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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 12 décembre 2024 |
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Composition |
M. François Kart, président; M. André Jomini, juge; Mme Lorraine Wasem, assesseure; Mme Nadia Egloff, greffière. |
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Recourant |
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A.________ à ******** représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne, |
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Objet |
plan d'affectation |
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Recours A.________ c/ décision du Conseil général de la Commune de Denens du 10 mai 2023 adoptant le plan d'affectation et modifiant le plan de quartier "En Chatagny" et décision d'approbation par le Département des institutions, du territoire et du sport du 9 janvier 2024 |
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la commune de Denens est régi par un plan des zones (ou plan général d'affectation, PGA) approuvé le 27 janvier 1988 (ci-après: le plan des zones de 1988). Ce plan délimite plusieurs zones à bâtir, notamment la zone de l’ancien village (régie par un plan spécial) et des zones de villas (A et C). Il prévoit également une "zone à plan spécial".
B. A.________ est notamment propriétaire de la parcelle n° 90 de Denens, sise dans le secteur "Sur ville". Selon le plan des zones de 1988, cette parcelle, d’une surface de 36’034 m2, est colloquée principalement en zone agricole et partiellement en zone de villas A dans sa partie Sud. Une excroissance de cette parcelle côté Sud-Est borde la route du Ministre (DP 1010), qui se prolonge du côté Sud-Ouest par la route des Cigognes. De part et d’autre de cette excroissance se trouvent des secteurs bâtis de villas sis le long de la route du Ministre et de la route des Cigognes. Le village de Denens s’étend de l’autre côté de ces routes. Le côté Sud-Ouest de la parcelle est partiellement bordé par la route cantonale 70.
Dans sa partie Sud-Ouest,
la parcelle n°90 supporte un bâtiment d’habitation et d’exploitation, entouré
par un jardin et une piscine (bâtiment ECA n° 1). La limite entre la zone de
villas A et la zone agricole passe à proximité de la façade Sud-Est de ce
bâtiment, lequel se trouve en zone agricole. La plus grande partie du jardin et
de la piscine sont en zone de villas A. La parcelle accueille un autre bâtiment
(bâtiment ECA n° 240), soit une petite villa, dans l’excroissance mentionnée
plus haut sise en zone à bâtir. Sous l’empire du plan des zones de 1988, la
situation se présente comme suit:
C. En 2016, A.________ avait le projet de réaliser deux villas mitoyennes au Sud-Est de la parcelle n° 90. Ce projet a été refusé par la municipalité en application de l’art. 79 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) en raison du projet de zone réservée dont il sera question plus bas.
D. La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune de Denens est surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11 intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn, intervenues depuis lors.
La commune de Denens a engagé une procédure de modification de son plan d’affectation communal afin principalement de dimensionner les zones d’habitation et mixtes conformément à la mesure A11 du PDCn, la surcapacité correspondant à 78 habitants. La révision porte sur l’ensemble du territoire à l’exception du centre du village (qui fait l’objet du plan partiel d’affectation "l’ancien village", approuvé le 31 juillet 2018) et de certaines planifications de détail. Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la commune de Denens a instauré une zone réservée sur toute la zone à bâtir d’habitation et mixte de la commune, à l’exception des parcelles du PPA de l’ancien village. Dans sa séance du 30 mai 2018, le conseil général de Denens a adopté le plan de la zone réservée. Celle-ci a ensuite été approuvée par le département cantonal compétent le 20 août 2018.
Le 3 octobre 2019, le Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a émis l’avis préliminaire prévu par l’art. 36 LATC, ceci sur la base du projet d’intention présenté par la commune, qui comprenait notamment une délimitation du territoire urbanisé. Une séance de coordination suggérée par le SDT a eu lieu le 27 janvier 2021. Il ressort de la note relative à cette séance que les cinq principes en matière de redimensionnement résultant de la fiche d’application "Comment traiter les zones à bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquats pour le développement ?" ont été rappelés à cette occasion, dont celui consistant à dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole et celui consistant à affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti. Cette séance a été consacrée à l’examen d’un certain nombre de parcelles, dont la parcelle n° 90. Sous "Principes de redimensionnement", la note mentionne au sujet de cette parcelle "Supprimer les droits à bâtir sur la partie attenante à la zone agricole".
