TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 31 octobre 2024

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Bertrand Dutoit, assesseur et Mme Lorraine Wasem, assesseure; M. Daniel Perret, greffier.

Recourants

A.________, à ********,

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Etienne CAMPICHE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Vallorbe, à Vallorbe, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorité concernée

Direction générale de l'environnement (DGE), à Lausanne,

Constructrice

C.________ SA, à ********,

Propriétaires	1.	D.________, à ********,
	2.	E.________, à ******, représentée par D.________, à ***.

Objet

permis de construire

Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Vallorbe du 14 février 2024 levant leur opposition et autorisant la construction d'une nouvelle installation de communication mobile pour le compte de C.________ SA avec mât, systèmes techniques et nouvelles antennes pour les technologies 3G, 4G et 5G ‒ VADN sur la parcelle n° 1676 de Vallorbe, propriété de E.________ et D.________ (CAMAC n° 216829)

Vu les faits suivants:

A. D.________ et E.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 1676 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vallorbe. D'une surface de 2'214 m², ce bien-fonds supporte un bâtiment à usage de garage de 84 m² au sol, le reste de la surface de la parcelle étant en nature d'accès/place privée (189 m²) et de jardin (1'941 m²).

Sis au lieu-dit "Le Creux" situé en amont de la localité de Vallorbe, à proximité de la douane avec la France, le bien-fonds précité fait partie d'un ensemble de parcelles colloquées en zone mixte d'activités et de logement selon le plan général d'affectation (PGA) de la commune de Vallorbe et son règlement (RPGA), approuvés tous deux par le département cantonal compétent le 26 mai 2000. Cet ensemble de parcelles se trouve à la limite du territoire communal avec le territoire de la commune voisine de Ballaigues à l'est.

B. Au mois d'octobre 2022, C.________ SA (ci-après aussi: la constructrice ou l'opérateur) a déposé auprès de la Municipalité de Vallorbe (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire portant sur un projet de construction d'une nouvelle installation de communication mobile avec mât, systèmes techniques et nouvelles antennes pour les technologies 3G, 4G et 5G ‒ VADN, à réaliser sur la parcelle n° 1676 précitée.

Le projet consiste en la construction, sur un îlot aménagé près de la limite est de la parcelle précitée, d'une installation de téléphonie mobile pourvue d'un mât d'environ 20 m de haut et d'équipement technique au sol. Le dossier de la demande de permis de construire comprend une fiche de données spécifique au site (révision 1.6) établie par l'opérateur le 23 août 2022. Il ressort de ce document qu'il est prévu d'installer, sur le mât, six antennes émettrices pour téléphonie mobile et raccordements sans fil:

- les antennes n^os 1SC0709 et 2SC0709, dans la gamme de fréquence de 700 à 900 MHz, dont la puissance d'émission (puissance apparente rayonnée ERP_n) atteint 2500.00 W, avec un azimut de la direction principale de propagation, par rapport au nord, de +35° et +130°;

- les antennes n^os 1SC1426 et 2SC1426, dans la gamme de fréquence de 1'400 à 2'600 MHz, dont la puissance d'émission atteint 4450.00 et 3630.00 W, avec un azimut de la direction principale de propagation, par rapport au nord, de +35° et +130°;

- les antennes n^os 1SC3636 et 2SC3636, dans la fréquence de 3'600 MHz, dont la puissance d'émission atteint 2000.00 et 1700.00 W, avec un azimut de la direction principale de propagation, par rapport au nord, de +35° et +130°.

Le rayonnement dans plusieurs "lieux à utilisation sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans les environs de l'installation a été calculé. L'opérateur a mis en évidence les résultats suivants:

- pour le LUS n° 2, l'étage le plus exposé du bâtiment d'habitation sis Le Creux n° 2, sur la parcelle n° 1461 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Ballaigues, l'intensité du champ électrique s'élève à 4.84 volts par mètre (V/m);

- pour le LUS n° 3, l'étage le plus exposé du bâtiment d'habitation sis route du Creux n° 13, sur la parcelle n° 828 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vallorbe, l'intensité du champ électrique s'élève à 4.95 V/m;

- pour le LUS n° 4, l'étage le plus exposé du bâtiment sis sur la parcelle n° 1676 de Vallorbe, l'intensité du champ électrique s'élève à 2.97 V/m.

