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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 31 mars 2025 |
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Composition |
Mme Annick Borda, présidente; Mme Danièle Revey et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo, greffière. |
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Recourant |
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Office fédéral de l'environnement OFEV, à Berne, |
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Autorités intimées |
1. |
Municipalité de Noville, à Noville, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne, |
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2. |
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne, |
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Autorité concernée |
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Direction générale de l'environnement (DGE-BIODIV), à Lausanne, |
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Constructeurs |
1. |
A.________, à ********, |
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2. |
tous deux représentés par Me Benjamin SCHWAB, avocat à Vevey. |
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Objet |
Permis de construire |
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Recours Office fédéral de l'environnement c/ décision de la Municipalité de Noville du 25 mars 2014 et toute décision de la Synthèse CAMAC du 13 mars 2014 autorisant la construction d'une habitation avec panneaux photovoltaïques et démolition de la cabane existante sur la parcelle n° 401 (CAMAC 142716) et c/ le plan partiel d'affectation du "Hameau des Grangettes" adopté le 5 mai 2009 et en vigueur depuis le 5 mars 2010. |
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ (ci-après: les constructeurs) sont copropriétaires de la parcelle n° 401 du cadastre de la Commune de Noville (ci-après: la commune), acquise d'******** le 6 mai 2014. Ce bien-fonds, d'une surface de 1'058 m2, est situé dans le Hameau des Grangettes, lui-même compris dans la vaste zone des Grangettes formée par le delta du Rhône à l'endroit de son embouchure dans le lac Léman. La parcelle n° 401 comporte une maison d'habitation (bâtiment ECA n° 785) occupant 68 m2, un jardin de 868 m2, ainsi qu'un chemin d'accès et place privée de 122 m2. Le côté nord-ouest de cette parcelle borde directement le domaine public constituant la rive du lac, aménagée à cet endroit, d'une largeur d'environ 6 mètres.
B. Ce bien-fonds fait l'objet des mesures de protection suivantes:
- inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (ci-après: IFP), objet n° 1502: Les Grangettes;
- inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (ci-après: IZA), objet n° 123: Les Grangettes;
- inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale (ci-après: IBN), objet VD21: Les Grangettes;
- inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ci-après: ISM), objet n° 289: Les Grangettes;
- inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (ci-après: IROEM), objet n° 8: Les Grangettes;
- inventaire cantonal des monuments naturels et sites (ci-après: IMNS), objet n° 183: Les Grangettes, les "Iles" du Rhône, forêts et bosquets du secteur Crebelly-Dézaley;
- inventaire cantonal des zones alluviales d'importance nationale, régionale et locale, objet n° 123: Les Grangettes;
- inventaire cantonal des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale, régionale et locale, objet VD21 Les Grangettes.
Le PAC n° 291, selon l'art. 1er de son règlement, regroupe, coordonne et met en application l'ensemble des mesures de protection concernant les marais et le site marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national. Il a pour but de garantir la sauvegarde des biotopes, des zones tampons et des biocénoses qui les caractérisent, de favoriser l’amélioration des valeurs biologiques du site et la réparation des atteintes qu’il a subies, de maintenir un paysage proche de l’état naturel et enfin de permettre le maintien des activités humaines dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts de protection. A cet effet, le plan comprend plusieurs affectations distinctes du territoire, à savoir une zone des biotopes protégés, une zone des prairies tampon, deux zones lacustres, une zone agricole protégée, une zone de plage, une zone de port et du chantier naval, une zone du camping, une zone des Fourches, une zone du hameau des Grangettes, des Territoires occupés par les constructions isolées et leurs abords (ces six dernières affectations étant liées à des activités humaines), ainsi que l'aire forestière.
D. Le plan partiel d'affectation du "Hameau des Grangettes" (ci-après: le PPA) et son règlement (ci-après: le RPPA), en vigueur depuis le 5 mars 2010, concrétisent l'art. 10 du PAC n° 291. Le PPA prévoit globalement le maintien des constructions existantes dans le secteur du hameau, tout en autorisant leur transformation et agrandissement dans les limites des périmètres définis par le plan (art. 8 al. 1). Sur la parcelle n° 401, il prescrit la démolition du cabanon présent (art. 13) au profit d'une nouvelle construction limitée à 65 m2 de surface plancher habitable brute (art. 7 al. 3), qui doit s'inscrire dans un périmètre décalé d'environ 10 m vers le sud-est, en direction opposée à la rive.
Au cours du processus l'élaboration du PPA, les capacités constructives prévues sur la parcelle n° 401 ont fait l'objet de plusieurs variantes. La commune de Noville avait initialement prévu d'y fixer un périmètre d'implantation pour une nouvelle construction d'une dimension d'environ 100 m2 au centre de la parcelle. Dans le cadre de son rapport d'examen préalable du 19 juillet 2007, le Service du développement territorial (SDT; actuellement la Direction générale du territoire et du logement, DGTL) et le Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN) ont toutefois relevé que de nouveaux périmètres constructibles ne pouvaient pas être admis dans le cadre du PPA, qui se trouvait à l'intérieur du périmètre d'un site marécageux. Il en découlait que le périmètre constructible nouveau proposé à l'intérieur de la parcelle n° 401 ne pouvait pas être autorisé sous la forme prévue et devait être recalibré en tant qu'extension du pavillon existant pour ne permettre qu'un modeste agrandissement de cette construction. En cas de démolition/reconstruction du pavillon, les règles à mettre en place devraient permettre de le déplacer légèrement afin qu'il se positionne à 4-6 m des limites de la parcelle voisine et du domaine public lacustre.
Sur cette base, la commune de Noville a élaboré un nouveau projet prévoyant un périmètre de construction sur la parcelle n° 401 d'une dimension réduite (40 m2, version d'août 2007) et proche du pavillon à démolir. Cette modification a été préavisée favorablement par le CCFN le 24 octobre 2007. Le PPA, mis à l'enquête publique du 18 février au 19 mars 2008, a suscité trois oppositions, dont celle du précédent propriétaire de la parcelle n° 401. Afin de répondre à cette opposition, la commune a proposé une nouvelle modification du périmètre constructible pour le fixer désormais à 65 m2 de surface de plancher habitable brute et son déplacement au centre de la parcelle. Selon une lettre du SDT du 9 décembre 2009, le CCFN n'a pas émis d'observation sur la nouvelle mouture. Elle a donc été approuvée et constitue la version actuellement en vigueur.
E. Le 5 juillet 2013, A.________ et B.________, alors promettants-acquéreurs de la parcelle n° 401, ainsi que le propriétaire de l'époque, ont déposé auprès de la Municipalité de Noville (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire une habitation avec panneaux photovoltaïques (aujourd'hui le bâtiment ECA n° 785), l'aménagement de deux places de parc et la démolition de la cabane existante sur la parcelle n° 401. Cette cabane était destinée à un usage de logement saisonnier et disposait d'une surface d'environ 18 m2. Implantée environ 10 mètres plus au nord que la construction projetée, elle se situait à 7-8 m de la rive du lac, aménagée à cet endroit.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 21 septembre au 20 octobre 2013.
Le 13 mars 2014, la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) a délivré sa synthèse, de laquelle il ressort essentiellement que tous les services de l'Etat consultés ont délivré les autorisations spéciales requises, à certaines conditions impératives. Après avoir rendu un premier préavis négatif, contestant la mezzanine habitable et le surdimensionnement de la terrasse, le SDT (division Hors zone à bâtir – HZB7) a admis le projet et ses plans modifiés et délivré une autorisation spéciale, tout en conditionnant celle-ci notamment à l'inscription d'une mention au registre foncier indiquant que les combles ("galetas") ne pouvaient pas avoir un usage d'habitation ou proche de l'habitation. Dans ses déterminations, le SDT précisait par ailleurs que, enclavée dans le site protégé du PAC n° 291, la zone de hameaux se situait hors des zones à bâtir.
La Direction générale de l'environnement, Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) a quant à elle relevé ceci: "comme prévu dans le PPA du "Hameau des Grangettes", le projet (y compris la démolition de la cabane) respecte le secteur de protection du site qui assure une transition entre la partie aménagée et la zone lacustre protégée I. Ce secteur de protection assure également le transit de la faune et de la flore le long du lac et présente un élément important pour la nature et le paysage". Après avoir noté que la terrasse au nord-est du bâtiment se situait à moins de 20 mètres du lac et que les deux places de parc projetées étaient situées dans la bande inconstructible des 10 m à la lisière forestière, l'autorité précitée a décidé de préaviser favorablement le projet, le conditionnant au respect de cinq conditions, à savoir (1) que le secteur de protection du site soit préservé de toute atteinte durant la phase de chantier; (2) que ce secteur de protection soit impérativement respecté après les travaux, aucun aménagement (cabane de jardin, terrasse, barbecue fixe, etc.) n'y étant autorisé; (3) que, sur l'ensemble de la parcelle, les aménagements extérieurs soient intégrés au niveau du paysage et les plantations d'arbres et arbustes réalisées exclusivement avec des essences indigènes et adaptées à la station, y compris les semis de prairie; (4) que les mesures de prévention nécessaires soient prises pour éviter que la surface ne soit colonisée par des espèces exotiques envahissantes (néophytes); (5) que les places de parc soient construites en dehors de la bande des 10 m à la lisière et réalisées en matériaux perméables. La DGE-BIODIV a en outre relevé que la parcelle litigieuse faisait partie d'un territoire d'intérêt biologique prioritaire, avec un enjeu forestier important.
