TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 mai 2025

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. François Kart et M. André Jomini, juges.

Recourant

A.________, représenté par Me Cyrielle FRIEDRICH, avocate, à Genève,

Autorité intimée

Municipalité de Commugny, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne,

Opposants

B.________,

C.________,

tous deux représentés par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève.

Objet	permis de construire
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Commugny du 8 février 2024 refusant de lui accorder le permis de démolition du centre équestre et de construction de deux bâtiments d'un total de 18 appartements avec garage souterrain, parcelle 653 (CAMAC 191857).

Vu les faits suivants:

A. Le territoire de la Commune de Commugny est régi par le règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions adopté par le Conseil communal le 24 juin 2009, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 octobre 2009 et mis en vigueur le 10 décembre 2009 (ci-après: RPGA).

B. a) A l'ouest de la commune, en limite de la zone constructible, sur les parcelles 653, 654 et 655, est situé le hameau de Marnex. Il s'agit d'un ancien noyau agricole qui était constitué, à l'époque, de plusieurs bâtiments agricoles ainsi que du château de Marnex, ancienne maison de maître.

La parcelle 653 est propriété de A.________. D'une surface de 26'156 m², elle est longée au sud-est par la route de Marnex et au sud-ouest par la parcelle 654. Ce bien-fonds supporte des bâtiments aujourd'hui destinés à un centre équestre.

A.________ détient également la parcelle 654, qui inclut des habitations.

Quant à la parcelle 655, elle appartient à B.________ et C.________. Elle comporte le château de Marnex, qui est, comme déjà relevé, une ancienne maison de maître, ainsi qu'une dépendance et un garage.

b) La parcelle 653 fait l'objet du plan partiel d'affectation intitulé "En Marnex" (ci-après: PPA En Marnex) et de son règlement (ci-après: RPPA En Marnex), tous deux adoptés par le Conseil communal de Commugny le 14 décembre 2011, approuvés et mis en vigueur par le département compétent le 25 juin 2012. Le périmètre du plan se confond avec celui de la parcelle 653. Le PPA En Marnex affecte la parcelle 653 partiellement en zone agricole, partiellement en zone spéciale d'activités équestres et partiellement en aire forestière. La zone spéciale d'activités équestres est elle-même subdivisée en aire équestre villageoise, aire de constructions équestres A et B, aire d'aménagements équestres et aire de verdure. D'une surface de 2'520 m², l'aire équestre villageoise se situe à l'angle sud de la parcelle. Elle correspond en substance aux bâtiments existants et à leurs dégagements.

Les autres parcelles bâties du secteur, soit les n^os 654, 655 et 656, sont colloquées en zone agricole, hormis les bâtiments et les dégagements de ceux-ci, sis en zone village.

c) Selon le site cartographique du canton de Vaud, le secteur se présente ainsi: (les numéros de parcelles ont été ajoutés):

C. S'agissant de la parcelle 653, à teneur de l'art. 10.1 RPPA En Marnex, en cas de cessation des activités équestres, l'aire équestre villageoise sera assimilée à la zone village du RPGA; les aires de constructions équestres A et B, l'aire d'aménagements équestres et l'aire de verdure retrouveront l'affectation de la zone agricole.

Il ressort du rapport justificatif selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) rédigé le 2 février 2011 au sujet du PPA En Marnex qu'avant celui-ci, l'ancien plan général d'affectation du 1^er avril 1981 colloquait les bâtiments agricoles sis sur la parcelle 653 en zone village et le reste de la parcelle en zone agricole. Dix ans avant l'élaboration du PPA En Marnex, un centre équestre s'était peu à peu développé, dont les installations avaient été réalisées en partie dans les bâtiments existants en zone village et en partie en zone agricole (paddocks et parcs à chevaux). Le PPA En Marnex avait pour but, en créant une "zone spéciale d'activités équestres", de maintenir et de développer les activités de sport équestre, par l'implantation d'un manège couvert et d'un bâtiment d'écuries, de même que par l'aménagement d'un paddock d'entraînement et de parcs à chevaux. La Municipalité de Commugny (ci-après: la municipalité) et le propriétaire avaient toutefois demandé qu'il soit prévu qu'en cas de cessation des activités équestres, les aires retournent respectivement à la zone de village et à la zone agricole.

D. Par avis paru dans la Feuille des avis officiels des 19 et 23 avril 2019, la municipalité a averti les propriétaires fonciers de la commune de ce qui suit:

"Afin de se mettre en conformité avec le Plan directeur cantonal et la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), la Municipalité de Commugny informe les propriétaires fonciers que celle-ci va entreprendre la révision du plan général d'affectation (PGA) communal.

Dès lors, la Municipalité se réserve le droit de refuser tout projet qui contreviendrait aux dispositions envisagées par la planification de la révision du PGA, ceci conformément à la législation en vigueur.

Pour cette raison et afin d'éviter des frais, les propriétaires ou promoteurs sont priés de contacter la Municipalité avant l'élaboration de tout projet."

