TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 6 août 2024
Composition	Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Imogen Billotte, juge; Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; M. Daniel Perret, greffier.

 

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Frank TIECHE, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ courrier de la Municipalité de Lausanne du 5 octobre 2023 (déni de justice).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Commune de Lausanne (ci-après: la Commune) est propriétaire, sur son territoire, de la parcelle n° 15201 du registre foncier, sise au lieu-dit "Communet" à Vers-chez-les-Blanc.

Ayant l'intention de réaliser, sur la partie constructible de la parcelle précitée, huit villas de deux logements chacune selon le standard Minergie P, puis de les mettre en vente, la société B.________ SA a sollicité de la Commune la mise à disposition à cette fin d'une surface de 6'552 m², sous la forme d'un droit distinct et permanent de superficie. Favorable à ce projet de construction, la Municipalité de Lausanne a passé avec la société susnommée, le 12 juin 2006, une convention qui prévoyait notamment que chaque vente de villa s'effectuerait sur la base d'un prix de revient de la construction, majoré d'un bénéfice raisonnable, lesquels seraient communiqués à la Commune, qui pourrait valablement s'opposer à la vente si elle estimait que le bénéfice réalisé par rapport au prix de revient était excessif au regard de la pratique usuelle en la matière, auquel cas la société devrait revoir le prix contesté.

Lors de sa séance du 3 octobre 2006, le Conseil communal de Lausanne a décidé d'octroyer à la société précitée le droit distinct et permanent de superficie susmentionné ainsi que d'accorder, pour soutenir la réalisation des huit villas projetées, une subvention de 320'000 fr. prélevée sur le fonds de développement durable.

Par acte du 10 juillet 2009, inscrit au registre foncier en date du 19 juillet 2011, la Commune (ci-après aussi: le superficiant) a grevé la parcelle n° 15201, sur une surface de 6'552 m², d'un droit de superficie ayant le caractère d'un droit distinct et permanent (DDP) immatriculé sous feuillet ******** en faveur de la société B.________ SA (ci-après aussi: la superficiaire).

L'acte constitutif de ce DDP indique que le droit de superficie est accordé pour une durée de 99 ans dès la date d'inscription au registre foncier (article 3). Il prévoit ensuite ce qui suit:

"Article 4 - Constructions autorisées

La superficiaire s'engage à construire 8 villas de 2 logements.

Indépendamment de l'application des dispositions réglementaires, la superficiaire s'engage à respecter les critères de construction préconisés par la Commune de Lausanne, dans le cadre de sa politique de développement durable, en garantissant, en particulier, une occupation optimale du sol, en choisissant un mode judicieux de production de chaleur, en assurant une gestion correcte des eaux domestiques et de surface et en optant pour des matériaux ne présentant aucun risque pour la santé et ayant un faible impact environnemental. Les documents et plans des constructions objet du présent droit de superficie devront être approuvés par le superficiant.

[…]

Le superficiant peut autoriser d'autres constructions, pour autant que ces dernières respectent les lois et règlements en vigueur, les critères de construction mentionnés au deuxième alinéa de cet article et qu'elles restent à l'intérieur de l'assiette du droit; de plus, tout projet ultérieur de modification ou d'amélioration des bâtiments sera préalablement soumis à l'accord du superficiant, indépendamment de la procédure éventuelle de mise à l'enquête publique.

Les bâtiments construits pourront être vendus et des lots de propriété par étages constitués. Dans ce cas, les acquéreurs devront reprendre les engagements et les obligations figurant dans le présent acte.

Les droits des tiers sont réservés, ainsi que les restrictions de la propriété fondées sur le droit public telles que celles résultant de plans d'affectation, d'alignement ou autres, qui ne sont pas mentionnées au Registre foncier."