Toujours dans le cadre de la synthèse CAMAC du 13 mars 2014, la Commission des rives du lac a constaté que le plan directeur des rives du lac contenait l'objectif A1, visant à maintenir sur tout le pourtour du lac, une faible densité des constructions, de sorte qu'elle préavisait négativement toute demande de dérogation aux règles en vigueur concernant la densité bâtie, que ce soit des règles de densité proprement dite, de distance à la limite ou de hauteur des constructions. Dans le cas d'espèce, elle relevait que le Hameau des Grangettes constituait une zone spéciale et non une zone à bâtir en tant qu'il s'agissait d'une zone de préservation de l'habitation située hors de la zone à bâtir à l'intérieur du plan d'affectation cantonal des Grangettes. Dans la mesure où le projet modifié respectait exactement le périmètre constructible, la Commission précitée a estimé qu'il était conforme aux règles applicables et à l'objectif A1 précité.
Le 25 mars 2014, la municipalité a en conséquence délivré le permis de construire sollicité.
Par courriel du 10 août 2016, l'architecte des constructeurs en charge des travaux a informé la DGE que les conditions discutées précédemment n'avaient pas pu être respectées car le terrain et toute la végétation existante étaient complètement infestés par les bambous. La seule solution permettant d'espérer de s'en débarrasser était d'arracher le tout et d'enlever complètement la terre végétale infestée. Pour le surplus, l'architecte précisait que la remise en état de la zone était prévue dans la ligne des discussions antérieures. La DGE a répondu le 10 août 2016 par courriel qu'elle était contente de lire que les aménagements extérieurs allaient démarrer tout bientôt et que la ligne de conduite discutée serait suivie. Elle exprimait également sa compréhension face à la problématique des bambous.
Le permis d'habiter définitif a été délivré le 7 septembre 2017.
F. Depuis le 1er novembre 2017, la maison d'habitation érigée sur la parcelle n° 401 constitue la résidence principale de A.________ et B.________.
G. Selon les images aériennes du site internet Swisstopo "Voyage dans le temps" (voir aussi les photographies du rapport du ******** du 14 novembre 2013, p. 3, en annexe à la demande de permis de construire), en 2014, une végétation buissonnante assez dense et composée d'essences diverses était visible le long de la rive, à savoir le long de la limite nord-ouest de la parcelle litigieuse. Des buissons s'étendaient également sur ses limites nord-est et sud-est. Hormis l'ancien pavillon au nord-ouest de la parcelle et la végétation précitée, seuls quelques petits buissons isolés couvraient encore le bien-fonds, le reste étant en nature de pré-champ. Les images de 2016 montrent que le projet a entraîné un défrichement intégral de la parcelle.
Actuellement, toute la partie nord de la parcelle est recouverte d'une prairie, ce jusqu'à la rive, dégageant ainsi la vue sur le lac depuis la villa. De la végétation buissonnante court le long des côtés nord-est et sud-ouest de la parcelle. Sa partie sud-est est partiellement occupée par la route d’accès et les places de parc. La construction prend place au centre du bien-fonds.
La municipalité a transmis à l’OFEV l'autorisation de construire correspondante le 9 octobre 2023. Le même jour, l'OFEV a pris contact avec la DGE-BIODIV afin que lui soient transmis l'approbation du PPA Hameau des Grangettes et l'autorisation spéciale, respectivement le préavis, concernant la demande de permis de construire litigieux. Ces documents, ainsi que des explications complémentaires, lui ont été remis le 10 octobre 2023.
Le 3 décembre 2023, les constructeurs ont déposé une réponse en langue allemande. Requis de procéder en français, ils ont déposé une nouvelle version de leur réponse le 6 janvier 2024. Ils ont conclu au rejet du recours.
Le 23 février 2024, la municipalité a déposé sa réponse, concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le 26 février 2024, la DGE a déposé sa réponse, se remettant à justice quant à la recevabilité du recours et concluant, au fond, à son rejet. Le même jour, la DGTL a également déposé sa réponse, concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Les constructeurs se sont déterminés spontanément le 8 avril 2024. Le même jour, la DGE a complété ses écritures sur certains points précis et a confirmé ses conclusions.
Le 1er mai 2024, l'OFEV a déposé une réplique, confirmant les conclusions de son recours.
Les constructeurs ont dupliqué le 18 juin 2024 et la municipalité le 16 juillet 2024.
"Avant les travaux de construction de la villa, la parcelle ne supportait qu'un cabanon, situé à proximité de la rive; celui-ci était raccordé au réseau d'eau, comportait une cuisinette équipée d'un compteur d'eau et était utilisé en lien avec l'exploitation d'un potager puis d'un verger. La parcelle était par ailleurs envahie de bambous provenant de la parcelle contiguë à l'ouest sur une surface d'environ 300 m2. Les propriétaires ont dû faire évacuer et traiter la terre, contaminée par les rhizomes.
S'agissant de la maison, les propriétaires déclarent qu'elle constitue leur domicile principal et qu'elle a été réalisée conformément aux plans d'enquête: la mezzanine (ou galetas) n'est pas habitable. Il est constaté qu'au rez-de-chaussée se trouvent une cuisine, un séjour et une salle de bains et que la mezzanine comporte une large ouverture au nord-ouest (côté lac) fermée par des panneaux amovibles. Les propriétaires expliquent que le sous-sol est excavé. La façade nord-ouest, donnant sur la rive, est entièrement vitrée. Un deck a été réalisé dans le prolongement de la villa au nord-ouest et se retourne sur les façades sud-ouest et nord-est. Le solde de la parcelle est en nature de pré-champ du côté de la rive du lac (prairie sauvage extensive; nord-ouest) ou de jardin aménagé au sud-ouest, avec des plantes dont certaines ne sont pas indigènes (lavande, romarin, etc.); des arbustes et petits arbres sont implantés le long des limites sud-ouest et nord-est de la parcelle; la limite nord-ouest, donnant sur le lac, est dégagée à l'exception d'un saule. La rive n'a pas été modifiée et les propriétaires déclarent n'utiliser aucun produit phytosanitaire. A l'exception de la villa et de sa terrasse, tous les aménagements extérieurs sont perméables.
La DGE relève que le concept paysager autorisé dans le cadre de la demande de permis de construire n'a pas été entièrement respecté, des espèces non indigènes ayant notamment été plantées.
S'agissant des atteintes aux différents inventaires, l'OFEV explique que les batraciens effectuent une migration au printemps vers les sites de reproduction (étangs) puis utilisent tout leur territoire jusqu'à l'hiver, où ils se protègent du gel sous terre. Toute diminution de leur surface de vie constitue une atteinte. En ce qui concerne les oiseaux, les barrières visuelles constituées de végétation sont importantes, singulièrement entre le lac et les habitations; ils peuvent être dérangés par la lumière provenant des habitations en période nocturne et les surfaces vitrées sont mortifères: les bâtiments plus anciens sis alentour présentent des ouvertures plus modestes et donc moins de vitrage et de lumière. De manière générale, toute nouvelle construction dans le site marécageux constitue une atteinte. Un entretien/rénovation est admissible dans la durée de vie des bâtiments; au-delà, l'objectif est de rendre la zone à la nature.
[…]
Les propriétaires exposent encore que leur parcelle est bordée de parcelles construites, que la voie d'accès à leur parcelle est sans issue, donc sans trafic important, et qu'il[s] pratiquent seulement deux fauches de leur prairie (en juillet-août puis en novembre).
La municipalité explique que la commune comporte 4'800 m de rives, ainsi que des roselières et des marais; tous les oiseaux migrateurs d'Europe passent ici et on ne peut pas affirmer que leur vie est mise en danger. Dans le cas présent, le permis est fondé sur un PPA validé par le canton et entré en force."
Les parties se sont encore déterminées sur le contenu du compte rendu d'audience respectivement le 3 mars 2025 (OFEV et municipalité), le 10 mars 2025 (DGE et DGTL) et le 24 mars 2025 (constructeurs, qui ont encore produit un lot de pièces).
Considérant en droit:
2. En premier lieu, il convient d'examiner la qualité pour recourir de l'OFEV.
a) En vertu de l'art. 49 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.
Afin d'assurer l'exécution correcte et uniforme du droit fédéral, le législateur a prévu, à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qu'ont qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral notamment la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attribution. La doctrine précise à cet égard que, sur la base de cette disposition, les offices fédéraux sont habilités à recourir, mais que le droit fédéral doit le prévoir dans une loi ou dans une ordonnance (cf. Aubry Girardin, Commentaire LTF, 3e éd., 2022, n. 75 ad art. 89). En vertu de l'art. 111 al. 2 LTF, si une autorité fédérale a la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci.
Un office fédéral n'est admis à recourir que dans un domaine qui relève de sa compétence. Le Tribunal fédéral a en particulier considéré que le recours de l'Office fédéral de l’énergie (OFEN), qui intervient hors d'un cas d'application de la loi fédérale du 30 septembre 2026 sur l’énergie (LEne; RS 730.0), doit être déclaré irrecevable (TF 1A.124/2005 du 17 juin 2005 consid. 1.3-1.4). De même, l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE) n'a pas qualité pour recourir sur la base de l'art. 48 l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) lorsque c'est l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement qui est en jeu (Tanquerel, Le recours des offices fédéraux en matière d'aménagement du territoire et d'environnement, in: Mélanges en l'honneur de Pierre Moor: théorie du droit, droit administratif, organisation du territoire, Berne 2005, p. 766).