Toujours selon la même fiche, l'intensité du champ électrique due à l'installation dans le lieu de séjour momentané le plus chargé (LSM), c'est-à-dire au niveau du pied du mât supportant les antennes, s'élèvera à 9.3 V/m, épuisant 19.8% de la valeur limite d'immissions (VLI).

C. Mis à l'enquête publique du 4 février au 5 mars 2023, le projet a suscité deux oppositions, dont celle déposée par A.________ et B.________. D'après la fiche de données spécifique au site, la distance maximale pour pouvoir former opposition est de 1'324.46 mètres.

Les prénommés sont copropriétaires de la parcelle n° 1461 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Ballaigues. D'une surface de 4'285 m², ce bien-fonds supporte un bâtiment à usage d'habitation de 287 m² et un garage de 31 m² au sol, le reste de la surface étant en nature de jardin (3'967 m²). La parcelle se situe à une centaine de mètres environ au nord-est de la parcelle n° 1676 de Vallorbe.

D. La Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) a établi sa synthèse (n° 216829) le 16 janvier 2024. Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les autorisations spéciales requises, lesquelles énumèrent les conditions impératives que l'exécution du projet devrait respecter. En particulier, la Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE), par sa Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), a exposé ce qui suit:

"RAYONNEMENT NON-IONISANT

Station de base pour téléphonie mobile: conforme sous condition

Les immissions calculées pour les lieux à utilisation sensible (LUS) les plus exposés sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI.

Le projet respecte donc la valeur limite de l'installation de 5.0 V/m.

Les immissions calculées pour les lieux de séjour momentané (LSM) sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI.

Le projet respecte aussi la valeur limite d'immissions.

Conditions:

L'installation doit être exploitée selon les données techniques de la «Fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL)» du 23.08.2022 révision 1.6 (fiche complémentaire 2) pour le site Swisscom / VADN.

En cas de création de nouveaux lieux à utilisation sensible (LUS), l'opérateur pourra être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites définies par l'ORNI.

L'installation doit être intégrée à un système d'assurance qualité (AQ), selon la circulaire du 16.01.2006 de l'OFEV et le document Antennes adaptatives: Complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL), OFEFP, 2002.

A la fin des travaux, l'opérateur doit informer la DGE/DIREV-ARC de l'implémentation de la fiche de données, au plus tard le jour de sa mise en service.

Contrôle:

L'opérateur responsable de l'installation doit procéder, à ses frais, à des mesures de réception dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique. Les résultats de ces mesures devront être transmis à la DGE/DIREV-ARC pour contrôle et à la commune. Ces mesures devront être effectuées selon les dernières recommandations en vigueur par un organisme indépendant et certifié. En cas de non-respect de la valeur limite de l'installation, les paramètres d'émission devront être adaptés et une nouvelle fiche de données spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV-ARC et à la commune.

Oppositions:

La DGE/DIREV-ARC a pris en compte les oppositions et apporte les éléments suivants:

Le principe de précaution décrit dans l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) est déjà pris en compte dans le choix de la valeur limite de l'installation qui est environ 10 fois plus sévère que la valeur limite d'immissions.

L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a mis en place un groupe consultatif d'experts en matière de RNI (BERENIS) en vue d'examiner la littérature scientifique en matière de rayonnement non ionisant (RNI). En l'état des connaissances actuelles, l'OFEV n'a pas proposé au Conseil fédéral une adaptation des valeurs limites.

La fiche de données spécifique est un document standardisé qui documente le rayonnement prévisionnel dans les lieux sensibles autour du projet. Il est établi selon les critères des différentes aides à l'exécution de l'OFEV.

En ce qui concerne les aspects liés aux valeurs limites définies dans l'ORNI ainsi que la protection de la faune, l'arrêt du Tribunal Fédéral (ATF 1C_375 2020) du 5 mai 2021 rappelle qu'en l'état actuel des connaissances, il n'y a aucun danger pour les plantes et les animaux si les valeurs limites d'immission applicables à l'homme sont respectées.

