TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 avril 2024

Composition

M. André Jomini, président; MM. Victor Desarnaulds et Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,
	3.	C.________, à ********,
	4.	D.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Romainmôtier-Envy, à Romainmôtier, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

Constructeurs

E.________, à ********,

F.________, à ********,

tous deux représentés par Me Yann JAILLET, avocat à Yverdon-les-Bains.

Objet	Permis de construire
	Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Romainmôtier-Envy du 6 novembre 2023 octroyant un permis de construire pour l'installation d'une pompe à chaleur et d'une cheminée sur la parcelle n^o 378, propriété de E.________ et F.________ (CAMAC 223463)

Vu les faits suivants:

A. E.________ et F.________ (ci-après: les époux E.________) sont propriétaires de la parcelle n^o 378 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Romainmôtier-Envy. D'une surface de 1'052 m², cette parcelle se situe dans le secteur est de la commune, à l'extérieur du bourg de Romainmôtier et à la périphérie du village de Croy. Elle supporte une villa (ECA n^o 319) de 96 m² au sol. À proximité de la parcelle n^o 378, à une cinquantaine de mètres au sud, s'écoule le Nozon.

La parcelle n^o 378 appartient à un secteur classé en zone d'habitation à faible densité selon le plan général d'affectation de la commune de Romainmôtier-Envy entré en vigueur en 2002. Le degré de sensibilité (DS) au bruit II a été attribué à ce secteur.

B. Le 10 mai 2023, les époux E.________ ont déposé une demande de permis de construire pour le "remplacement d'un chauffage à bois par une pompe à chaleur (PAC) air-eau" (la demande tendait en outre à obtenir l'autorisation d'installer une cheminée pour un poêle à bois, mais cette cheminée n'est pas mise en cause dans la présente contestation). Il est prévu d'installer la PAC contre la façade nord de la villa, à proximité du bûcher (annexe avec parois à claire-voie, attenante à l'angle nord-ouest de la maison). La PAC est destinée à chauffer la villa.

Le dossier, préparé par un bureau d'études, comporte un "formulaire d'attestation du respect des exigences de protection contre le bruit pour pompe à chaleur air/eau" (formulaire proposé par le Cercle bruit – voir l'aide à l'exécution 6.21 "Evaluation acoustique des pompes à chaleur air/eau", publiée en juin 2022 par cet organisme). Ce formulaire donne les résultats de la détermination du niveau d'évaluation L_r (niveau de bruit engendré par la PAC, avec fonctionnement nocturne actif de 19 à 7 heures) à l'emplacement de fenêtres de la maison la plus proche, à savoir la villa construite sur la parcelle adjacente n^o 376 (distance entre la PAC et la façade sud de cette maison: 19.2 m). Ce niveau L_r est de 40.3 dB(A) le jour et de 38.3 dB(A) la nuit. Le formulaire retient en conclusion que pour cette PAC "avec faible niveau de puissance acoustique", la valeur limite est respectée, les mesures préventives proportionnées au but visé étant par ailleurs mises en œuvre.

C. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 19 août au 17 septembre 2023. Durant ce délai, il a suscité l'opposition de B.________ et A.________, usufruitiers de la parcelle n^o 376. Les nus-propriétaires de cette parcelle sont C.________ et les héritiers de G.________, soit sa veuve D.________ et leurs enfants mineurs H.________ et I.________.

Le dossier a été transmis aux services spécialisés de l'administration cantonale, dont les autorisations et préavis ont été regroupés dans la synthèse établie le 29 septembre 2023 par la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC; synthèse n^o 223463). La Direction générale de l'environnement, par sa Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), a émis un préavis favorable, en exposant en particulier qu'avec le modèle de PAC prévu, les valeurs de planification pour la période nocturne seront respectées pour les voisins les plus proches. Ce préavis ajoute: "[l]a position de la pompe à chaleur est dans un angle rentrant de la façade et non pas proche de la façade".

Par décision du 6 novembre 2023, la Municipalité de Romainmôtier-Envy (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition de B.________ et A.________ et elle a délivré le permis de construire requis. Cette autorisation est assortie des "conditions particulières" suivantes:

"Par rapport au bruit généré par la future pompe à chaleur (PAC), il est rappelé que les niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront en aucun cas dépasser les valeurs de planification (art. 7 OPB). Les remarques de la DGE/DIREV/ARC devront être impérativement respectées (voir synthèse CAMAC). En cas de litige ultérieur à l'installation de la PAC avec le voisinage, les propriétaires de l'ouvrage devront prouver à leur frais que l'installation est conforme."

D. Agissant le 23 novembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, les opposants B.________ et A.________, ainsi que les propriétaires de la parcelle n^o 376 C.________ et D.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de prononcer que la PAC soit placée sur une autre face de la maison des époux E.________.

Dans sa réponse du 5 février 2024, la municipalité conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 19 mars 2024, les constructeurs ont répondu au recours en concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants ont répliqué le 6 avril 2024, confirmant leurs conclusions.