E. Du 25 août au 24 septembre 2020, A.________ a soumis à l'enquête publique (CAMAC 191857) un projet sur la parcelle 653 de démolition du centre équestre et de construction, dans l'aire équestre villageoise, de deux bâtiments d'habitation d'un total de 18 appartements avec garage souterrain.

Ce projet a suscité 83 oppositions, dont celle formée (le 23 septembre 2020) par B.________ et C.________, propriétaires de la parcelle 655.

F. Le 27 mai 2021, la Centrale des autorisations CAMAC a établi sa synthèse, dont il résulte que les autorisations cantonales spéciales requises ont été délivrées, à certaines conditions impératives.

La Direction générale du territoire et du logement, Division Hors zone à bâtir (ci-après: la DGTL/HZB) s'est déterminée en ces termes:

"La Direction générale du territoire et du logement, Division Hors zone à bâtir (DGTL/HZB1) délivre l'autorisation spéciale requise.

Selon le Plan général d'affectation communal, le projet présenté est situé à l'intérieur du périmètre du Plan partiel d'affectation (PPA) "En Marnex", approuvé par le département le 25 juin 2012.

Vu sa situation et son règlement (art. 3.1 RPPA), ce PPA doit être considéré comme une zone spéciale située hors de la zone à bâtir au sens de l'article 32 LATC. De sorte que tous travaux qui y seraient entrepris requièrent l'autorisation spéciale du département en charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 3 let. a LATC). Celui-ci décide s'ils sont conformes à l'affectation de la zone (art. 25 al. 2 LAT).

Le projet mis à l'enquête publique consiste en la démolition du centre équestre et la construction de deux bâtiments d'habitation (environ 16 appartements) à l'intérieur de l'aire équestre villageoise.

Selon le règlement en vigueur et notamment l'art. 10.1, en cas de cessation de l'activité équestre, l'aire équestre villageoise sera assimilée à la zone du village selon le RPGA approuvé le 10 décembre 2009. D'autre part, les aires de constructions équestres A et B, l'aire d'aménagements équestres et l'aire de verdure et d'aménagements extérieurs doivent retrouver l'affectation de la zone agricole, par une remise en état conforme aux exigences de la zone agricole.

Dans ce contexte, l'arrêt de l'activité équestre conduit à un retour à la zone de village pour l'aire équestre villageoise, le reste du périmètre du PPA retournant à la zone agricole, à l'exception de l'aire forestière.

[…]

Concernant le concept de remise en état, notre direction constate qu'elle prévoit un retour à un terrain qui permettra son utilisation pour une exploitation agricole du sol.

En conclusion, notre direction se détermine positivement sur la partie de la demande en zone agricole (remise en état des sols) et octroie son autorisation pour ce projet (art. 32 LATC)."

G. Par décision du 28 juin 2021, la municipalité a refusé de délivrer à A.________ le permis de construire requis. Le projet ne respectait pas les exigences de la zone de village (affectation qu'avait retrouvée l'aire équestre villageoise du PPA En Marnex), notamment en matière d'aire de détente (verdure) inconstructible (le parking souterrain débordant très largement dans cette aire), et en matière de places de stationnement. La municipalité précisait qu'au vu du refus du permis de construire, il n'était pas nécessaire d'examiner l'ensemble des autres griefs soulevés par les opposants.

Le 24 août 2021, A.________ a formé recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la municipalité du 28 juin 2021, concluant en bref à la délivrance du permis de construire. Le recours a été enregistré sous la référence AC.2021.0263.

H. Du 9 octobre au 11 novembre 2021, la municipalité a mis à l'enquête publique un projet de zone réservée communale, s'étendant sur l'ensemble de sa zone à bâtir, incluant l'"aire équestre villageoise réversible en zone village" de la parcelle 653. Le rapport 47 OAT du 2 septembre 2021 relevait que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes étaient surdimensionnées au regard du Plan directeur cantonal (PDCn), de sorte qu'il avait été décidé de lancer les études visant à réviser le plan d'affectation communal (PACom). La municipalité avait informé l'ensemble des propriétaires fonciers de cette situation par avis publié dans la FAO en avril 2019. Toutefois, au vu des nombreuses sollicitations et demandes de permis de construire représentant un nombre important de nouveaux logements, la municipalité avait décidé de s'assurer que rien ne soit entrepris qui puisse entraver les réflexions en cours sur la révision du PACom, en rendant les terrains inconstructibles pour une durée de cinq ans, prolongeable à huit ans. Le rapport 47 OAT décrit la chronologie du processus de révision comme suit:

"avril 2019: Avis sur la FAO informant l'ensemble des propriétaires fonciers du projet de révision du PGA.

mai 2019: Rapport d'étude préliminaire (vision communale).

août 2019: Avis préliminaire de la DGTL.

année 2020: Etablissement du projet de PACom.

juillet 2021: Décision de la municipalité d'établir une zone réservée sur l'ensemble de la commune.

août 2021: Publication dans la FAO d'un avis à la population stipulant l'intention de la Municipalité d'établir une zone réservée communale sur la totalité des zones à bâtir d'habitation et mixtes."