Cette disposition est entrée en vigueur le 1er juillet 2007; il s'agit en réalité d'une reprise du texte de l'ancien art. 12b al. 2 LPN, introduit le 1er février 1996 (FF 2005 5041, p. 5067). Elle confère à l'office compétent le droit de recourir en matière de LPN sur les décisions prises en exécution de tâches fédérales. Contrairement aux autres lois fédérales instaurant un droit de recours des offices fédéraux dans le domaine de l'environnement (voir art. 56 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement [LPE; RS 814.01], art. 67a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20], art. 46 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts [LFo; RS 921.0] et art. 29 al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 2003 sur l’application du génie génétique au domaine non humain [LGG; RS 814.91] qui prévoient que l'office compétent est habilité à user de toutes les voies de recours prévues par le droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions rendues par des autorités cantonales en "application de la présente loi ou de ses dispositions [ou: actes] d’exécution"), l'art. 12g al. 2 LPN contient une formulation différente s'agissant des décisions concernées. Il renvoie en effet aux décisions cantonales au sens de l'art. 12 al. 1 LPN, ce qui indique que l'habilitation concerne exclusivement le recours contre les décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN (Grodecki/Pfeiffer, in Moor/Favre/Flückiger (éd.), Loi sur la protection de l'environnement, Berne 2010, n. 9 ad art. 56 LPE).
L'art. 2 LPN définit ce qu'il faut entendre par l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 78 al. 2 Cst. Cet article n'est toutefois pas exhaustif. Selon une jurisprudence constante, une tâche fédérale peut également exister lorsqu'une autorité cantonale a pris une décision, par exemple lors de l'octroi d'une dérogation au droit de l'aménagement du territoire selon l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) (ATF 112 Ib 70 consid. 4b). L'autorisation de défrichement est expressément mentionnée à l'art. 2 al. 1 let. b LPN (ATF 121 II 190 consid. 3c/cc). La protection des biotopes selon les art. 18 ss LPN est une tâche fédérale confiée aux cantons (ATF 133 II 220 consid. 2.2). Il en va de même pour l'autorisation d'interventions techniques dans un cours d'eau selon les art. 8 ss de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP; RS 923.0) ou l'octroi d'autorisations relevant du droit de la pêche (ATF 110 lb 160 consid. 2). Font également partie des tâches fédérales la protection des eaux et la garantie de débits résiduels convenables (TF 1C_262/2011 du 15 novembre 2012 consid. 1.1, non publié dans: ATF 139 II 28), la protection des marais et des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ATF 118 Ib 11 consid. 2e) ainsi que des mammifères et des oiseaux sauvages (ATF 136 II 101 consid. 1.1), même si ce sont les autorités cantonales ou communales qui décident. La condition pour l'existence d'une "tâche fédérale" est donc en premier lieu que la décision attaquée concerne une matière juridique qui relève de la compétence de la Confédération et qui est réglée par le droit fédéral.
Le droit de recours de l'OFEV est considéré comme abstrait: il n'est pas nécessaire pour l'office concerné de démontrer un intérêt particulier à contester la décision (ATF 136 II 359 consid. 1.2; Keller, Commentaire LPN, 2ème éd. 2019, n. 5 ad art. 12g LPN, p. 359). Il permet par ailleurs à l'office de contester non seulement les décisions cantonales de dernière instance, mais également celles des instances inférieures. La qualité pour agir sur le plan cantonal n'est donc pas limitée à la dernière instance et existe pour toutes les autorités cantonales précédentes (Bovey, op. cit., n. 18 ad art. 111 LTF; Keller, op. cit., n. 7 ad art. 12g LPN, p. 359 s.; FF 1991 III 1151, p. 1157). Il s'agit toutefois d'une faculté donnée à l'autorité fédérale, qui n'est pas obligée d'épuiser les instances cantonales. Une renonciation à recourir devant une instance cantonale ne privera pas l'autorité fédérale de son droit de recourir devant les instances cantonales ultérieures ou devant le Tribunal fédéral. Par conséquent, l'office n'a pas non plus d'obligation de participer à la procédure antérieure (ATF 136 II 359 consid. 1.2; 116 Ib 418 consid. 3h; voir aussi arrêt TF 1C_184/2021 du 23 septembre 2021 consid. 2.3; Tanquerel, op. cit., p. 772; Bovey, op. cit., n. 22 ad art. 111).
Les art. 12g al. 2 et 12 al. 1 LPN ne mentionnent que les décisions des autorités cantonales. Chaque canton est toutefois libre d'organiser les compétences de ses autorités comme il l'entend. Dans le canton de Vaud, l'art. 114 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la compétence de délivrer les permis de construire appartient à la municipalité. L'intervention de la commune dans ce domaine ne porte toutefois pas préjudice au droit des autorités fédérales de recourir contre les décisions des autorités inférieures, qu'elles soient communales ou cantonales (voir, pour la LPE: Grodecki/Pfeiffer, op. cit., n. 15 ad art. 56 LPE).
c) Au niveau cantonal, selon l'art. 75 let. b de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours toute autre personne ou autorité que la loi autorise à recourir.
d) Il résulte de ce qui précède que l'OFEV, en tant qu'office fédéral compétent pour l'exécution de la LPN en matière de protection de la nature et du paysage (art. 23 al. 1 let. a et al. 2 de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage [OPN; RS 451.1]), est l'office compétent au sens de l'art. 12g LPN pour se plaindre des décisions cantonales et communales en cette matière (cf. ég. TF 1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid. 6.1; Tanquerel, op. cit., p. 772). La qualité pour recourir doit lui être reconnue même s'il n'a pas formé opposition dans la procédure préalable aux décisions litigieuses. L'office intervient par ailleurs dans des domaines recouvrant la définition de tâche de la Confédération, singulièrement la protection des marais et des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, ainsi que des mammifères et des oiseaux sauvages. La qualité pour recourir à l'encontre des actes attaqués doit partant lui être reconnue.
3. Il convient ensuite d'examiner si l'OFEV pouvait encore contester dans son recours des actes qui étaient datés respectivement de plus de huit ans (permis de construire) et de plus de treize ans (plan partiel d'affectation) au moment du dépôt du recours.
A ce sujet, l'OFEV se prévaut de l'absence totale de notification des actes litigieux, qui ne lui auraient été communiqués qu'à sa demande le 2 novembre 2023, en violation en particulier des art. 24g LPN, 27 al. 2 let. e et f OPN et 46 OAT. Il convient dès lors de se pencher sur l'existence d'une obligation de notification, en distinguant, d'une part, le cas des autorisations cantonales spéciales et du permis de construire des 13 et 25 mars 2014 et, d'autre part, le cas de l'approbation du PPA Le Hameau des Grangettes.
a) aa) Selon l'art. 95 al. 1 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués.
La question du respect du délai de recours et de ses conséquences dépend directement de l'existence d'une obligation des autorités de notifier leurs décisions. En l'absence d'obligation de communiquer les décisions cantonales des instances inférieures à l'OFEV, il ne serait pas admissible d'admettre un recours de l'OFEV après l'écoulement du délai de recours cantonal ordinaire, quand bien même l'office ne se serait pas vu notifier la décision (Grodecki/Pfeiffer, op. cit., n. 31 ad art. 56 LPE; Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e éd., Zurich 1996, état mars 2002, n. 16 ad art. 56 LPE).
bb) Selon l'art. 112 al. 4 LTF, dans les domaines où les autorités fédérales ont qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral détermine quelles décisions les autorités cantonales doivent leur notifier. Selon le Message concernant la révision totale de la procédure judiciaire fédérale du 28 février 2001, les décisions cantonales ne devront en principe pas être communiquées d'office aux autorités fédérales, sauf dans les cas spécifiés par une ordonnance du Conseil fédéral. Une obligation de communiquer toute décision aux autorités fédérales ne pourra être prévue que de manière très ponctuelle, par exemple lorsque la mise en œuvre de normes particulièrement délicates est en cause (FF 2001 4000, sp. 4147). Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006 concernant la notification des décisions cantonales de dernière instance en matière de droit public (RS 173.110.47), qui fait obligation aux autorité cantonales de notifier sans délai et gratuitement aux autorités fédérales ayant qualité pour recourir les décisions de dernière instance qui peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral, notamment par un recours en matière de droit public (art. 1 al. 1 let. c). Selon cette ordonnance, une obligation de notification n'existe que pour les décisions de dernières instance cantonale (voir aussi ATF 136 II 359 consid. 1.2). Le Message précité n'exclut toutefois pas d'obliger des autorités cantonales inférieures à communiquer leurs décisions aux autorités fédérales (Bovey, op. cit., n. 66-68 ad art. 112).
cc) L'art. 27 al. 1 et 2 OPN, intitulé "Communication des textes légaux et des décisions", prévoit que les cantons communiquent à l'OFEV, l'OFC (Office fédéral de la culture) ou à l'OFROU (Office fédéral des routes) leurs actes normatifs concernant la protection de la nature, la protection du paysage et la conservation des monuments historiques (al. 1). Les autorités compétentes communiquent en outre à l'OFEV les décisions suivantes (al. 2):
"a. exceptions relatives aux dispositions de la protection des espèces (art. 22, al. 1 et 3, LPN; art. 20, al. 3);
b. suppression de la végétation des rives (art. 22, al. 2 et 3, LPN);
c. décisions de constatation dans le domaine de la protection des biotopes et des espèces (art. 14, al. 4);
d. décisions concernant la remise en état (art. 24e LPN);
e. décisions concernant les constructions, les installations et les modifications de la configuration du terrain dans les biotopes d’importance nationale (art. 18a LPN) ou les sites marécageux (art. 23b LPN);
f. approbation de plans d’affectation (art. 26 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire) s’ils portent atteinte à des paysages, des sites naturels, des biotopes ou des sites marécageux d’importance nationale."