Bases légales:

Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23 décembre 1999 Règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les Constructions (RLATC) - Art. 89 Autorisations spéciales cantonales"

E. Par décision du 14 février 2024, la municipalité, se référant à sa séance du 7 février précédent, a levé les oppositions et a délivré le permis de construire requis, assorti des conditions fixées dans la synthèse CAMAC n° 216829 et de conditions communales concernant l'organisation et l'exécution des travaux. En substance, elle a considéré que le projet de la constructrice respecte les dispositions légales et réglementaires applicables. Elle s'est référée en particulier à la motivation développée par la DGE dans la synthèse CAMAC du 16 janvier 2024 (reproduite à la lettre D ci-dessus).

F. Par acte du 22 mars 2024 accompagné d'un bordereau de pièces, A.________ et B.________ ont interjeté un recours commun auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à ce que la décision de la municipalité du 14 février 2024 soit réformée en ce sens que le permis de construire portant sur la construction d'une nouvelle installation de communication mobile pour le compte de C.________ SA est refusé. A titre subsidiaire, les recourants ont conclu à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à l'autorité de première instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 15 avril 2024, la constructrice a conclu au rejet du recours.

Le 19 avril 2024, la DGE a déposé sa réponse au recours, concluant implicitement au rejet de ce dernier. Elle a en outre produit plusieurs pièces.

Les 6 et 13 mai 2024, la municipalité a produit son dossier et a déposé un mémoire de réponse au pied duquel elle concluait, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Les propriétaires D.________ et E.________ n'ont pas fait usage de la faculté de déposer une éventuelle réponse au recours.

Les recourants se sont déterminés sur les écritures des autres parties le 4 juin 2024, en maintenant les conclusions prises dans leur recours. Ils ont en outre produit une pièce supplémentaire.

Considérant en droit:

1. La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Lorsque la contestation porte sur le permis de construire une installation de téléphonie mobile, la jurisprudence fédérale reconnaît la qualité pour recourir au propriétaire d'un immeuble voisin lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au moins 10% de la valeur limite de l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1). Ces critères doivent être appliqués dans le cadre de l'art. 75 LPA-VD (CDAP AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 1 et la réf. cit.); c'est en fonction de cela que la fiche de données a évalué à 1'324.46 m la distance maximale pour pouvoir former opposition. En l'occurrence, les recourants sont propriétaires d'un bâtiment d'habitation sis sur la parcelle n° 1461 de la commune de Ballaigues, à une centaine de mètres environ; comme ils ont formé opposition durant l'enquête publique, ils remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD, ce qui n'est du reste pas contesté. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Dans un premier grief, les recourants invoquent une violation du principe de prévention résultant de l'art. 74 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) relatif à la protection de l'environnement. En substance, ils soulèvent des craintes quant aux risques pour la santé et l'environnement en relation avec les effets du rayonnement non ionisant émis par l'installation de communication mobile projetée, plus particulièrement en lien avec l'utilisation de la technologie 5G. Ils suggèrent de limiter ces risques, à tout le moins en restreignant l'installation litigieuse à l'utilisation des technologies 3G et 4G seulement.

a) Au fond, les objections des recourants ont été examinées dans le détail dans de nombreux arrêts rendus récemment par le Tribunal fédéral (cf. l'arrêt de principe TF 1C_100/2021 du 14 février 2023; cf. ég. TF 1C_196/2022 du 13 octobre 2023, 1C_45/2022 du 9 octobre 2023, 1C_542/2021 du 21 septembre 2023, 1C_527/2021 du 13 juillet 2023, 1C_694/2021 du 3 mai 2023; 1C_153/2022 du 11 avril 2023). Il y a lieu de se référer aux considérants pertinents de ces arrêts, que l'on peut résumer de la manière suivante.

Selon l'art. 74 al. 1 et 2 Cst., la Confédération doit veiller à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son environnement naturel, mandat qu'elle a exécuté en édictant la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Cette législation a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes – provoquées notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) – et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi le principe de prévention (Vorsorgeprinzip) en prescrivant de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (VLI). Ce faisant, il tient compte également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 LPE). Selon l'art. 14 let. a LPE, les VLI doivent être fixées de manière que les immissions inférieures à ces valeurs ne mettent pas en danger, selon l'état de la science et l'expérience, l'homme, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes.

Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710). Cette ordonnance, qui a pour but de protéger l'homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (art. 1 ORNI), fixe des VLI qui ont été reprises des travaux de la Commission internationale de protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP) et qui doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI; ATF 126 II 399 consid. 3b). Etant donné que les valeurs limites d'immissions reposent sur des connaissances scientifiquement établies, elles ne laissent aucune place à la prise en compte d'études qui ne satisfont pas aux critères scientifiques ou dont la fiabilité n'a pas encore été vérifiée (ATF 126 II 399 consid. 3b).

Afin de concrétiser le principe de prévention selon les art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a fixé des valeurs limites de l'installation (VLInst) qui sont nettement inférieures aux VLI. Les VLInst ne présentent pas de lien direct avec des dangers avérés pour la santé; elles visent à minimiser autant que possible le risque d'effets nocifs, qui ne sont que supposés et pas encore prévisibles (ATF 126 II 399 consid. 3b; TF 1C_694/2021 précité consid. 5.1.1; 1C_153/2022 précité consid. 6.2; cf. ég. CDAP AC.2023.0417 du 29 juillet 2024 consid. 2b/aa; AC.2023.0348 du 26 mars 2024 consid. 8a; AC.2023.0071 du 16 juin 2023 consid. 2a/aa). En fixant les VLInst, le Conseil fédéral a ménagé une marge de sécurité afin de prévenir les dangers avérés pour la santé (ATF 128 II 378 consid. 6.2.2; TF 1C_694/2021 précité consid. 5.1.1). Il vise à maintenir l'exposition à long terme de la population à un niveau bas, de manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé qui n'ont pas été scientifiquement prouvés en l'état (CDAP AC.2023.0417 précité consid. 2b/aa; AC.2023.0348 précité consid. 8a; AC.2023.0071 précité consid. 2a/aa et les réf. cit.). La jurisprudence constante considère que le principe de prévention est réputé assuré en cas de respect de la valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique (TF 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.1 et les arrêts cités).

L'autorité compétente, soit l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), continue à suivre de près la recherche sur les effets sanitaires des rayonnements non ionisants de haute fréquence; il examine les rapports de synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts internationaux et des autorités spécialisées, et examine en détail la pertinence de ces évaluations sur la fixation des valeurs limites de l'ORNI (TF 1C_694/2021 précité consid. 5.1.1).

S'agissant plus particulièrement de la faune et de la flore, le Tribunal fédéral a relevé que la réglementation reflétait l'état actuel des connaissances scientifiques, selon lequel il n'y a aucun risque pour les plantes et les animaux si les VLI applicables à l'homme sont respectées (TF 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.3).

b) Dans la mesure où les recourants concentrent l'essentiel de leur critique sur la technologie 5G, il importe de donner quelques précisions en la matière, en se fondant sur les explications publiées par l'OFEV, l'Office fédéral de la communication (OFCOM) et l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) sur le site Internet www.5g-info.ch.

L'abréviation 5G désigne la cinquième génération de téléphonie mobile. Il s'agit du nouveau standard de téléphonie mobile ou, autrement dit, d'une nouvelle technologie de téléphonie mobile. Les technologies de téléphonie mobile évoluent constamment et deviennent plus efficaces, un peu comme les nouvelles versions des circuits intégrés dans un PC. La 5G se base sur la 4G, utilise une technologie similaire, mais est plus efficace et permet une transmission de données plus rapide et plus étendue que les générations précédentes de téléphonie mobile (4G, 3G, …). La 5G peut être utilisée dans les mêmes gammes de fréquences que la 4G. En outre, les signaux sont émis de la même manière (modulation). Elle est également déployée dans une nouvelle gamme de fréquences (3,5 à 3,8 GHz). De ce fait et grâce à diverses optimisations techniques, davantage d'utilisateurs peuvent consommer de plus grands volumes de données dans le même laps de temps. Le temps de réponse est aussi écourté. Le volume de données transportées par les réseaux de téléphonie mobile a sensiblement augmenté ces dernières années et il progresse encore. Selon l'évolution qui a pu être observée et celle qui est attendue, ce volume double tous les 18 mois environ. Le nombre croissant d'appareils et de capteurs connectés (Internet des objets ou "Internet of Things") devrait encore accentuer cette tendance. A moyen terme, les technologies 3G et 4G ne pourront plus absorber à elles seules le trafic des données mobiles.

