TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 février 2025

Composition

M. André Jomini, président; Mme Lorraine Wasem et M. David Prudente, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorités intimées	1.	Conseil communal de Bercher, représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
	2.	Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet	plan d'affectation
	Recours A._______ c/ décision du Conseil communal de Bercher du 8 mars 2023 adoptant le nouveau plan d'affectation communal et c/ décision du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 20 février 2024 approuvant ce plan.

Vu les faits suivants:

A. La parcelle n^o 122 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Bercher, dont A._______ est propriétaire, est située au nord-est du village. D'une surface de 33'969 m², cette parcelle supporte, dans sa partie nord-est, plusieurs bâtiments, dont le château de Bercher (maison de maître; n^o ECA 196 de 413 m²), un ancien bâtiment agricole (rural; n^o ECA 197a de 683 m²) et une habitation (n^oECA 198 de 73 m²). Sur la parcelle voisine au nord-est (parcelle n^o121) se trouvent l'église, ainsi que la cure. La parcelle n^o122 est bordée sur son côté est par l'allée des Tilleuls, sur son côté sud par le chemin du Grand-Clos et sur son côté nord par le chemin de l'Eglise.

Lors du recensement architectural du canton de Vaud, le château a obtenu la note *1* et le rural, ainsi qu'une fontaine, la note *2*. Le jardin du château figure au recensement des parcs et jardins historiques réalisé par la section suisse du Conseil international des monuments et des sites (International Council on Monuments and Sites -ICOMOS).

Selon le plan général d'affectation de la commune (PGA) entré en vigueur le 23 décembre 1997, la parcelle n^o 122 est colloquée en zone du château pour le périmètre situé aux alentours des bâtiments, ainsi qu'à l'ouest du rural jusqu'au chemin de l'Eglise, et en zone verte de protection des sites pour le terrain situé devant le château, lequel comprend le jardin du château tel que figurant à l'ICOMOS, ainsi que le reste du terrain qui s'étend au sud de celui-ci, le long de l'allée des Tilleuls, jusqu'au chemin du Grand-Clos. Le solde de la parcelle est classé en zone agricole.

B. La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a fait l'objet d'une importante révision qui est entrée en vigueur le 1^er mai 2014 (première étape de la révision de la LAT, ou LAT 1). Le législateur a en particulier revu les dispositions relatives à la zone à bâtir (art. 15 et 15a LAT) dans le but de réduire les zones à bâtir surdimensionnées et de mieux utiliser les réserves de terrain à bâtir. Afin de mettre en œuvre ces principes de la loi fédérale, le plan directeur cantonal (PDCn) a été complété, avec notamment une nouvelle mesure A11 ("zones d'habitation et mixtes"). Cette adaptation du PDCn a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

La Municipalité de Bercher (ci-après: la municipalité) a alors engagé des démarches en vue de la révision du PGA, ou en d'autres termes de l'établissement d'un nouveau plan d'affectation communal (PACom). Ces démarches sont résumées dans le "Rapport d'aménagement (47 OAT)" (ci-après: rapport 47 OAT), rédigé en mars 2022 par le bureau d'urbanisme mandaté, qui avait présenté à la municipalité un premier projet de PACom en octobre 2017 puis élaboré le plan envoyé en mai 2020 à l'autorité cantonale pour examen préalable. Le rapport 47 OAT retient que la commune de Bercher doit redimensionner ses zones à bâtir, selon le processus prescrit par l'administration cantonale sur la base de la mesure A11 du PDCn (voir notamment à ce propos la fiche d'application de la Direction générale du territoire et du logement [DGTL] intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes"). La croissance démographique ou les possibilités maximales de développement ont été calculées, à l'horizon de planification 2036, en tenant compte de la classification de Bercher comme centre régional, dans le PDCn (voir les données figurant à la page 10 du rapport 47 OAT). Le rapport 47 OAT décrit ensuite la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir, pour les secteurs hors centre, d'une part, et dans le périmètre de centre, d'autre part (p. 11 et ss). Le rapport 47 OAT relève également que la révision du plan a pour objectif d'assurer la conservation et la mise en valeur des qualités spatiales, architecturales et historiques du centre historique et du château (p. 1).

Le rapport 47 OAT expose ce qui suit (p. 18):

"Bercher n'est pas inscrit à l'ISOS [Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse], mais le village a été qualifié de village d'importance régionale par la fiche de relevé établie en 2005 sur mandat de l'OFC. Cette dernière met en évidence les qualités spatiales évidentes de l'agglomération historique, en raison de l'animation créée par le caractère mouvementé du terrain et l'imbrication des bâtiments, produisant des circulations pleines d'imprévus. Les qualités historico-architecturales du site, également qualifiées d'évidentes, sont conférées par le bon état général des fermes de grande ampleur constituant l'agglomération historique.