E. Le 19 avril 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale en présence des parties.

Considérant en droit:

1. La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet et délivre le permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). Les recourants B.________ et A.________, titulaires d'un usufruit grevant une parcelle directement voisine, satisfont aux conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il n'en va pas de même des nus-propriétaires de cet immeuble, étant donné qu'ils n'ont pas formé opposition durant l'enquête publique et qu'ils ont donc renoncé à prendre part à la procédure devant l'autorité communale. Sous cette réserve, il y a lieu d'entrer en matière.

2. La contestation porte, d'après le recours, exclusivement sur l'autorisation d'installer une PAC et sur l'application des normes de limitation du bruit de cet équipement.

a) La PAC litigieuse est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 2 al. 1 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), dont l'exploitation produit un bruit extérieur. À ce titre, elle ne peut être construite, en vertu des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB (disposition de l'ordonnance du Conseil fédéral ayant la même portée que la règle légale précitée), que si les immissions sonores (cf. art. 7 al. 2 i.f. LPE; bruit au lieu de son effet) qu'elle génère ne dépassent pas les valeurs de planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB. Celle-ci prévoit en particulier les valeurs limites applicables aux installations de chauffage, de ventilation et de climatisation (art. 6 al. 1 let. e de l'annexe 6 OPB) qui sont applicables aux PAC. Dans une zone à laquelle le DS II a été attribué – c'est le cas de la parcelle des recourants –, les valeurs de planification à observer sont de 55 dB(A) le jour et de 45 dB(A) la nuit.

b) Dans le concept de la LPE, l'obligation de respecter les valeurs de planification (art. 25 al. 1 LPE) ne dispense pas le détenteur de l'installation de respecter le principe énoncé à l'art. 11 al. 2 LPE qui dispose que, "indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable" (principe de prévention). C'est pourquoi, s'agissant de la limitation des émissions de nouvelles installations fixes, l'OPB énonce également, à son art. 7 al. 1 let. a, une règle correspondant matériellement à l'art. 11 al. 2 LPE ("[l]es émissions de bruit d’une nouvelle installation fixe seront limitées conformément aux dispositions de l’autorité d’exécution dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement supportable").

L'art. 7 OPB a été récemment modifié par le Conseil fédéral, qui a introduit un nouvel alinéa 3 par une ordonnance du 29 septembre 2023 en vigueur depuis le 1^er novembre 2023 (RO 2023 582 – cf. infra). Auparavant, dans la jurisprudence relative à l'installation de nouvelles pompes à chaleur extérieures, il était rappelé la nécessité d'examiner chaque cas d'espèce à la lumière des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB pour déterminer si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire des émissions, nonobstant le respect des valeurs de planification. Dans ce cadre, le principe de prévention impose, lors du choix de l'emplacement d'une nouvelle installation, de tenir compte des émissions que celle-ci produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes (ATF 141 II 476 consid. 3.2). Dans la pratique, le respect du principe de prévention a pu justifier l'ordre donné par une autorité de réaliser certaines mesures d'isolation phonique (cf. notamment arrêt CDAP AC.2022.0129 du 10 février 2023 consid. 2 – pose d'un capot sur une PAC).

c) Il ressort d'interventions parlementaires récentes que l'application concrète de ces normes – singulièrement des exigences supplémentaires tirées de l'art. 11 al. 2 LPE quand le respect des valeurs de planification selon l'art. 25 al. 1 LPE est garanti – pouvait freiner le remplacement de systèmes de chauffage fonctionnant avec des combustibles fossiles par des installations exploitant la chaleur présente dans l'environnement. Le Conseil fédéral a dès lors été invité à simplifier l'exécution des prescriptions en matière de protection contre le bruit s'appliquant aux pompes à chaleur (voir la motion 22.3388 – Simplifier le passage à des systèmes de chauffage moderne, déposée le 26 avril 2022 et adoptée en définitive par les deux Chambres). Le Conseil fédéral a dès lors adopté le 29 septembre 2023 une modification de l'OPB, complétant l'art. 7 OPB par l'adjonction d'un nouvel al. 3 ainsi libellé:

"³ Les mesures supplémentaires de limitation des émissions prévues à l’al. 1, let. a, ne s’appliquent aux nouvelles pompes à chaleur air-eau qui sont majoritairement destinées au chauffage de locaux ou d’eau potable et dont les immissions de bruit ne dépassent pas les valeurs de planification que si les émissions peuvent être réduites d’au moins 3 dB moyennant au plus 1 % des coûts d’investissement de l’installation."

Dans un rapport explicatif concernant cette modification de l'OPB, publié par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV – www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/83016.pdf), il est indiqué en titre que cela vise à une "concrétisation du principe de prévention pour les pompes à chaleur". Il est en outre exposé ce qui suit (p. 5):

" Les conditions de respect du principe de prévention et des valeurs de planification sont cumulatives. En vertu de la jurisprudence du Tribunal fédéral, constante en la matière, lorsque les valeurs de planification sont respectées, des mesures supplémentaires de protection contre le bruit à titre préventif n’entrent en ligne de compte que si elles permettent d’obtenir, moyennant un coût relativement faible, une réduction supplémentaire importante des émissions […]. Lorsque les valeurs de planification sont respectées, l’utilité supplémentaire d’autres mesures de limitation des émissions doit donc dépasser nettement les coûts associés à ces mesures.