"Art. 6 - Obligations de la superficiaire

Pendant toute la durée du droit de superficie, la superficiaire s'engage à:

a)  ne pas changer l'affectation des bâtiments objet du droit de superficie sans l'accord du superficiant;

b)  dès la construction et en cas de travaux ultérieurs, à respecter les critères de développement durable stipulés à l'article 4 du présent acte;

c)  entretenir constamment les bâtiments précités, les parties intégrantes, les aménagements extérieurs et le terrain grevé du droit de superficie;

d)  ne pas interrompre durablement l'occupation des logements dans les constructions objet du présent droit de superficie, cas de force majeure réservés;

e)  payer ponctuellement la redevance stipulée à l'article 9 ci-après;

f)   maintenir son domicile fiscal à Lausanne;

g)  soumettre à l'approbation préalable du superficiant, conformément à l'article 14 ci-après, toute cession totale ou partielle du droit de superficie, ou tout transfert économique résultant notamment du passage d'un type de société ou de personne morale à un autre, d'apports à une société ou à une personne morale, de reprises de biens, de fusions, de cession d'une part importante ou de la totalité des actions de la superficiaire, ainsi que toute location et sous-location d'une part importante du droit de superficie;

h)  au regard de ce qui précède et en cas de location d'un logement, approuvée par le superficiant, le superficiaire s'engage à signer des baux conformes aux usages locatifs en vigueur dans les locatifs du canton de Vaud, en harmonie avec le droit de superficie et les règles de droit public et dont la durée ne devra en aucun cas excéder celle du droit de superficie. Toute modification ultérieure des loyers, y compris en cas de changement de locataires, devra préalablement être soumise à l'autorisation du superficiant, et ce, pendant une durée de dix ans dès l'inscription du droit de superficie au Registre foncier.

i)   ne pas constituer, sur son propre droit de superficie, sous peine de nullité, un droit de superficie à titre secondaire;

j)   veiller à la reprise, par les acquéreurs, des engagements et obligations figurant dans le présent acte, en cas de vente des lots de copropriété;

k)  disposer d'une couverture d'assurances suffisante, notamment en matière de responsabilité civile."

L'acte traite ensuite des cas de retour anticipé des constructions (art. 7 et 8), du calcul et du paiement de la redevance (art. 9), de l'entrée en possession du terrain (art. 10), des servitudes à constituer (art. 11), de la responsabilité de la superficiaire (art. 12) et du retour des constructions à l'échéance du droit (art. 13). Il convient encore de citer les articles suivants:

"Art. 14 - Cession, transmission ou transfert économique du droit

Le droit de superficie est cessible ou transmissible; il peut également faire l'objet d'un transfert économique. Par transfert économique, il faut entendre la cession de la majorité, de la totalité ou d'une part importante des actions de la superficiaire à un ou des tiers ou à une autre société, sans que la dénomination de ladite société superficiaire ne soit modifiée.

Le superficiant devra être informé, par acte écrit, de toute cession, ou location, ou de tout transfert économique projeté par la superficiaire; il pourra s'y opposer valablement dans un délai de deux mois dès réception de l'avis:

a)  si le bénéficiaire n'est pas solvable;

b)  s'il poursuit une activité contraire aux mœurs ou à l'ordre public;

c)  s'il n'offre pas pour le superficiant un intérêt équivalent à celui que représente la superficiaire;

d)  s'il ne souscrit pas à toutes les obligations prévues dans le présent acte ou dans ceux passés en complément ou en exécution des présentes.

En outre, conformément à la convention passée le 12 juin 2006 entre la Commune de Lausanne et B.________ SA, document annexé au présent acte pour en faire partie intégrante, chaque vente s'effectuera sur la base d'un prix de revient majoré d'un bénéfice raisonnable; le superficiant pourra valablement s'opposer à la vente s'il estime que le bénéfice réalisé par rapport au prix de revient est excessif au regard de la politique usuelle en la matière.

Si le superficiant n'autorise pas la cession ou le transfert économique, la superficiaire pourra exiger que le Tribunal arbitral prévu à l'article 19 du présent acte décide si le refus est justifié au regard des conditions énumérées ci-dessus.

L'acte de cession ou de transfert du droit de superficie sera soumis au superficiant avant que les contractants le signent."

"Art. 19 - Clause d'arbitrage et for

Tous les litiges pouvant résulter de l'application ou de l'interprétation du présent acte seront soumis à un Tribunal arbitral constitué conformément au Concordat suisse sur l'arbitrage, auquel le canton de Vaud a adhéré le 30 juin 1970.