Conformément à l'art. 3 LPN et à la pesée des intérêts qu'il prévoit, le nouveau PA s'attache à préserver ces qualités, notamment par la préservation des espaces environnants et des vides à l'intérieur du village, ainsi que par des règles architecturales régissant la transformation des bâtiments bien notés au recensement architectural (notes *4* à *2*) qui, ensemble, confèrent la qualité au site."

Le rapport 47 OAT contient également le passage suivant, s'agissant de l'ICOMOS (p. 19):

"Cet inventaire des espaces libres dont la conception est antérieure à 1960 donne une indication sur les parcs et jardins potentiellement dignes de protection, en raison de leur signification culturelle et historique, artistique, scientifique et urbanistique. Donnée de base informative, l'inventaire n'exerce cependant aucune contrainte sur le plan juridique.

Le jardin du château et le jardin de la parcelle 2, identifiés en plan, sont protégés par une disposition du règlement qui vise à préserver leurs qualités paysagères."

C. Un projet de PACom a été mis à l'enquête publique du 26 mars au 2 mai 2022.

S'agissant de la parcelle n^o 122, ce projet prévoit de mettre la partie nord-est de la parcelle, où sont implantés les bâtiments - dont le château et le rural - en zone de site construit protégé 17 LAT et une partie du terrain s'étendant au sud devant le château et à l'est de celui-ci (le long de l'allée des Tilleuls) - soit le jardin figurant à l'ICOMOS et une bande de terrain supplémentaire englobant un terrain de tennis - en zone de verdure 15 LAT A. Le reste de la parcelle - en particulier le terrain situé à l'ouest du rural et le terrain situé entre le sud du terrain de tennis et le chemin du Grand-Clos, le long de l'allée des Tilleuls - est colloqué en zone agricole 16 LAT.

A._______ a formé opposition pendant l'enquête publique (le 25 avril 2022), en exposant en substance que l'ensemble constitué par le château, ses dépendances, son parc, ainsi que l'église et la cure, avec l'allée de Tilleuls, constitue un noyau historique, qui a besoin d'aires de dégagement pour continuer d'être mis en valeur. Il a relevé l'importance de l'allée des Tilleuls, qui relie le site au village, ainsi que la nature de parc de l'espace situé entre le noyau bâti et le chemin du Grand-Clos, lequel n'a jamais été labouré et qui était historiquement parcouru par une allée qui reliait le château au chemin. Il a fait valoir que le PACom qui déclasse en zone agricole 16 LAT la partie des terrains situés au sud et à l'ouest du terrain de tennis et qui affecte le reste des terrains en zone de site construit protégé 17 LAT et en zone de verdure 15 LAT A, ne permettrait pas de préserver l'essence de ce noyau historique et ses dégagements. Il aurait en plus un impact négatif sur le développement culturel du site. A._______ a ajouté que le rural pourrait être transformé pour accueillir deux à trois logements, de sorte qu'il conviendrait de prévoir un plus grand dégagement entre le rural et la zone agricole. Il a joint à son opposition des observations (le 28 avril 2022).

D. La municipalité a mis à l'enquête publique complémentaire, du 29 octobre au 27 novembre 2022, différentes modifications du PACom et du projet du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RGATC). En particulier, s'agissant de la parcelle n^o 122, la zone de verdure 15 LAT A a été étendue au sud et à l'ouest du rural. Dans un complément au rapport 47 OAT du 12 octobre 2022, il est exposé ce qui suit (p. 2):

"Une bande de terrain de 5 à 8 m de large de la parcelle n^o 122 (466 m²) est réaffectée à la zone de verdure 15 LAT, au lieu de la zone agricole 16 LAT prévue dans le projet soumis à l'enquête publique. Cela se justifie en raison du projet d'aménagement de logements dans le grand rural inscrit à l'inventaire jouxtant le château (ECA 197a), qui a obtenu une entrée en matière de la DGIP-MS. Cette affectation permettra ainsi de réaliser des aménagements extérieurs pour les futurs logements, qui, compte tenu du contexte sensible, feront l'objet d'une évaluation par les Monuments et Sites. Ce changement d'affectation permettra en outre une exploitation conforme à sa destination du chemin existant reliant le chemin de l'église au jardin du château."

L'art. 15.1 RGATC, qui définit la zone de verdure 15 LAT A, dans sa version modifiée (al. 1 et 2), dispose ce qui suit :

"¹La zone de verdure est destinée à la sauvegarde de vues et au dégagement du bâti, en particulier de la partie ancienne du village et autour de l’ensemble constitué de l’église, la cure, le château et ses dépendances, et à la préservation des jardins historiques. Elle est aménagée en nature de champs, prés, vergers, jardins ou parcs.

