TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 19 mars 2025

Composition

M. André Jomini, président; M. Philippe Grandgirard et M. Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourants

1.

A.________, à ********,

 

 

2.

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me John-David BURDET, avocat à Lausanne, 

 

 

3.

C.________, à ********, 

représenté par Me John-David BURDET, avocat à Lausanne, 

 

 

4.

D.________, à ********,

 

 

5.

E.________, à ********,

 

 

6.

F.________, à ********,

 

 

7.

G.________, à ********,

 

 

8.

H.________, à ********,

 

 

9.

I.________, à ********,

 

 

10.

J.________, à ********,

 

 

11.

K.________, à ********,

 

 

12.

L.________, à ********,

 

 

13.

M.________, à ********,

 

 

14.

N.________, à ********,

 

 

15.

O.________, à ********,

 

 

16.

P.________, à ********,

 

 

17.

Q.________, à ********,

 

 

18.

R._______, à ********,

 

 

19.

S.________, à ********,

 

 

20.

T.________, à ********,

 

 

 

les recourants nos 4 à 20 agissant par l'intermédiaire de C._______,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Payerne, à Payerne, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,   

  

Constructrice

 

U._______, à ********, représentée par Christophe SAVOY, agent d'affaires breveté à Yverdon-les-Bains,  

  

Propriétaire

 

V._______, à ********.

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A._______ et consort (AC.2024.0146) et recours C._______ et consorts (AC.2024.0165) c/ décision de la Municipalité de Payerne du 25 avril 2024 levant leurs oppositions et délivrant le permis de construire pour un bâtiment artisanal sur les parcelles nos 5610 et 5553 (CAMAC n° 220308).

 

Vu les faits suivants:

A.                     V._______ est propriétaire des parcelles nos 5553 et 5610 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Payerne. Elle a conclu une promesse de vente, portant sur ces deux immeubles, avec U._______.

D'une surface de 1'400 m2, la parcelle no 5553 est libre de construction. D'une surface de 1'315 m2, la parcelle no 5610 supporte un bâtiment industriel (no ECA 2664) de 421 m2, lequel abrite les locaux d'une entreprise de stores (atelier et exposition). Ces deux parcelles adjacentes sont situées au sud-ouest du centre-ville de Payerne, de l'autre côté des voies de chemin de fer. Elles sont bordées sur leurs côtés est et sud-est par le chemin du Bornalet.

Selon le plan général d’affectation (ci-après : PGA) de la commune de Payerne, en vigueur depuis 1982, les parcelles situées à l'ouest du chemin du Bornalet, dont font partie les parcelles nos 5553 et 5610, sont colloquées en zone industrielle, régie par les art. 55 ss du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA), en vigueur depuis 1996. Les parcelles situées du côté est du chemin du Bornalet sont en zone de villas au sud et en zone urbaine de l’ordre non contigu 2 au nord.

B.                     Le 22 décembre 2022, V._______ et U._______ ont déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage décrit ainsi: "Construction d'un bâtiment artisanal avec 4 boxes et dépôts et 1 logement de gardiennage. Aménagement de 13 cases de stationnement extérieures. Installation de panneaux photovoltaïques".

Selon le plan de situation (plan du géomètre) du 22 février 2023 et les plans de l'architecte du 20 décembre 2022, le projet consiste à agrandir le bâtiment existant sur la parcelle no 5610 en le prolongeant sur la parcelle no 5553. L'aménagement de 12 places de stationnement est prévue sur le côté est de la parcelle no 5553, le long du chemin du Bornalet. La dernière place de parc est quant à elle accolée au côté nord-est du nouveau bâtiment. Les places de parc ne sont pas directement accessibles depuis le chemin du Bornalet, mais par un chemin réalisé entre le bâtiment et les places de parc.

 Il ressort du questionnaire intitulé "locaux occupant des travailleurs" adressé à la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) que les futurs locaux seront occupés par une entreprise sanitaire employant neuf personnes (deux personnes qui travailleront sur place et sept ouvriers qui travailleront à l'extérieur sur les chantiers). Les locaux existants continueront à servir à l'entreprise de stores.

C.                     Mis à l'enquête publique du 1er au 30 avril 2023, ce projet a suscité de nombreuses oppositions, dont celles de C._______, D._______, E._______, F._______, G._______, H._______ et I._______, J._______ et K._______, L._______ et M._______, N._______, O._______, P._______, Q._______, R._______ et S._______, et T._______ (ci-après: C._______ et consorts).

Plusieurs opposants habitent le long du chemin du Bornalet. Notamment, C._______ est propriétaire de la parcelle no 2781, située à proximité directe des parcelles nos 5553 et 5610, de l'autre côté du chemin du Bornalet. D._______ est propriétaire de la parcelle no 5415, qui est également située à proximité directe de la parcelle no 5553, de l'autre côté du chemin du Bornalet. Les parcelles d'H._______ (parcelle no 2783) et de G._______ (parcelle no 2785) sont situées plus au sud le long du chemin du Bornalet, à une soixantaine, respectivement une centaine de mètres de la construction litigieuse.

A._______ et B._______ ont également déposé une opposition en temps utile. Ils sont propriétaires de la parcelle no 1083. Cette parcelle est située dans le quartier de villas, à une centaine de mètres au nord-est de la parcelle no 5553.  