L'art. 27 al. 2 let. e OPN a été introduit par le ch. II 1 de l'ordonnance du 2 février 2000 relative à la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décision, et est entré en vigueur le 1er mars 2000 (RO 2000 703). Cet article impose aux autorités cantonales de communiquer à l'OFEV une série de décisions relatives aux constructions dans les biotopes et sites marécageux. Quant à l'art. 27 al. 2 let. f OPN, qui porte sur l'approbation des plans d'affectation, il a été introduit par le ch. II de l’ordonnance du 2 avril 2014 et est entré en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 909).
b) En l'espèce, il convient de distinguer le cas des décisions en lien avec le permis de construire et l'adoption du plan partiel d'affectation.
S'agissant du plan partiel d'affectation du "Hameau des Grangettes" adopté par le Conseil général de Noville le 26 mai 2009 et approuvé par le département compétent le 26 janvier 2010, ce plan est antérieur à l'entrée en vigueur, le 1er mai 2014, de l'art. 27 al. 2 let. f OPN, qui prévoit une obligation de communication des plans d'affectation à l'OFEV. Il s'ensuit que, lors de l'adoption du plan litigieux, il n'existait, dans la législation fédérale, aucune obligation pour les autorités concernées de notifier leurs décisions à l'office. Par conséquent, à défaut d'une telle obligation, il ne peut être reproché au Conseil général de Noville et au département de n'avoir pas transmis leurs décisions respectives à l'OFEV et celui-ci, qui ne peut se prévaloir d'un défaut de notification, n'est plus en mesure de remettre en question les décisions portant sur le plan d'affectation dans le cadre du présent recours.
A cet égard, l'OFEV se méprend lorsqu'il se réfère à l'art. 46 OAT, dans son état en vigueur au 1er janvier 2013, pour justifier d'un défaut de communication à son égard de la décision d'approbation du plan d'affectation. L'art. 46 OAT ne concerne que l'ARE et ne saurait fonder une obligation de communication des autorités concernées à l'OFEV, ni une obligation dérivée de communication de l'ARE à l'OFEV des décisions émanant des autorités cantonales potentiellement notifiées au premier cité. Chaque office n'exerce en effet sa surveillance sur les autorités cantonales qu'à l'intérieur de son domaine de compétence (arrêt du TF 1A.124/2005 du 17 juin 2005 consid. 1.3-1.4; voir aussi Tanquerel, op. cit., p. 766).
c) Cette situation doit être distinguée de celle des autorisations spéciales et du permis de construire datés des 13 et 25 mars 2014. Lors de la reddition de ces décisions, l'art. 27 al. 2 let. e OPN était applicable et les autorités vaudoises étaient donc en principe tenues de notifier leurs décisions à l'OFEV. La municipalité et la DGE ont donc procédé en violation du droit fédéral et l'office est autorisé à se prévaloir d'un défaut de notification des décisions litigieuses lors de leur adoption.
aa) Selon l’art. 44 LPA-VD, les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (al. 1). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (al. 2). L'autorité peut notifier ses décisions par voie de publication du dispositif dans la Feuille des avis officiels à une partie dont le lieu de séjour est inconnu (al. 3 let. a) ou à un grand nombre de participants qui ne peuvent pas être identifiés sans frais excessifs (al. 3 let. b).
Une notification irrégulière ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2; voir, en droit fédéral, art. 49 LTF et 38 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). S'il s'agit d'un acte émanant d'une autorité, le fardeau de la preuve de la notification et de sa date incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 122 I 97 consid. 3b). L'autorité supporte ainsi les conséquences de l'absence de preuves en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, comme cela peut se présenter lors de la notification d'un acte sous pli simple, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 103 V 63 consid. 2 et 3). Cela ne suffit pas encore au constat que le recours a été déposé en temps utile. Il y a donc lieu d’examiner, d’après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l’irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s’en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l’invocation du vice de forme. En vertu de ce principe, la partie intéressée est tenue de se renseigner sur l’existence et le contenu de la décision dès qu’elle peut en soupçonner l’existence, sous peine de se voir opposer l’irrecevabilité d’un éventuel moyen pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 111 V 149 consid. 4c; TF 1C_268/2021 du 26 novembre 2021 consid. 2.1; 2C_884/2019 du 10 mars 2020 consid. 7.2).
Selon la jurisprudence, un recours d'un office fédéral est recevable s'il a été déposé trente jours après la notification de la décision cantonale, elle-même notifiée à l'office fédéral recourant à sa demande avec deux mois de retard (TF 6A.75/2003 du 5 décembre 2003 consid. 1). L'ARE a également été admis à recourir en novembre 2019 contre une décision d'approbation d'un plan d'affectation datant de mars 2015 alors que cette décision ne lui avait pas été notifiée par le Conseil d'Etat (TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2 et 3). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a considéré qu'il n'appartenait pas à l'ARE de parcourir les feuilles officielles des différents cantons à la recherche d'éventuelles décisions relatives à la délimitation des zones à bâtir (consid. 3.2). Le fait que l'ARE s'était vu notifier des arrêts de la dernière instance de recours cantonale rendus à l'encontre du plan d'affectation concerné n'était pas déterminant car il s'agissait d'arrêts de renvoi, donc de décisions incidentes au sens de l'art. 93 LTF. L'ARE pouvait se limiter à prendre connaissance du dispositif de ces arrêts et, sans violer le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.) et sans s'exposer au reproche de grave négligence procédurale, n'était pas tenu d'examiner ces affaires plus avant, considérant qu'un recours au Tribunal fédéral paraissait d'emblée irrecevable au vu de la nature incidente de ces décisions (consid. 3.4). L'examen du bien-fondé du recours au regard du principe fondamental de la séparation du bâti et du non-bâti l'emporte sur la sécurité du droit (consid. 3.5).
bb) Dans le cas présent, rien ne permet de retenir que l'OFEV aurait eu connaissance des décisions entreprises, ou de leur contenu, avant leur communication par courriel le 2 novembre 2023. En particulier, le fait que divers arrêts aient été rendus précédemment par la CDAP concernant le secteur des Grangettes, mais en lien avec d'autres parcelles du site, ne peut pas fonder une violation de son devoir de se renseigner qui pourrait aujourd'hui être opposé à l'OFEV. On ne saurait attendre de l'office fédéral concerné qu'après notification d'un arrêt relatif à un secteur, il procède à un examen étendu des constructions de toutes les parcelles alentour afin de déterminer si celles-ci ont fait l'objet de décisions qui ne lui ont pas été notifiées.
Il en est de même s'agissant de l'arrêt rendu par la CDAP le 24 décembre 2015 (AC.2015.0026) dont se prévaut la municipalité. Selon elle, l'OFEV aurait dû recourir contre les décisions litigieuses à la suite du prononcé de cet arrêt, qui portait sur d'autres parcelles du site des Grangettes. Cela étant, la municipalité perd de vue que, dans la mesure où la cause précitée concernait un cas d'assujettissement à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), cette question n'entrait pas dans les compétences de l'OFEV qui ne s'est, à juste titre, pas vu notifier l'arrêt. Le simple fait que d'autres offices fédéraux ont été destinataires de l'arrêt ne permet pas de retenir automatiquement que l'OFEV en avait connaissance, ni que ces offices auraient dû le transmettre à l'OFEV qui n'était pas concerné par l'objet de l'affaire. On ne peut donc aujourd'hui reprocher à l'OFEV de n'avoir pas recouru à l'encontre des décisions litigieuses immédiatement après le prononcé de cet arrêt du 24 décembre 2015 par la CDAP.
Il s'ensuit que, bien que formé plusieurs années après leur prononcé, le recours contre les décisions des 13 et 25 mars 2014 a été déposé en temps utile. L'importance des biens juridiques protégés, constatée par plusieurs inventaires fédéraux et cantonaux consacrant des objets d'importance nationale, voire internationale, a pour conséquence que leur protection l'emporte sur la sécurité du droit.
Il convient donc d'entrer en matière sur le fond dans le cadre du recours déposé à l'encontre du permis de construire et des autorisations cantonales y relatives.
Dans son recours, l'OFEV déclare qu'il conteste la décision municipale rendue, ainsi que la synthèse délivrée par la CAMAC. Or cette synthèse contenait plusieurs autorisations des instances cantonales sans que l'OFEV ne précise clairement la décision qu'il souhaite entreprendre. Au vu des motifs invoqués à l'appui de son recours, le Tribunal considère qu'il conteste manifestement les autorisations spéciales délivrées par le SDT et la DGE/DIRNA/BIODIV, à l'exclusion des décisions prises par les autres instances cantonales.
b) Pour la municipalité, la construction litigieuse se situe en retrait de la zone lacustre protégée bordant directement la rive. Elle se contente de combler la continuité des constructions existantes dans le site du hameau, consacrant la pesée faite par le planificateur entre les divers intérêts en présence dans le cadre de l'adoption du PPA en vigueur. Elle ne porte ainsi pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux ni aux biotopes protégés. Une pesée des intérêts a également été effectuée dans le cadre de la délivrance de l'autorisation de construire. La DGE a en effet soumis son autorisation à cinq conditions tenant compte de l'existence d'une zone protégée. Tel est également l'avis de la DGTL qui relève en particulier que le PPA a été examiné par les instances cantonales compétentes pour la protection de la nature et qu'il tient compte des exigences découlant des différents inventaires. Les constructeurs estiment aussi que les autorisations délivrées respectent la planification d'affectation, de sorte que le permis de construire doit être confirmé.