La présente révision de l’OPB vise à préciser ce rapport coût-utilité dans un nouvel art. 7, al. 3, spécifiquement pour l’installation de nouvelles pompes à chaleur air-eau et, ainsi, à énoncer les conditions dans lesquelles des mesures préventives supplémentaires doivent être prises. Concrètement, lorsque les valeurs de planification sont respectées, des mesures supplémentaires ne doivent être considérées comme proportionnées que si les émissions peuvent être réduites d’au moins 3 dB moyennant tout au plus 1 % des coûts d’investissement de la pompe à chaleur. Grâce à ces lignes directrices claires, l’examen des mesures préventives sera nettement simplifié, ce qui peut également contribuer à accélérer les procédures d’autorisation et à accroître la sécurité juridique. La protection de la population contre le bruit reste garantie."

Il est vrai que d'après la jurisprudence constante, l'application combinée des art. 25 al. 1 LPE et 11 al. 2 LPE implique que, lorsque les valeurs de planification sont respectées, des mesures supplémentaires de limitation (préventive) des émissions ne sont considérées comme économiquement supportables que si elles permettent une réduction importante du niveau de bruit avec un coût relativement faible (ATF 127 II 306 consid. 8, 124 II 517 consid. 5a; cf. aussi Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 2000, Art. 25 N 14). Tels sont bien les critères retenus par le Conseil fédéral dans le nouvel art. 7 al. 3 OPB, qui estime qu'il faut une diminution du niveau sonore d'au moins 3 dB pour obtenir une réduction notable des immissions (en dessous des valeurs de planification) et qui fixe à 1% des coûts d'investissement le seuil pour le "coût relativement faible". Ces critères, qui n'ont pas une portée générale mais servent à définir abstraitement la portée du principe de prévention (art. 11 al. 2 LPE) pour un type particulier d'installation – les pompes à chaleur air-eau qui sont majoritairement destinées au chauffage de locaux ou d’eau potable et dont les immissions de bruit ne dépassent pas les valeurs de planification – sont objectifs et praticables. Il n'y a aucun motif de considérer que le Conseil fédéral, chargé par le parlement de compléter ponctuellement l'OPB, n'aurait pas fait usage de sa marge de manœuvre normative d'une manière conforme au droit supérieur, en particulier à la Constitution fédérale (cf. à ce propos: Commentaire romand de la Constitution fédérale [CR Cst.], Vincent Martenet, art. 190 N 32). Les autorités administratives chargées d'appliquer la LPE dans une procédure de permis de construire doivent par conséquent se prononcer sur la base de l'art. 7 OPB dans sa nouvelle teneur dès son entrée en vigueur le 1^er novembre 2023 (à propos de l'application immédiate des règles de droit public, cf. notamment: Alex Dépraz, Changement de loi pendant la procédure de recours, in: Le droit public en mouvement, Lausanne 2020, p. 142). En l'espèce, il incombait donc à la municipalité, qui a statué sur la demande de permis de construire le 6 novembre 2023, d'appliquer le nouvel art. 7 al. 3 OPB.

d) Il n'est pas contesté par les recourants que l'exploitation de la PAC litigieuse ne provoquera pas un dépassement des valeurs de planification dans les pièces de leur villa. Le calcul des niveaux d'évaluation L_r, qui a pu être revu par le service cantonal spécialisé, n'a du reste pas à être mis en doute. La marge est importante (nettement plus de 10 dB le jour et plus de 6 dB la nuit). Sur la base des pièces du dossier, qui mentionnent notamment le prix de la PAC, il est manifeste que l'on ne parviendrait pas à réduire notablement les immissions, pour avoir des marges encore plus grandes par rapport aux valeurs de planification, moyennant tout au plus 1 % des coûts d’investissement.

Il s'ensuit que l'octroi de l'autorisation de construire par la municipalité, sans conditions supplémentaires relatives à l'installation ou à l'exploitation de la PAC, est conforme au droit fédéral. Vu l'objet du litige, il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'application d'autres normes ni d'effectuer une pesée des intérêts sur d'autres bases. Les griefs des recourants sont par conséquent mal fondés.

3. Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, doivent payer un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Le montant de cet émolument sera réduit, pour tenir compte de l'application en quelque sorte imprévisible de nouvel art. 7 al. 3 OPB.

Les constructeurs et la municipalité, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge des recourants (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants A.________, B.________, C.________ et D.________.

III. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer aux constructeurs E.________ et F.________, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________, B.________, C.________ et D.________, solidairement entre eux.

IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Romainmôtier-Envy à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________, B.________, C.________ et D.________, solidairement entre eux.

Lausanne, le 30 avril 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.