TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 septembre 2025

Composition

M. Alain Thévenaz, président; M. Jean-Claude Pierrehumbert et Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Forel (Lavaux), à Forel (Lavaux).   

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 24 juin 2024 constatant le caractère illicite des constructions et installations, ainsi que d'une activité de paysagiste sur la parcelle n° 1034 à Forel (Lavaux).

 

Vu les faits suivants:

A.                      A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1034 du registre foncier de la Commune de Forel (Lavaux) située au lieu-dit en Mau Paccot, le long du Chemin des Planches à Michoud, au milieu des champs agricoles. Cette parcelle, d’une surface totale de 16'460 m2, est construite d’un hangar ECA n° 714 d'une surface au sol de 189 m2 et d’un accès, place privée de 209 m2. Le solde de la surface de la parcelle est en nature de jardin (372 m2) et de champ, pré, pâturage (15'690 m2). Le bien-fonds est affecté en zone agricole, d’après le plan général d’affectation de la Commune de Forel (Lavaux) et le règlement sur le plan général d’affectation et la police des constructions adopté par le Conseil communal le 1er juillet 2003 et approuvé par le département des infrastructures les 4 avril 2005 et 4 décembre 2003. Le hangar précité est construit à quelques dizaines de mètres de l’habitation de son propriétaire, également en zone agricole, de l'autre côté du Chemin des Planches à Michoud.

B.                     Le 14 septembre 2023, agissant par l’intermédiaire du notaire qu’il avait mandaté, A.________ a saisi la Direction générale de l’agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) d’une demande d’autorisation de fractionnement de sa parcelle, visant à soustraire une surface de 2'313 m2 à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ; RS 211.412.1), au motif que le bâtiment s’y trouvant n’avait plus d’affectation agricole. La procédure devrait permettre au propriétaire d’obtenir un prêt bancaire pour refaire la toiture de son hangar et, peut-être, y installer des panneaux solaires. A la suite d'une lettre de la DGAV du 10 octobre 2023, A.________ a diminué à 1’920 m2 la surface concernée par le fractionnement et pour laquelle il envisageait de demander la soustraction à la LDFR (requête rectificative du 13 novembre 2023).

Cette requête a été soumise à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), en application de la procédure de coordination régie par l’art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110).

Par lettre du 21 novembre 2023, la DGTL a informé le propriétaire qu’afin de pouvoir constater la légalité de la situation sur la parcelle n° 1034, il y avait lieu de s’assurer que toutes les constructions et installations sises sur le bien-fonds en question étaient au bénéfice des autorisations cantonales et communales requises. En conséquence de quoi, le propriétaire était requis de produire un dossier photographique complet du bâtiment ECA n° 714 et de ses abords, de renseigner la DGTL sur l’utilisation actuelle du bâtiment, de fournir un historique des travaux entrepris sur le bâtiment concerné ainsi qu’aux abords de celui-ci depuis le 1er juillet 1972, de même que l’ensemble des documents relatifs aux travaux effectués.

Le 31 janvier 2024, A.________ a renseigné la DGTL et lui a remis un certain nombre de documents. La DGTL a demandé des compléments d’information, auxquels le propriétaire a répondu, en remettant à l’autorité encore d’autres pièces.

C.                     Des divers documents et explications collectés par la DGTL pour constituer son dossier, il ressort que le père de l’actuel propriétaire, B.________, alors vétérinaire à Oron-la-Ville, a obtenu, le 28 août 1974, de la Municipalité de Forel (Lavaux) – avec l’aval des autorités cantonales de l’époque – l’autorisation de construire un hangar à machines sur la parcelle n° 1034. Le constructeur ayant demandé des modifications par rapport aux plans mis à l’enquête publique, il a été autorisé à couvrir le hangar de tuiles vieillies au lieu d’Eternit et à aménager quatre fenêtres de chaque côté longitudinal du bâtiment au lieu de trois. Le constructeur a aussi été autorisé à construire une fosse à purin de 50 m3. Il a construit également un agrandissement en façade Est, qui ne figure pas sur les plans d’enquête mais qui est dessiné sur celui du géomètre officiel ayant servi à la cadastration du bâtiment, établi le 25 août 1976 et dont l’existence a fait l’objet d’une communication à la municipalité. Après la construction du hangar, en 1974, B.________, qui exerçait la profession de vétérinaire et qui était passionné par les chevaux, l’a utilisé un certain temps pour la détention de chevaux, voire de vaches, puis, depuis 1984, exclusivement comme dépôt. Après le décès de son père, en 2000, A.________ est devenu propriétaire individuel de la parcelle, le 2 septembre 2004. Il a continué à utiliser le bâtiment ECA n° 714 comme dépôt privé, y rangeant des objets et du matériel lui appartenant, ainsi que des archives. La municipalité a autorisé, en date du 21 juillet 2004, la nouvelle affectation du bâtiment existant ECA n° 714 en entrepôt de matériaux, précisant que seul le dépôt de matériaux inertes était autorisé et qu’aucun dépôt à l’extérieur, y compris de véhicules, n’était autorisé. A.________ a procédé au fil du temps à des travaux d’entretien (peinture, remplacement de quelques vitrages sur les fenêtres d’origine et de quelques tuiles). Ayant loué une partie de son dépôt à une entreprise de paysagisme pour l’entrepôt de machines, d’outils et de matériel à partir de 2013, A.________ a fait recouvrir de bitume l’accès aménagé au nord servant à relier le hangar au domaine public et a fait aménager des places de parc en gravier devant le hangar en bordure du domaine public, pour rendre service à son locataire. Le bail a cependant été résilié au 31 décembre 2025, le locataire pouvant s’en aller n’importe quand d’ici cette date.