On emploie fréquemment la notion d'antenne 5G mais cette expression est imprécise et trompeuse, car la technologie 5G peut fonctionner tant avec des antennes conventionnelles qu'avec des antennes dites adaptatives. Ces dernières sont néanmoins nécessaires pour pouvoir exploiter tous les avantages de cette technologie. L'expression "antenne 5G" est donc souvent utilisée comme synonyme d'"antenne adaptative". Les antennes adaptatives sont capables d'envoyer les signaux uniquement en direction des terminaux (formation de faisceaux ou "beamforming") et donc de transmettre des données avec moins d'énergie. Elles distinguent plus clairement les différents signaux radio des appareils mobiles (smartphones, tablettes, etc.) et évitent ainsi des interférences indésirables, améliorant dès lors la qualité de la connexion. Les personnes qui n'utilisent pas d'appareil mobile sont exposées à un rayonnement plus faible. Des mesures effectuées à titre d'exemple sur trois installations de téléphonie mobile entre l'automne 2021 et le printemps 2022 ont montré que les valeurs moyennes d'intensité de champ étaient plus faibles avec les antennes adaptatives qu'avec les antennes conventionnelles. Ces mesures ont confirmé que les signaux radio des antennes adaptatives n'apparaissent que lorsque des utilisateurs qui demandent des données se trouvent à proximité (cf. Rapport OFCOM du 8 décembre 2022 intitulé "Intensité de champ électrique dans la zone de rayonnement des antennes de téléphonie mobile adaptatives et conventionnelles – Mesures d'intensité de champ avec une station de mesure RNI").

Pour tenir compte de ce type d'antennes, l'ORNI a été modifiée le 17 avril 2019 (RO 2019 1491) et le 17 décembre 2021 (RO 2021 901). Le ch. 62 al. 6 de l'annexe 1 ORNI définit ainsi les antennes émettrices adaptatives comme des "antennes émettrices exploitées de sorte que leur direction ou leur diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée". Le ch. 63 al. 2 et 3 de l'annexe 1 ORNI prévoit désormais, pour les antennes émettrices adaptatives comportant 8 unités d'antenne ou plus (sub-arrays) pouvant être commandées séparément, qu'un facteur de correction K_AA peut être appliqué à la puissance apparente rayonnée (ERP) maximale si les antennes émettrices sont équipées d'une limitation automatique de puissance; celle-ci doit garantir qu'en cours d'exploitation, l'ERP moyenne sur une durée de 6 minutes ne dépasse pas l'ERP corrigée. L'objectif est que les antennes adaptatives ne soient ni avantagées ni désavantagées par rapport aux antennes conventionnelles et que le niveau de protection existant contre le rayonnement soit maintenu (Rapport explicatif concernant la révision de l'ORNI du 17 décembre 2021, ch. 4.4 p. 8). Les VLInst fixées au ch. 64 de l'annexe 1 ORNI n'ont pas été modifiées lors des révisions de cette ordonnance en 2019 et 2021.