5. a) Selon l'art. 78 al. 5 Cst., les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. L'art. 78 al. 5 Cst. prévoit donc une interdiction absolue de modification, tant pour les marais que pour les sites marécageux, et n'autorise des exceptions que si elles servent à la protection ou à l'exploitation agricole actuelle.
Le législateur a concrétisé cette disposition par l'adoption des art. 23a ss LPN (en vigueur depuis le 1er février 1996 [RO 1996 214]). Contrairement à l'art. 78 al. 5 Cst., selon ces dispositions, il convient de distinguer, d'une part, le régime applicable aux marais d'une beauté particulière et d'importance nationale, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN qui concernent les biotopes, et, d'autre part, les sites marécageux d'importance nationale régis par les art. 23b à 23d LPN.
L'art. 23b al. 1 LPN définit un site marécageux comme "un paysage proche de l'état naturel, caractérisé par la présence de marais. Une étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site". L'al. 2 de cette disposition précise les conditions auxquelles un site marécageux est d'une beauté particulière et d'importance nationale. L'al. 3 prévoit que le Conseil fédéral désigne les sites marécageux répondant à ces conditions. Selon l'art. 23c LPN, la protection a pour but général de sauvegarder les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur beauté particulière et leur importance nationale (al. 1). Les cantons veillent à la concrétisation et à la mise en œuvre des buts de la protection (al. 2).
Quant à l'art. 23d LPN, il est formulé ainsi:
"Aménagement et exploitation des sites marécageux
1 L'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.
2 Sont en particulier admis à la condition prévue à l'al. 1:
a. l'exploitation agricole et sylvicole;
b. l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement;
c. les mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles;
d. les installations d'infrastructure nécessaires à l'application des let. a à c ci-dessus."
L'OSM a été édictée sur la base de ces dispositions. Selon l'art. 4 al. 1 de cette ordonnance, le paysage sera protégé contre les modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son importance nationale (let. a); les éléments et les structures caractéristiques des sites marécageux seront sauvegardés, notamment les éléments géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b); les espèces végétales et animales protégées en vertu de l'art. 20 OPN, ainsi que les espèces végétales et animales menacées et rares figurant dans les Listes rouges publiées ou approuvées par l'office fédéral seront particulièrement ménagées (let. c). Selon l'art. 5 al. 2 OSM, les cantons veillent notamment à ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient conformes à la présente ordonnance (let. a), à ce que les biotopes au sens de l'art. 18 al. 1bis LPN, qui se trouvent à l'intérieur d'un site marécageux soient désignés (let. b), à ce que l’aménagement et l’exploitation admissibles selon l’art. 23d, al. 2, LPN, ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux (let. c) et à ce que des installations et constructions, autres que celles relatives à l’aménagement et l’exploitation réglés sous lettre c, qui ne servent ni à l’entretien des biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies que si elles ont une importance nationale, ne puissent être réalisées qu’à l’endroit prévu et n’entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection (let. d).
b) Le Tribunal fédéral a relevé que les marais et sites marécageux d'une beauté particulière et d'un intérêt national bénéficient en vertu de la Constitution d'une protection absolue dans le sens d'une interdiction de toute modification, sous réserve de l'exception prévue à l'art. 78 al. 5 Cst. in fine. La jurisprudence et la doctrine considèrent que le législateur, en recourant aux termes "dans la mesure où ils ne portent pas atteinte" dans l'art. 23d LPN, est allé à la limite de la constitutionnalité, l'art. 78 al. 5 Cst. limitant les aménagements à ceux qui servent à la protection de l'objet ou à son exploitation agricole. De manière générale, il convient donc de donner une interprétation restrictive aux aménagements permis par l'art. 23d LPN, qui sera ainsi aussi proche que possible de l'esprit de l'art. 78 al. 5 Cst. (ATF 138 II 281 consid. 6.3; 138 II 23 consid. 3.3.; 1C_502/2016 du 21 février 2018 consid. 4 et les références citées).
Le Tribunal fédéral a en revanche écarté toute possibilité d'agrandir une construction dans le périmètre d'un site marécageux, ce même sur la base de l’art. 23d al. 2 let. b LPN. Cela exclut a fortiori la construction de nouveaux bâtiments, sans qu'il soit nécessaire d'examiner de plus près la compatibilité avec les objectifs de protection (ATF 138 II 23). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué qu'il serait trop général d'affirmer qu'il aurait reconnu, dans son précédent arrêt 1C_43/2010 du 25 octobre 2010, que, dans un cas concret, on pourrait admettre avec retenue une atteinte à un site marécageux (par ex. en cas de brèche dans la continuité du tissu bâti, ce qu'il n'avait d'ailleurs pas retenu dans l'arrêt en question, qui concernait une zone attenante à la zone à bâtir). Cette jurisprudence a été confirmée en relation avec un projet d’infrastructure routière (ATF 138 II 281). Le Tribunal fédéral a également jugé que des maisons de vacances datant pour la plupart des années 1960 et construites de manière légale ne constituaient pas une occupation typique du paysage marécageux au sens des art. 4 al. 1 let. b et 5 al. 2 let. d OSM, pour la conservation de laquelle de nouvelles constructions et installations pourraient éventuellement être autorisées. Une reconstruction de telles maisons sur la base de l'art. 23d al. 2 let. b LPN n’a donc pas été admise. À cet égard, le tribunal précise que les termes "entretien" et "rénovation" au sens de la lettre b ne comprennent que les mesures de conservation et de modernisation des bâtiments existants dans le cadre de leur durée de vie normale. En revanche, la reconstruction donnerait lieu à un bâtiment entièrement neuf, dont la durée de vie (contrairement au bâtiment précédent) n'est pas encore (même partiellement) écoulée. Dans cette mesure, on ne peut considérer que l'état antérieur est rétabli car la durée de l'atteinte à l'objectif de protection est considérablement prolongée. En outre, l'expérience a montré que l'utilisation de nouvelles technologies et de nouveaux matériaux de construction permet de créer des bâtiments plus durables. De plus, la reconstruction s'accompagne de modifications du sol et de perturbations (dues aux engins de chantier, etc.) qui ne sont pas admissibles dans le paysage de tourbières. Pour toutes ces raisons, il semble justifié de ne pas autoriser la reconstruction d'un bâtiment détruit, même s'il existe d'autres maisons de vacances dans les environs (TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5).
Dans un arrêt récent 1C_601/2022 du 9 juillet 2024, le Tribunal fédéral s'est penché sur la conformité à l'art. 23d al. 2 let. b LPN du remplacement des lames de bois composant la terrasse d'un cabanon de vacances. Dans ce cadre, il a tout d'abord rappelé que la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.) permet de conserver les constructions et installations légalement érigées - dans le cadre de leur durée de vie normale - et d'effectuer les travaux d'entretien nécessaires. Cette garantie inclut tous les travaux d'entretien (réparations) et de modernisation (rénovations), dans la mesure où l'étendue, l'apparence, la destination et la valeur de l'installation restent inchangées. En revanche, les mesures visant à accroître le confort ou à embellir les pièces, à améliorer l'éclairage ou à raccorder des équipements de bureau n'en font pas partie (consid. 5.3). Dans le cadre de l'art. 23d LPN, les notions d'entretien et de rénovation, qui sont expressément autorisées par la loi, doivent être interprétées de manière restrictive et limitées à l'essence des droits acquis garantis par la Constitution (consid. 5.4). Le Tribunal fédéral précise ensuite que, dans le cas d'une terrasse en bois, l'application d'un produit de protection du bois serait à qualifier de simple entretien. En revanche, le fait de remplacer ne serait-ce que quelques planches pourries par de nouvelles planches constitue une étape vers la rénovation. Le remplacement de l'entier des lames de la terrasse, même au-delà des simples planches pourries, constitue un renouvellement de la construction visant à exploiter sa durée de vie normale, qui peut être autorisé. La rénovation trouve ses limites en particulier lorsque les éléments porteurs d'une maison ou le toit sont renouvelés dans leur ensemble ou de manière ciblée en plusieurs étapes afin de prolonger l'utilisation du bâtiment au-delà de sa durée de vie normale (consid. 5.4).
A ce propos, selon l'aide à l'exécution de l'OFEV "Constructions et installations dans les sites marécageux" (L'environnement pratique n° 1610, 2016), la rénovation d'un bâtiment ou d'une installation équivaut à sa remise en état ou à son assainissement (énergétique p. ex.). Volume, apparence générale et affectation ne doivent subir aucune modification (p. 17).