Par la suite, la municipalité a adressé un dossier de révision de son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable. Le 31 mars 2022, la DGTL a adressé à la municipalité un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de la zone à bâtir communale. Le service cantonal a en particulier considéré qu'une partie de la parcelle n° 90 devait être dézonée.
E. Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet de PACom a été mis à l'enquête publique du 15 novembre au 14 décembre 2022. Le dossier comporte notamment un rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport 47 OAT). Il prévoit le dézonage (passage de la zone de villas A à la zone agricole) d’un secteur de la parcelle n° 90 situé au Nord/Ouest du bâtiment ECA n° 240 correspondant à une surface de 1'950 m2 attenante à la zone agricole et libre de construction. Pour ce qui est de la parcelle n° 90, le rapport 47 OAT motive le dézonage comme suit:
"La parcelle n°90 est située en frange de la zone à bâtir. La partie à usage agricole située hors le territoire urbanisé est dézonée selon la demande du Canton exprimé dans l'examen préalable. Il s'agit d'une surface d'environ 1'950 m2 correspondant à un potentiel d'accueil de 9 habitants."
A.________ a formulé une opposition le 14 décembre 2022. Il invoquait principalement le fait que le déclassement empêchait la réalisation du projet de construction présenté en 2016.
Le 7 février 2023 a eu lieu une séance de conciliation à laquelle a participé A.________, assisté de son conseil.
"Selon les critères définis par le plan directeur cantonal, la Commune de Denens présente une zone à bâtir surdimensionnée. Elle est donc contrainte de la redimensionner via une révision de son PACom. Le redimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixte se justifie par un intérêt public prépondérant dans la mesure où il s'agit de se conformer au cadre légal.
Pour ce faire, l'autorité communale a analysé la zone à bâtir dans sa globalité et développé une stratégie de redimensionnement qui repose d'une part sur les ambitions communales explicitées au chapitre 3.4 du rapport justificatif selon l'art. 47 OAT. Dans les ambitions communales, en cohérence avec l'esprit de la LAT, la Municipalité exprime la volonté de concentrer les possibilités de développement dans le centre villageois, à savoir dans le périmètre du PPA de l'ancien village et dans le tissu bâti existant adjacent, à contrario des quartiers satellites, plus excentrés et sans services. D'autre part, la stratégie de redimensionnement repose sur les règles objectives de redimensionnement présentées au chapitre 4.3 du rapport précité. Ces règles permettent de garantir l'égalité de traitement.
La parcelle n°90 est située dans la frange de la zone à bâtir, à l'interface entre le village et les zones agricoles qui l'entourent. La partie sud, maintenue en zone à bâtir, est occupée par une villa individuelle. La partie nord est occupée par le bâtiment d'exploitation et ses aménagements extérieurs ainsi que des terrains dont l'usage est agricole.
Situées hors le territoire urbanisé, les surfaces non bâties et à usage agricole sont dézonées conformément à la fiche d'application de la DGTL «Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu d'adéquates pour le développement ?» (disponible en ligne), qui stipule que les franges doivent être dézonées.
A noter que la nouvelle parcelle n°457 a été créée en fractionnant la parcelle n°90 il y a quelques années. La parcelle n°457 a depuis lors été construite."
Le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) a approuvé la révision du PACom par décision du 9 janvier 2024.
Par acte du 9 février 2024, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du Conseil général du 10 mai 2023 et contre la décision du DITS du 9 janvier 2024. Il conclut à la réforme de ces décisions en ce sens que la partie Sud-Ouest de la parcelle n° 90, antérieurement en zone de villas A, est classée en zone à bâtir, ainsi que le bâtiment n° ECA 1 situé le long de la route cantonale, y compris ses abords, sa piscine et son jardin selon l’étendue que justice dira, subsidiairement à l’annulation des deux décisions attaquées. Il soutient que la partie de la parcelle n° 90 colloquée en zone à bâtir par le plan des zones de 1988 est rattachée au village et que sa volonté de l’utiliser pour la construction est établie depuis longtemps. Il met en cause la pratique consistant à dézoner les terrains situés en frange de la zone agricole en relevant que, dans les villages, la plupart des terrains sont forcément adjacents à la zone agricole. Il relève l’existence d’une bande le long de la route du Ministre classée en zone à bâtir sur une certaine profondeur, bande qui inclut la partie de sa parcelle colloquée actuellement dans la zone de villas A. Il fait encore valoir que la délimitation de la zone à bâtir ne respecte pas celle du territoire urbanisé telle qu’elle figure en p. 13 du rapport 47 OAT. Il soutient dans ce cadre que son bâtiment d’habitation et d’exploitation situé le long de la route cantonale 70 fait partie du territoire urbanisé, y compris le jardin et la piscine, et qu’il aurait par conséquent dû être classé en zone à bâtir. Un tel classement permet selon lui une utilisation de ce bâtiment adaptée à l’évolution des circonstances et de notre époque. Le recourant invoque encore l’impact économique du dézonage.