I. a) La municipalité a déposé sa réponse au recours AC.2021.0263 le 19 novembre 2021. Elle a alors signalé la mise à l'enquête de la zone réservée et relevé qu'il paraissait dès lors inutile que le recourant modifie son projet, un permis de construire y relatif ne paraissant à ce stade plus pouvoir être délivré.

Dans leurs observations au recours du 22 novembre 2021, les opposants ont également soutenu, entre autres griefs, qu'au vu de la mise à l'enquête de la zone réservée, la municipalité aurait dû rejeter la demande d'autorisation de construire.

Dans sa réplique du 10 janvier 2022, le recourant a souligné que la municipalité n'avait pas refusé le permis de construire en faisant valoir la possibilité prévue à l'art. 47 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), alors même que le projet de la zone réservée était connu et à bout touchant avant la mise à l'enquête du projet du recourant. Elle ne pouvait par conséquent pas, à ce stade de la procédure, revenir sur les motifs de son refus en se prévalant de l'art. 47 al. 1 LATC sans violer le principe de la confiance et de la bonne foi.

b) Par arrêt du 24 août 2022 (AC.2021.0263), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours que A.________ avait formé contre la décision de la municipalité du 28 juin 2021 et ordonné à cette autorité de délivrer le permis de construire.

La CDAP a retenu, en particulier, que le projet observait les conditions relatives au trafic routier, à l'esthétique et à l'intégration. Il était certes affecté de défauts (implantation du garage souterrain, nombre de places de parc), mais ceux-ci étaient mineurs et pouvaient être corrigés par des modifications simples à mettre à en œuvre, telles que proposées par les nouveaux plans que le recourant avait produits pendant la procédure de recours. En outre, ces modifications ne portaient pas atteinte aux intérêts des voisins. La municipalité ne pouvait par conséquent pas refuser le permis de construire pour ces seuls motifs et aurait dû le cas échéant le délivrer en le subordonnant à la condition que le garage souterrain ne déborde plus dans l'aire de détente (verdure) et que le nombre de places de parc soit réduit (consid. 4 et 5).

Enfin, s'agissant des art. 47 et 49 LATC, susceptibles d'être appliqués au regard de la mise à l'enquête publique de la zone réservée pendant la procédure de recours, la CDAP a considéré (consid. 7):

"Il ressort de la chronologie du processus de révision du plan d'affectation communal citée ci-dessus (consid. b) que c'est en juillet 2021 que la municipalité a décidé d'établir une zone réservée sur l'ensemble de la commune, soit après avoir pris sa décision concernant le projet du recourant (qui a été prise le 28 juin 2021). Ainsi, dès lors que le tribunal juge que c'est à tort que la municipalité a refusé le permis de construire pour les motifs invoqués dans sa décision (cf. consid. 4 ci-dessus) et que les griefs des opposants doivent être rejetés (cf. consid. 5 ci-dessus), la municipalité est dans l'obligation de délivrer le permis de construire, et elle ne peut plus refuser de le faire en invoquant l'art. 47 al. 1 LATC."

J. Statuant le 22 novembre 2023 (1C_514/2022, 1C_515/2022), le Tribunal fédéral a admis les recours formés contre l'arrêt de la CDAP par la Commune de Commugny, ainsi que par B.________ et C.________. Il a annulé l'arrêt attaqué et, en particulier, a renvoyé la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants (ch. 2 du dispositif).

Sur le fond, le Tribunal fédéral a retenu en substance que la CDAP n'avait pas procédé à la pesée des intérêts requise par un arrêt récent (1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.5.3), alors qu'il apparaissait clairement, après la mise à l'enquête de la zone réservée, que l'art. 49 LATC imposait en principe un refus du permis de construire. Dans le détail, le Tribunal fédéral a considéré (consid. 3):

"3.2. En principe, la zone réservée étend ses effets aux projets de construction qui sont déposés après son adoption (Ruch, op. cit, n. 57 ad 27 LAT). Cependant, l'art. 27 LAT n'est pas exhaustif et laisse en principe la place à des réglementations cantonales plus étendues, pour autant que le but de la zone réservée soit préservé (arrêt 1C_91/2011 du 26 octobre 2011 consid. 2.6.1; cf. également arrêt 1C_547/2009 du 15 avril 2010 consid. 2.4). Ainsi, en règle générale, par le biais du droit cantonal, les zones réservées déploient leurs effets dès leur mise à l'enquête (cf. Waldmann/Hänni, Raumplanungs-gesetz, 2006, n. 28 ad art. 27 LAT et les dispositions cantonales citées). Tel est le sens de l'art. 49 LATC, l'art. 47 LATC allant plus loin en permettant d'accorder un effet anticipé négatif à une planification qui ne serait qu'à l'état de projet.

3.3. En l'occurrence, la zone réservée n'a été mise à l'enquête par l'autorité communale que le 9 octobre 2021, soit après que la municipalité a refusé le permis de construire et alors que le recours était pendant devant la cour cantonale. Ni le droit cantonal ni le texte même de l'art. 27 LAT ne règlent expressément la question de savoir si une zone réservée qui n'est mise à l'enquête qu'après le dépôt de la demande de permis de construire, dans le cadre de la procédure de recours, s'applique au projet concerné. Selon un arrêt récent, les dispositions en question imposent toutefois une pesée des intérêts mettant en balance les intérêts privés du maître de l'ouvrage à la réalisation de son projet et les intérêts publics liés à la création d'une zone réservée (arrêt 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.5.3 et les références citées; Ruch, op. cit., n° 59 ad art. 27 LAT).