² Cette zone est inconstructible sous réserve des réalisations suivantes :

- des équipements de loisirs et de détente à ciel ouvert pourvus d’un revêtement végétal strictement perméable. Des revêtements absorbant les chocs peuvent être admis pour les aires de jeux, conformément aux règlementations éditées par le BPA,

- des aménagements paysagers et des plantations, étant précisé que la préservation des jardins et parcs historiques doit aussi permettre de restituer ou de remettre en valeur ce qu’ont pu être ces espaces par le passé, tant dans leur matérialité que dans leur conception d’origine.

- des jardins privatifs et des terrasses s’inscrivant dans le prolongement des rez-de- chaussée,

- des aménagements de surface conformes à la destination de cette zone tels que, par exemple, couvert, pergola, pavillon de jardin, piscine saisonnière hors sol, biotopes, étangs ou d’autres petites constructions conformes à l’art. 3.4. S’agissant des piscines saisonnières hors sol, elles sont au surplus admises à titre précaire et doivent pouvoir être déplacées et remisées. Elles peuvent faire l’objet d’un règlement spécifique édicté par la Municipalité."

L'art. 23.1 RGATC, qui définit la zone de site construit protégé 17 LAT, dispose ce qui suit:

"¹ La zone de site construit protégé 17 LAT est destinée à la sauvegarde et à la mise en valeur des abords de l'église et du château.

² Elle peut admettre des activités d'utilité publique ou des activités économiques de type hébergement ou restauration, ainsi que du logement, pour autant que ces affectations ne compromettent pas le caractère architectural et patrimonial de l'ensemble et qu'elles contribuent à en assurer la conservation à long terme.

³ Tout projet compris à l'intérieur de cette zone doit être soumis à l'accord préalable de l'Autorité cantonale compétente (DGIP-MS)."

Par ailleurs, dans le chapitre "mesures de protection" du règlement, l'art. 6.6 RGATC a la teneur suivante:

"Les qualités paysagères des jardins historiques certifiés ICOMOS présents sur les parcelles mentionnées sur le plan doivent être conservées (arbres remarquables, murs ou tout élément participant au caractère du jardin). Toute intervention susceptible de leur porter atteinte doit faire l’objet d’un accord de la Municipalité."

E. Le 18 janvier 2023, A._______ a participé à une séance de conciliation organisée par la municipalité, lors de laquelle il a indiqué maintenir son opposition.

F. La municipalité a adopté le 24 janvier 2023 le préavis destiné au conseil communal, concernant le PACom. Ce préavis comprend une proposition de réponse à l'opposition de A._______, selon laquelle elle devrait être écartée. Ce texte comporte le passage suivant (p. 21 et 22):

"i. Il est à rappeler que la LAT demande de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (art. 3 al. 2 let. a) et que les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (art. 16 al. 1 let. a) doivent être affectées à la zone agricole.

Les terrains situés à l'ouest du terrain de tennis ont de toute évidence les caractéristiques de la zone agricole: ils sont en effet cultivés et labourés d'après les images aériennes et les images StreetView de Google. La partie sud du terrain de tennis, bien que non labourée, est un pré contigu aux terrains cultivés dont l'apparence et la fonction actuelle s'approchent plus du terrain agricole que du parc aménagé. Par ailleurs, le relevé effectué dans le cadre de la détermination des sites ISOS n'intègre pas ces terrains dans l'ensemble E 0.2, mais dans le périmètre environnant EEI, dénommé Terrains agricoles relativement plats offrant de larges dégagements sur l'ouest, avec un objectif de sauvegarde a, pour lequel les directives édictées par l'OFC préconisent la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre. L'inventaire des jardins historiques ICOMOS identifie quant à lui le jardin du château, dont le périmètre est cependant limité à la partie située au nord du terrain de tennis. Tous ces éléments tendent à confirmer le bien-fondé de l'affectation projetée par le nouveau PACom.

Dans le cadre de la définition des zones d'affectation, la question pourrait se poser s'il convient de considérer la situation actuelle du site ou son état antérieur. L'opposant démontre en effet, à travers un ancien plan daté de 1772, que la partie sud du site aurait constitué un ensemble avec le château en raison d'une allée qui reliait ce dernier au chemin du Grand Clos. Néanmoins, ce chemin pour autant qu'il ait été réalisé, a disparu depuis longtemps, puisqu'il n'apparaît pas sur les cartes nationales les plus anciennes. Ainsi, et au vu des éléments mentionnés ci-avant, sa reconstitution semblerait quelque peu artificielle et il n'apparaît pas opportun de modifier l'affectation projetée."

La municipalité a encore exposé en substance, à propos du compartiment de terrain triangulaire situé à l'ouest du rural, que la limite de la zone agricole avait en définitive été fixée sur la base des critères rappelés par la DGTL; la limite de la zone de verdure 15 LAT, étendue à cet endroit, a été posée 3 m au-delà des fosses bétonnées situées à l'ouest du rural et 3 m au-delà des aménagements existants au sud du bâtiment.

