construction, la recourante explique que la parcelle litigieuse lui a été attribuée conventionnellement dans le cadre d’un partage successoral, en 2016, et qu’elle ne possède pas d’autre bien-fonds sur le territoire de la commune. Peu avant que le partage successoral ne soit finalisé, elle avait pris des renseignements auprès de la commune pour savoir si la construction d’une maison double était envisageable, pour elle et sa fille. Elle n’a cependant pas fait établir de projet, attendant d’en savoir plus sur la révision de l’affectation de sa parcelle. Sa fille, ne voulant plus attendre, a abandonné un tel projet pour acheter un appartement en Valais. La recourante et son mari, après avoir vendu leur logement, ont racheté une propriété dans ce canton."

Le 10 mars 2024, la recourante s’est encore exprimée. Elle a notamment précisé au sujet du compte-rendu d’audience que parmi les arbres plantés sur sa parcelle se trouvaient huit arbres fruitiers, un noyer et un noisetier. Elle a ajouté que sa fille et le mari de celle-ci, ne voulant plus attendre que le projet de construction à Oulens-sous-Echallens se réalise, avaient acheté un appartement, le 1er juin 2023, à Epautheyres.

Le 12 mars 2024, la DGTL a sollicité que deux compléments soient apportés au compte-rendu d’audience, le premier, en relation avec les arrêts du Tribunal cantonal relatifs au PACom de Tévenon, en ce sens que la zone agricole vise également d’autres buts que l’exploitation par un agriculteur, comme la protection du paysage, le maintien d’espaces de délassement et la sauvegarde de l’équilibre écologique. Selon le second complément, l’ingénieur géomètre breveté mandaté pour la révision du PACom avait précisé qu’il s’occupait de la révision de PACom d’une dizaine de communes et que la DGTL avait toujours demandé de réaffecter en zone agricole les parcelles situées en bordure de zone agricole.

Considérant en droit:

1.                      Selon l'art. 42 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), pour l'adoption d'un plan d'affectation communal, la municipalité transmet le dossier au conseil communal ou général pour adoption, accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux éventuelles oppositions (al. 1); le conseil statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan (al.  2). En vertu de l'art. 43 LATC, le département compétent approuve le plan d'affectation communal adopté par l'autorité communale sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal (al. 2).

Interjeté dans le délai de 30 jours prévu par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. La recourante a participé à la procédure devant l'autorité précédente et dispose d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) puisqu'elle est propriétaire d’une parcelle qui est concernée par un changement d'affectation dans le cadre de la modification du plan des zones objet de l'adoption communale et de l'approbation cantonale litigieuses. Par ailleurs, la motivation du recours a été quelque peu précisée. On en déduit que la recourante critique le classement de sa parcelle en zone agricole en raison du fait que celle-ci se trouve au centre du village et est séparée de la zone agricole par un chemin. La recourante se prévaut également d’une inégalité de traitement et du fait qu’elle souhaiterait réaliser un projet de construction sur sa parcelle. Il s’ensuit que le recours satisfait désormais aux autres conditions de recevabilité formelle (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le recours porte sur la modification d’une planification communale en vue du redimensionnement de la zone à bâtir et son approbation par l’autorité cantonale compétente. L'art. 43 al. 2, 2ème phr. LATC prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal.

Le pouvoir d’examen de la cour de céans est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (art. 98 LPA-VD). En matière de planification, il ne se réduit toutefois pas à un contrôle de la constatation des faits et de l’application du droit; il comporte aussi un contrôle de l’opportunité (cf. art. 33 al. 3 let. b LAT et 43 al. 2 2ème phr. LATC). L'autorité de recours contrôlant des plans d'affectation doit cependant faire preuve de retenue dans l'exercice de son libre pouvoir d'examen. Son rôle se distingue de celui de l’autorité compétente pour l’adoption d’un plan. La première doit préserver, conformément à l’art. 2 al. 3 LAT, la liberté dont la seconde a besoin dans l’accomplissement de sa tâche. Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à substituer son propre choix à celui de l’autorité de planification lorsque plusieurs solutions appropriées sont envisageables (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_288/2022 du 9 octobre 2023 consid. 2.2.4). Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être vérifiée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêts TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1; 1C_574/2015 du 9 juin 2016 consid. 4.1; 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1). En particulier, le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2; arrêt TF 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1).