En se contentant de relever que la décision d'instaurer une zone réservée était postérieure à la décision de refus du permis de construire, la cour cantonale n'a pas procédé à cet examen alors qu'il apparaissait clairement qu'après la mise à l'enquête de la zone réservée, l'art. 49 LATC imposait en principe un refus du permis de construire, au contraire de l'art. 47 LATC qui est une disposition potestative dont la commune ne s'est pas prévalue à l'appui de sa décision. Compte tenu de l'effet dévolutif du recours cantonal et de la possibilité d'invoquer des faits nouveaux (art. 79 al. 2, 89 de la loi vaudoise sur la procédure administrative - LPA-VD, RS/VD 173.36; Bovay/ Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2e éd. 2021, n. 2.1 ad art. 83 LPA-VD), la cour cantonale ne pouvait faire abstraction de la mise à l'enquête de la zone réservée intervenue et invoquée par les parties alors que la cause était encore à l'instruction devant elle. Le grief de violation des art. 27 LAT et 49 LATC (sous l'angle de l'arbitraire) est ainsi bien fondé, ce qui entraîne l'admission des recours, l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause à la municipalité afin qu'elle se prononce sur l'application de l'art. 49 LATC au terme de la pesée des intérêts.

Dans ses déterminations, l'Office fédéral du développement territorial considère que la zone réservée fait obstacle à l'octroi du permis de construire et que le retour en zone constructible d'une partie de la parcelle n° 653 reviendrait à créer une petite zone à bâtir isolée contraire aux principes de l'aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral n'est toutefois pas en mesure de statuer en première instance sur ces questions; on ignore en particulier les motifs précis retenus à l'appui de la zone réservée, si celle-ci a finalement été adoptée et si elle est toujours d'actualité. Il apparaît aussi prématuré de statuer sur les autres griefs soulevés, notamment la violation de l'art. 21 al. 2 LAT (contrôle incident du plan) et la question de l'esthétique et de l'intégration, questions qui pourront être abordées en même temps que la pesée d'intérêts évoquée ci-dessus."

K. Dans l'intervalle, à savoir du 26 août au 26 septembre 2023, la municipalité a mis à l'enquête publique le projet PACom, prévoyant notamment l'abrogation du PPA En Marnex et la collocation de l'entier de la parcelle 653 en zone agricole (sous réserve de l'aire forestière). Le rapport explicatif selon l'art. 47 OAT, établi le 21 août 2023, rappelle que le PPA En Marnex avait été récemment (en 2012) réalisé pour gérer le développement d'activités particulières (équestres) sur ce secteur. Il souligne toutefois qu'avec l'arrêt des activités, le secteur devait être entièrement rendu à la zone agricole (rapport, p. 6).

Selon le procès-verbal de la séance du Conseil communal du 15 novembre 2023, la municipalité a indiqué que la zone réservée avait cessé de déployer ses effets depuis le 13 novembre 2023, à savoir 24 mois après la fin de la mise à l'enquête (cf. art. 44 LATC selon lequel les plans d'affectation qui n'ont pas été adoptés 24 mois après la fin de l'enquête publique - sous réserve d'une prolongation exceptionnelle de 12 mois - sont caducs). La municipalité a précisé qu'elle avait renoncé à soumettre le projet de zone réservée à l'adoption du Conseil communal. Elle avait en effet considéré que la zone réservée ne se justifiait plus, dès lors qu'elle pouvait refuser dès le 26 août 2023, date de la mise à l'enquête du PACom, tout projet qui ne serait pas conforme à celui-ci.

L. La municipalité a repris la procédure de permis de construire à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 22 novembre 2023. Elle a rendu une nouvelle décision le 8 février 2024, refusant derechef le permis de démolir et de construire (toujours sous le n° CAMAC 191857, cette fois sur la base de l'art. 49 LATC au regard de la mise à l'enquête du PACom. Elle a retenu notamment (n. 30 ss de sa décision):

"30. La zone à bâtir de la commune de Commugny est largement surdimensionnée. Le PACom projeté prévoit d'affecter entièrement la parcelle n° 653 à la zone agricole 16 LAT (sous réserve de l'aire forestière 18 LAT). Le rapport 47 OAT expose d'ailleurs que le Secteur «Marnex», dont fait partie la parcelle n° 653 (de même que les parcelles n^os 654, 655 et 656), est «[...] excentré par rapport au village de Commugny [...]» et «[...] éloigné de la limite du territoire urbanisé [...]» (cf. p. 17).

31. L'intérêt public à l'adoption d'une nouvelle planification est donc donné.

32. En outre, il convient de constater que les circonstances ont sensiblement changé au sens de l'art. 21 al. 1^er LAT, pour les raisons qui suivent.