Le Conseil général a déposé sa réponse le 23 mai 2024. Il conclut au rejet du recours. Il demande la levée de l’effet suspensif du recours, à l’exception de la parcelle n° 90. Il relève que le secteur concerné ("Sur Ville") comprend une série de bâtiments le long de la route du Ministre construits pour l’essentiel le long de la route et présentant un front bâti relativement cohérent. Il souligne que la partie de la parcelle n° 90 soustraite à la zone à bâtir est actuellement non bâtie et se trouve en deuxième rang, soit derrière les parcelles nos 457 et 93 et le bâtiment érigé sur la parcelle n° 90 le long de la route du Ministre. Il souligne également que le territoire urbanisé tel que défini dans le rapport 47 OAT se termine immédiatement après ce rang de bâtiments, puisque la zone agricole débute à cet endroit (frange de la zone à bâtir). Le Conseil général met également en avant l’importance des réserves de droits à bâtir que comprend ce secteur.
Le DITS a déposé sa réponse le 23 mai 2024, par l’intermédiaire de la DGTL. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Il relève que, dans le bilan des réserves de la commune, la parcelle n° 90 a été identifiée comme une réserve permettant d’accueillir environ treize habitants (en retenant 50 m2 de surface habitable nécessaire par habitant) et que, dans ces circonstances, les autorités communales ont décidé de maintenir la partie Sud du terrain en zone à bâtir avec un potentiel d’accueil résiduel de quatre habitants et de dézoner la partie Nord, représentant une surface de 1'950 m2 permettant d’accueillir environ neuf habitants. A l’appui de la mesure de dézonage contestée, le DITS relève encore ce qui suit:
"S'agissant des caractéristiques de la parcelle n°90, il convient de relever que sa partie nord se situe hors du territoire urbanisé (cf. rapport 47 OAT, p. 13). Elle est en frange de la zone à bâtir et en contact direct avec les champs voisins. Les images tirées du site du guichet cartographique cantonal permettent de constater que la partie nord n'est pas bâtie, elle accueille une piscine destinée à l'usage du bâtiment d'habitation agricole sis en zone agricole le long de la route cantonale n°70 et fait office de jardin. Elle est également occupée par un verger et un pré. Une telle configuration justifie son affectation en zone agricole. Par ailleurs et contrairement à ce que soutient le recourant, selon la jurisprudence fédérale il est indifférent que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. Le planificateur communal doit en effet «rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les possibilités de densification et l'accessibilité. La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT) mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole» (Arrêt du TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3,3 et arrêt du Tribunal cantonal AC.2022.0047 du 31 octobre 2023).
Il convient également de préciser que les arguments du recourant relatifs à sa situation économique portent sur des considérations qui sont étrangères à celles de l'aménagement du territoire et ne peuvent donc pas être pris en compte lors de la pesées des intérêts en présence. Même s'ils étaient pris en compte, ils ne feraient pas le poids face à l'intérêt public que constitue la réduction des zones à bâtir surdimensionnées.
Il apparaît donc que l'affectation de la partie nord de la parcelle n°90 en zone agricole est conforme à l'art. 15 LAT, à la mesure A11 du PDCn et permet de limiter le surdimensionnement de la zone à bâtir. Les griefs du recourant à ce sujet doivent donc être rejetés.
