TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 janvier 2025

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Bénédicte Tornay Schaller et Mme Lorraine Wasem, assesseures; M. Loïc Horisberger, greffier.

Recourants

A.________, à Zurich,

B.________, à Lausanne,

C.________, à Oslo, Norvège,

tous trois représentés par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité d'Epalinges, à Epalinges.

Objet	plan d'affectation
	Recours A.________ et consorts c/ décisions du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 15 janvier 2024 prolongeant la durée de la zone réservée cantonale sur leurs parcelles 1080 et 1562 d'Epalinges

Vu les faits suivants:

A. Depuis le décès de D.________ survenu le 19 octobre 2022, ses héritiers A.________, B.________ et C.________ sont propriétaires en main commune des parcelles 1080 et 1562 de la Commune d'Epalinges. Ces fonds, libres de toute construction, se situent en dehors du périmètre compact de l'agglomération Lausanne-Morges et du périmètre de centre d'Epalinges. Ils sont régis par le plan général d'affectation de ladite commune, entré en vigueur le 16 novembre 2005 (ci-après: le PGA).

D'une surface de 2'289 m², la parcelle 1080 est colloquée en zone de villas I (zone d'habitation de très faible densité). Au sud-ouest du fonds s'étend un vaste espace d'un seul tenant de plus de 30'000 m² dénué de constructions, séparé du fonds par la parcelle 2798, également non bâtie, et le chemin de Florimont.

D'une surface totale de 11'189 m², la parcelle 1562 est colloquée à cheval sur l'aire forestière (8'585 m², soit 77% de sa surface) et la zone de villas I précitée (2'604 m², soit 23%).

B. Selon la mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCn), adopté par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, les possibilités de développement hors du centre accordées entre 2015 et 2036 s'élèvent pour la commune d'Epalinges à 353 habitants (2'239 habitants en 2015 x 0.75% x 21 années). Au moment du bilan (le 31 décembre 2022), son besoin atteignait 167 habitants et sa capacité d'accueil 2'579 habitants. La commune souffre ainsi d'une surcapacité d'accueil hors du centre de 2'412 habitants (2'579 - 167). Par conséquent, sa zone à bâtir hors du centre est manifestement surdimensionnée.

C. En février 2018, D.________ a déposé deux demandes de permis de construire en vue de construire deux villas individuelles sur la parcelle 1080 (CAMAC 175701) et deux villas de deux logements sur la parcelle 1562 (CAMAC 175694). Les enquêtes publiques se sont déroulées du 24 février au 25 mars 2018.

L'ancien Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a formé opposition le 23 mars 2018 dans les deux procédures.

Suite à son opposition, le SDT a mis à l'enquête publique du 20 juin au 19 juillet 2018 l'instauration de zones réservées cantonales sur les parcelles 1080 et 1562, conformément à l'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Ces zones réservées cantonales visent à rendre inconstructibles la parcelle 1080 et la partie constructible de la parcelle 1562 pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans.

D.________ a formé opposition contre la création de ces zones réservées cantonales le 18 juillet 2018.

D. Dans l'intervalle, la Municipalité d'Epalinges a mis à l'enquête publique, du 9 juin au 8 juillet 2018, une zone réservée communale destinée à rendre inconstructible pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans, une grande partie des zones d'habitation situées hors du périmètre compact de l'agglomération qui ne font pas l'objet d'une planification en cours, ainsi que le secteur A Florimont situé à l'intérieur du périmètre compact.

La zone réservée communale avait fait l'objet d'un examen préalable du SDT le 11 avril 2018. Dans celui-ci, il avait été relevé la nécessité de rendre inconstructibles les zones d'habitation situées hors du périmètre compact de l'agglomération qui ne faisaient pas l'objet d'une planification en cours, ainsi que le secteur A Florimont situé à l'intérieur du périmètre compact. C'était en toute connaissance de cause qu'il avait ensuite été décidé que, pour les parcelles concernées par un projet de construction et qui devaient impérativement être sécurisées sans délai, des zones réservées seraient mises en place par l'autorité cantonale.

La Municipalité d'Epalinges a refusé de délivrer les permis de construire le 27 juin 2018. Ces décisions n'ont fait l'objet d'aucun recours.