33. Le PPA En Marnex a été adopté le 14 décembre 2011 et approuvé et mis en vigueur le 25 juin 2012, soit avant l'entrée en vigueur de la LAT révisée. Avant son adoption, les bâtiments agricoles sis sur la parcelle n° 653 avaient été classés en zone village et le reste de la parcelle en zone agricole par l'ancien plan général d'affectation de Commugny (ci-après: «PGA»), approuvé le 1^er avril 1981. La Municipalité et le propriétaire avaient alors demandé qu'il soit prévu qu'en cas de cessation des activités équestres, les aires retournent respectivement à la zone de village et à la zone agricole (cf. rapport 47 OAT du 2 février 2011 relatif au PPA En Marnex), soit aux zones précédemment prévues par le PGA de 1981.

34 Or, les affectations de la parcelle n° 653 prévues par ce PGA sont précisément obsolètes dès lors qu'elles datent de plus de quarante ans et ne respectent pas l'actuel art. 15 LAT. En effet, cette parcelle se situe manifestement hors du territoire urbanisé.

35. Au vu de l'ensemble de ce qui précède, le permis de construire sollicité doit être refusé sur la base de l'art. 49 LATC, dès lors qu'il contrevient au PACom mis à l'enquête publique.

36. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs formulés par les opposants au projet de construction de A.________."

Agissant le 11 mars 2024 sous la plume de son mandataire, A.________ a déféré la décision de la municipalité du 8 février 2024 devant la CDAP, concluant à sa réforme en ce sens que le permis requis est délivré, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le recourant dénonce une violation du principe de l'autorité de l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral. Il reproche encore à la municipalité d'avoir violé l'art. 49 LATC et le principe de la bonne foi. Enfin, il considère que les conditions d'un contrôle incident de la planification ne seraient pas réunies.

La municipalité a déposé sa réponse le 18 avril 2024, concluant au rejet du recours. Elle a communiqué le rapport 47 OAT du 21 août 2023 relatif au PACom.

Les opposants se sont déterminés le 15 mai 2024, proposant également le rejet du recours. Ils ont produit une série de pièces (n^os 101 à 118).

Le recourant a déposé une réplique spontanée le 20 février 2025, ainsi que de nouvelles pièces (n^os 12 à 27).

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le recourant, propriétaire de la parcelle concernée et destinataire de la décision attaquée, a manifestement la qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a et 99 LPA-VD). Son recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le recourant a sollicité la tenue d'une inspection locale.

a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l’intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités).

b) En l'espèce, compte tenu des griefs soulevés, le tribunal s'estime en mesure de statuer sur la seule base du dossier, en particulier sur les plans et permis de construire déjà produits. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à une inspection locale, sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendu du recourant.

3. Le recourant dénonce une violation du principe de l'autorité de l'arrêt de renvoi, à savoir de l'arrêt du Tribunal fédéral du 22 novembre 2023.

a) Selon l'art. 107 al. 2, 1^ère phrase, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.10), si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Le principe de l'autorité de l'arrêt de renvoi découle du droit fédéral non écrit (ATF 148 I 127 consid. 3.1 p. 131; 143 IV 214 consid. 5.3.3 p. 222 s.). Conformément à ce principe, l'autorité cantonale à laquelle la cause est renvoyée par le Tribunal fédéral est tenue de fonder sa nouvelle décision sur les considérants de droit de l'arrêt du Tribunal fédéral. Elle est ainsi liée par ce qui a déjà été définitivement tranché par le Tribunal fédéral et par les constatations de fait qui n'ont pas été attaquées devant lui ou l'ont été sans succès (ATF 148 I 127 consid. 3.1 p. 131; 143 IV 214 consid. 5.2.1 p. 220). La motivation de l'arrêt de renvoi détermine dans quelle mesure la cour cantonale est liée à la première décision, décision de renvoi qui fixe aussi bien le cadre du nouvel état de fait que celui de la nouvelle motivation juridique (ATF 148 I 127 consid. 3.1 p. 131 s.; 135 III 334 consid. 2 p. 335 s.). Les faits nouveaux ne peuvent être pris en considération que sur les points ayant fait l'objet du renvoi, lesquels ne peuvent être ni étendus, ni fondés sur une base juridique nouvelle (ATF 135 III 334 consid. 2 p. 335; TF 6B_161/2024 du 27 juin 2024 consid. 2.1.2; 6B_282/2022 du 13 janvier 2023 consid. 1.1; 6B_1013/2022 du 20 décembre 2022 consid. 1.1).

b) De l'avis du recourant, dans son arrêt du 22 novembre 2023, le Tribunal fédéral aurait circonscrit le renvoi de la cause à l'application de l'art. 49 LATC sur la base de l'état de fait - non contesté - qui lui avait été présenté, à savoir la mise à l'enquête du projet de zone réservée du 9 octobre au 11 novembre 2021. La municipalité ne pourrait donc pas, sans violer le principe de l'autorité de l'arrêt de renvoi, examiner l'application de l'art. 49 LATC sur la base de nouveaux faits, à savoir la mise à l'enquête du projet de PACom du 26 août au 26 septembre 2023. Le recourant souligne d'une part que le PACom n'était pas au stade d'un début de concrétisation au moment du dépôt de la demande de permis de construire, extensivement au moment de la première décision municipale de refus le 28 juin 2021 et d'autre part que le projet de PACom ne pouvait faire l'objet de l'instruction de la CDAP, celle-ci ayant statué le 24 août 2022, soit un an avant sa mise à l'enquête publique,

4. Il convient en liminaire d'exposer la teneur et la portée des art. 47 et 49 LATC, qui régissent l'effet anticipé négatif des plans, en voie d'élaboration (art. 47 LATC) respectivement déjà soumis à l'enquête publique (art. 49 LATC).

a) Ces dispositions ont la teneur suivante:

"Art. 47 Plans en voie d'élaboration

¹ La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.