Toutes ces parcelles sont en zone de villas, à laquelle un degré de sensibilité au bruit II (ci-après: DS II) a été attribué (cf. art. 6 ch. 4 RPGA).

Ces opposants relevaient notamment un problème d'équipement concernant l'accès au nouveau bâtiment. Selon eux, la voie publique ne serait pas dimensionnée pour accueillir le trafic supplémentaire induit par le projet; la sécurité des piétons en particulier ne serait pas assurée. Ils invoquaient également un problème de saturation des conduites d'évacuation des eaux dans un secteur où se produisent déjà régulièrement des inondations; ce problème serait, selon eux, aggravé en cas de construction du bâtiment projeté.

D.                     Le dossier a été soumis aux services concernés de l'administration cantonale. Les autorisations spéciales requises et les préavis des services cantonaux ont été regroupés dans la synthèse CAMAC no 220308 du 8 mai 2023. En particulier, la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Section assainissement industriel (DGE/DIREV/ASS/A15) a émis un préavis favorable en exposant ce qui suit:

"Boxes

De manière générale, les eaux résiduaires artisanales doivent respecter en tout temps les exigences de l'ordonnance sur la protection des eaux (OEaux).

En cas d'activité générant des eaux chargées en hydrocarbures, en métaux lourds ou en autres polluants, la DGE/DIREV/AI devra être consultée dans le cadre d'une enquête complémentaire afin qu'elle puisse se déterminer quant aux éventuelles mesures de protection des eaux requises.

Dépôts

En cas de stockage de récipients contenant plus de 20 litres de liquides pouvant polluer les eaux (par ex. huiles, solvants, acides), ceux-ci doivent être stockés sur un bac de rétention ou dans un local étanche équipé d'un seuil. La capacité de rétention doit correspondre au volume du plus grand des récipients entreposés. En outre, seuls les liquides chimiquement compatibles peuvent être retenus dans un même volume.

[...]"

La Direction générale de l'environnement (Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division air, climat et risques technologiques - DGE/DIREV/ARC), a également donné un préavis favorable avec la motivation suivante, s'agissant de la lutte contre le bruit:

"Bruit des installations techniques

L'annexe No 6 de l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers (bruits d'exploitation).

Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé par les installations techniques des immeubles (chauffage, ventilation, climatisation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le trafic sur l'aire d'exploitation.

Dans le cas de cette nouvelle construction, les niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas dépasser les valeurs de planification (art. 7 OPB).

Isolation phonique du bâtiment

L'isolation phonique des bâtiments doit répondre aux exigences de la norme SIA 181:2020 de la Société suisse des ingénieurs et des architectes (art. 32 OPB).

[...] "

E.                     Le 13 septembre 2023, la Municipalité de Payerne (ci-après: la municipalité) a organisé une séance de conciliation avec les opposants. Lors de celle-ci, elle a indiqué avoir mandaté le bureau d'ingénieurs civils W._______ pour l'étude du réseau des canalisations du secteur sud-ouest de la commune, notamment la mise en séparatif de l'entier de ce secteur et le dimensionnement des collecteurs pour garantir une évacuation satisfaisante des eaux, et le bureau X._______ afin d'établir un concept global de mobilité pour le territoire communal. S'agissant de la mobilité, pour le chemin du Bornalet, la municipalité a exposé les démarches déjà réalisées (suppression de deux places de parc situées dans la partie nord du chemin du Bornalet) et à réaliser (suppression de deux autres places de parc également situées dans la partie nord du chemin), ainsi que les études en cours, notamment la réalisation d'une place d'évitement sur la parcelle no 708 - située au nord des parcelles nos 5610 et 5553 - et l'élargissement de la chaussée, notamment au moyen d'une servitude de passage public à pied et pour tous véhicules qui grèverait les parcelles nos 5610 et 5553.

Des comptages ont été effectués sur le chemin du Bornalet à l'ouest de la parcelle no 714 - parcelle située au nord-est des parcelles nos 5610 et 5553 - pendant une semaine en 2018 (début novembre) et en 2023 (fin septembre). Il ressort de ces comptages qu'en 2018, 954 véhicules, soit 136 véhicules par jour, ont emprunté ce chemin en direction du centre-ville (direction nord), et 852 véhicules, soit 122 véhicules par jour, l'ont emprunté en direction de la rue des Jumelles (direction sud), et qu'en 2023, 1'054 véhicules, soit 151 véhicules par jour, ont emprunté ce chemin en direction du centre-ville et 799 véhicules, soit 114 véhicules par jour, l'ont emprunté en direction de la rue des Jumelles.

F.                     Selon le plan d'implantation et canalisations de l'architecte modifié après l'enquête publique et soumis à la municipalité le 24 janvier 2024, la place de parc prévue au nord-est du bâtiment a été supprimée. Ce plan figure l'entrée des véhicules par le nord-est de la parcelle no 5553 et leur sortie par le sud-est, ainsi que les douze places de parc (pavés filtrants), séparées du chemin du Bornalet par un muret ou une bordure. Ce plan montre également la nouvelle limite de propriété le long du chemin du Bornalet.

G.                     Par une décision rendue le 25 avril 2024, la municipalité a levé les oppositions et elle a délivré le permis de construire sollicité. Ce dernier est soumis aux conditions fixées dans la synthèse CAMAC du 8 mai 2023, ainsi qu’à plusieurs conditions fixées par la municipalité, dont celle-ci:

"Une servitude de passage public à pied et pour tous véhicules sur les parcelles RF no 5610 & 5553 (voir plan d'implantation du 24.04.2024) devra faire l'objet d'une mise à l'enquête publique aux frais de la Commune de Payerne. Les travaux ne pourront commencer avant l'inscription de cette servitude au Registre foncier."