Dans ses conclusions, le préavis municipal propose l'adoption du "dossier de PACom modifié conformément aux propositions formulées par la Municipalité soumises à l'enquête publique complémentaire, ainsi que les modifications apportées au règlement après l'enquête publique complémentaire".

G. Dans sa séance du 8 mars 2023, le conseil communal a accepté les conclusions du préavis municipal ainsi que quelques modifications du RGATC proposées par sa commission ad hoc à propos de la hauteur des bâtiments dans d'autres zones que celle de site construit protégé 17 LAT (zone centrale 15 LAT A, zone centrale 15 LAT B, zone mixte 15 LAT A et zone mixte 15 LAT B). Le conseil communal a aussi décidé de lever l'opposition formée par A._______.

H. Après son adoption par le conseil communal, le nouveau PACom a été transmis au département cantonal en charge de l'aménagement du territoire, le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), compétent pour procéder à l'approbation cantonale.

Le DITS a rendu sa décision d'approbation le 20 février 2024, en imposant une modification du régime applicable à un terrain situé dans un autre secteur du village (parcelle n° 808, classée en zone agricole). La décision d'approbation confirme le régime adopté par le conseil communal pour la parcelle n^o 122.

Les décisions du conseil communal et du DITS ont été notifiées ensemble à l'opposant, le 20 février 2024.

I. Le 20 mars 2024, A._______ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du conseil communal du 8 mars 2023 et celle du département cantonal du 20 février 2024, en prenant les conclusions suivantes:

"1. Le recours est admis et le plan d'affectation communal dont est recours est modifié comme il suit:

Principalement:

2. La zone de site construit protégé 17 LAT (article 23) est augmentée du triangle sis à l'ouest du rural sis sur la parcelle 122 et retrouve les limites et le périmètre qui étaient les siens sur la parcelle 122, zone château, dans le cadre du plan d'affectation de Bercher approuvé par le conseil d'Etat le 23 décembre 1997.

3. En lieu et place de la zone de verdure 15 LAT A (article 15) est instaurée une zone de protection des sites et de transition avec le village dans les limites et le périmètre qui étaient les siens sur la parcelle 122 dans le cadre du plan d'affectation communal de Bercher approuvé par le conseil d'Etat le 23 décembre 1997.

Cette zone de protection des sites ne sera pas constructible mais pourra accueillir tout aménagement paysager ou autres compatible et propres avec le parc d'un château.

Subsidiairement:

4. La zone de site construit protégé 17 LAT (article 23) est augmentée du triangle sis à l'ouest du rural sis sur la parcelle 122 et retrouve les limites et le périmètre qui étaient les siens sur la parcelle 122, zone château, dans le cadre du plan d'affectation communal de Bercher approuvé par le conseil d'Etat le 23 décembre 1997.

5. Dans l'hypothèse où la zone de verdure 15 LAT A (article 15) serait maintenue, celle-ci devra retrouver les limites et le périmètre qui étaient les siens dans le cadre du plan d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat le 23 décembre 1997. Les aménagements paysagers et autres y autorisés devront être compatibles et propres au parc du château.

En tout état de cause:

6. La dévestiture par l'ouest au-delà des fosses à purin et le long du rural vers la zone de protection des sites selon le plan communal de 1997 devra pouvoir être assurée au moyen d'un accès avec un revêtement le rendant utilisable en toutes saisons de 3 mètres de large au moins."

Dans sa réponse du 6 juin 2024, le conseil communal (représenté par la municipalité) conclut au rejet du recours, subsidiairement à son irrecevabilité partielle.

Dans sa réponse du 12 juillet 2024, le DITS (représenté par la DGTL) conclut également au rejet du recours.

Le recourant a déposé une réplique le 9 décembre 2024, en maintenant ses conclusions.

J. Le 18 décembre 2024, la Cour a procédé à une inspection locale, lors de laquelle le recourant, dispensé de comparaître à cause de son état de santé, s'est fait représenter par sa belle-fille. Ayant pris connaissance du procès-verbal de l'inspection locale, le recourant a déposé des déterminations écrites le 16 janvier 2025.

Considérant en droit:

1. La contestation porte sur un plan d'affectation communal. Selon les dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), il appartient d'abord au conseil communal de se prononcer en adoptant le plan le cas échéant; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC prévoit que ces différentes décisions, notifiées de manière coordonnée, "sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Il s'agit du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). C'est la voie de droit choisie par le recourant, qui conteste les deux décisions d'adoption et d'approbation du nouveau PACom.

Celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2024.0074 du 12 décembre 2024).