Le for est à Lausanne."

B.                     Le droit de superficie avec les constructions qu'il supporte a été constitué en propriété par étages (ci-après: PPE), inscrite au registre foncier le 30 mai 2012. La PPE C.________ est ainsi divisée en 16 parts de copropriété (numérotées ********-1 à ********-16).

A.________ a acquis la propriété du lot n°********-15 (correspondant à 676/10'000), d'abord pour moitié le 20 septembre 2012, puis en entier le 4 juin 2014.

Le contrat de vente passé le 20 septembre 2012 entre l'acheteur prénommé et la société venderesse B.________ SA indique notamment (chiffre III, article 4) que l'acheteur déclare avoir parfaite connaissance de l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009 ainsi que de la convention passée le 12 juin 2006, dont des copies sont en sa possession, et qu'il en reprend tous les droits et obligations en proportion de la part de copropriété acquise; en particulier, il s'engage à soumettre à l'approbation préalable du superficiant, conformément à l'art. 14 de l'acte constitutif de droit de superficie, notamment toute cession totale ou partielle du droit de superficie (let. g).

C.                     Par lettre du 23 juin 2023, A.________, représenté par un avocat, a interpellé la Commune de Lausanne, en exposant en bref qu'il envisageait de vendre son lot de PPE à court terme et qu'il était incertain de l'interprétation à donner à l'art. 14 de l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009 ‒ notamment s'agissant des notions de "bénéfice raisonnable", "bénéfice excessif réalisé par rapport au prix de revient" et "politique usuelle en la matière" ‒, ainsi que de la manière d'appliquer cette disposition en pratique. Invoquant en substance une violation de ses droits fondamentaux, notamment de la garantie constitutionnelle de la propriété, il a requis la Municipalité de Lausanne de rendre une décision formelle sujette à recours le concernant:

"I.    Annulant ou constatant l'illicéité de l'art. 14 du DDP prévoyant: […].

"II.   Interdisant à la Ville de Lausanne de s'opposer à une vente ou à un transfert économique de [son] lot pour des considérations identiques ou similaires à celles prévues dans l'art. 14 du DDP, notamment pour des raisons de bénéfice réalisé ou pour des motifs liés à l'absence d'«intérêt équivalent à celui que représente la superficiaire», subsidiairement, constatant, s'agissant de [son] lot, l'inopposabilité de cet article.

Subsidiairement

III.   La Ville de Lausanne est requise de préciser par voie de décision sujette à recours les points d'incertitude visés au chiffre 3 [de la lettre du 23 juin 2023] [réd.: s'agissant notamment de la notion de «bénéfice raisonnable», de la manière de calculer le «prix de revient» dans le cadre de l'application de l'art. 14, ainsi que des éléments à prendre en considération pour fixer le «bénéfice raisonnable»]."

En l'absence de réponse de la Commune à son envoi, A.________ a relancé cette dernière par lettre du 19 septembre 2023.

Le 5 octobre 2023, la Commune a répondu à l'avocat du prénommé en ces termes:

"[…]

En l'état, la Ville de Lausanne est au regret de ne pas pouvoir accéder à l'une ou l'autre de vos demandes. Il n'apparaît en effet pas pertinent de rendre une décision administrative sur la base d'une clause d'un contrat de droit privé. Au demeurant, nous ne discernons quelle base légale pourrait fonder un quelconque pouvoir décisionnel en faveur de la Commune, qui agit ici en qualité de propriétaire foncier.

En tout état de cause, seul un projet concret d'acte de vente de la part PPE ********-15, avec mention des éléments essentiels du contrat, tels que notamment le prix et l'identité des acquéreurs, serait de nature à permettre à la Ville de Lausanne de se déterminer sur l'usage éventuel de son droit d'opposition.

En dernier lieu, nous vous rappelons la teneur de l'article 19 de l'acte de constitution du DDP 20435 de la Commune de Lausanne: […]

Dès lors, vous comprendrez aisément qu'en cas de désaccord sur l'usage éventuel du droit d'opposition à la vente dont dispose la Ville de Lausanne, les intérêts de votre client pourront cas échéant être défendus devant le tribunal arbitral qui pourra être mis en place conformément aux dispositions de l'acte de constitution du DDP.