Toujours selon la jurisprudence, l'interdiction constitutionnelle d'aménager des installations ou d'en modifier le terrain dans les sites marécageux d'importance nationale est immédiatement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.7; 127 II 184 consid. 5b/aa; 123 II 248 consid. 3a/aa) et impérative: elle n'autorise pas à procéder dans chaque cas particulier à une pesée des intérêts entre cette interdiction constitutionnelle et d'autres intérêts. Cela signifie que si un projet est contraire aux objectifs de protection, il est inadmissible indépendamment du poids des autres intérêts en jeu (ATF 138 II 281 consid. 6.2 et 6.5; 127 II 184 consid. 5b, et les références citées; 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5.4). La protection fédérale des sites marécageux prime le droit cantonal et les plans d'aménagement cantonaux (art. 49 al. 1 Cst.), même lorsque ceux-ci ont été adoptés sous l'empire de la LAT (ATF 127 II 184 consid. 5b/aa; cf. aussi arrêt 1C_489/2011 du 21 juin 2012 consid. 2.1). Ces règles du droit fédéral s'imposent donc aux cantons qui ne peuvent pas prévoir, dans leur réglementation (loi cantonale, plan d'affectation cantonal ou communal), d'autoriser des constructions dans un site marécageux qui ne correspondraient pas aux exigences de l'art. 23d LPN (art. 46 al. 1 Cst.; ATF 127 II 184 consid. 5b/aa).
De la comparaison avec les prescriptions de l'art. 24c al. 2 LAT, il ressort que, dans le cadre de l'art. 23d LPN, n'entrent en considération ni un changement partiel de la construction existante (agrandissement ou modification partielle de son but), ni une reconstruction. La protection des sites marécageux d'une beauté particulière prévoit donc une garantie de la situation acquise plus restreinte que celle de l'art. 24c al. 2 LAT et se limite à la conservation de la substance au moyen de l'entretien (régulier) et de la rénovation (sous forme des mesures nécessaires au maintien de la construction et à sa modernisation dans le cadre de sa durée de vie normale) (Keller, Commentaire LPN, op. cit., n. 14 ad art. 23d LPN).
c) En l'espèce, la parcelle litigieuse s'inscrit dans l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale des Grangettes (ISM, objet n° 289), dont la description est la suivante:
"Formé sur le delta du Rhône, à son embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier témoin de l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure partie de la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes régions marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site d'importance nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part importante figure à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.
Les bas marais et les forêts riveraines occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont remplacés par de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés signalant les anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal exemple; traversant tout le site, il présente des stades d'atterrissement variables selon les secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique naturelle du delta.
Les bas marais offrent une grande diversité : tous les types de végétation propres à ces milieux sont représentés, de la roselière au bas marais acide. Une partie des marais, notamment le vaste ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière. Durant ce siècle, les forêts humides, naturelles ou non (plantation de peupliers), se sont développées de manière importante, au détriment des marais. Le potentiel de revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.
Les étangs, canaux et gouilles dispersés dans le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que biologique. Des bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains agricoles, de même que des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier aux Saviez, à Perrausa et au Clos de la Delèze.
Des terres agricoles (production maraîchère, maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des friches et des étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des Grangettes et quelques constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne ferme de l'Essert) participent à la structure du paysage.
Malgré les atteintes subies au cours du temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels, extension des cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore et la faune un milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à de nombreuses espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection du site. C'est également une réserve d'importance nationale et internationale pour les oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."
Il convient donc d'examiner si la construction litigieuse respecte les conditions de l'art. 23d LPN applicable aux sites inscrits dans l'ISM.
L'habitation contestée ne poursuit pas un but d'exploitation agricole ou sylvicole ni ne constitue une mesure visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles. Les cas prévus à l'art. 23d al. 2 let. a, c et d LPN ne sont donc manifestement pas applicables à la présente situation.
La maison litigieuse constitue une nouvelle construction, érigée en 2016, sur la base des décisions qui font l’objet du recours. On ne saurait considérer qu'il s'agit d'une rénovation ou de l'entretien d'une construction existante qui pourraient cas échéant être autorisés sur la base de l'art. 23d al. 2 let. b LPN au bénéfice de la situation acquise. Le pavillon précédent n'était nullement comparable en termes de dimension, de fonction et de situation géographique avec l'habitation actuelle. De petit cabanon de vacances, la construction présente sur la parcelle n° 401 s'est transformée en résidence principale et a sensiblement gagné en volume et en équipement. Il ne s'agit donc pas non plus de la reconstruction d'un bâtiment existant. Quoi qu'il en soit, le Tribunal fédéral a considéré que la reconstruction n'était pas couverte par le libellé de l'art. 23d al. 2 LPN, le législateur ayant voulu limiter la garantie de la situation acquise dans les sites marécageux à la conservation de la substance proprement dite dans le cadre de la durée de vie normale d'une construction (arrêt 1C_515/2012 précité, consid. 5.6). A cet égard, on observe que l'art. 23d LPN est plus restrictif que l'art. 24c al. 2 LAT. La construction litigieuse n'a pas d'autre justification que celle d'offrir une habitation personnelle à ses propriétaires et ne poursuit donc pas un but d'importance nationale au sens de l'art. 5 al. 2 let. d OSM. Les bâtiments situés dans le périmètre du PPA "Hameau des Grangettes" ne correspondent pas à une occupation typique et traditionnelle du site marécageux des Grangettes. Si, selon le descriptif de l'ISM, le hameau participe avec les constructions agricoles présentes sur le site à la structure du paysage, il résulte de l'IFP n° 1502 que seuls les petites granges ou chalets des anciens prés marécageux, où l'on fauchait l'herbe dure comme litière, sont mentionnés au titre de constructions traditionnelles du site (IFP, ch. 2.4). Or, selon le Tribunal fédéral, les constructions et installations qui ne servent pas à la protection des biotopes et qui ne font pas partie des éléments caractéristiques du paysage marécageux constituent en principe une atteinte à la beauté du paysage (art. 4 al. 1 let. a OSM; TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5.6). Même si l'on devait considérer que certains des bâtiments historiques du hameau, qui existaient au moment de l'inventaire de l'objet, pourraient contribuer à la structure caractéristique décrite, la nouvelle villa, ultérieure, n'en fait pas partie. Dans ces conditions, la construction litigieuse s'oppose à l'interdiction de bâtir consacrée par les art. 78 al. 5 Cst. et 23d LPN dans les sites marécageux d'importance nationale. Contraire aux objectifs de protection, elle n'aurait donc pas dû être autorisée, indépendamment des autres intérêts en jeu.
6. A cela s'ajoute que la construction litigieuse entre en conflit avec la protection découlant des autres inventaires régissant le périmètre, tel que cela découle des considérations qui suivent.
a) Selon l'art. 18 al. 1 LPN, "la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées". La notion de biotope est ainsi juridiquement définie par cette disposition comme un "espace vital suffisamment étendu" (sur cette problématique, voir Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en droit suisse, thèse de l'Université de Lausanne, 2008, ch. 1.2 p. 8 ss et 1.3 p. 20 notamment). L'al. 1bis de l'art. 18 LPN introduit - de manière exemplative - la notion plus restrictive de biotope "digne de protection" dans les termes suivants: "il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses."
La protection des biotopes n'a ainsi pas de caractère absolu: ils sont soumis à une pesée des intérêts qu'ils n'emportent pas aveuglément (Sidi-Ali, op. cit., ch. 3.1.4.2 p. 119 et la référence citée, soit Arnold Marti, Das Schutzkonzept des Natur- und Heimatschutzgesetzes auf dem Prüfstand, in RSJ 2008 p. 81 ss, spéc. p. 84 ss; Fahrländer, Commentaire LPN, 2e éd., Zurich/Bâle/Genève 2019, n. 28 ad art. 18a LPN). Dans la pesée des intérêts, l'appréciation doit intégrer l'affectation planifiée du terrain en cause; l'issue de la pesée des intérêts n'est donc pas la même, pour des biotopes de valeur équivalente, selon que le milieu se trouve en zone à bâtir ou non, l'atteinte d'ordre technique pouvant donc plus facilement être admise sur une parcelle constructible (TF 1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.1; Sidi-Ali, op. cit., p. 105).
b) Si l'art. 18 LPN instaure une protection générale, l'art. 21 LPN introduit en sus une protection spéciale - accrue - en faveur de la végétation des rives. Cette disposition précise ainsi que la végétation des rives (roselières et jonchères, végétation alluviale et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée ni recouverte ou détruite d’une autre manière (al. 1). Dans la mesure du possible, les cantons veillent à ce que les rives soient couvertes d’une végétation suffisante ou du moins à ce que soient réalisées les conditions nécessaires à son développement (al. 2). S'agissant des exceptions possibles à l'interdiction de défrichement prévue à l'art. 21 al. 1 LPN, l'art. 22 LPN dispose notamment que l'autorité cantonale compétente peut autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation en matière de police des eaux et de protection des eaux (al. 2).
c) La législation fédérale contient également des prescriptions spéciales pour les biotopes que le Conseil fédéral a désignés comme étant d'importance nationale (cf. art. 18a LPN, art. 16 et 17 OPN), les cantons devant cependant aussi veiller à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale (art. 18b LPN).
Aux termes de l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates.