c) Dans son arrêt de principe 1C_100/2021 du 14 février 2023, le Tribunal fédéral a examiné en détail la portée du principe de prévention (Vorsorgeprinzip) en matière de rayonnement non ionisant (cf. consid. 5.3 à 5.7). Il a estimé dans cette affaire, en résumé, que le grief de violation de ce principe était infondé, dans la mesure où il n'existait pas d'indications suffisantes en vertu desquelles les autorités spécialisées de l'administration fédérale ou le Conseil fédéral auraient dû demander, respectivement procéder à une adaptation des valeurs limites de l'ORNI; ainsi, en l'état des connaissances, la limitation préventive des émissions par l'application des valeurs limites actuelles respecte le principe de prévention (TF 1C_100/2021 précité consid. 5.7). Cette appréciation a été confirmée à de nombreuses reprises depuis lors (TF 1C_196/ 2022 précité consid. 6.3; 1C_45/2022 précité consid. 7.4; 1C_542/2021 précité consid. 4.4; 1C_101/2021 du 13 juillet 2023 consid. 6; 1C_527/2021 précité consid. 4.4; 1C_153/2022 précité consid. 6; 1C_694/2021 précité consid. 5), et les recourants n'apportent pas d'éléments nouveaux qui remettraient en cause celle-ci. En particulier, les récentes publications du groupe consultatif d'experts BERENIS qu'ils ont produites (pièce n° 11: newsletter n° 35 - décembre 2023; pièce n° 5: newsletter n° 36 - mars 2024) ne modifient pas ce constat.

Le groupe BERENIS, convoqué par l'OFEV en 2014 pour lui apporter un soutien technique, réunit des chercheurs de premier plan dans le domaine du rayonnement non ionisant (RNI) au niveau suisse. Il examine en permanence les travaux scientifiques publiés sur le sujet et sélectionne pour une évaluation détaillée ceux qui, de son point de vue, sont ou pourraient être importants pour la protection de l'homme. Ainsi, les risques potentiels devraient être identifiés à temps et, si possible, aucun indice d'une éventuelle nocivité nécessitant une action ne devrait être négligé. Les évaluations de BERENIS sont publiées tous les trimestres sous forme de newsletter. BERENIS suit le principe scientifique selon lequel la fixation de valeurs limites pour les atteintes à l'environnement ne se fait pas sur la base d'une seule étude, mais prend en compte l'ensemble de la littérature publiée (TF 1C_100/2021 précité consid. 5.4.1).

En l'occurrence, on ne saurait retenir de conclusion définitive à partir des résultats de l'étude intitulée "Do electromagnetic fields used in telecommunications affect wild plant species? A control impact study conducted in the field" (M. Czerwiński et al., 2023) produite par les recourants sous pièce n° 6. Ceux-ci ont fait l'objet d'un examen dans la newsletter n° 36 publiée par BERENIS (pièce n° 5): les experts relèvent ainsi que, si cette étude pilote a observé des effets durables de l'exposition à un champ électromagnétique de haute fréquence chez une seule espèce de plante sauvage sur les dix plantes herbacées courantes qui ont fait l'objet de cette recherche, elle ne peut toutefois exclure que d'autres facteurs environnementaux aient influencé le résultat ou masqué un effet dans les autres espèces végétales; ils recommandent dès lors de mener des études complémentaires.

Quant aux autres études et rapports produits par les recourants, en particulier l'édition spéciale de la newsletter publiée par BERENIS en janvier 2021 (pièce n° 12), ils sont antérieurs de plusieurs années à l'arrêt de principe du Tribunal fédéral 1C_100/2021 précité, et on ne voit pas qu'ils seraient de nature à remettre en cause l'appréciation de la situation figurant dans celui-ci.

d) Dans le cas présent, les recourants ne contestent pas que la fiche de données spécifique au site montre que les antennes litigieuses respectent la valeur limite de l'installation (VLInst) déterminante de 5.0 V/m telle qu'elle découle du ch. 64 let. c annexe 1 ORNI. Le service spécialisé de l'administration cantonale, soit la DGE, qui a effectué ses propres calculs, confirme ces données (cf. fiche de vérification DGE du 20 novembre 2023 produite par l'autorité concernée). La CDAP ne voit pas de motifs de s'écarter de cet avis. Confronté à des questions de nature technique, le tribunal s'impose en effet une certaine retenue, notamment à l'égard des préavis de services cantonaux spécialisés, assimilés dans une large mesure à des avis d'experts. Le tribunal ne peut ainsi s'écarter de l'avis du service spécialisé que pour des motifs convaincants (CDAP FO.2023.0006 du 7 février 2024 consid. 3c/bb et les références à AC.2013.0374 du 7 août 2014 consid. 6a; AC.2013.0059 du 26 novembre 2013 consid. 2d). Comme le principe de prévention est réputé observé en cas de respect de la VLInst dans les lieux à utilisation sensibles (LUS; art. 3 al. 3 ORNI) où cette valeur s'applique, il y a lieu d'admettre que les exigences du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions sont respectées.