[…]"

D.                     Par acte du 6 novembre 2023, accompagné d'un bordereau de pièces, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le Tribunal), en prenant les conclusions suivantes, sous suite de frais et dépens:

"A la forme:

- Déclarer le présent recours recevable;

Au fond:

- Constater que la Ville de Lausanne a violé le droit (refus de statuer/déni de justice) en refusant de rendre une décision conformément aux conclusions du courrier du recourant datant du 23 juin 2023;

- Ordonner à la Ville de Lausanne de rendre une décision formelle conformément aux conclusions du courrier du recourant datant du 23 juin 2023;

- Constater que le lot du recourant fait partie du patrimoine administratif de la Ville de Lausanne en tant qu'il est affecté à des tâches d'intérêt public;

- Débouter la Ville de Lausanne de toutes autres, plus amples ou contraires conclusions."

Le 22 janvier 2024, l'autorité intimée a produit son dossier et déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.

Le 7 février 2024, le recourant a déposé spontanément une écriture de réplique.

Par lettre du 16 février 2024, l'autorité intimée a indiqué renoncer à dupliquer.

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal cantonal examine d'office s'il est compétent pour connaître de la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Le Tribunal cantonal est également compétent en l'absence de décision lorsque l'autorité communale tarde ou refuse de statuer (déni de justice; cf. art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Pour que le tribunal entre en matière sur un recours pour déni de justice, il faut encore que le recourant ait requis l'autorité inférieure d'agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu'il existe un droit au prononcé de la décision et que le recourant bénéficie de la légitimité à recourir (ATF 130 II 521 consid. 2.5; Tribunal fédéral [TF], arrêts 1B_91/2018 du 20 mars 2018 consid. 2.1; 1B_183/2017 du 4 mai 2017 consid. 2; 1B_24/2013 du 12 février 2013 consid. 4; CDAP, arrêts GE.2023.0155 du 25 octobre 2023 consid. 1; AC.2019.0238 du 14 février 2020 consid. 1a et les références citées). En outre, le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre de l'objet du litige (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; CDAP GE.2021.0127 du 18 janvier 2023 consid. 1b; AC.2013.0219 du 27 février 2015 consid. 1a; PE.2009.0189 du 24 septembre 2009 consid. 8a).

S'il est admis, le recours pour déni de justice conduit au prononcé d'une décision en constatation de droit par l'autorité de recours; celle-ci ne statue pas elle-même au fond (CDAP GE.2022.0260 du 22 décembre 2022 consid. 3; GE.2014.0197 du 4 mai 2015 consid. 4b; AC.2012.0344 du 22 mai 2013 consid. 3; CR.2013.0004 du 28 mars 2013 consid. 3 et les arrêts cités; cf. ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2009/1 consid. 4.2). L'autorité de recours ordonne dans ce cas à l'autorité intimée de statuer à bref délai, voire au besoin d'instruire sans désemparer (Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n° 2009, p. 704).

2.                      Se plaignant d'un déni de justice, le recourant dénonce le refus de l'autorité intimée de rendre une décision formelle donnant suite à ses demandes formulées dans sa lettre du 23 juin 2023, lesquelles tendent à l'annulation de l'art. 14 de l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009 ou à la constatation de l'illicéité de cette disposition (I), à faire interdiction à la Commune de Lausanne de s'opposer à la vente ou au transfert économique de la part de copropriété du recourant pour des considérations identiques ou similaires à celles prévues dans l'art. 14 précité, subsidiairement à constater l'inopposabilité de cette disposition s'agissant du lot du recourant (II), ou, à titre subsidiaire, à ce que l'autorité intimée précise par voie de décision sujette à recours les points d'incertitude visés au chiffre 3 de la lettre du 23 juin 2023 précitée (III).

a) Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD ne peut être rendue que si ne peut l'être une décision au sens des let. a et c du même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD).

L'art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La décision est ainsi un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a).