3.                      La recourante conteste en l’espèce le changement d’affectation de sa parcelle de la zone à bâtir à la zone agricole. Actuellement colloqué principalement en zone de village et pour une petite surface en zone agricole, son bien-fonds sera affecté en zone agricole selon le nouveau plan de zones. La recourante soutient que la situation de sa parcelle, au centre du village, à côté de l’église, entourée de constructions et qui n’a jamais servi à l’agriculture, ne serait pas compatible avec un dézonage. En somme, la mesure d’aménagement litigieuse contreviendrait aux buts de développement de l’urbanisation vers l’intérieur du bâti et de création d’un milieu bâti compact consacrés à l’art. 1 al. 2 let. abis et b LAT. Elle empêcherait au final la recourante de construire une habitation alors qu’elle en avait le projet, ce qui serait constitutif d’une atteinte injustifiée à la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 – Cst.; RS 101). La recourante se prévaut enfin d’une inégalité de traitement.

4.                      a) Une mesure d'aménagement du territoire, telle le classement d'un bien-fonds dans une zone agricole, représente une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4 et les réf. citées).

b) Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).

L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

Selon l'art. 8a LAT, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et celle d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (cf. ATF 143 II 476 consid. 3.7). 

c) Suivant la version actuelle du PDCn, plus spécifiquement la mesure A11 (Zones d’habitation et mixtes), les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme ici, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. arrêts CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb, et les références citées).

La révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.  

La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (arrêt TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, thèse fribourgeoise, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (arrêt TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n° 457).

La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) définit une méthode de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

d) Dans le cas particulier, selon la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir d’habitation et mixte, dans son état au 31 décembre 2021, les possibilités de développement allouées par la mesure A11 du PDCn jusqu’au 31 décembre 2036 sont fixées à 84 habitants (soit 0,75 % de la population au 31 décembre 2015 (531 habitants) x 21 années). Le potentiel d’accueil des zones à bâtir existantes est de 122 habitants (ce qui correspond au cumul du potentiel des réserves existantes de 72 habitants, ainsi que du potentiel de densification des autres parcelles, soit 50 habitants). Compte tenu de la croissance de la population entre 2015 et 2021 (88 habitants), il y a une surcapacité d’accueil de 126 habitants (122 habitants – 84 habitants + 88 habitants). Il s’ensuit que les zones à bâtir communales doivent être réduites.

e) La mesure d’aménagement litigieuse est fondée sur l’art. 15 LAT, qui constitue une base légale suffisante.

Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève d’un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; arrêt TF 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4).

D’après le rapport 47 OAT établi le 13 mars 2023, il reste, après les modifications soumises à l’enquête publique, un surdimensionnement incompressible de 37 habitants. Les modifications aboutissent en effet à la diminution de la capacité d’accueil de 72 habitants pour les réserves et de 17 habitants pour la densification, soit une réduction totale de 89 habitants (ou 70,6 %). D’après la réponse de la DGTL, il ressort de la simulation pour le redimensionnement de la zone à bâtir d’habitation et mixte que le bien-fonds n° 1261 permettrait, selon son affectation actuelle, de réaliser une surface brute de plancher de 466 m2, ce qui correspond à une capacité d’accueil de 9 habitants. Dans ces conditions, les autorités étaient en droit de considérer que la parcelle litigieuse contribuait de manière importante au surdimensionnement des zones à bâtir communales. En effet, si la surface constructible de la parcelle n° 1261 de 943 m2 avait été maintenue en zone d’habitation, le bilan serait encore plus déséquilibré, puisque la capacité d’accueil excédentaire serait alors de 46 habitants. Il s’ensuit que les autorités étaient fondées à considérer que, dans le contexte de surdimensionnement important des zones à bâtir communales, la réaffectation de la parcelle litigieuse en zone agricole était apte à produire les effets escomptés (i.e. la réduction de la zone à bâtir).

Dans un premier temps, l’autorité communale avait envisagé de conserver une partie du terrain de la recourante en zone constructible avec le solde en zone de verdure avant d’y renoncer, sur demande de la DGTL. Une telle mesure, moins incisive pour la recourante, ne se justifiait en effet pas, compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir à réduire. Par ailleurs, vu la manière dont elle est définie par l’art. 24 du règlement sur le plan d’extension et la police des constructions du 24 janvier 1992 révisé, la zone de verdure, dont la surface ne compte pas dans le calcul du CUS de la parcelle concernée, constitue une zone à bâtir, dans laquelle certaines constructions (comme des places de jeux, pavillons de jardin, piscines non couvertes et, à titre exceptionnel, des places de stationnement) sont autorisées.