Mal fondé, le grief doit être rejeté.

3. Les recourants se plaignent également d'une violation du principe de la proportionnalité. Ils s'en prennent ici aussi essentiellement à l'utilisation de la technologie 5G dans l'installation de télécommunication litigieuse, en faisant valoir en substance que cette dernière est dénuée de tout intérêt public dès lors que la population de la commune de Vallorbe bénéficie d'ores et déjà d'un service de télécommunication adéquat et performant avec les technologies 3G et 4G. Ils ajoutent que rien ne prouve que les habitants de la commune seraient demandeurs de la nouvelle technologie 5G. Enfin, ils soutiennent que l'intérêt public à la réalisation de l'installation litigieuse ne saurait l'emporter sur l'intérêt privé des locataires vivant dans l'immeuble sis sur la parcelle n° 1461 de Ballaigues (dont les recourants sont propriétaires) à ne pas subir des effets négatifs sur leur santé par l'exposition au champ électromagnétique émis par l'antenne 5G projetée.

a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées par l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 Cst., le principe de la proportionnalité comporte traditionnellement trois aspects. Tout d'abord, la mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude). Ces derniers ne doivent ensuite pas pouvoir être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). Le principe de la proportionnalité proscrit enfin toute restriction allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2; 137 I 167 consid. 3.6; 136 IV 97 consid. 5.2.2; 135 I 176 consid. 8.1).

b) En l'occurrence, la restriction à la propriété dont se plaignent les recourants repose sur une base légale suffisante et répond en outre à un intérêt public. En effet, la multiplication des antennes de téléphonie mobile découle de l'obligation de couverture prévue dans la Constitution (art. 92 al. 2 Cst.) et précisée par la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10), qui fixe les principes tant d'un service universel sûr que d'une concurrence efficace entre opérateurs (art. 1 al. 2 let. a à c LTC). Dans la mesure où la quantité de données échangées sur les réseaux mobiles est en constante augmentation, on doit admettre que le déploiement du réseau 5G, tout autant que l'amélioration des réseaux de la 3^ème et 4^èmegénérations qui, selon l'OFCOM, sont proches de la saturation, répondent à un intérêt public au sens visé par l'art. 92 al. 2 Cst., respectivement respectent le cadre législatif tracé par la LTC (TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 3.2; CDAP AC.2022.0298 du 18 mars 2024 consid. 5b).

c) En ce qui concerne le respect du principe de la proportionnalité, la jurisprudence constante considère qu'il appartient aux opérateurs de téléphonie mobile de planifier leur propre réseau et de déterminer l'emplacement des antennes nécessaires, les effets qui en découlent sur l'aménagement du territoire ‒ pour autant que les valeurs limites fixées par l'ORNI soient respectées ‒ n'étant pas suffisamment importants pour imposer une adaptation de la planification en vertu du droit fédéral (ATF 142 I 26 consid. 4.2 et les réf. cit.; TF 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 3 et les réf. cit.; 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2 et les réf. cit.). Dans le cas présent, une obligation de planifier les installations de téléphonie mobile ne résulte pas non plus de la législation cantonale ou communale sur l'aménagement du territoire.

Cela étant, d'après la jurisprudence, les installations de téléphonie mobile doivent en priorité être implantées dans les zones à bâtir en vertu du principe fondamental de séparation du milieu bâti et non bâti (ATF 141 II 245 consid. 2.1 et les réf. cit.; TF 1C_371/2020 précité consid. 3.2 et les réf. cit.). A l'intérieur de ces zones, ces installations ne peuvent toutefois être considérées comme conformes à l'affectation de la zone au sens de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) que si leur emplacement et leur configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la zone à bâtir. Une infrastructure peut en outre être considérée comme conforme à l'affectation de la zone si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à bâtir dans son entier et pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173 consid. 5.3; 133 II 321 consid. 4.3.2; TF 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 3.1; cf. ég. CDAP AC.2022.0082, AC.2022.0200 du 20 janvier 2023 consid. 13b; AC.2015.0316 du 12 juillet 2016 consid. 2a; AC.2014.0193 du 4 mars 2015 consid. 4a). On précisera encore que la jurisprudence considère qu'il n'est pas nécessaire de prouver le besoin de couverture lorsque l'installation est projetée en zone à bâtir (TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les réf. cit.).