² L’autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.

³ Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours".

"Art. 49 Plans soumis à l'enquête publique

¹ La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.

² L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis".

b) Ainsi, aux termes de l'art. 47 al. 1 LATC, "la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique." Le refus du permis de construire sur la base de l'art. 47 LATC s'apparente à une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière (TF 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 5.1; voir aussi TF 1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 6.2). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 47 LATC, la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b; AC.2016.0344 du 19 février 2018). En d'autres termes, elle n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3b; AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a; AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3d). La municipalité n'est cependant pas libre d'agir comme bon lui semble (AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3). L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c et les références citées). Comme d'autres restrictions à la garantie de la propriété, l'application de l'art. 47 LATC doit reposer sur l'intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3d; AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a; AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3e/aa et les arrêts cités).

L'application de l'art. 47 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires (AC.2018.0404 du 11 décembre 2019 consid. 8c; AC.2017.0440 du 7 janvier 2019 consid. 11a). La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). L’autorité doit avoir exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la commune ou d'un mandat d'étude confié à un bureau d'architectes (CDAP AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1a et les références citées). Comme exposé au paragraphe qui précède, un début de concrétisation d'une telle révision n'implique toutefois pas pour la municipalité d'obligation de faire application de l'art. 47 LATC (voir par exemple CDAP AC.2018.0404 du 11 décembre 2019 consid. 8).

c) Quant à l'art. 49 al. 1 LATC, on rappelle qu'il a la teneur suivante: "la municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation". Selon la jurisprudence, dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. AC.2022.0148 du 9 juin 2023 consid. 2a; AC.2020.0244 du 30 juin 2021 consid. 6c; AC.2020.0071 du 22 juin 2021 consid. 6b et les références). Elle s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. AC.2021.0061 du 20 janvier 2022 consid. 4a; AC.2020.0253 du 12 mai 2021 consid. 2a; Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 178 s.).

5. a) En l'occurrence, comme exposé ci-dessus (let. J), dans son arrêt du 22 novembre 2023, le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt de la CDAP du 24 août 2022 et a renvoyé la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Sur ce dernier point, le Tribunal fédéral a retenu en substance que la CDAP n'avait pas procédé à la pesée des intérêts requise d'après un arrêt récent (à savoir mettre en balance les intérêts privés du maître de l'ouvrage à la réalisation du projet et les intérêts publics à la modification du plan que vise à protéger le plan de zone réservée, cf. TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.5.3), alors qu'il apparaissait clairement, après la mise à l'enquête de la zone réservée, que l'art. 49 LATC imposait en principe un refus du permis de construire. Compte tenu de l'effet dévolutif du recours cantonal et de la possibilité d'invoquer des faits nouveaux, la CDAP ne pouvait faire abstraction de la mise à l'enquête de la zone réservée. Le Tribunal fédéral n'était toutefois pas en mesure de statuer en première instance sur la questions de savoir si la zone réservée faisait obstacle à l'octroi du permis de construire et si le retour en zone constructible d'une partie de la parcelle 653 reviendrait à créer une petite zone à bâtir isolée contraire aux principes de l'aménagement du territoire. Il ignorait en particulier les motifs précis retenus à l'appui de la zone réservée, si celle-ci avait finalement été adoptée et si elle était toujours d'actualité. Il apparaissait aussi prématuré de statuer sur les autres griefs soulevés, notamment la violation de l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) (contrôle incident du plan) et la question de l'esthétique et de l'intégration. Autrement dit, il appartenait à la municipalité de statuer en première instance sur ces questions.

Reprenant la cause à la suite de l'arrêt de renvoi, la municipalité a rendu sa nouvelle décision, refusant derechef le permis de construire. Elle n'a toutefois pas fondé sa décision sur les motifs exposés par le Tribunal fédéral, à savoir sur l'art. 49 LATC au regard de la mise à l'enquête publique de la zone réservée, voire sur les questions de contrôle incident du plan, d'esthétique et d'intégration. De fait, elle a basé sa décision exclusivement sur l'art. 49 LATC au regard de la mise à l'enquête publique du PACom, intervenue dans l'intervalle.

b) En matière de permis de construire, la municipalité doit en principe tenir compte de la situation juridique existante au moment où elle statue sur la demande de permis de construire et non au moment où celle-ci est déposée (AC.2017.0281 du 11 février 2019 consid. 2d; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/bb). C'est ce qu'a fait l'autorité intimée dans sa décision du 8 février 2024, en tenant compte de l'enquête publique du PACom, déjà menée auparavant, du 26 août au 26 septembre 2023. Or, sur le principe, ce procédé ne viole en rien le principe de l'autorité de l'arrêt de renvoi, bien au contraire. En effet, on peut retenir que dans l'esprit du Tribunal fédéral exprimé dans l'arrêt du 22 novembre 2023, ce qui est décisif est bien de mener une pesée des intérêts au regard de l'état actuel de la planification, non pas à l'aune d'une planification déjà obsolète, telle que le projet de zone réservée, en quelque sorte remplacé par le projet de PACom et formellement devenu caduc le 13 novembre 2023.