Il ne peut être garanti à un propriétaire d'utiliser la totalité des possibilités de construire découlant du règlement communal des constructions en présence d'un biotope, même d'importance régionale (TF 1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.2.3).
d) L'OZA s'inscrit dans le cadre des inventaires des biotopes d'importance nationale prévus par l'art. 18a LPN. Elle dispose à son art. 4 al. 1 que les objets doivent être "conservés intacts"; font notamment partie de ce but la conservation et le développement de la flore et de la faune indigènes typiques des zones alluviales et des éléments écologiques indispensables à leur existence (let. a), la conservation et, pour autant que ce soit judicieux et faisable, le rétablissement de la dynamique naturelle du régime des eaux et du charriage (let. b) et la conservation des particularités géomorphologiques des objets (let. c). L'art. 4 al. 2 OZA admet néanmoins des dérogations au but visé par la protection, mais uniquement pour des projets dont l’emplacement s’impose directement par leur destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de l’homme face aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un autre intérêt public prépondérant d’importance nationale également. L’auteur de l’atteinte doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat de la zone alluviale.
Selon le Guide d'application de l'ordonnance sur les zones alluviales, édité en juin 1995 par l'OFEFP (désormais l'OFEV), les constructions destinées à l'habitation ne font pas parties des activités admises dans les zones alluviales dès lors que cet usage n'est pas mentionné dans les activités admises dans le site. Toute installation non liée au site devrait être déplacée à l'extérieur de l'objet lorsque l'occasion se présente et toute nouvelle implantation est exclue (F.5, p. 25).
Selon le descriptif de l'OFEV sur sa page internet dédiée, les zones alluviales sont des espaces riverains de cours d’eau et de lacs, proches de l’état naturel. Elles sont façonnées par les eaux, dont la dynamique d’écoulement, d’érosion et de sédimentation conduit à la création d’une grande variété de milieux naturels sur une petite surface. Par conséquent, les zones alluviales sont très riches en espèces. Leur protection est donc primordiale à la sauvegarde de la biodiversité: 10 % des espèces animales indigènes dépendent des zones alluviales; 84 % de toutes les espèces animales indigènes peuvent vivre dans cet écosystème. Depuis 1850, environ 90 % des zones alluviales ont été détruites suite aux aménagements de cours d’eau et à l’utilisation intensive du territoire. Les zones alluviales de plaine ont subi les plus grandes pertes. Les zones alluviales sont un maillon essentiel de l’infrastructure écologique nationale.
e) L'OBat a également été adoptée en application des art. 18a al. 1 et 3 LPN. L'OBat distingue les objets fixes et les objets itinérants (art. 1 al. 2). Selon l'art. 2 OBat, les objets fixes comprennent le plan d'eau de reproduction et des surfaces naturelles et quasi naturelles attenantes (secteur A) ainsi que d'autres habitats terrestres et corridors de migration des batraciens (secteur B). Il appartient aux cantons de fixer les limites précises des objets fixes (art. 5 al. 1 OBat). Les cantons disposent d'un délai de sept ans pour s'exécuter (art. 9 OBat). Tant qu'ils n’ont pas pris de mesures de protection et d’entretien, ils veillent, par des mesures immédiates appropriées, à ce que l’état des objets fixes ne se détériore pas et à ce que la fonctionnalité des objets itinérants soit conservée (art. 10 OBat). Si la délimitation n'a pas encore eu lieu, l’autorité cantonale prend, sur demande, une décision de constatation de l’appartenance d’un bien-fonds à un objet protégé (art. 5 al. 3 OBat).
En vertu de l'art. 6 OBat, étant donné qu’ils constituent des sites de reproduction appropriés et de qualité pour les batraciens et qu’ils servent de points d’appui garantissant aux espèces de batraciens menacées une survie à long terme et une possibilité d’expansion future, les objets fixes doivent être conservés intacts et la fonctionnalité des objets itinérants doit être préservée (al. 1). La protection vise en particulier à conserver et à valoriser: l’objet en tant que site de reproduction de batraciens (let. a); les populations de batraciens qui donnent à l’objet sa valeur (let. b); l’objet en tant qu’élément du réseau de biotopes (let. c) (al. 2). Si la conservation et la valorisation des populations de diverses espèces de batraciens s’excluent, les priorités définies dans la description des objets sont applicables (al. 3). L'art. 7 OBat fixe les dérogations possibles aux buts de protection. Pour les objets fixes, de telles dérogations ne sont admises que pour des projets dont l’emplacement s’impose par leur destination et qui servent un intérêt public prépondérant d’importance nationale également. Celui qui déroge aux buts de la protection doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. L'art. 11 OBat prescrit que les cantons veillent, chaque fois que l’occasion se présente, à ce que les atteintes déjà portées à l’objet soient réparées dans la mesure du possible.
Les sites de reproduction des batraciens sont aussi considérés comme des biotopes. A ce titre, leur protection n'est pas absolue et est soumise à une pesée des intérêts en présence (Fahrländer, op. cit., n. 29 ad art. 18a LPN).
Selon le Guide d'application de l'IBN publié par l'OFEFP en 2002, dans le secteur A, la protection de la nature est strictement prioritaire par rapport aux autres utilisations (p. 14). Outre les plans d'eau, les habitats terrestres sont également importants (p. 23).
Dans les réserves d'oiseaux d'eau et migrateurs, il s'agit notamment de ne pas déranger, traquer ou attirer hors de la zone les animaux, selon l'art. 5 al. 1 let. b de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32). L'art. 6 OROEM prévoit que, dans l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons veillent à assurer la prise en compte de la protection visée par les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs. Dans le cas particulier où d’autres intérêts sont en jeu, la décision sera prise sur la base d’une appréciation de tous les intérêts (al. 1). Les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs doivent être prises en considération lors de l’élaboration de plans directeurs et de plans d’affectation (al. 2). D'autres dispositions visant en particulier la protection des biotopes prévue aux art. 18 ss LPN sont réservées (al. 3).
Selon la jurisprudence, la mise en œuvre de la protection des oiseaux d'eau et migrateurs doit faire l'objet d'une pesée d'intérêt (ATF 145 II 70 consid. 6.5-6.8). Les prescriptions applicables à un site constituant une réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale doivent être coordonnées avec d'autres mesures de protection fondées sur les art. 18 ss LPN, qu'elles n'excluent nullement (TF 1A.46/2005 du 23 juin 2005 consid. 4).
8. a) Dans le cas présent, la parcelle n° 401 s'inscrit à l'intérieur du périmètre de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (IZA, objet n° 123) des Grangettes, qui comprend le delta du Rhône, ainsi que les cours et plan d'eau du Rhône, du Grand Canal et du Lac Léman.
Comme vu ci-dessus, selon l'art. 4 OZA, les objets doivent être conservés intacts, des dérogations au but visé par la protection ne sont admises que pour des projets dont l’emplacement s’impose directement par leur destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de l’homme face aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un autre intérêt public prépondérant d’importance nationale également. La construction en cause n'est pas favorable à la conservation et au développement de la flore et de la faune indigènes typiques ni à la dynamique naturelle des eaux, encore moins à son rétablissement. Au demeurant, elle ne poursuit manifestement pas un but d'importance nationale. Elle a conduit à un enlèvement de la végétation riveraine présente précédemment sur la parcelle, ainsi qu'à l'augmentation de l'emprise des installations au sol, que ce soit par le bâtiment lui-même ou par ses équipements extérieurs. Même si les travaux entrepris ont permis d'arracher les bambous présents sur le site, force est de constater que les nombreux arbustes enlevés n'ont pas été compensés alors que la ligne de conduite discutée avec la DGE prévoyait le maintien d'une végétation riveraine. Ces éléments sont manifestement contraires aux buts de protection de l'OZA.
b) A cela s'ajoute que la parcelle litigieuse est sise à l'intérieur du secteur A de l'inventaire des sites de reproduction des batraciens d'importance nationale (IBN) n° VD21 depuis 2001. Selon cet inventaire, huit catégories d'amphibiens font l'objet d'un peuplement décrit comme allant d'une taille moyenne à une très grande taille dans la zone.
La municipalité semble vouloir tirer argument du fait que la parcelle litigieuse n'a été classée à l'inventaire cantonal des sites de reproduction de batraciens que le 1er novembre 2017, de sorte que les limites précises des objets fixes protégés par l'inventaire fédéral n'auraient pas pu être définies avant cette date. En réalité, on observe que la délimitation des secteurs A et B de l'inventaire cantonal est pratiquement identique à celle fixée par l'IBN et que la parcelle litigieuse se situe clairement à l'intérieur du secteur A, de sorte que le canton a confirmé le bien-fondé des délimitations posées par l'IBN. A ce sujet, le Tribunal fédéral a de toute façon jugé que l'absence de délimitation précise par le canton, alors que celui-ci était tenu de le faire au maximum dans les sept ans dès l'adoption de l'inventaire fédéral (délai que le canton de Vaud n'a au demeurant pas respecté en l'espèce), n'avait pas d'incidence sur le fait que l'examen de l'autorisation litigieuse devait se faire sous l'angle des buts de protection de l'art. 6 OBat puisque la parcelle se situait dans le périmètre de l'IBN (ATF 146 II 376 consid. 4.4-4.5).