En l'espèce, il n'est ni douteux ni contesté que la zone mixte d'activités et de logement des art. 73 ss du règlement sur le plan général d'affectation de la commune de Vallorbe (RPGA) constitue une zone à bâtir et que l'installation litigieuse est destinée à desservir la zone à bâtir. Elle est ainsi conforme à l'affectation de la zone en cause. Le droit fédéral n'oblige pas dans un tel cas à examiner des sites alternatifs à l'intérieur de la zone à bâtir (TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 7.7; 1C_650/2019 du 10 mars 2020 consid. 3.3; 1C_685/2013 du 6 mars 2015 consid. 2.1; 1C_642/2013 du 7 avril 2014 consid. 4.1).

Pour le reste, il ressort de la fiche de données spécifique au site qu'à l'endroit du LUS n° 2, qui correspond à l'étage le plus exposé du bâtiment d'habitation occupé par les locataires des recourants sur la parcelle n° 1461 de Ballaigues, l'intensité du champ électrique émis par l'installation litigieuse s'élève selon la prévision à 4.84 V/m, soit une valeur inférieure à la VLInst déterminante de 5.0 V/m fixée par la loi (cf. consid. 2d ci-dessus). Il convient de rappeler que le Conseil fédéral, en imposant le respect de cette valeur (laquelle est sensiblement moins élevée que la VLI), vise à maintenir l'exposition à long terme de la population ‒ et en particulier des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes ‒ à un niveau bas, de manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé qui n'ont pas été scientifiquement prouvés en l'état (cf. consid. 2a ci-dessus). Dans le cas particulier, comme le projet est conçu de façon à ce que la VLInst ne soit pas dépassée dans tous les LUS déterminants, respectant en ceci les exigences du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions applicables au moment de l'octroi de l'autorisation de construire, il s'impose de constater que l'intérêt de la population, et en particulier des personnes logeant dans l'immeuble propriété des recourants, à être protégée des éventuels effets nocifs des rayonnements non ionisants, est suffisamment pris en compte en l'état, et qu'il ne saurait justifier de refuser l'octroi de l'autorisation de construire requise. Ceci d'autant plus que le respect des valeurs limites est garanti sur le long terme, dès lors que, dans les conditions de l'autorisation spéciale de la DGE, reprises dans le permis de construire, il est imposé à l'opérateur de faire procéder, par un organisme indépendant, à des mesures de contrôle dans les 6 mois suivant la mise en exploitation de l'installation dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique. Ces conditions prévoient la transmission du rapport du contrôle à la DGE et elles indiquent d'ores et déjà que des adaptations pourront le cas échéant être imposées, afin que la VLInst ne soit effectivement pas dépassée. La jurisprudence admet généralement la conformité au droit fédéral de pareilles clauses ou conditions (lesquelles sont usuelles et correspondent aux recommandations de l'OFEV; cf. notamment TF 1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid. 4.1), de même qu'elle reconnaît la validité du système de contrôle régulier des émissions de rayonnement non ionisant mis en place par les opérateurs actifs en Suisse, sous la surveillance de l'OFEV (système d'assurance qualité – cf. TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6 et 8, 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 3.3, 1C_282/2008 du 7 avril 2009 consid. 3 et les réf. cit.; CDAP AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7h; AC.2021.0211 du 19 avril 2022 consid. 4d).

Par conséquent, le second moyen soulevé doit également être écarté.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, supportent les frais de justice (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Ils verseront en outre des dépens à la Commune de Vallorbe, laquelle a procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA). Il n'y a en revanche pas lieu d'allouer de dépens à la constructrice, celle-ci n'ayant pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Vallorbe du 14 février 2024 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de Vallorbe à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

Lausanne, le 31 octobre 2024

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.