S'agissant des eaux usées et des eaux claires, la municipalité a notamment précisé dans le permis de construire que le système séparatif est exigé et qu'il devra être exécuté pour l'ensemble des bâtiments jusqu'aux équipements communaux. En ce qui concerne les eaux de ruissellement, elle a relevé que le territoire communal étant considéré comme peu propice à l'infiltration des eaux, des mesures de rétention doivent être prises afin de régulariser les écoulements en cas de fort débit par temps de pluie, soulageant ainsi également les canalisations communales. Elle a également exigé qu'un trop-plein de sécurité soit installé et que celui-ci ne soit en aucun cas raccordé aux canalisations d'eaux usées ou d'eaux mixtes.

H.                     Le 21 mai 2024, A._______ et B._______ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.2024.0146.

Le 31 mai 2024, C._______ et consorts ont également recouru contre cette décision devant la CDAP, en concluant à son annulation. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.2024.0165.

La municipalité a déposé des réponses les 13 août 2024 (AC.2024.0146), respectivement 27 août 2024 (AC.2024.0165), concluant au rejet des deux recours, dans la mesure de leur recevabilité.

Dans ses réponses du 16 août 2024, U._______ conclut au rejet des deux recours.

V._______ n'a pas déposé de réponse dans le délai qui lui était imparti. 

I.                       Le 29 août 2024, le juge instructeur a prononcé la jonction des causes AC.2024.0146 et AC.2024.0165.

J.                      Dans leur réplique du 11 octobre 2024, les recourants A._______ et B._______, ainsi que C._______, désormais représentés par le même avocat, confirment leurs conclusions. Ils requièrent en outre plusieurs mesures d'instruction, dont la mise en œuvre d'une étude de trafic.

Sur requête du juge instructeur, l'autorité intimée a produit une copie du plan et du règlement de la zone réservée "secteur Bornalet" mis à l'enquête publique du 14 février au 14 mars 2024, ainsi que du rapport 47 OAT de février 2024. Elle a également produit une copie du plan d'évacuation des eaux (PGEE) du 29 juillet 2005 intitulé "cadastre des canalisations existantes- réseau primaire" et du PGEE du 29 juillet 2005 intitulé "concept futur d'évacuation des eaux - réseau primaire".

Le 4 décembre 2024, les recourants A._______ et B._______ ainsi que C._______  ont produit un rapport daté du même jour du bureau Y._______, qu'ils ont mandaté afin qu'il effectue une étude portant sur l'accessibilité aux parcelles litigieuses par le chemin du Bornalet et la rue de la Vieille-Tuilière (ci-après: rapport Y._______). Ils ont également produit trois photographies de camions circulant sur le chemin du Bornalet. Le 31 décembre 2024, l'autorité intimée s'est déterminée sur ce rapport.

K.                     En date du 11 décembre 2024, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties, qui ont ainsi pu être entendues dans leurs explications.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les deux recours ont été déposés en temps utile (art. 95 LPA-VD) et ils respectent les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): selon la lettre a de cet article, elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (à propos de l'intérêt digne de protection, cf. notamment, dans la jurisprudence fédérale, ATF 141 II 50 consid. 2.1, 137 II 40 consid. 2.3). A propos du recours des voisins contre une autorisation de construire, la jurisprudence relative à l'art. 75 let. a LPA-VD (ou à des règles analogues du droit fédéral) retient que l'intérêt digne de protection implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, de manière à exclure l'action populaire (ATF 143 II 506 consid. 5.1, ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2022.0332 du 23 février 2024 consid. 1b, AC.2021.0312 du 31 mars 2022). L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (ATF 143 II 506 consid. 5.1). Le critère de la proximité géographique, ou du voisinage direct, fondant un rapport étroit, est en principe réalisé quand la distance entre le terrain litigieux et l'immeuble du recourant n'est pas supérieure à 100 m (TF 1C_418/2024 du 6 février 2025 consid. 2.1 et les réf. cit.). Lorsque la distance est plus importante, il faut que l'atteinte soit rendue plausible en fonction des données ou des circonstances concrètes, qui doivent faire l'objet d'une appréciation globale. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3; TF 1C_353/2024 du 8 août 2024 consid. 3; AC.2024.0075 du 17 avril 2024 et les réf. cit.; AC.2022.0323 du 23 février 2024 consid. 2 et les réf. cit.).

En l'espèce, C._______ et D._______ sont propriétaires de maisons voisines du bâtiment projeté. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond, sans qu'il soit nécessaire d'examiner la situation des autres recourants; leur qualité pour agir peut demeurer indécise.

2.                      Les recourants soutiennent que la municipalité aurait dû examiner à titre préjudiciel la validité du PGA, lequel date de plus de 40 ans, avant d'autoriser la construction de ce nouveau bâtiment en zone industrielle.