Dans le cas particulier, le recourant a formé opposition lorsque le projet de PACom a été mis à l'enquête publique et il critique sur plusieurs points les mesures d'aménagement prévues pour sa parcelle, les modifications mises à l'enquête complémentaire ne rendant au demeurant pas sans objet ses critiques initiales. Il remplit manifestement les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Pour le reste, son recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), satisfait aux autres exigences légales de recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Le recourant critique en substance deux aspects de la nouvelle planification. Il conteste d'abord les mesures prévues pour le parc du château, singulièrement le déclassement en zone agricole de la partie sud-est de sa parcelle (ce grief est traité ci-après); il demande ensuite le maintien du régime du PGA pour un compartiment de terrain de forme triangulaire situé directement à l'ouest de son rural, au bord d'une route menant à l'église (cf. infra, consid. 3). Le régime du nouveau PACom pour la partie de la parcelle n^o 122 où sont implantés les bâtiments n'est en revanche pas contesté. Le litige ne porte pas non plus sur l'affectation de la partie ouest de la parcelle, représentant environ 2 ha, cultivée et classée en zone agricole.

a) Le recourant fait valoir que le régime prévu par le PGA de 1997, soit une zone du château comportant le bâti historique du château et de ses dépendances, ainsi que l'église et la cure, et une zone verte de protection des sites s'étendant devant le château jusqu'au chemin du Grand-Clos, permet de garantir une transition entre ce site historique et le village. Il critique le régime prévu par le PACom pour sa parcelle et plus particulièrement l'affectation en zone de verdure 15 LAT A du terrain situé au sud du château jusqu'au sud du terrain de tennis, et l'affectation en zone agricole du reste du terrain jusqu'au chemin du Grand-Clos; selon lui, ces affectations ne permettraient plus de préserver le caractère historique du site, ni de développer celui-ci. Il précise à ce sujet qu'il a l'intention de réaménager le parc du château en lui faisant retrouver son aspect d'origine tel qu'il résulte notamment d'un plan du XVIII^ème siècle, tout en développant un aspect culturel en prévoyant par exemple des cheminements propres à mettre en valeur des expositions de sculptures ouvertes au public. Or, l'affectation de ce terrain en zone agricole l'empêcherait de réaliser ce projet, puisqu'il ne serait notamment plus possible de planter des arbres ornementaux ni de restaurer l'ancien chemin qui, à partir de l'actuel chemin du Grand-Clos, aurait jadis mené jusqu'au château. Selon le recourant, rien n'impose de déclasser en zone agricole ce compartiment de terrain (un peu moins de 0.3 ha), affecté en 1997 en zone de protection des sites, comme le terrain attenant constituant le parc du château. La surface concernée n'étant au demeurant pas incluse dans le relevé cantonal des surfaces d'assolement (SDA), l'affectation en zone agricole ne serait pas prescrite par le droit fédéral, ni conforme au principe de la proportionnalité, l'intérêt du développement du site construit devant l'emporter.

b) Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud, l'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir, en vertu du droit fédéral, un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Il faut vérifier que la planification contestée soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont l'autorité de planification a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF 135 II 286 consid. 5.3, 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_483/2021 du 10 mars 2022 consid. 4.3.2, 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1, 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 5.1; dans la jurisprudence cantonale, cf. notamment AC.2023.0334 du 15 janvier 2025 consid. 5c).

c) Le périmètre litigieux (environ 0.3 ha) a été classé en 1997 en zone verte de protection des sites. La destination de cette zone était définie à l'art. 135 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPA): "sauvegarder les abords du village et […] créer une zone de transition entre le vieux village et les autres zones". Cet article prévoyait que la zone était "caractérisée par l'interdiction de bâtir" (al. 1) mais qu'il était néanmoins possible de "construire de petites dépendances annexes, piscine, tennis, à l'exception de garages, pour autant que celles-ci correspondent aux règles de l'esthétique" (al. 2). Comme le nouveau PACom, le PGA de 1997 prévoyait un régime différent pour, d'une part, le château et ses abords directs (zone du château) et, d'autre part, le parc ainsi que les terrains attenants au sud (zone verte de protection des sites).

La LAT prévoit que les plans d'affectation délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT), le droit cantonal pouvant instituer d'autres zones d'affectation (art. 18 al. 1 LAT). La zone verte de protection des sites du PGA de 1997 peut être considérée comme une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, quand bien même la réglementation communale limitait strictement les possibilités de construire; en d'autres termes, il ne s'agissait pas d'une zone inconstructible hors zone à bâtir (cf. à ce propos Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, Art. 17 N. 9). La même analyse vaut pour la zone de verdure 15 LAT A du nouveau PACom (la nomenclature, conforme à la Directive cantonale sur la normalisation des données de l'aménagement du territoire [NORMAT 2], indique clairement le statut de zone à bâtir). Dans cette zone, les permis pour réaliser les constructions et installations admises selon l'art. 15.1 al. 2 RGATC peuvent en principe être délivrés par la municipalité sans autorisation spéciale de l'administration cantonale (cf. art. 25 al. 2 LAT).