En ce qui concerne la demande de mise en zone de la surface de la parcelle n°90 supportant le bâtiment d'habitation agricole ECA n°1, sise en zone agricole tant selon l'ancien plan d'affectation que celui approuvé en janvier 2024 par le DITS, force est de constater que la zone à bâtir communale reste surdimensionnée malgré la mise en œuvre de nombreuses mesures, de sorte que, pour cette raison déjà, la commune de Denens ne dispose actuellement d'aucun potentiel de mise en zone à bâtir.
De plus, comme cela ressort de l'art. 3 let. abis LAT et la mesure A11 du PDCn, il convient de densifier le territoire urbanisé avant de procéder à de nouvelles mises en zone à bâtir. Dans ces conditions, c'est à juste titre que la commune de Denens n'a pas procédé à la mise en zone à bâtir de la surface de la parcelle n°90 supportant le bâtiment d'habitation agricole ECA n°1. Les griefs du recourant à ce sujet doivent donc être rejetés."
Le recourant a déposé des observations complémentaires le 17 juin 2024. Se référant au plan figurant en p. 13 du rapport 47 OAT, il soutient que son bâtiment d’habitation et d’exploitation est compris dans le territoire urbanisé. Il conteste le maintien d’une réserve de quatre habitants.
La DGTL a déposé des observations complémentaires le 9 juillet 2024. Elle confirme que la délimitation entre la zone agricole et la zone à bâtir se fonde sur le territoire urbanisé tel que figurant dans le rapport 47 OAT. Elle confirme également que la parcelle n° 90 conserve la possibilité de réaliser un projet de construction permettant d’accueillir quatre habitants, en tenant compte d’une surface de plancher déterminante de 50 m2 par habitant.
Par décision du 11 juillet 2024, le juge instructeur a levé l’effet suspensif pour le PACom dans son ensemble, l’exclusion de la parcelle n° 90.
Le tribunal a tenu audience le 3 octobre 2024. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l’audience a la teneur suivante:
"L'audience débute à 9h00 sur la parcelle n° 90 de Denens, sur la terrasse du bâtiment ECA n° 1. Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause.
Il est discuté de la procédure de révision de la planification communale. Me Reymond explique qu'initialement celle-ci portait uniquement sur le périmètre de l'ancien village et qu'il a ensuite fallu coordonner ce projet avec la procédure relative à la réduction de la zone à bâtir communale. Invité par le président à faire savoir à quel moment il a eu connaissance du fait qu’un nouveau plan d’affectation communal était à l’étude, le recourant indique que c'était après le dépôt de son projet de construction à la fin de l'année 2016. A la demande du président, le Syndic explique que la commune, en dépit du surdimensionnement de sa zone à bâtir, a néanmoins pu densifier le centre du village en raison du stade très avancé des démarches en lien avec l'ancien village, la condition étant qu'il y ait une coordination. Me Reymond ajoute que la zone réservée a été pensée en deux étapes, puisque celle-ci ne portait au début que sur certaines parcelles, avant de finalement concerner tout le territoire communal.
Sur demande du président, le recourant indique d'une part qu'il est propriétaire de la parcelle n° 457 et que la villa qui y est construite est actuellement mise en location, d'autre part que la villa construite sur la parcelle n° 90 est actuellement occupée par ses parents.
La discussion porte sur le territoire urbanisé tel que figurant dans le rapport 47 OAT. Plans à l'appui, Me Bovay relève que selon ce rapport le bâtiment d'habitation du recourant est compris dans le territoire urbanisé. Me Bovay ajoute que la partie correspondant au jardin de la parcelle n° 90 n'a rien à faire en zone agricole. Mme Samson [juriste à la DGTL] répond que ce secteur est fondamentalement lié à la ferme et qu'il paraît à ce titre logique qu'il soit maintenu en zone agricole. Me Bovay explique que le recourant centralise des machines agricoles dans sa ferme et que ce bâtiment nécessite d'importantes rénovations, travaux qui pourraient mener à des difficultés sans fin pour le recourant. Me Bovay fait valoir que des fermes telle que celle qui est ici en cause doivent rester dans les zones de village et être incluses dans le territoire urbanisé, mais non en être sorties artificiellement. Le président observe que la ferme se situe effectivement dans le territoire urbanisé selon le rapport 47 OAT. Me Reymond relève que l'appartenance au territoire urbanisé n'est qu'un des critères à prendre en compte. Mme Samson indique qu'il s'agit d'un outil de travail et que même à admettre que le secteur incluant la ferme ferait partie du territoire urbanisé, sa mise en zone à bâtir ne serait de toute manière pas envisageable compte tenu du surdimensionnement de la commune. Me Bovay déplore un discours à géométrie variable, qui change à chaque étape. Il fait valoir qu'une zone village doit être définie de manière cohérente, en «collant au terrain», et qu'il est ici évident que le secteur litigieux fait partie du village.