La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a fait l'objet d'une importante révision qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (première étape de la révision de la LAT, ou LAT 1). Le législateur a en particulier revu les dispositions relatives à la zone à bâtir (art. 15 et 15a LAT) dans le but de réduire les zones à bâtir surdimensionnées et de mieux utiliser les réserves de terrain à bâtir. Afin de mettre en œuvre ces principes de la loi fédérale, le plan directeur cantonal (PDCn) a été complété, avec notamment une nouvelle mesure A11 ("zones d'habitation et mixtes"). Cette adaptation du PDCn a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Lorsque le plan d'affectation est ancien, les autorités sont parfois amenées à se demander si le classement d'un terrain en zone à bâtir est toujours valable, singulièrement dans les situations où le droit fédéral prescrirait actuellement un redimensionnement de cette zone. Cette question peut se poser à l'occasion de l'examen d'une demande de permis de construire. On parle alors de contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application. En raison de la nature juridique du plan d'affectation, un instrument qui requiert une certaine stabilité (cf. art. 21 al. 2 LAT), la jurisprudence constante retient que ce contrôle est en principe exclu ou, en d'autres termes, admis seulement à titre exceptionnel (ATF 145 II 83 consid. 5.1; ATF 144 II 41 consid. 5.1; TF 1C_84/2023 du 6 mai 2024 consid. 4.1, 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.2; AC.2023.0343 du 6 décembre 2024 consid. 7).

La municipalité ne s'est pas prononcée sur cette question dans la décision attaquée car elle n'avait en réalité pas à le faire. Une procédure de révision du PGA a été engagée par les autorités communales pour mettre en œuvre la mesure A11 du PDCn. Il n'est pas exclu que la surface des zones à bâtir dans le secteur du Bornalet soit réduite dans le futur plan d'affectation communal (PACom). La municipalité a toutefois prévu des mesures conservatoires (voir le titre des art. 46 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) pour éviter que de nouvelles constructions, dans ce secteur, ne puissent entraver le redimensionnement de la zone à bâtir. Elle a ainsi mis à l’enquête, du 14 février au 14 mars 2024, une zone réservée au sens des art. 27 LAT et 46 LATC.  La parcelle no  5553 n’est, d'après le projet figurant au dossier, pas incluse dans le périmètre de la zone réservée mise à l’enquête. Au cas où ce périmètre serait étendu sur tout ce secteur de zone industrielle, on devrait alors constater que la réglementation prévue par la municipalité permet la délivrance de certains permis de construire sans compromettre la mise en œuvre de la mesure A11 sur le territoire communal. Il en va ainsi de projets de construction élaborés avant la publication de la zone réservée. Précisément, l'art. 3 al. 3 du règlement de la zone réservée dispose que "les projets de construction qui ont été soumis à une enquête publique avant l'enquête publique de la présente zone réservée ne sont pas concernés par celle-ci". C'est bien le cas du projet litigieux, mis à l'enquête publique plus d'une année avant la zone réservée du secteur du Bornalet. A cela s’ajoute que le projet litigieux est modeste et qu’il consiste à agrandir un bâtiment artisanal existant. Après les premières démarches accomplies en vue de l'établissement du nouveau PACom, la municipalité était ainsi fondée à se prononcer sur la demande de permis de construire en appliquant le régime de l'actuel plan général d'affectation (adopté après l'entrée en vigueur de la LAT). Il lui incombait donc de s'assurer de la conformité du projet de construction aux dispositions légales et réglementaires applicables (cf. art. 104 al. 1 LATC).

3.                      Les recourants font valoir que l'infrastructure routière serait insuffisante pour absorber le trafic supplémentaire généré par le projet litigieux. Ils relèvent que l'augmentation du trafic entraînerait un sérieux danger pour les autres usagers de la route, en particulier les enfants et les personnes âgées, au vu notamment de l'absence de trottoir et du manque de largeur de la chaussée. Ils craignent également que le trafic de camions augmente et que le croisement devienne très difficile, voire impossible.

a) L'art. 22 al. 2 let. b LAT soumet la délivrance d'une autorisation de construire à la condition que le terrain soit équipé. Tel est le cas selon l'art. 19 al. 1 LAT, lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès. En droit cantonal, l'art. 104 al. 3 LATC prévoit que la municipalité n'accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique.

Selon la jurisprudence, une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Il faut aussi que la sécurité des usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours et de voirie soit assuré. La loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (ATF 121 I 65 consid. 3a; TF 1C_304/2022 du 10 août 2023 consid. 4.1 et les réf. cit.). Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (cf. notamment AC.2022.0387 du 4 septembre 2023 consid. 4a et les réf. cit.; AC.2020.0098 du 9 mars 2021 consid. 3a). Dans le cadre de l'interprétation et de l'application de la notion d'accès suffisant, les autorités communales disposent d'une importante marge d'appréciation, en particulier quand il s'agit d'évaluer les circonstances locales (cf. TF 1C_216/2021 du 21 avril 2022 consid. 4.1, 1C_382/2018 du 10 juillet 2019 consid. 5.1 et les réf. cit.).