La décision, acte unilatéral, doit être distinguée des actes bilatéraux, soit des contrats de droit privé ou de droit administratif. Le caractère bilatéral du contrat de droit administratif présuppose l'autonomie de la volonté des deux parties, au contraire de la décision. Il s'agit ainsi de définir le fondement des droits et obligations résultant de l'acte juridique concerné: soit les prestations dues de part et d'autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, auquel cas il s'agit d'une décision; soit elles ne peuvent être rapportées à une norme, et leur fondement ne pourra être que l'accord de volonté des parties (arrêt CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 consid. 14a; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, ch. 3.1.2.2 p. 424). La forme que les parties ont donnée à la détermination de leur relation peut constituer un indice (par exemple l'existence d'un document signé par les deux parties), qui n'est toutefois pas toujours présent, pas toujours univoque et peut ne pas représenter leur volonté réelle (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2^ème éd., Genève/Zurich/Bâle 2018, n. 974 p. 341 s.; CDAP GE.2015.0124 du 26 janvier 2016 consid. 1c).

b) La Municipalité peut sans conteste être considérée comme autorité administrative. Elle peut toutefois aussi agir dans le domaine du droit civil et n'a alors pas le rôle d'autorité administrative, par exemple en tant que bailleresse d'une de ses propriétés à un particulier (CDAP GE.2021.0195 du 18 novembre 2021 consid. 1b).

Ainsi, il est nécessaire de déterminer en premier lieu si le courrier du 5 octobre 2023 par lequel l'autorité intimée a informé le recourant qu'elle ne donnerait pas suite à ses demandes formulées dans sa lettre du 23 juin précédent porte sur un rapport juridique fondé sur du droit public. En effet, la compétence – ou l'incompétence – d'une autorité sous l'angle du droit administratif implique préalablement la prise d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, qui est à distinguer de l'acte formateur qu'accomplit l'administration dans une relation de droit privé.

3.                      Le recourant soutient qu'en écrivant le courrier du 5 octobre 2023, la Municipalité a agi en qualité d'autorité pour une question ressortissant de l'exercice de la puissance publique, dans la mesure où la part de copropriété du recourant et le droit de superficie constitué en PPE doivent être considérés comme relevant du patrimoine administratif de la Commune de Lausanne. La Municipalité conteste quant à elle ce qui précède, faisant valoir n'avoir agi qu'en qualité de superficiante du droit de superficie constitué sur la parcelle dont elle est propriétaire, de sorte que ses rapports avec le recourant relèvent uniquement du droit civil.

a) aa) La Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) attribue la compétence de décider de l'acquisition ou de l'aliénation d'immeubles au législatif communal, lequel peut la déléguer à l'exécutif communal (art. 146 al. 1 let. d Cst-VD; art. 4 al. 1 ch. 6 de la loi vaudoise sur les communes du 28 février 1956 [LC; BLV 175.11]). L'administration du domaine public, des biens communaux et du patrimoine privé communal relève de la municipalité (art. 42 ch. 2 et 44 ch. 1 LC).

L'art. 655 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) prescrit que sont des immeubles les biens-fonds (al. 2 ch. 1), les droits distincts et permanents, immatriculés au registre foncier (al. 2 ch. 2), les mines (al. 2 ch. 3) et les parts de copropriété d'un immeuble (al. 2 ch. 4). La nature du droit distinct et permanent est double: d'une part, en vertu de l'art. 655 CC, ce droit est un immeuble et, par conséquent, un objet de droits réels immobiliers, d'autre part, cet immeuble au sens juridique reste un droit, déterminé quant à son contenu et à son étendue par des règles propres, notamment en ce qui concerne la relation du titulaire du droit avec le propriétaire du bien-fonds (Paul-Henri Steinauer, Droits réels, Tome II, 5^ème éd., Berne 2020, n° 2026). Il demeure une servitude et non un droit de propriété (Alban Ballif, Commentaire romand, Code civil II, n° 2 ad art. 779 CC).