Le président relève que le secteur où était envisagé le projet de construction n'est en revanche pas compris dans le territoire urbanisé tel que délimité dans le rapport 47 OAT, ce que confirme Me Bovay qui souligne toutefois qu'il s'agissait d'un projet de construction développé de longue date. Me Bovay ajoute que le recourant se retrouve pénalisé à double titre dans la mesure où c'est également le jardin de son habitation qu'il est projeté de sortir de la zone à bâtir. Il souligne que la commune était initialement favorable au maintien du secteur en zone à bâtir et que c'est le canton qui s'y est ensuite opposé. Me Reymond, se référant à l'annexe 1 du rapport 47 OAT, explique qu'à l'origine la commune avait suivi une ligne droite cohérente pour la délimitation de la zone à bâtir et qu'on lui a ensuite demandé de suivre une ligne correspondant au territoire urbanisé.
La cour et les parties se déplacent sur la parcelle n° 90 jusqu'à l'endroit où était envisagé le projet de construction. Depuis cet emplacement, la villa occupée par les parents du recourant, ainsi que le bâtiment situé sur la parcelle n° 457 sont visualisés.
La question des droits à bâtir restants sur la parcelle n° 90 dans l'hypothèse d'une confirmation du PAcom est discutée. Mme Samson confirme qu'il s'agirait de 4 habitants théoriques. A la question du président de savoir si une villa pourrait être construite, Mme Samson indique qu'il faudrait probablement démolir la villa où habitent actuellement les parents du recourant pour reconstruire à la place, par exemple, des villas-jumelles. Me Bovay relève que cela n'est pas logique, qu'il s'agit d'une démarche totalement théorique et qu'il n'en sera pas fait usage à l'horizon des 15 ans. Me Bovay ajoute qu'on se trouve ici dans un village qui vit et qui est bien situé. Il indique que la situation du recourant, qui est agriculteur, est difficile et qu'il s'agit d'une manière de diversifier son activité. Mme Samson réitère que les critères posés pour un classement en zone à bâtir ne sont pas remplis. Me Bovay pose la question de savoir ce qui se passera si, dans 6 mois, le recourant souhaite effectuer des rénovations dans sa ferme. Mme Samson répond que des rénovations seront possibles, mais sous l'angle agricole (art. 24c LAT). Me Bovay relève qu'on opposera le problème du respect de l'identité du bâtiment, de sorte qu'au final des rénovations seront totalement exclues. Il indique que c'est une situation très difficile pour le recourant. Le recourant indique encore ne pas comprendre les raisons pour lesquelles il a été empêché de mettre à l'enquête son projet de construction, puisque cela a été fait avant le début de la procédure concernant la mise en place de la zone réservée."
Le 9 octobre 2024, le recourant s'est déterminé sur le procès-verbal de l’audience. Au dernier paragraphe de la page 1, il indique que la phrase qui lui est attribuée doit être rectifiée comme suit: "Me Bovay explique que le recourant fait partie d'un réseau d'agriculteurs permettant la répartition des machines entre les différentes exploitations, ce qui permet de libérer certains volumes auparavant utilisés pour les machines d'exploitation".
Le 10 octobre 2024, le Conseil général a indiqué qu'il n'avait pas de commentaire à formuler au sujet du procès-verbal de l’audience.
Le 14 octobre 2024, la DGTL s'est déterminée sur le procès-verbal de l’audience. Elle sollicite la modification de la phrase suivante figurant au paragraphe débutant par "la discussion porte sur le territoire urbanisé...": "Me Samson répond que ce secteur est fondamentalement lié à la ferme laquelle est affectée à la zone agricole selon le plan d'affectation de 1988 ainsi que le plan d'affectation litigieux et qu'il paraît à ce titre logique qu'il soit affecté, respectivement maintenu en zone agricole".