6. Il reste à examiner si l'autorité intimée a appliqué correctement l'art. 49 LATC à l'aune du projet du PACom.

a) Comme déjà exposé, lorsque la municipalité a rendu sa décision de refus de permis de construire le 8 février 2024, le PACom avait déjà été mis à l'enquête publique, du 26 août au 26 septembre 2023. Or, le projet du recourant, visant à ériger un bâtiment d'habitation sur la parcelle 663, va manifestement à l'encontre du projet de PACom, dès lors que celui-ci prévoit d'affecter entièrement la parcelle 653 à la zone agricole 16 LAT (sous réserve de l'aire forestière 18 LAT). Sous cet angle, le projet tombait dans le champ d'application de l'art. 49 LATC.

b) L'historique de la procédure de permis de construire n'y change rien.

La municipalité a refusé - non pas délivré - le permis de construire dans sa première décision du 28 juin 2021. Certes, elle n'a pas fondé ce refus sur l'art. 47 LATC, mais sur des motifs de police des constructions. Toutefois, cela ne signifie nullement qu'elle aurait considéré que les conditions d'application de cette disposition n'auraient pas été réunies. Le permis étant de toute façon refusé, elle pouvait se passer d'examiner par surabondance l'application de l'art. 47 LATC. Autrement dit, l'absence de toute mention de cette disposition dans la décision du 28 juin 2021 ne peut être interprétée comme une renonciation expresse à faire usage de l'art. 47 LATC - au cas où le projet aurait été entièrement réglementaire - au point que le principe de la confiance dans les actes de l'autorité empêcherait par la suite la municipalité de s'appuyer sur la mise à l'enquête d'un projet de planification pour confirmer le permis de construire.

c) Le recourant se prévaut en outre en vain des délais imposés par les art. 47 et 49 LATC.

aa) Comme exposé ci-dessus, selon l'art. 47 LATC, l'autorité en charge du plan est tenue de mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique (al. 2). Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours (al. 3). Aux termes de l'art. 49 LATC, l'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis. Les délais des art. 47 et 49 LATC ne sont pas des délais d'ordre, mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (cf. AC.2018.0276 du 26 juin 2019 consid. 3a; AC.2017.0099 du 24 août 2018 consid. 1a et les références).

Par ailleurs, l'ancien Tribunal administratif a rappelé que si ses conditions d'application n'étaient pas remplies, l'art. 47 LATC ne pouvait être opposé après l'expiration des délais de l'art. 49 LATC, hormis dans certains cas particuliers (cf. AC.2005.0283 du 2 juin 2006 consid. 2b, confirmé par TF 1P.421/2006 du 15 mai 2007; voir aussi TA AC.2007.0023 du 29 août 2007 consid. 3a; AC.2005.0099 du 23 août 2006 consid. 5c et les références). Au demeurant, une solution contraire viderait de son sens le délai de l'art. 49 LATC (voir également Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit vaudois de la construction, in: RDAF 2010 I p. 1 ss, spéc. p. 14 ss).

bb) Le recourant soutient qu'à supposer que la municipalité ait, le 28 juin 2021, refusé le permis de construire en application de l'art. 47 LATC au regard du projet de zone réservée, elle aurait non seulement été tenue de mettre ce projet à l'enquête publique dans les 14 mois, ce qui a été fait, l'enquête ayant eu lieu du 9 octobre au 11 novembre 2021, mais encore de le faire adopter dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique, à savoir au plus tard le 11 novembre 2022, ce qui n'a pas été fait. Toujours selon lui, il aurait alors pu renouveler sa demande de permis de construire dès le lendemain du 11 novembre 2022, et la municipalité n'aurait pas pu se prévaloir de la zone réservée pour le refuser.

Dans la même ligne, le recourant affirme que si la CDAP, dans son arrêt du 24 août 2022, avait fait application de l'art. 49 LATC au vu de la mise à l'enquête de la zone réservée, la commune aurait dû adopter cette planification dans les 12 mois, ce qu'elle n'a pas fait. Là aussi, il aurait pu renouveler sa demande de permis de construire sans que la municipalité ne puisse plus lui opposer le projet de zone réservée.