b) En l'occurrence, les parcelles nos 5553 et 5610 sont accessibles depuis le centre-ville en empruntant, depuis la rue de la Boverie, la rue de la Vieille-Tuilière, puis, après un passage à niveau, le chemin du Bornalet. Cette route est ouverte à la circulation dans les deux sens et se termine au sud par une impasse, ou plus précisément elle débouche sur des chemins de remaniement. La vitesse y est limitée à 50 km/h. Il existe un itinéraire alternatif lorsqu’on quitte les parcelles nos 5553 et 5610, qui consiste à ne pas emprunter le passage à niveau juste après avoir quitté le chemin du Bornalet, et à passer par la rue de la Vieille-Tuilière en direction du nord-est. Cette route, qui est à sens unique, débouche sur la route cantonale (rue de la Vignette). Depuis là, il est possible de se rendre au centre-ville, après un passage à niveau (au nord), ou de rejoindre la route de Fribourg (au sud). La rue de la Vieille-Tuilière et le chemin du Bornalet permettent également aux recourants d’accéder à leurs maisons. Le quartier de villas est cependant directement accessible depuis la route cantonale (rue de la Vignette) par le sentier des Vignettes – un panneau de signalisation "interdiction de passer, riverains autorisés" étant implanté au début de ce chemin -, puis par la rue des Jumelles (laquelle est également réservée aux riverains), qui débouche sur le chemin du Bornalet à une trentaine de mètres au nord-est de la parcelle no 5553.  

L’autorité intimée admet que tant la rue de la Vieille-Tuilière que le chemin du Bornalet sont étroits. Elle considère cependant que la visibilité y est bonne, et que ces deux routes offrent des possibilités de croisement suffisantes aux véhicules qui les empruntent. Elle ajoute que selon les comptages auxquels elle a fait procéder, le trafic est resté relativement stable sur ce tronçon durant les cinq dernières années.

Les recourants produisent une étude de trafic réalisée par le bureau Y._______ sur l'accessibilité à la parcelle litigieuse par le chemin du Bornalet et la rue de la Vieille-Tuilière. L’auteur de ce rapport - qui s’est fondé sur des évaluations de trafic de 50 à 100 véhicules par heure, en effectuant une projection sur la base du nombre de places de stationnement à disposition dans le secteur - retient que "l’aménagement actuel des voies de circulation desservant ce quartier présente des insuffisances impactant en particulier les piétons".

Dans son rapport, l’auteur a distingué quatre tronçons sur le chemin du Bornalet, à savoir :

" De son origine à l'intersection avec la rue de la Vieille-Tuilière jusqu'au premier virage, soit une longueur d'environ 125 mètres, le chemin présente une largeur variant de 5,40 à 7,40 mètres avec une bande longitudinale piétons d'une largeur comprise entre environ 1,50 et 1,80 mètres;

Du premier virage jusqu'à l'intersection avec la rue des Jumelles, sur une longueur d'environ 225 mètres, la largeur de la chaussée est comprise entre 4,80 et 5,40 mètres avec une bande longitudinale piétons dont la largeur est d'environ 1,50 à 1,80 mètres;

De l'intersection avec la rue des Jumelles jusqu'au deuxième virage, soit une longueur d'environ 65 mètres, le tronçon se rétrécit à environ 4,80 à 5,0 mètres avec un accotement d'un côté et la bande longitudinale piétons est elle réduite entre 1,30 à 1,50 mètres;

Finalement, le dernier tronçon au-delà du deuxième virage, sur une longueur d'environ 130 mètres présente une largeur d'environ 3,70 à 3,90 mètres sans bande longitudinale pour les piétons […]".

Il relève que le croisement entre deux véhicules de tourisme nécessite une largeur de 5,10 mètres à une vitesse de 50 km/h (cf. Fiche info 6/2017, intitulée Cas de croisements et largeur de chaussée éditée par Mobilité piétonne Suisse), de sorte que pour se croiser, les véhicules doivent empiéter sur la bande longitudinale pour piétons. Il ajoute que le faible rayon du premier virage du chemin du Bornalet et l'absence de surlargeur de la chaussée peuvent également conduire à ce que la partie arrière des véhicules avec remorques empiètent sur la voie en contresens ou sur la bande longitudinale pour piétons. Il critique également la rue de la Vieille-Tuilière, en relevant qu'elle présente une largeur de 5,40 mètres environ (+/-60 cm) et qu'il est difficile aux véhicules de se croiser lorsqu'ils se trouvent au carrefour avec le chemin du Bornalet.

Il est vrai que la largeur de la chaussée sur le chemin du Bornalet est relativement étroite, suivant les endroits. Des améliorations ont toutefois déjà été entreprises, puisque les places de parc qui réduisaient pratiquement la largeur de la chaussée sur le premier tronçon au nord ont été supprimées ou sont sur le point de l'être. La possibilité de créer une place d'évitement sur la parcelle no 708 est également envisagée. Il peut dès lors arriver que les conducteurs doivent s'arrêter pour laisser passer un véhicule arrivant en sens inverse, mais cela ne doit toutefois pas présenter de difficultés particulières, compte tenu de la bonne visibilité existant sur ce chemin. A cela s'ajoute que selon les comptages effectués pendant une semaine en septembre 2023, le trafic sur le chemin du Bornalet est vraisemblablement inférieur à 300 véhicules par jour. S'agissant plus précisément des camions, les comptages montrent que durant cette semaine, moins de cinquante camions ont circulé sur cette route. La construction d'un bâtiment artisanal avec un logement de gardiennage et douze places de parc n'entraînera pas une augmentation significative de ce trafic. Quant à  la charge de trafic supplémentaire que pourrait entraîner la réalisation du projet de construction (deux bâtiments avec 47 places de parc) prévu sur la parcelle no 714, elle sera de modeste importance et elle sera surtout concentrée sur les deux premiers tronçons du chemin du Bornalet.