Le régime de l'ancienne zone verte de protection des sites ou de la nouvelle zone de verdure 15 LAT A (ces deux réglementations étant globalement équivalentes) est moins restrictif que celui de la zone agricole (art. 16 à 16b LAT; voir aussi art. 20.1 RGATC, qui renvoie aux normes du droit supérieur). Le nouveau PACom, en tant qu'il classe le compartiment de terrain litigieux en zone agricole, impose donc de nouvelles restrictions. Cette mesure d'aménagement consiste à étendre, sur la parcelle n° 122, le secteur classé en zone agricole (une partie significative du bien-fonds était déjà soumise à ce régime en vertu du PGA de 1997). Il incombe donc à la juridiction cantonale de contrôler si la nouvelle limite de la zone agricole a été correctement fixée.

d) Dans la partie sud de la parcelle n° 122, le PACom réduit en définitive la surface de la zone à bâtir, au profit de la zone agricole, puisque le périmètre de la nouvelle zone de verdure 15 LAT A est moins étendu que celui de l'ancienne zone verte de protection des sites. Cela n'a toutefois pas d'influence, vu la constructibilité limitée de ces zones, sur l'état des réserves, dans la commune, de terrains à bâtir réservés à la construction de logements; les critères de la mesure A11 du PDC ne sont donc pas pertinents. Il n'en demeure pas moins que l'intérêt public à la réduction des zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), même si elles ne sont pas destinées à l'habitat, doit être pris en considération. La jurisprudence retient toutefois que le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2 et les arrêts cités). L'autorité de recours doit se prononcer sur le résultat de l'exercice de ce pouvoir d'appréciation dans le cas particulier.

La première question à résoudre est celle de savoir si le terrain litigieux se prête à un classement en zone agricole. Selon l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture (let. a) ainsi que les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture (let. b). Il est manifeste que le terrain litigieux se prête à l'exploitation agricole au sens de l'art. 16 al. 1 let. a LAT (actuellement comme pré ou pâturage mais il pourrait être labouré comme la partie ouest de la parcelle). Il fait partie du vaste espace agricole s'étendant au nord-ouest du village (surface continue d'une certaine étendue - cf. art. 16 al. 2 LAT).

Le recourant fait valoir que le terrain litigieux ne fait pas partie du secteur de zone agricole qui, à Bercher, figure dans le relevé cantonal des surfaces d'assolement (cf. art. 28 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Les éléments cartographiques de ce relevé, publiés sur le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch) à la rubrique "Aménagement", indiquent en effet que, sur la parcelle, le périmètre de l'ancienne zone verte de protection des sites ne fait pas partie des surfaces d'assolement (SDA), contrairement à la partie de cette parcelle déjà classée en zone agricole en 1997. Cette délimitation correspond vraisemblablement à un relevé initial des SDA, étant précisé qu'après ce premier relevé, un nouvel inventaire cantonal reposant sur des données pédologiques fiables devait être effectué (cf. notamment TF 1C_ 389/2020 du 12 juillet 2022 consid. 2). Le relevé fait partie des études de base que les cantons doivent réaliser en vue d'établir leurs plans directeurs (art. 6 al. 2 let. a LAT). Le droit fédéral prévoit qu'en principe, les surfaces d'assolement ne peuvent pas être classées en zone à bâtir (art. 30 al. 1^bis OAT) mais il n'exige pas, inversement, que le classement par une commune d'un terrain agricole en zone agricole ne puisse être approuvé que moyennant enregistrement préalable de cette surface dans le relevé cantonal des SDA. Comme cela est relevé dans le rapport 47 OAT, le terrain concerné, qui peut répondre aux critères des SDA, devra encore faire l'objet d'investigations pédologiques avant d'être éventuellement intégré à l'inventaire cantonal (p. 36). En résumé, les règles du droit fédéral ne s'opposent pas au classement de ce terrain en zone agricole.

e) Les autorités de planification ont tracé la limite entre la zone agricole et la zone de verdure 15 LAT A, visant la protection du site, en fonction de critères objectifs. On doit admettre que, plus de 25 ans après l'entrée en vigueur du précédent plan général d'affectation, l'évolution des circonstances était propre à justifier une adaptation du régime prévu pour le château et ses abords (cf. art. 21 al. 2 LAT). En l'occurrence, les autorités de planification se sont référées à un rapport de novembre 2005 du Bureau pour l'ISOS, à Zurich, mandaté par l'Office fédéral de la culture (OFC) pour le travail de recensement des sites construits susceptibles d'être inscrits à l'inventaire fédéral ISOS (voir l'ordonnance du Conseil fédéral concernant cet inventaire: OISOS, RS 451.12). L'analyse de ce bureau, reproduite dans le rapport 47 OAT, décrit le site du château et de l'église, en ces termes, en préconisant la sauvegarde de la substance de cet ensemble:

"Tout au nord, se trouve un ensemble (0.2) réunissant l'église (0.2.13), la cure (0.2.14), le château (0.2.16) et ses dépendances (0.2.18). Cet ensemble possédant de larges dégagements présente une très grande cohérence spatiale, en dépit d'une implantation relativement lâche. Les deux routes permettant d'y accéder sont bordées d'allées d'arbres, des noyers à l'ouest (0.0.18) et des platanes [recte: des tilleuls] au sud-est (0.0.19). Le chemin le long de la seconde allée offre de très beaux points de vue sur le vallon de la Menthue et sur l'extrémité nord de l'agglomération historique se prolongeant au sommet d'une petite crête."

Comme, après l'établissement de cette fiche de recensement en 2005, le village de Bercher n'a pas été inscrit comme site d'importance nationale, il n'y a pas lieu d'appliquer la jurisprudence qui impose la mise en œuvre de l'inventaire ISOS lors de la révision des plans d'affectation, par l'adoption de mesures de planification contraignantes (cf. ATF 135 II 209). Néanmoins, même si la fiche du bureau zurichois mandaté par l'OFC n'a pas de véritable portée juridique – contrairement à une fiche d'inventaire fédéral –, elle émane d'experts en matière d'évaluation de la structure et des qualités urbanistiques des agglomérations. C'est donc un élément du dossier dont l'autorité de planification pouvait tenir compte.

Le recensement ICOMOS des parcs et jardins historiques de la Suisse n'est pas un instrument réglé par le droit cantonal ni par le droit fédéral. La DGTL retient cependant, dans une de ses directives, que ce recensement est une donnée de base non contraignante (c'est-à-dire sans portée juridique obligatoire) qui peut être utilisée pour l'établissement de la planification (voir la fiche d'application de DGTL intitulée "Patrimoine culturel, Parcs et jardins historiques", établie en septembre 2019).

f) Dans le cas présent, les autorités communales ont défini le périmètre de la zone de site construit protégé 17 LAT, afin qu'elle englobe l'ensemble bâti regroupant l'église, la cure, le château et ses dépendances; il s'agit ainsi de protéger ces bâtiments avec leurs abords directs. Elles ont défini le périmètre de la zone de verdure 15 LAT A au sud du château en reprenant le périmètre du jardin figurant à l'ICOMOS et en y ajoutant la partie du parc comprenant le terrain de tennis, ainsi que le terrain à l'est de celui-ci jusqu'à l'allée des Tilleuls. Elles ont affecté le reste du terrain jusqu'au chemin du Grand-Clos en zone agricole, en tenant compte du fait que la partie sud du terrain de tennis, bien que non labourée, est un pré contigu aux terrains cultivés dont l'apparence et la fonction actuelle s'approchent plus du terrain agricole que du parc aménagé.

Lors de l'inspection locale, la Cour a constaté que le terrain de tennis, actuellement désaffecté, se situe à l'extrémité sud du parc clôturé par une barrière en treillis et que, de l'autre côté de cette barrière au sud et jusqu'au chemin du Grand-Clos, le terrain est en nature de pré. On perçoit ainsi effectivement une différence sensible entre le terrain situé directement devant le château, qui lui sert de parc, et le terrain situé au-delà de la clôture, qui a l'aspect d'un champ. Le choix des autorités communales d'arrêter la zone de verdure 15 LAT A au niveau de cette clôture n'est ainsi pas critiquable. Le classement en zone agricole du terrain adjacent ne compromet au demeurant pas la protection du château et des abords, dans la mesure où cela empêche la réalisation de constructions à proximité du parc; le dégagement existant sur le château pourra être préservé.

Le recourant souhaite conserver la possibilité de reconstituer une allée menant au château non seulement dans le parc clôturé au niveau du court de tennis, mais également sur le terrain au sud à partir du chemin du Grand-Clos. Lors de l'inspection locale, il a été constaté qu'actuellement quelques arbres sont plantés dans le parc qui paraissent marquer l'emplacement d'une allée. Or dans l'angle sud-est de la parcelle - dans la partie déclassée en zone agricole - les éléments historiques du dossier (une photo aérienne de 1934, la carte nationale de 1894) ne montrent pas un prolongement de cette allée jusqu'au chemin du Grand-Clos. C'est bien plutôt l'allée de tilleuls, sur le domaine public longeant la parcelle n° 122, qui est caractéristique du site.