Le droit de superficie est la servitude en vertu de laquelle une personne a la faculté "d'avoir ou de faire des constructions, soit sur le fond grevé, soit au-dessous" (art. 779 al. 1 CC). Il donne ainsi le moyen de dissocier la propriété du fonds de la propriété des constructions (immobilières) qui s'y trouvent au moment de la constitution ou qui sont édifiées par la suite; il fait échec au principe de l'accession énoncé à l'art. 667 CC (principe selon lequel la propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous, dans toute la hauteur et la profondeur utiles à son exercice). La conséquence essentielle du droit de superficie est en effet que le titulaire de la servitude devient propriétaire des constructions et autres ouvrages établis au-dessus ou au-dessous du fonds grevé (art. 675 al. 1 CC; cf. Paul-Henri Steinauer, Droits réels, Tome III, 5^ème éd., Berne 2021, n° 3802). Le bénéficiaire du droit de superficie (superficiaire) étant le propriétaire de la construction, il a le pouvoir d'en disposer. Le superficiaire peut également utiliser le sol avoisinant la construction et prendre les mesures sans lesquelles l'exercice du droit ne serait pas possible et qui sont implicitement comprises dans l'exercice du droit. Ces prérogatives accessoires au droit de superficie se limitent à ce qui est directement au service de la servitude. Dans le cadre ainsi tracé par la loi, le contenu précis du droit réel conféré sera déterminé, comme pour les servitudes foncières, par l'acte constitutif, auquel l'inscription au registre foncier renverra.

Le droit de superficie érigé en droit distinct et permanent est constitué par un contrat en la forme authentique, suivi d'une inscription au registre foncier (art. 779a et 731 ss CC). Outre des clauses définissant le droit de superficie lui-même (objet, durée, étendue, etc.) au sens de l'art. 779b al. 1 CC, le contrat constitutif peut faire naître des droits et des obligations personnelles en relation avec ce droit, par exemple l'obligation pour le superficiaire de payer une rente. Ces obligations peuvent être annotées au registre foncier si les parties en sont convenues en la forme authentique (Steinauer, op. cit., Tome III, n° 3818).

bb) Les biens de l'Etat se répartissent en trois catégories, à savoir le domaine public, le patrimoine administratif et le patrimoine financier (Pierre Moor/François Bellanger/ Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2^ème éd., Berne 2018, ch. 8.1.1 p. 642).

Le domaine public au sens strict comprend le domaine public naturel (régions de haute montagne, eaux, espace aérien) et artificiel (tous les ouvrages aménagés par l'Etat pour servir directement à un usage collectif: routes, places, ponts, canaux, parcs, etc.; Moor/Bellanger/Tanquerel, op.cit., ch. 8.2 et 8.3 pp. 650-690). En l'occurrence, il n'est pas contesté que ni la parcelle communale en cause, ni le droit de superficie constitué dessus, ni les constructions érigées sur ce dernier n'appartiennent au domaine public.

Le patrimoine administratif comprend toutes les choses publiques servant directement, c'est-à-dire par leur utilisation en tant que telle, à remplir une tâche publique. En font partie les biens immobiliers des collectivités publiques qui sont affectés à la réalisation d'un intérêt public spécial et qui ne peuvent être utilisés par les administrés que moyennant une activité administrative (Moor/Bellanger/Tanquerel, op.cit., ch. 8.6.1.1 ss p. 751 ss). Font par exemple partie du patrimoine administratif les immeubles qui abritent les écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les bibliothèques et, de manière générale, les établissements publics et les services administratifs de l'Etat (ATF 143 I 37 consid. 6.1 et les références citées; 138 I 274 consid. 2.3.2; TF 2C_719/2016 du 24 août 2017 consid. 3.3.1; 4A_250/2015 du 21 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.3). Les règles de droit public sont applicables à la gestion de ce patrimoine, alors que la gestion du régime patrimonial de ces biens se fait selon le droit privé (cf. Moor/Bellanger/ Tanquerel, op. cit., ch. 8.6.1.2 s. p. 754 ss, voir aussi CDAP AC.2022.0318 du 25 août 2023 consid. 3a/bb; AC.2021.0178 du 29 juillet 2022 consid. 1d; FO.2020.0012 du 30 mars 2021 consid. 1b; GE.2018.0263 du 1^er mai 2019 consid. 1a; GE.2018.0236 du 26 février 2019 consid. 1b).