Les véhicules se rendant sur la parcelle no 5553 pourront y accéder par le nord-est et manœuvrer sur la place prévue au nord-est du bâtiment projeté. Par ailleurs, les places de parc prévues ne seront pas directement accessibles depuis le chemin du Bornalet, de sorte que leurs utilisateurs ne devront pas effectuer des manœuvres sur la route. L'accès à la route ne créera quant à lui pas de danger particulier par-rapport à la situation existant déjà actuellement, étant donné que les véhicules sortiront en marche avant, que la visibilité est bonne et que le trafic est faible (TF 1C_664/2021 du 28 juillet 2022 consid. 3.3.1; AC.2023.0329 du 23 août 2024 consid. 7). Les recourants ne critiquent au demeurant pas ces aménagements.

Le projet a été légèrement remanié par la constructrice après l'enquête publique, la place de parc prévue au nord-est du bâtiment ayant été supprimée. Cette modification, qui facilitera les manœuvres des véhicules sur la parcelle, n'a pas d'effet sur les conditions d'accès et elle n'entraîne aucune atteinte nouvelle aux intérêts des recourants. La municipalité pouvait donc l'inclure dans son autorisation sans ordonner préalablement une enquête publique complémentaire (application des principes de la proportionnalité et de l'économie de la procédure; cf. AC.2023.0329 du 23 août 2024 consid. 7).

S'agissant de la sécurité des piétons, il est vrai que le chemin du Bornalet ne dispose pas de trottoir. Il est en revanche équipé d’une bande longitudinale pour piétons au sens de l’art. 41 al. 3 de l’ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR; RS 714.11), qui, conformément à cette disposition, ne peut être empruntée par les véhicules que si la circulation des piétons ne s’en trouve pas entravée. Cet espace assure ainsi aux piétons un cheminement relativement sûr, ce d'autant plus que la visibilité est bonne sur tout le tracé du chemin. La réalisation du projet devrait en outre améliorer leur sécurité, puisque le début des travaux est conditionné à la constitution d'une servitude de passage public à pied et pour tout véhicule sur les parcelles nos 5553 et 5610, le long du chemin du Bornalet, ce qui permettra l'élargissement de la route et éventuellement la construction d'un trottoir selon les intentions de la municipalité (cf. décision du 25 avril 2024 et mémoires de réponse des 13 et 27 août 2024). Le chemin du Bornalet n’est par ailleurs pas un cheminement ordinaire pour les piétons qui se rendent dans le quartier de villas plus facilement accessible par la rue des Jumelles. Les problèmes de sécurité pour les piétons sont ainsi localisés sur le premier tronçon du chemin du Bornalet (depuis le carrefour avec la rue de la Vielle-Tuilière jusqu’à la parcelle no 714, soit sur un peu plus d'une centaine de mètres), où il y a quelques maisons. Or, la route à cet endroit est relativement large (largeur minimale de 5,40 mètres). A cela s'ajoute que selon toute probabilité, les véhicules s’engageant sur ce premier tronçon, après avoir obliqué après le passage à niveau, circulent à une vitesse sensiblement inférieure à la vitesse actuellement autorisée (50 km/h). Il en va de même pour les véhicules arrivant depuis les parcelles nos 5553 et 5610, qui auront dû prendre un virage avant de s'engager sur ce tronçon rectiligne.

La rue de la Vielle-Tuilière ne présente pas non plus de danger particulier, dans la mesure où même si elle est étroite, la visibilité y est bonne et le croisement toujours possible, même si pour cela, il faut s'arrêter pour laisser passer le véhicule venant en sens inverse. On comprend certes la critique des recourants selon laquelle la fermeture du passage à niveau crée des embouteillages aux heures de pointe. Cette situation ne révèle toutefois pas un problème d'équipement au sens de l'art. 19 LAT. Elle n'est du reste pas insolite dans un milieu urbain.

Il est ainsi établi que les parcelles nos 5553 et 5610 sont dotées, en voies d'accès, d'un équipement suffisant, étant desservie d'une manière adaptée à l'utilisation prévue. Les éléments du dossier et les constatations faites à l'inspection locale suffisent pour statuer sur ce point. Il n'est donc pas nécessaire d'ordonner l'expertise en matière de circulation requise par les recourants, étant du reste rappelé qu'ils ont finalement eux-mêmes versé au dossier un rapport Y._______.

Par ailleurs, l'art. 19 LAT n'exige pas que la voie de desserte soit praticable sans difficultés ni inconvénients pour le trafic extraordinaire et temporaire qu'engendreront les travaux de construction du bâtiment projeté (cf. TF 1C_416/2012 du 6 décembre 2012 consid. 5).

4.                      Les recourants craignent également que le trafic supplémentaire sur le chemin du Bornalet, ainsi que les activités artisanales, entraînent d'importantes nuisances sonores dans leur quartier d’habitation.

a) Au regard des dispositions de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement  (LPE; RS 814.01), le bâtiment projeté en zone industrielle constitue une installation (cf. art. 7 al. 7 LPE) produisant des immissions de bruit.

L'art. 25 al. 1 LPE dispose que des nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage; l’autorité qui délivre l’autorisation peut exiger un pronostic de bruit. Pour une installation industrielle ou artisanale, les immissions de bruit extérieur peuvent provenir des machines, de la manutention des marchandises dans les ateliers ou encore du trafic sur l'aire d'exploitation. Elles sont évaluées sur la base de l'annexe 6 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), où sont fixées les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers.