Par décisions du 18 janvier 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a levé l'opposition de D.________ et a approuvé, sous réserve des droits des tiers, les zones réservées cantonales sur les parcelles 1080 et 1562. Par arrêt du 28 février 2020 (AC.2019.0066), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté le recours de D.________ déposé contre ces décisions. Le 23 juillet 2021, le Tribunal fédéral a également rejeté le recours de D.________ formé contre cet arrêt (1C_218/2020).

Par décision du 17 octobre 2022, le DTE a approuvé la zone réservée communale, adoptée par le Conseil communal le 31 mai 2022. Les recours formés contre cette décision devant la CDAP ont tous été rejetés, par arrêts distincts du 30 août 2023 (AC.2022.0390, AC.2022.0391 et AC.2022.0395). L'un des arrêts (AC.2022.0395) a fait l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral, pendant (1C_530/2023).

E. La Direction générale du territoire et du logement (DGTL), qui a succédé au SDT, a mis à l'enquête publique du 18 octobre au 16 novembre 2023 la prolongation des zones réservées cantonales sur les parcelles 1080 et 1562. Selon les rapports d'aménagement au sens de l'art. 47 OAT du 21 septembre 2023, bien qu'elle ait déjà débuté, la révision du plan d'affectation communal ne pourrait être réalisée avant l'échéance des zones réservées cantonales, entrées en vigueur pour cinq ans le 18 janvier 2019 (i.e. jusqu'au 18 janvier 2024). Celles-ci devaient ainsi être prolongées de trois ans (i.e. jusqu'au 18 janvier 2027).

Par l'intermédiaire de leur conseil, feu D.________ et B.________ ont formé opposition contre ces projets de prolongation le 16 novembre 2023. Par décisions du 15 janvier 2024, le DTE a levé les oppositions et approuvé la prolongation des zones réservées cantonales sur les parcelles 1080 et 1562.

F. Agissant le 15 février 2024 sous la plume de leur mandataire, A.________, B.________ et C.________ ont déféré les décisions du 15 janvier 2024 à la CDAP, concluant à leur annulation.

La municipalité a communiqué ses observations le 13 mai 2024, concluant au rejet du recours.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 3 juin 2024 en concluant au rejet du recours. Elle a communiqué un bordereau de pièces, notamment une simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune, selon des données au 31 décembre 2022. Elle a indiqué que le dossier de plan d'affectation communal (ci-après: PACom) pourrait en principe être soumis pour examen préalable d'ici à l'été 2024.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 15 août 2024.

Sur interpellation de la juge instructrice, la DGTL s'est exprimée le 26 septembre 2024 sur l'avancement de la procédure de PACom. Elle a confirmé que la Commune d'Epalinges avait déposé son dossier de PACom pour examen préalable le 28 juin 2024 et qu'il circulait dans les services cantonaux concernés.

Les recourants se sont spontanément déterminés le 30 septembre 2024.

Considérant en droit:

1. Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur la modification du règlement d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), l’adoption d’un tel plan suivant la procédure d’approbation d’un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC (art. 46 al. 2 LATC). Cette décision, par laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Ce recours est le recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les propriétaires touchés, qui ont formé opposition, ont manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Dans un premier moyen, les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas avoir soumis à la municipalité ses projets de prolongation des deux zones réservées cantonales, en violation de l'art. 12 LATC.

a) Selon l'art. 12 LATC, relatif à l'adoption des plans d'affectation cantonaux, "avant l'enquête publique, le service soumet le plan aux municipalités des communes concernées et recueille leurs déterminations".

Dans un arrêt récent, la Cour de céans a rappelé que l'instauration d'une zone réservée cantonale visait à prendre des mesures conservatoires en vue des véritables mesures d'aménagement du territoire, à définir dans la future planification d'affectation. Par nature, la zone réservée devait être élaborée rapidement. Compte tenu du caractère provisionnel de la mesure, on ne pouvait pas reprocher à la DGTL de pas avoir consulté la municipalité s'agissant de la prolongation d'une zone réservée cantonale, ce d'autant moins lorsque la municipalité ne s'y opposait pas. Dans ces conditions, l’éventuel vice dont aurait souffert la décision entreprise de la DGTL n'était en tout état de cause pas suffisamment grave pour justifier son annulation (CDAP AC.2023.0342 du 19 mars 2024 consid. 3, recours au TF 1C_277/2024 pendant).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que l'autorité intimée n'a pas consulté la municipalité avant de rendre les décisions contestées. La municipalité ne s'oppose toutefois pas à la prolongation des zones réservées et estime même qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause la nécessité de celle-ci. C'est donc à tort que les recourants dénoncent une violation de l'art. 12 LATC qui devrait conduire, selon eux, à l'annulation des décisions entreprises. Mal fondé, ce grief doit être écarté.