Considérant en droit:
Celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). En l'occurrence, le recourant, qui a formé opposition durant l'enquête publique et qui dispose d'un intérêt évident à ce que la zone à bâtir sur sa parcelle ne soit pas diminuée dans le cadre du nouveau PACom, voire qu’elle soit augmentée, a manifestement la qualité pour recourir.
Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud, l'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Il faut vérifier que la planification contestée soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont l'autorité de planification a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement les intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF 135 II 286 consid. 5.3; 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_483/2021 du 10 mars 2022 consid. 4.3.2; TF 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1; TF 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 4.3.2).
3. Le recourant se plaint du dézonage partiel de sa parcelle, dont une partie est passée de la zone de villas A à la zone agricole. Il demande également une extension de la zone à bâtir sur sa parcelle afin que celle-ci comprenne la ferme.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
Selon l’art. 8a LAT, relatif au contenu du plan directeur dans le domaine de l’urbanisation, le plan directeur définit notamment: la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d’assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l’art. 15 LAT (let. d) et la manière de renforcer la requalification urbaine (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n° 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement.
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf. cit.). La capacité d'accueil en habitants d'un plan d'affectation correspond à la population qu'il permet d'accueillir sur le territoire communal. Elle est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants, que l'on appelle réserve. En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante (SPd) pouvant être dévolue au logement, à soustraire la SPd déjà bâtie, puis à diviser le résultat par la surface nécessaire par habitant, soit 50 m2.
La révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n° 457).
cc) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune (1), traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments (2), affecter en zone agricole ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des jardins ou des vergers, par exemple (4) et assurer la disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
dd) Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2 p. 45; cf. aussi TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2 et les références citées; 1C_522/2019 du 1er mai 2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4). Le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2, et les références citées).
Selon la jurisprudence, il est indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité (en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT), mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 in fine).
c) aa) Dans le cas présent, le recourant ne conteste pas le surdimensionnement de la commune de Denens. Il ne discute pas davantage, à juste titre, que la commune est par conséquent tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui doit se concrétiser par une réduction des zones à bâtir et/ou des droits à bâtir dans certains secteurs. Cela étant, le recourant s’oppose au dézonage de sa parcelle en invoquant l’existence d’un projet de construction dans le secteur considéré. Il mentionne l’impact de la mesure litigieuse sur ses intérêts financiers en relevant qu’elle le priverait de toutes ressources. Il relève qu’un tiers de la surface affectée à la zone agricole n’est pas cultivable car constitué d’un jardin d’agrément, d’un jacuzzi et d’une piscine. Il soutient que le secteur pour lequel un dézonage est prévu est rattaché au village. Il conteste le principe selon lequel les terrains situés en frange de la zone agricole doivent être dézonés en priorité. Il demande que la limite de la zone à bâtir soit fixée dans le prolongement des parcelles nos 91, 345 et 92, comme c’est le cas actuellement. Il soutient que la délimitation prévue ne respecte pas celle du territoire urbanisé définie aux pages 13 et 14 du rapport 47 OAT. En relation avec le critère du territoire urbanisé, il fait valoir que la zone à bâtir ne devrait pas être réduite mais être étendue au bâtiment d’habitation et d’exploitation sis le long de la route cantonale qui, selon lui, fait partie du village depuis 200 ans, ainsi qu’au jardin et à la piscine.
bb) Pour ce qui est du bâtiment d’habitation et d’exploitation (ferme), on relève qu'il s'agit d'un bâtiment qui fait partie d'une exploitation agricole existante. On relève également que ce bâtiment se situe dans un secteur qui, comme la vision locale l'a confirmé, est clairement distinct du bâti villageois, dont il est séparé par la Route du Ministre et la route des Cigognes. Si on ajoute le fait que la zone à bâtir de la commune de Denens est surdimensionnée, le refus d'étendre la zone à bâtir pour inclure ce bâtiment ne prête pas le flanc à la critique. Ce constat ne saurait être remis en cause par le fait que, selon le plan figurant en page 13 du rapport 47 OAT, la ferme est comprise dans le territoire urbanisé. En effet, la délimitation des zones à bâtir ne doit pas nécessairement correspondre à celle du territoire urbanisé, notamment lorsque cela impliquerait une extension de la zone à bâtir dans une commune surdimensionnée.