Comme les locaux litigieux sont destinés à être occupés durant la journée, il suffit de déterminer si les valeurs de planification pour le jour - étant précisé que la période de jour est comprise entre 7h et 19h selon l’annexe 6 OPB -, peuvent être respectées. Elles sont fixées à 55 dB(A) pour la zone de villas où se trouvent les maisons des recourants (DS II) les plus proches du projet. Les recourants ne prétendent pas que les bruits provenant des locaux d’une entreprise sanitaire et d’une entreprise de stores seraient excessifs, la qualité de l'isolation phonique des bâtiments n'étant pas mise en cause; leurs griefs visent en réalité le bruit du trafic sur l'aire d'exploitation (cf. ch. 1 al. 1 let. c de l'annexe 6 OPB), causé par les véhicules des entreprises, des employés et des clients utilisant le chemin créé sur la parcelle et les places de stationnement. Or selon l'expérience générale, il est clair que la circulation des véhicules sur la parcelle, rejoignant et quittant les places de stationnement – même si certains d'entre eux font davantage que deux mouvements quotidiens –, ne provoque pas des immissions dépassant la valeur de planification dans les villas voisines (étant rappelé que la limite de 55 dB(A) n'est pas fixée pour des nuisances ponctuelles, car il s'agit d'un niveau d'évaluation tenant compte du bruit moyen produit pendant la journée). Le service cantonal spécialisé (la Direction générale de l'environnement, Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques [DGE/DIREV/ARC]) a également évalué ces immissions de bruit, retenant l'absence de violation des normes de l'OPB (voir son préavis figurant dans la synthèse CAMAC). Aussi l'autorité intimée pouvait-elle statuer sans requérir de la constructrice qu'elle présente un pronostic de bruit (ATF 137 II 30 consid. 3.4; TF 1C_80/2017 du 20 avril 2018 consid. 4.1).

b) L'évaluation des nuisances sonores engendrées par le trafic sur les routes d'accès au quartier doit quant à elle être examinée au regard des exigences de l'art. 9 let. a OPB, qui dispose que "l'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication" (TF 1C_222/ 2019 du 4 septembre 2020 consid. 6.2; AC.2023.0113 du 29 mai 2024 consid. 3c; AC.2019.0295 du 19 juin 2020 consid. 5).

Dans cette hypothèse, les immissions de bruit sont déterminées selon les prescriptions de l'annexe 3 de l'OPB (bruit du trafic routier) et ce ne sont pas les valeurs de planification, mais les valeurs limites d'immission (VLI) qui doivent en principe être respectées. Pour un DS II, les VLI sont de 60 dB(A) le jour et 50 dB(A) la nuit. En l’occurrence, l’augmentation du trafic provoquée par les activités prévues dans le bâtiment litigieux aura lieu pendant les heures de travail, soit uniquement pendant la journée, étant précisé que le trafic de jour est le trafic compris entre 6h et 22h selon l’annexe 3 OPB. L'établissement d'un pronostic de bruit spécifique n'est pas nécessaire car on peut se fonder sur les données du cadastre du bruit routier (cf. art. 37 OPB – ces données figurent sur les plans du guichet cartographique cantonal). En l'occurrence, le cadastre du bruit indique des niveaux Lr entre 45 et 50 dB (A) voire inférieurs à 45 dB (A) le long du chemin du Bornalet, là où se trouvent les habitations voisines du bâtiment projeté. L'utilisation accrue de cette route, après la construction du bâtiment litigieux, n'est à l'évidence pas de nature à augmenter les immissions de bruit, de 10 à 15 dB(A) durant la journée, pour dépasser la VLI de 60 dB(A); il faudrait une augmentation considérable du trafic pour un tel accroissement du niveau Lr.

Il s’ensuit que ce grief relatif aux nuisances sonores doit être rejeté.

5.                      Les recourants font également valoir que les collecteurs des eaux sont déjà saturés dans ce secteur, où se produiraient fréquemment des inondations.

a) Selon l’art. 19 al. 1 in fine LAT, pour qu’un terrain soit considéré comme équipé, il doit également être desservi d’une manière adaptée à l’utilisation prévue par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l’évacuation des eaux usées (cf. aussi aux art. 53 al. 1 let. c et 104 al. 3 LATC).

L'art. 7 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose ce qui suit:

"Art. 7 Evacuation des eaux

1Les eaux polluées doivent être traitées. Leur déversement dans une eau ou leur infiltration sont soumis à une autorisation cantonale.

2Les eaux non polluées doivent être évacuées par infiltration conformément aux règlements cantonaux. Si les conditions locales ne permettent pas l’infiltration, ces eaux peuvent être déversées dans des eaux superficielles; dans la mesure du possible, des mesures de rétention seront prises afin de régulariser les écoulements en cas de fort débit. Les déversements qui ne sont pas indiqués dans une planification communale de l'évacuation des eaux approuvée par le canton sont soumis à une autorisation cantonale.

3Les cantons veillent à l’établissement d’une planification communale et, si nécessaire, d’une planification régionale de l’évacuation des eaux."