3. Les recourants estiment que les mesures litigieuses (prolongation des zones réservées cantonales) violeraient la garantie de propriété consacrée par l'art. 26 Cst. et seraient disproportionnées. De leur avis, l'autorité intimée n'aurait pas établi avec une vraisemblance suffisante qu'il existerait une perspective raisonnable que la nouvelle réglementation soit effectivement adoptée dans le délai supplémentaire de trois ans. De plus, elle n'aurait pas procédé à la pesée nécessaire des intérêts.

a) Dans ses déterminations du 13 mai 2024, la municipalité expose qu'elle avait renoncé à inclure les parcelles 1080 et 1562 dans la zone réservée communale en raison des oppositions de la DGTL aux demandes de permis de construire, puis de la mise à l'enquête publique des zones réservées cantonales. Si celles-ci n'avaient pas été instaurées, les parcelles en cause auraient été incluses dans la zone réservée communale. Elle ajoute que le dossier de révision du PGA n'avait pu avancer qu'après l'adoption du Plan directeur communal le 20 septembre 2022 et son entrée en vigueur le 5 juillet 2023. La complexité du dossier ne lui avait pas permis, à ce jour, d'effectuer la procédure d'examen préalable. Elle envisageait toutefois de transmettre le dossier à la DGTL pour examen préalable avant l'été (ce qui a été fait, le 28 juin 2024) et visait une enquête publique en 2025.

De son côté, l'autorité intimée confirme que la municipalité l'avait informée que le dossier de révision du PGA lui serait en principe soumis pour examen préalable d'ici à l'été 2024. Elle souligne qu'il n'est pas nécessaire que le PACom soit entré en vigueur au terme du délai de trois ans de prolongation des zones réservées, car la municipalité pourra, dès la mise à l'enquête publique du PACom, appliquer l'art. 49 al. 1 LATC pour refuser les permis de construire qui lui seraient contraires. Elle ajoute que la prolongation des zones réservées cantonales est matériellement nécessaire pour préserver la liberté de l'autorité planificatrice dans le cas d'espèce.

b) aa) Selon l'art. 27 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).

Aux termes de l'art. 46 al. 1 LATC, la Commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

bb) L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_410/2022 du 4 décembre 2023 consid. 2.1; 1C_9/2023 du 1^er décembre 2023 consid. 3.2).

Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose que trois conditions matérielles soient réunies, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; CDAP CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation — si le principe de la proportionnalité est respecté —, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 460 p. 201/202).

Une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC ou au sens de l'art. 27 LAT auquel il renvoie, est une mesure conservatoire, qui permet notamment d'interdire temporairement toute construction. Elle équivaut à un plan d'affectation et entraîne des restrictions à la propriété (TF 1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2). Le principe de la proportionnalité exige cependant que cette mesure soit limitée dans le temps. L'art. 27 al. 2 LAT limite de ce point de vue la durée de la zone réservée à cinq ans au maximum, sous réserve d'une prolongation de ce délai par le droit cantonal. Le droit vaudois est clair à ce propos: la durée initiale d'une zone réservée est de cinq ans au maximum et une prolongation est possible pour une durée de trois ans au maximum (art. 46 al. 1 LATC).

cc) Selon le Tribunal fédéral, la zone réservée ne peut être prolongée que pour autant que l'objectif qu'elle poursuit, qui est de préserver la liberté de l'autorité planificatrice, soit respecté (TF 1C_440/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.2 et les réf. cit.). La zone réservée doit pouvoir remplir son but pendant toute la durée de la procédure de planification. Elle ne doit pas servir à repousser indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation et s’avère injustifiée si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de l'adoption de la nouvelle planification (TF 1C_440/2019 précité consid. 5.2). Au moment de l'instauration de la zone réservée, l'autorité en charge de l'aménagement du territoire n'est en général pas capable d'anticiper toutes les difficultés politiques et pratiques qui peuvent naître dans le cadre de la procédure de planification. Si elle ne disposait pas de la possibilité de prolonger la zone réservée, l'autorité compétente serait contrainte de fixer soit une durée qui apparaît trop courte pour assurer l'élaboration de la future planification – ce qui serait contraire à l'art. 27 LAT –, soit une durée qui, au regard de l'état des connaissances au moment de l'adoption de la zone réservée, semble injustement longue – ce qui contreviendrait à la garantie de la propriété (TF 1C_440/2019 précité consid. 4.3.2). La CDAP a récemment jugé que si le droit cantonal permet la prolongation d'une zone réservée, il faut en prouver la nécessité en fonction des circonstances particulières; une "prolongation par précaution", c'est-à-dire la fixation d'une zone réservée dont la durée est d’emblée de plus de cinq ans, n'est donc pas conforme à l'art. 27 LAT (CDAP AC.2022.0334 du 10 novembre 2023 consid. 2c).