Le secteur protégé par l'IBN est ici caractérisé par de grandes populations d'amphibiens, notamment de crapauds communs, de grenouilles rousses, de tritons alpestres et de sonneurs à ventre jaune. Contrairement à ce que soutient la municipalité, les objets fixes ne sont pas constitués que des plans d'eau, mais aussi des surfaces naturelles et quasi naturelles attenantes (art. 2 OBat). Le défrichement de la parcelle et l'augmentation de son occupation par la villa et ses aménagements extérieurs (chemin d'accès, places de parc) a réduit la part de la surface d'habitat terrestre mis à disposition des amphibiens. Cette modification est contraire au but de conservation intact des objets fixes prescrit par l'art. 6 al. 1 OBat. Au surplus, une fois de plus, la construction de la villa ne sert pas un intérêt public d'importance nationale de sorte qu'elle ne pourrait de toute façon pas être autorisée dans la pesée préstructurée des intérêts prescrite par l'art. 7 OBat.
c) La villa litigieuse entre encore en conflit avec la protection des oiseaux d'eau et des oiseaux migrateurs.
Le périmètre de l'inventaire fédéral de la réserve d'oiseaux d'eau et migrateurs d'importance internationale et nationale des Grangettes (IROEM, objet n° 8) s'étend sur toute la partie est du Haut Lac Léman jusqu'à hauteur de Saint-Gingolph au sud et de Saint-Saphorin au nord. Au sud, la réserve couvre également les terres émergées autour de l'embouchure du Rhône jusqu'à plusieurs centaines de mètres de la rive. Elle est caractérisée par une vaste surface d'eau, par des zones humides étendues et des forêts alluviales dans le delta du Rhône. De très nombreux oiseaux d'eau et limicoles passent chaque année l'hiver dans la zone. La réserve a pour objectif de protection la conservation de zones de tranquillité pour le séjour et l'alimentation de l'avifaune, en particulier pour les oiseaux d’eau migrateurs et les limicoles, et la conservation du site en tant que lieu de reproduction et de mue pour les oiseaux d'eau et en tant que biotope diversifié pour les oiseaux et les mammifères sauvages.
Comme le relève l'OFEV, une maison est susceptible de provoquer diverses perturbations tout au long de l'année. En été, il s'agit de perturbations dues aux activités de loisirs dans et au bord de l'eau (baignade, bateaux, Stand Up Paddles, pêche, chiens), ainsi qu'au bruit des personnes présentes dans le jardin et la maison. Les émissions lumineuses sont gênantes pour les oiseaux, dont certaines espèces protégées sont très sensibles aux perturbations, mais elles affectent aussi les insectes qui sont une de leurs sources de nourriture. Des perturbations secondaires sont également dues à l'impact sur la flore lacustre. La construction de la villa a aggravé les nuisances produites sur le site puisque, contrairement au pavillon préexistant, elle est désormais occupée comme résidence principale toute l'année. L'enlèvement de la végétation de la rive a également eu un impact non négligeable pour les oiseaux aquatiques, qui y trouvait précédemment une protection visuelle et un refuge. La préservation d'une végétation de rive est d'autant plus importante que l'on se situe dans une zone qui présente d'autres constructions proches qui conduisent déjà à une pression anthropique certaine sur le milieu. C'est le lieu de révéler que, si la DGE n'a pas contesté l'enlèvement complet de la végétation proche de la rive en raison de la présence de bambous, elle n'a pas donné son accord à une modification de la ligne de conduite discutée le 2 juin 2015, qui prévoyait la renaturalisation de la parcelle et le maintien de plusieurs arbres sur la bande nord-ouest de celle-ci.
d) Comme le relèvent la municipalité, la DGTL et les constructeurs, il est vrai que la maison concernée vient s'insérer à l'intérieur du hameau des Grangettes, qui constitue une bande construite préexistante le long de la rive du lac. Si la parcelle litigieuse est bordée par des constructions sur deux de ses flans, ses deux autres côtés donnent respectivement sur le lac et sur la forêt. On ne saurait donc considérer qu'elle s'insère entièrement à l'intérieur d'un milieu bâti. Le hameau ne fait pas partie des constructions traditionnelles du site marécageux. Sa densification ne sert donc pas l'intérêt du paysage et les buts de protection des inventaires. Le fait que le périmètre constructible prévu par le PPA se trouve en retrait de la rive du lac et que les capacités constructives soient limitées en termes de surface habitable ou de hauteur ne permet pas d'arriver à une autre conclusion.
9. La garantie de la propriété (art. 26 Cst.) n'est pas absolue et doit ici céder le pas devant les intérêts contraires à la sauvegarde du site marécageux et du milieu caractéristique des zones alluviales, qui accueillent notamment amphibiens et oiseaux d'eau. L'interdiction de construire une nouvelle maison d'habitation constitue par ailleurs une mesure appropriée, nécessaire et proportionnée pour remédier à l'aggravation de l'atteinte au site marécageux.
Au final, pour tous les motifs qui précèdent et en raison de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 Cst.), l’existence d’une planification cantonale autorisant les constructions sur la parcelle en question n’a pas d’incidence sur le résultat de l’examen des conditions légales applicables au site marécageux protégé et à ses biotopes. Il en résulte que les planificateurs communal et cantonal n'avaient pas adéquatement tenu compte des intérêts en présence pour élaborer le PPA du Hameau des Grangettes. C'est ainsi en violation de l'art. 78 al. 5 Cst., de ses dispositions d'application, en particulier l'art. 23d LPN, et de celles régissant les inventaires fédéraux pertinents que le permis de construire contesté a été délivré. Il en résulte que la construction litigieuse est matériellement illégale, qu'elle n'aurait pas dû être autorisée et que le permis de construire doit être annulé.
Dès lors que le permis de construire doit de toute façon être annulé, il n'est pas nécessaire d'examiner dans la présente cause si c'est à bon droit que le SDT/DGTL a délivré à l'époque une autorisation spéciale justifiée par la situation de la parcelle supposément située hors zone à bâtir. Cette autorisation doit de toute façon être annulée pour les motifs développés ci-dessus, au même titre que l'autorisation spéciale octroyée par la DGE.
10. En vertu de l'art. 7 al. 6 in fine LChP, lorsque des projets affectent des zones protégées d’importance internationale et nationale, il y a lieu de demander le préavis de l’Office fédéral de l’environnement. Selon l'OFEV, cette disposition ne s'adresse pas qu'aux autorités fédérales dans la mesure où cette obligation découle déjà de l'art. 62a al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA; RS 172.010). L'art. 6 al. 1bis OROEM prévoit en outre que, lorsque des autorités fédérales autres que l'OFEV sont compétentes pour l’exécution, la collaboration de ce dernier est régie par les art. 62a et 62b LOGA. Les autorités communale et cantonale auraient donc violé l'obligation de consulter l'OFEV dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire concernée. Au vu du sort du recours, la question de la violation de l'art. 7 al. 6 LChP peut toutefois rester ouverte.
11. L'OFEV conclut encore à la remise en état intégrale de la parcelle concernée, y compris la démolition du bâtiment ECA n° 785 et de tout autre aménagement. La municipalité, la DGE, la DGTL, ainsi que les constructeurs s'y opposent, arguant du fait que cela violerait le principe de la proportionnalité et de la bonne foi.
Le présent recours est dirigé contre les décisions spéciales cantonales du 23 mars 2014 et l'autorisation de construire délivrée le 13 mars 2014, dont on a vu qu'elles étaient illégales et doivent donc être réformées. Ces décisions, seuls objets du recours, ne portent pas sur la question de la remise en état des installations litigieuses. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés par le Tribunal en principe que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Dans ces conditions, l'examen des conséquences de l’annulation du permis de construire, en particulier sous l'angle de la bonne foi des constructeurs et de la proportionnalité d'une remise en état sortent du cadre de la contestation et le Tribunal ne peut examiner cette question dans le présent arrêt. Contrairement à ce que semble soutenir l'OFEV, l'art. 8 OSM en particulier, qui prévoit que les cantons veillent à ce que les atteintes déjà portées à des objets soient réparées le mieux possible chaque fois que l’occasion s’en présente, ne permet pas de parvenir à une autre conclusion.
Par conséquent, la question de la remise en état devra être examinée ultérieurement par l'autorité cantonale compétente.
Selon les art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD, les frais et les dépens sont en principe mis à la charge de la partie qui succombe. D'après la jurisprudence en la matière, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (CDAP AC.2015.0296, AC.2015.0297 du 8 février 2017 consid. 9 et les références). Dans le cas présent, l'OFEV n'obtient que partiellement gain de cause puisque deux de ses conclusions sont déclarées irrecevables. Par conséquent, seul un émolument de justice réduit de moitié sera mis à la charge des constructeurs, qui succombent s'agissant de l'autorisation de construire. Le solde de l'émolument restera à la charge de l'Etat puisqu'aucuns frais ne peuvent être exigés de la Confédération (art. 52 al. 1 LPA-VD). Succombant partiellement, l'OFEV versera des dépens réduits aux constructeurs. La municipalité, dont la décision est entièrement annulée, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours déposé à l'encontre des décisions d'adoption du PPA "Hameau des Grangettes" par la Commune de Noville le 27 mai 2009 et d'approbation par le département cantonal compétent le 26 janvier 2010 est irrecevable.
III. Par conséquent, les décisions du Service du développement territorial et de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et paysage, du 13 mars 2014 et la décision de la Municipalité de Noville du 25 mars 2014 sont réformées en ce sens que les autorisations ne sont pas délivrées.
IV. La conclusion tendant à la remise en état est irrecevable dans la présente procédure.
V. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge solidaire de A.________ et B.________.
VI. L'Office fédéral de l'environnement versera à A.________ et B.________, créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 mars 2025
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure mentionnés en tête de ce document ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.