Ces raisonnements ne sont pas dénués d'intérêt. Toutefois, ils se fondent sur une situation hypothétique difficilement concevable au regard de la complexité de la présente cause. De plus, le recourant méconnaît que le refus qui lui été opposé le 28 juin 2021 ne visait précisément pas un blocage de son projet en application de l'art. 47 LATC, mais se fondait sur des motifs de police des constructions. Enfin, on aurait pu difficilement reprocher à la municipalité d'appliquer successivement l'art. 49 LATC au regard d'abord de la zone réservée, puis du PACom dès lors que les projets dont l'effet anticipé est invoqué sont tout à fait distincts.

d) Pour le surplus, la pesée des intérêts mentionnée par le Tribunal fédéral dans l'application de l'art. 49 LATC, à l'instar de l'application de l'art. 47 LATC, ne peut que conduire la CDAP à confirmer le refus du permis de construire signifié le 8 février 2024.

En effet, le surdimensionnement de la zone d'habitation et mixte de la commune de Commugny n'est pas contestable: selon les chiffres mentionnés dans le rapport 47 OAT du 21 août 2023 (p. 11 ss), avec une population hors centre d'agglomération (hors périmètre compact de l'agglomération du Grand-Genève du district de Nyon), de 2'719 habitants au 31 décembre 2015, la croissance admise par la mesure A11 à ce moment-là représente 428 habitants (2'719 x 15,75%) à l'horizon 2036, soit un total de 3'147 habitants. Lors du bilan, le 31 décembre 2020, la population s'élevait à 2'889 habitants. A cette date, le potentiel de croissance de la Commune alloué par la mesure A11 pour les secteurs hors centre n'était plus que de 258 habitants (2'889 - 3'147). Or, la commune avait, toujours au moment du bilan le 31 décembre 2020, une capacité d'accueil hors centre de 819 habitants, représentant une surcapacité d'accueil importante de 561 habitants (819-258), soit plus de deux fois le potentiel de croissance admis par le PDCn. Il appartient ainsi à la commune de tout mettre en œuvre pour réduire sa zone à bâtir.

On rappelle que le PPA En Marnex colloque la parcelle 653 partiellement en zone agricole, partiellement en zone spéciale d'activités équestres (subdivisée en aire équestre villageoise, aire de constructions équestres A et B, aire d'aménagements équestres, aire de verdure) et partiellement en aire forestière. Il n'est pas contesté qu'avec l'abandon de l'activité équestre, l'aire équestre villageoise retrouve sa zone d'origine, à savoir la zone de village, les autres aires étant réintégrées à la zone agricole (l'aire forestière subsistant). Autrement dit, la portée du PACom concerne le déclassement, en zone agricole, de la seule portion du PPA En Marnex en zone à bâtir, à savoir l'ancienne aire équestre villageoise, désormais en zone de village, de 2'520 m².

Cette zone de village, qui supporte actuellement exclusivement des bâtiments agricoles, est sise à l'angle sud-ouest de la parcelle 653. Elle est désormais entièrement entourée de surfaces en zone agricole. Certes, le bien-fonds voisin 654 comporte cinq bâtiments abritant plusieurs logements. Toutefois, seuls ces bâtiments et leurs dégagements sont en zone village, l'essentiel de la parcelle 654 était bien en zone agricole. Il en va pareillement des autres biens-fonds voisins 655 et 656. De plus, le secteur en Marnex est excentré par rapport au village de Commugny et éloigné (de 100 m) de la limite du territoire urbanisé, en zone villas (cf. p. 17 du rapport 47 OAT du 21 août 2023). Il s'agit ainsi d'une zone à bâtir isolée et fragmentée (voir l'extrait du site cartographique, supra let. B.c).

Le projet implique une augmentation de la surface bâtie de 727 m² à 1'094 m², de la surface brute de plancher utile de 727 m² à 1'764 m² et du volume de 3'240 m³ à 6'420 m³, soit de près du double. Surtout, il s'agit de créer 18 appartements, là où il n'en existait aucun. Or, la commune est non seulement largement surdimensionnée mais même le projet de PACom laisse subsister, hors centre, un surdimensionnement incompressible de 300 habitants, correspondant à 50% (rapport, p. 18). Dans ces conditions, on ne distingue pas en quoi la municipalité aurait abusé de sa marge d'appréciation en considérant que l'intérêt public à bloquer ce projet de 18 appartements supplémentaires dans l'attente de l'examen du projet de PACom l'emporte sur l'intérêt du constructeur à l'obtention du permis de construire.

Quant à la question de savoir si la collocation de la parcelle 653 actuellement prévue par le projet de PACom est fondée, elle ne fait pas l'objet du présent litige mais devra être examinée au cours de la procédure d'adoption de cette planification.

e) Enfin, vu les développements qui précèdent, on ne distingue pas en quoi la municipalité aurait violé les règles du contrôle incident des plans (art. 15 et 21 al. 2 LAT).

7. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée, aux frais du recourant qui succombe. Celui-ci assumera également une indemnité de dépens en faveur de l'autorité intimée et des opposants.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Commugny du 8 février 2024 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant A.________.

IV. Le recourant A.________ est débiteur des opposants B.________ et C.________, solidairement entre eux, d'une indemnité de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs.

V. Le recourant A.________ est débiteur de la Commune de Commugny d'une indemnité de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs.

Lausanne, le 30 mai 2025

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.