On relèvera encore qu'il est cohérent de colloquer également les abords du bâtiment d’habitation et d’exploitation en zone agricole et d'inclure par conséquent dans cette zone la piscine et le jardin, qui font partie des aménagements annexes de la ferme. Le fait que ces abords ne puissent pas faire l'objet d'une exploitation agricole n'est pas déterminant. Compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle dans les communes surdimensionnées, l'autorité planificatrice peut en effet être amenée à déclasser des terrains qui n'ont aucune vocation agricole (cf. TF 1C_267/2019 précité consid. 3.3). On note au surplus que, selon l’art. 16 al. 1 LAT, la zone agricole est destinée à remplir également d’autres fonctions que celles proprement agricoles, dont celles de sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique.
Pour ce qui est du solde la parcelle n° 90 qui fait l'objet d'un dézonage, incluant les surfaces sur lesquelles le recourant souhaiterait réaliser deux villas mitoyennes, on relève qu'on se trouve dans un secteur situé à l'extérieur du tissu villageois, dont il est notamment séparé par la Route du Ministre. La vision locale a ainsi permis de constater que ce secteur se présente comme un dégagement de verdure en direction des champs, de sorte qu’un classement en zone agricole ne contrevient pas aux buts de développement de l’urbanisation vers l’intérieur du bâti et de création d’un milieu bâti compact prévus à l’art. 1 al. 2 let. abis et b LAT. On se trouve en réalité en présence d'une vaste surface non bâtie (soit une surface nettement supérieure à 2'500 m2), en frange de la zone à bâtir, qui se situe en dehors du territoire urbanisé, ce qui justifie son affectation à la zone agricole.
Le recourant soutient qu'il aurait été cohérent de prolonger la limite de la zone à bâtir située au Nord des parcelles nos 91, 345 et 92 jusqu'à la limite correspondante de la parcelle n° 457, ce qui aurait permis d'inclure dans la zone à bâtir la partie de la parcelle n° 90 dans laquelle il souhaiterait réaliser des villas mitoyennes. Sur ce point, on relèvera que, à l'Est de la parcelle n° 90 (soit à la hauteur des parcelles nos 91, 345 et 92), la profondeur de la zone à bâtir est plus importante, ce qui s'explique par le fait que le foncier est différent avec une autre implantation des constructions que celle que l'on trouve à l'Ouest au début de la route du Ministre. Le fait de ne pas s'être fondé sur la situation du bâti sur ces trois parcelles pour délimiter la zone à bâtir sur la parcelle n° 90 peut par conséquent se justifier. En tous les cas, en délimitant la zone à bâtir en se fondant sur les constructions sises sur les parcelles nos 294, 93 et 90 plutôt que sur les parcelles nos 91, 345 et 92, l'autorité de planification n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation dont elle bénéficie en ce qui concerne le redimensionnement de la zone à bâtir.
Pour ce qui est des intérêts du recourant, on peut encore relever que le maintien en zone à bâtir de la partie de la parcelle n° 90 longeant la route du Ministre lui donne des perspectives de valorisation de sa parcelle, qui pourraient notamment se concrétiser par l'édification d'une nouvelle construction plus importante après démolition de la villa bordant la route du Ministre.
d) Vu ce qui précède, on ne saurait considérer que le dézonage litigieux pose problème au regard des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT) et de la jurisprudence relative à l'art. 15 al. 2 LAT. On ne saurait également remettre en cause la pesée de intérêts effectuée par l'autorité de planification. En l'espèce, la parcelle du recourant se prête objectivement à un dézonage partiel et une telle restriction peut lui être imposée au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
4. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant. Ce dernier versera en outre des dépens à la Commune de Denens, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Conseil général de Denens du 10 mai 2023 et du Département des institutions, du territoire et du sport du 9 janvier 2024 sont confirmées.
III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. A.________ versera à la Commune de Denens un montant de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 décembre 2024
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.