En définitive, les autorités communales ont fait un bon usage de leur pouvoir d'appréciation en adoptant ces mesures d'aménagement qui permettent de réduire la zone à bâtir tout en préservant le site du château, y compris son jardin. La réglementation de la zone de verdure 15 LAT A, qui vise la préservation des parcs et jardins historiques (art. 15.1 al. 2 RGATC), n'est au demeurant pas critiquable et elle permettra à la municipalité d'autoriser des aménagements et installations compatibles avec cet objectif (le cas échéant des œuvres d'art, cette éventualité étant évoquée par le recourant). Les restrictions de la propriété sont ainsi conformes au droit fédéral de l'aménagement du territoire; en d'autres termes, elles sont appropriées et non pas disproportionnées (cf. art. 36 al. 3 Cst. en relation avec l'art. 26 al. 1 Cst.). Les griefs du recourant à ce propos sont mal fondés.

3. Le recourant critique également l'affectation en zone agricole de la surface de forme triangulaire à l'ouest du rural, en faisant valoir que ce terrain n'a jamais eu une affectation agricole. Il précise qu'à cet emplacement, entre les deux portes de grange à l'ouest du rural, se trouvait un battoir à grains qui a disparu lors de la constructions des fosses à purin en 1953, que cet endroit a servi de place de stationnement aux tracteurs et autres machines agricoles et qu'il sert actuellement souvent de place de parking en cas d'affluence à l'église. Le recourant relève que le château compte trois appartements indépendants, le bâtiment d'habitation en compte deux et le rural pourrait accueillir entre deux et trois appartements. Selon lui, il faudrait dès lors pouvoir aménager entre 10 et 15 places de stationnement en souterrain et l'endroit le moins dommageable serait précisément l'espace à l'ouest du rural, puisque cet endroit est déjà bétonné en raison de l'existence de fosses à purin. Il ajoute qu'il faudrait également pouvoir aménager une rampe d'accès sur ce terrain. Il invoque une violation du principe de la proportionnalité et il demande que cette surface soit affectée en zone de site construit protégé 17 LAT, à l'instar du périmètre où sont implantés ses bâtiments.

En l'occurrence, ce compartiment de terrain de forme triangulaire se situe à l'ouest du noyau bâti. S'il est vrai que le PGA de 1997 l'affectait en zone du château, il est entouré au nord, à l'ouest et au sud, de terrains en zone agricole. Actuellement, sur son côté nord, de l'autre côté du chemin de l'Eglise, se trouve un champ cultivé, et sur ses côtés ouest et sud, des pâturages. Au vu de son emplacement, l'affectation de ce terrain en zone agricole - laquelle garantit une continuité avec les terrains environnants - n'est pas critiquable au regard du droit fédéral (cf. supra, consid. 2d). Comme le relève la municipalité, une bande de terrain affectée en zone de verdure 15 LAT A est désormais (après une modification du projet de PACom mise à l'enquête complémentaire) prévue sur les côtés sud et ouest du rural, ce qui permet la création d'aménagements extérieurs, en particulier des jardins privatifs et des terrasses s’inscrivant dans le prolongement des rez-de-chaussée. S'agissant des places de parc, leur nombre dépendra en principe du nombre de logements (cf. art. 5.1 RGATC). Or, comme le relève la DGTL, si l'on comprend l'intérêt du recourant à pouvoir exploiter l'ensemble protégé de manière rentable afin d'assurer les frais de conservation des immeubles, on ne peut pas définir l'étendue de la zone à bâtir aux abords des constructions en fonction des souhaits du propriétaire de pouvoir réaliser beaucoup d'aménagements extérieurs, notamment pour le stationnement des véhicules. En somme, l'étendue de la zone à bâtir, à l'ouest du rural, a été définie par les autorités de planification selon des critères objectifs qui sont favorables à la protection de l'ensemble bâti et qui ne compromettent pas une utilisation raisonnable des bâtiments existants. La pesée des intérêts effectuée par les autorités communales, qui ont revu un premier projet comportant davantage de restrictions pour le propriétaire - parce que l'aire de dégagement non agricole autour du rural était sensiblement plus petite -, mais qui ont également tenu compte de la nécessité de réduire la surface de l'ancienne zone à bâtir (cf. art. 15 al. 2 et art. 21 al. 2 LAT, cf. consid. 2 supra), est correcte et proportionnée. En d'autres termes, dans ce secteur de la parcelle n^o 122, les autorités communales n'ont pas fait un mauvais usage de la liberté d'appréciation qui leur est reconnue par le droit fédéral. Le recours est également mal fondé sur ce point.

4. Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation des décisions d'adoption et d'approbation du nouveau PACom, en ce qui concerne la parcelle du recourant.

Le recourant, qui succombe, doit payer un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Il aura en outre à verser des dépens à la Commune de Bercher, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Conseil communal de Bercher du 8 mars 2023, en tant qu'elle rejette l'opposition de A._______, et la décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 20 février 2024 sont confirmées.

III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A._______.

IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de Bercher à titre de dépens, est mise à la charge de A._______.

Lausanne, le 12 février 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.