Appartiennent enfin au patrimoine financier les biens qui ne servent qu'indirectement, grâce à leur valeur en capital et leur rendement, à remplir les tâches publiques et pouvant, à ce titre, produire un revenu, voire être réalisés (TF 8C_826/2017 du 17 septembre 2018 consid. 3.1; 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 1C_379/2014 précité consid. 5.3; Tanquerel, op. cit., n° 184 p. 64). Lorsqu'il gère son patrimoine financier, l'Etat agit en revanche comme un particulier et n'accomplit pas une tâche publique (TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 1C_379/2014 précité consid. 5.3; CDAP GE.2018.0236 précité consid. 1b; Tanquerel, op. cit., n. 184). Les biens appartenant au patrimoine financier sont en principe gérés selon le droit privé (ATF 103 II 227 consid. 3; TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 5A_78/2011 du 15 juin 2011 consid. 2.3.2; CDAP FO.2020.0012 précité consid. 1b) et peuvent notamment faire l'objet de droits de superficie (art. 675 CC) au bénéfice de tiers (François Bellanger/Milena Pirek, L'Etat et ses biens, in: RDS 2021, pp. 183 ss, p. 190). Les litiges qui concernent leur gestion sont dès lors soumis à la juridiction civile (ATF 112 II 35, concernant l'affermage de parcelles agricoles par une commune; CDAP AC.2021.0178 précité consid. 1e; Moor/Bellanger/Tanquerel, op.cit., ch. 8.6.2.2 p. 767).

b) aa) En l'espèce, le recourant fait valoir en substance que, dans sa gestion de l'immeuble objet du droit distinct et permanent (DDP), la Commune de Lausanne poursuit directement des tâches publiques relevant de la politique du logement, de la politique énergétique et de la maîtrise de son développement urbanistique, de sorte que le bien immobilier dont il est question (DDP), la PPE qui s'y trouve et la part de copropriété du recourant doivent être classés dans le patrimoine administratif de la Commune et non dans son patrimoine financier, et ceci quand bien même sa gestion procurerait certains revenus à la Commune et alors que les prestations (faire bénéficier certains administrés de prix modérés) sont destinées à certains usages exclusivement.

Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée admet que, dans la gestion du patrimoine immobilier communal, et en particulier des droits de superficie, elle poursuit également des buts d'intérêt public, comme cela ressort de certaines dispositions de l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009 (not. art. 4, 6 et 14, qui imposent par ex. le respect de certaines normes de construction préconisées par la Commune dans le cadre de sa politique de développement durable ou le maintien, dans la Commune, du domicile fiscal du superficiaire). Elle conteste en revanche que cela conduise à placer le bien immobilier en cause dans son patrimoine administratif.

bb) La présence ou l'absence d'un intérêt public ne constitue pas le critère décisif pour distinguer si un bien immobilier fait partie du patrimoine administratif ou financier de la collectivité concernée. En effet, dans la pratique, il est de plus en plus fréquent que les collectivités gèrent en tout cas certains éléments de leur patrimoine financier non seulement pour en obtenir un revenu direct, mais aussi dans une perspective d'intérêt général, par exemple en cédant une parcelle à un prix inférieur au marché, favorisant ainsi l'implantation d'une industrie ou la construction d'un quartier d'habitation, ou en louant à des particuliers des locaux pour y exercer un commerce qu'elles jugent utile à leur population (Moor/Bellanger/Tanquerel, op.cit., ch. 8.6.2.1 p. 765). Souvent utilisé par l'Etat, le droit de superficie constitue ainsi dans ce contexte un instrument de droit privé au service d'une politique publique (François Bellanger, Octroi de l'usage des biens de l'Etat et marchés publics, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel (éds), La gestion et l'usage des biens de l'Etat à l'aune des droits fondamentaux, Pratique du droit administratif, Genève/Zurich 2020, p. 107 s.). Il faut dès lors analyser également la nature de l'échange des prestations que la collectivité fournit ou obtient avec le bien en cause (Moor/Bellanger/ Tanquerel, op.cit., ch. 8.6.2.1 p. 765 s.).