L'art. 12 al. 3 LEaux précise que les eaux non polluées dont l'écoulement est permanent ne doivent pas être amenées, directement ou indirectement, à une station centrale d'épuration. L'art. 76 LEaux prévoit que les cantons veillent à ce que, dans un délai de quinze ans au plus à compter de l'entrée en vigueur de cette loi, les eaux non polluées à écoulement permanent (art. 12 al. 3 LEaux) qui diminuent l'efficacité d'une station d'épuration n'y soient plus amenées. Ce délai ne s'applique pas pour la mise en séparatif des eaux claires dont l'écoulement n'est pas permanent. Le système de mise en séparatif pour les eaux de ruissellement ou les eaux claires pluviales devrait toutefois aussi être adopté pour les nouvelles installations ou lors de travaux d'assainissement (Hans W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, 2008, p. 128 s; TF 1C_244/2009 du 1er février 2010 consid. 3.3.2).

Au niveau cantonal, les art. 12a et 12b de la loi du 13 décembre 1989 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01) précisent que le déversement d'eaux claires dans les cours d'eau ou leur infiltration dans le sous-sol est soumise à l'autorisation du département (art. 12a al. 1 LPDP) et que les eaux claires provenant de l'étanchéification de surface doivent en principe être réinfiltrées dans le sous-sol et ne peuvent qu’exceptionnellement - soit pour des raisons hydrogéologiques impérieuses - être évacuées par le réseau des canalisations (art. 12b LPDP). L'art. 20 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31) précise que les communes ont l'obligation d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leur territoire (al. 1) et d'organiser la réinfiltration, la rétention ou la collecte et l'évacuation des eaux claires provenant de leur territoire (al. 2). L'art. 21 LPEP prévoit que les communes doivent établir un plan général d'évacuation des eaux (PGEE) soumis à l'approbation du département.

L'art. 5 de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201) prévoit également que les cantons veillent à l'établissement de plans généraux d'évacuation des eaux (PGEE) qui garantissent dans les communes une protection efficace des eaux et une évacuation adéquate des eaux en provenance des zones habitées (al. 1). Au besoin, le PGEE est adapté en fonction du développement des zones habitées (al. 3 let. a).

La Commune de Payerne est dotée d’un règlement sur l'évacuation et le traitement des eaux, en vigueur depuis le 1er janvier 2011, et d’un PGEE (réseau primaire) du 29 juillet 2005. Il ressort de ce plan que le secteur où se trouvent les parcelles litigieuses n'est pas équipé de canalisations d'eaux claires (EC) et d'eaux usées (EU) en séparatif, mais uniquement de canalisations d'eaux mélangées (collecteur unitaire).  

b) En l'occurrence, l'autorité intimée a imposé dans le permis de construire le système séparatif des eaux claires et usées pour l'ensemble des bâtiments jusqu'aux équipements communaux, ainsi que des mesures de rétention, afin de régulariser les écoulements en cas de fort débit par temps de pluie et soulager ainsi les canalisations communales. Elle a également exigé qu'un trop-plein de sécurité soit installé et que celui-ci ne soit en aucun cas raccordé aux canalisations d'eaux usées ou d'eaux mixtes. Elle a ainsi imposé à la constructrice les mesures nécessaires et suffisantes pour l'évacuation des eaux de son bien-fonds. Les exigences posées à l'art. 19 LAT et 104 al. 3 LATC sont ainsi respectées en ce qui concerne l'équipement de raccordement des parcelles nos 5610 et 5553.   

S'agissant de l'équipement public, l'autorité intimée a mandaté un bureau d'ingénieurs civils afin d'étudier les mesures à prendre pour améliorer l'évacuation des eaux dans le secteur sud-ouest de la commune, dont font précisément partie les parcelles nos 5610 et 5553. La mise en séparatif devrait être réalisée à bref délai (sous le chemin du Bornalet). Il apparaît ainsi que l'autorité intimée a pris les mesures adéquates pour adapter le réseau des canalisations; les nouveaux collecteurs d'eaux claires pourront favoriser l'évacuation des eaux qui, en cas de fortes pluies, ruissellent depuis le quartier de villas des recourants. En définitive, les éléments du dossier – qu'il n'y a pas lieu de compléter – démontrent que ce secteur comprenant un quartier d’habitation et une zone industrielle doit être considéré comme suffisamment équipé au sens du droit fédéral, de telle sorte que la municipalité pouvait délivrer le permis de construire requis (cf. AC.2022.0058 du 12 décembre 2022 consid. 9 et les réf. cit.; AC.2022.0039 du 17 novembre 2022 consid. 3).

Le grief relatif à l'équipement de la parcelle en conduites pour l’évacuation des eaux est dès lors également rejeté.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des deux recours, dans la mesure où ils sont recevables, et à la confirmation de la décision attaquée.

Un émolument judiciaire est mis à la charge des recourants A._______ et B._______, ainsi que C._______ et consorts, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci supporteront également une indemnité de dépens en faveur de la Commune et de U._______, chacune ayant procédé par un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD). V._______ n'a pas droit à des dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Les recours sont rejetés, dans la mesure où ils sont recevables.

II.                      La décision de la Municipalité de Payerne du 25 avril 2024 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants A._______ et B._______.

IV.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants C._______ et consorts.

V.                     Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Payerne à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A._______ et B._______, solidairement entre eux.

VI.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Payerne à titre de dépens, est mise à la charge des recourants C._______ et consorts, solidairement entre eux.

VII.                  Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à U._______ à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A._______ et B._______, solidairement entre eux.

VIII.                 Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à U._______ à titre de dépens, est mise à la charge des recourants C._______ et consorts, solidairement entre eux.

Lausanne, le 19 mars 2025

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.