c) En l'occurrence, le périmètre des zones réservées cantonales est limité aux parcelles 1080 et 1562, affectées en zone de villas I (zone d'habitation de très faible densité). La prolongation des zones réservées cantonales vise à interdire toute nouvelle construction sur ces parcelles, pour une durée supplémentaire de trois ans. Les motifs qui ont conduit à l'adoption initiale de ces zones réservées, y compris le surdimensionnement de la zone à bâtir et la nécessité d'adapter la planification communale, notamment dans le secteur dans lequel sont situées ces parcelles, n'ont pas à être discutés ici par la Cour de céans. Ils ont été confirmés par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 23 juillet 2021 (1C_218/2020). Pour le surplus, il doit certes être constaté que la Commune d'Epalinges n'a pas encore adopté son PACom. Toutefois, le processus de planification avance puisqu'après l'adoption du Plan directeur communal le 20 septembre 2022 puis son entrée en vigueur le 5 juillet 2023, la municipalité d'Epalinges a déposé le 28 juin 2024 auprès de l'autorité intimée le dossier de son PACom pour examen préalable. Il y a donc lieu d'admettre que les mesures litigieuses sont toujours matériellement nécessaires au vu de l'état d'avancement de la révision de la planification communale et qu'elles ne visent pas à repousser la mise à l'enquête ou l'adoption d'une nouvelle règlementation.

Concernant le principe de la proportionnalité au sens étroit, il n’apparaît pas violé. La restriction au droit de propriété dont se plaignent les recourants, quand bien même les zones réservés cantonales sont prolongées, reste temporaire: elle continue de s'inscrire dans les possibilités offertes par le droit cantonal, qui prévoit expressément que la zone réservée peut être prolongée de trois ans. La mesure litigieuse est en effet liée au remaniement de la zone à bâtir surdimensionnée, qui relève d'un intérêt public qualifié de majeur par la jurisprudence (TF 1C_576/2020 du 1^er avril 2021 consid. 4.4.4 et la réf. cit.).

En somme, les mesures litigieuses reposent sur une base légale suffisante (art. 46 al. 1 LATC, en lien avec l'art. 27 al. 2 LAT), poursuivent un intérêt public particulièrement important et respectent le principe de la proportionnalité. Dans ces conditions, le grief que les recourants tirent de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.) ne peut être qu'écarté.

d) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'ordonner, comme le requièrent les recourants, la production du dossier communal complet s'agissant de l'avancement des travaux relatifs au PACom (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les réf. cit.). On ne voit en effet pas en quoi cette mesure d'instruction serait susceptible de conduire à une appréciation différente.

4. Dans un dernier moyen, les recourants font grief à l'autorité intimée d'avoir violé leur droit d'être entendus en ayant rendu des décisions insuffisamment motivées, faute pour celles-ci d'exposer concrètement les perspectives d'avancement de la planification communale.

Ce grief est mal fondé. Il était en effet précisé dans les décisions entreprises que la révision de la planification communale n'avait pas encore abouti et que la zone à bâtir communale restait surdimensionnée. Il était également rappelé que la prolongation des zones réservées était nécessaire pour assurer les chances de succès de la révision du PACom. Cette motivation était suffisante pour permettre aux recourants de comprendre les décisions entreprises, cas échéant de les attaquer, ce qu'ils ont fait (ATF 143 III 65 consid. 5.2; 142 II 154 consid. 4.2). Au demeurant tant la municipalité que l'autorité intimée ont donné des explications circonstanciées devant la Cour de céans.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge des recourants, qui succombent, solidairement entre eux (art. 49 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les décisions du Département des institutions, du territoire et du sport du 15 janvier 2024 prolongeant la durée des zones réservées cantonales sur les parcelles 1080 et 1562 d'Epalinges sont confirmées.

III. Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 janvier 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à Office fédéral du développement territorial ARE (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.