En l'occurrence, la question de savoir si les biens immobiliers concernés font partie du patrimoine administratif ou financier de la Commune peut rester ouverte. En effet, le recourant perd de vue que le rapport juridique le liant à la Commune repose essentiellement sur l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009, auquel renvoie le contrat de vente immobilière passé le 20 septembre 2012, par lequel il a acquis sa part de PPE. Or, un droit de superficie érigé en droit distinct et permanent peut porter aussi bien sur un immeuble faisant partie du patrimoine administratif que financier communal. Cette distinction est dès lors sans pertinence en l'espèce.

Conformément à l'article 4 du chiffre III du contrat de vente immobilière précité, le recourant s'est expressément engagé à reprendre, en proportion de la part de copropriété acquise, tous les droits et obligations prévus dans l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009, en particulier en rapport avec l'art. 14 de cet acte. Contrat passé en la forme authentique, suivi d'une inscription au registre foncier (cf. consid. 3a/aa ci-dessus), l'acte constitutif de droit de superficie précité est un acte bilatéral fondé sur l'accord de volonté des parties contractantes (en l'occurrence, la Commune de Lausanne, superficiante, et la société B.________ SA, superficiaire); il diffère ainsi d'une décision administrative, acte unilatéral rendu par une autorité exerçant la puissance publique.

Il n'est pas nécessaire de déterminer plus avant la nature juridique de l'acte constitutif en cause (contrat de droit privé ou de droit administratif), dans la mesure où le recourant demande l'annulation, la modification ou l'interprétation de certaines dispositions de cet accord. En effet, en sa qualité de partie à cet acte bilatéral, la Commune ne dispose pas de la faculté d'en altérer unilatéralement le contenu. En outre, il n'apparaît pas non plus qu'on se trouverait dans un cas de cession, transmission ou transfert économique du droit de superficie au sens de l'art. 14 de l'acte constitutif du 10 juillet 2009, le recourant n'ayant pas soumis en l'espèce à la Commune un projet concret de vente de sa part de copropriété (avec indication notamment du prix et de l'identité de la partie acquérante) qu'il reviendrait à la superficiante d'autoriser ou de frapper d'opposition. Or, dès lors que l'autorité intimée n'est pas habilitée à prendre la décision requise par le recourant, la voie du recours pour déni de justice n'est pas ouverte auprès de la Cour de céans.

Il sied de relever que le recourant n'est pas privé de toute possibilité de porter devant une autorité juridictionnelle les litiges pouvant résulter de l'application ou de l'interprétation de l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009 (y compris en relation avec un projet de cession, transmission ou transfert économique du droit de superficie au sens de l'art. 14), l'art. 19 de cet accord prévoyant une clause d'arbitrage en vertu de laquelle les parties contractantes soumettront cas échéant leurs différends à un "Tribunal arbitral constitué conformément au Concordat suisse sur l'arbitrage, auquel le Canton de Vaud a adhéré le 30 juin 1970", étant précisé que ce Concordat intercantonal sur l'arbitrage du 27 août 1969 auquel il est fait référence, qui régissait l'arbitrage interne en Suisse avant le 1^er janvier 2011, a été abrogé et remplacé par la Partie 3 du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272), dont les dispositions s'appliquent désormais aux procédures devant les tribunaux arbitraux ayant leur siège en Suisse (art. 353 al. 1 CPC).

c) En dernier lieu, il convient de souligner qu'il n'était pas nécessaire de donner suite aux réquisitions d'instruction formulées par le recourant (production par l'autorité intimée de tous les préavis concernant les droits de superficie dont la Commune de Lausanne est la superficiante ainsi que de toutes les directives applicables en la matière; audition de deux représentants de la PPE C.________ en qualité de témoins). Comme cela résulte des considérants qui précèdent, le dossier de la cause était en effet suffisamment complet pour que le Tribunal puisse statuer, en connaissance de cause, sur les questions juridiques déterminantes en l'espèce.

4.                      Il résulte de ces développements que le recours pour déni de justice déposé le 6 novembre 2023 par le recourant est irrecevable.

Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice, arrêtés à 2'000 francs (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer de dépens, l'autorité intimée ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.

III.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 août 2024

 

La présidente:                                                                                          Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.