Ensuite, l’autorité communale a basé la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir d’Oulens-sous-Echallens sur les cinq principes figurant dans la fiche d’application intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" précitée. Appliquant ces principes au cas particulier, l’autorité a considéré que la parcelle de la recourante, non construite, répondait au premier d’entre eux, qui consiste à dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. La parcelle n° 1261 a en effet été exclue du périmètre du territoire urbanisé lors de la première phase du processus de révision du plan de zones communales. Les autorités ont ainsi considéré que ce terrain se distinguait de la zone à bâtir à densifier, qui englobait les parcelles construites d’habitations situées à l’ouest et au nord-est. Il est exact que l’autorité communale a considéré à tort que le bien-fonds de la recourante était exploité en tant que champ et qu’un agriculteur l’entretenait. En effet, la parcelle est entièrement clôturée et plantée d’arbres fruitiers, de sorte qu’elle ne se prête pas à proprement parler à une exploitation agricole. Elle est entretenue par la recourante et son époux, qui se rendent sur place régulièrement pour tondre l’herbe, à l’exception des fois où celle-ci était trop haute et où il a fallu recourir à l’aide d’une machine agricole et d’un agriculteur pour la couper. Selon la jurisprudence, il est toutefois indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité (en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT), mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi arrêt TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 in fine).

Après examen des photographies au dossier et visite sur place, il s’avère que la parcelle de la recourante est un verger dont la partie sud n’est physiquement séparée de surfaces exploitées pour l’agriculture que par une clôture et un chemin en tout-venant. Il s’ensuit que la nature du terrain et la proximité avec la zone agricole justifient déj une réaffectation du bien-fonds à la zone agricole.

D’autres éléments confortent cette appréciation. Ainsi, même s’il est vrai que la parcelle de la recourante est entourée d’habitations de toutes parts sauf au sud et qu’elle ne se trouve qu’à faible distance de l’église et de son parking, le bien-fonds en question se présente comme un dégagement de verdure en direction des champs, de sorte qu’un classement en zone agricole ne contrevient pas aux buts de développement de l’urbanisation vers l’intérieur du bâti et de création d’un milieu bâti compact prévus à l’art. 1 al. 2 let. abis et b LAT. Le bien-fonds litigieux a en outre toujours été utilisé comme un jardin et/ou un verger, d’aussi loin que la recourante se souvienne, de sorte que les autorités pouvaient considérer que celui-ci ne répondait plus à la définition de la zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT, mais à celle de la zone agricole qui, selon l’art. 16 al. 1 LAT, est destinée à remplir également d’autres fonctions que celles proprement agricoles, dont celles de sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique.

Enfin, la parcelle n’a fait l’objet d’aucun projet de construction dans les années qui ont précédé le début des travaux de redimensionnement de la zone à bâtir. La recourante a certes évoqué un projet d’habitation remontant à la fin des années 1970, mais celui-ci n’a cependant pas abouti. Quant aux projets de construction d’une maison jumelle avec une toiture plate ou, ensuite, d’une habitation, que la recourante date du printemps 2016, ils sont quasiment contemporains au début des travaux de redimensionnement de la zone à bâtir communale, qui ont été initiés avec la publication, dans la FAO du 1er juillet 2016, d’un avis informant les propriétaires de l’intention de la municipalité de réviser le plan général d’affectation.

En conclusion, le choix d’affecter la parcelle de la recourante à la zone agricole repose sur une correcte pesée des intérêts en présence: la parcelle de la recourante se prêtait objectivement à un dézonage et une telle mesure pouvait être imposée à sa propriétaire compte tenu de l’important surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

f) La mesure d’aménagement litigieuse étant justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé, reste à voir si elle ne serait pas constitutive d’une inégalité de traitement.

Le principe d'égalité de traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. est violé lorsqu'une décision établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; ATF 143 I 361 consid. 5.1). Le droit à l'égalité de traitement n'a cependant qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb).

La recourante se plaint qu’elle serait la seule propriétaire dont la parcelle sera entièrement réaffectée à la zone agricole. Or, d’après les documents mis à l’enquête publique, le bien-fonds n° 1243 – dont une surface de 1'049 m2 est déclassée – a également été entièrement réaffecté à la zone agricole. Il n’y a ici pas d’inégalité de traitement.

Le choix de l’autorité de réaffecter une partie des surfaces de certaines parcelles (dont la n° 40 ou la n° 1263 par exemple) à la zone de verdure n’est pas non plus constitutif d’une inégalité de traitement, les parcelles en question, situées dans d’autres quartiers, étant déjà construites, au contraire du bien-fonds de la recourante, qui ne l’est pas.

Le grief tiré d’une inégalité de traitement peut en conséquence être rejeté.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées, aux frais de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas matière à allocation de dépens.


 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Les décisions du Conseil général d’Oulens-sous-Echallens du 12 juin 2023 et du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 2 octobre 2023 sont confirmées.

III.                    Un émolument de justice de 3’000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 avril 2024

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.