Dès sa construction en 1974, le hangar a été équipé en électricité, WC et eau potable, B.________ ayant par ailleurs raccordé sa construction au moyen d’une canalisation privée d'évacuation des eaux usées. En 2015, la commune ayant équipé le quartier d'un nouveau collecteur EC et EU, le hangar a pu s’y raccorder sur une nouvelle chambre.

D.                     Dans une lettre du 22 avril 2024 adressée au propriétaire, la DGTL a analysé la situation litigieuse. Elle annonçait qu’elle était à même de constater, sur la base des éléments fournis par le propriétaire, que le bâtiment ECA n° 714 avait fait l’objet d’un changement d’affectation, en 2004, et de travaux, entre 2014 et aujourd’hui, sans les autorisations cantonales nécessaires. Ce changement d’affectation ne pouvait pas être examiné au regard de la législation relative à la zone agricole, le bâtiment n’étant plus en lien avec une exploitation agricole. En revanche ce type de construction pouvait éventuellement faire l’objet d’une dérogation au sens de l’art. 24a LAT puisque le changement d’affectation en 2004 avait eu lieu sans travaux. Une autorisation pouvait être accordée à la condition que le changement d’affectation n’ait pas d’incidence sur le territoire, l’équipement et l’environnement et qu’il ne contrevienne à aucune autre loi fédérale. Ainsi, les locaux concernés par un tel changement d’affectation devaient pouvoir être réutilisés en l’état, donc sans travaux dépassant le cadre du strict entretien et sans créer de nouvel impact sur l’équipement et l’environnement (dépôt tranquille). Par ailleurs, les incidences devaient être comparables à celles d’une utilisation conforme au droit de la construction existante, mais en aucun cas entraîner une utilisation plus intensive ni générer un trafic plus important en fréquence. A ce titre, la maintenance d’éventuelles installations techniques et le désamiantage de certains éléments du bâtiment pourraient, sous réserve d’un dossier complet, être considérés comme des mesures d’entretien courant. En revanche, les travaux, que la DGTL assimilait à des transformations et dont elle fournissait une liste, n’étaient pas admissibles. La DGTL en tirait comme conséquence que le changement d’affectation du hangar en dépôt tranquille, autorisé en 2004 par la municipalité, aurait pu être régularisé dans le cadre d’une demande de permis de construire qu’il nécessitait. Mais au vu des travaux réalisés entre 2014 et aujourd’hui (nouvelles ouvertures, aménagements intérieurs, nouvel accès au nord, etc.) et l’utilisation actuelle du bâtiment par une entreprise paysagère (atelier, bureau, parking, etc.) générant plusieurs allers-retours par jour et donc une incidence supplémentaire sur le territoire, l’équipement et l’environnement, le cadre des dispositions de l’art. 24a LAT n’était pas respecté. C’est pourquoi la DGTL ne pouvait pas régulariser les travaux et la situation actuelle du bâtiment ECA n° 714 ni ne pouvait se prononcer favorablement sur la demande de morcellement qui lui était soumise. Le recourant était requis d’indiquer, dans un délai au 3 juin 2024, s’il entendait rétablir de sa propre initiative une situation conforme au droit sur sa propriété, à savoir supprimer les travaux réalisés sans autorisation sur le bâtiment litigieux et à ses abords et mettre fin à l’activité paysagère présente dans le bâtiment. Le recourant s’est ensuite déterminé par un écrit de son avocat le 15 mai 2024.

E.                     Le 24 juin 2024, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif constate que les constructions et installations sises sur la parcelle n° 1034 sont illicites, d’une part, et que l’activité de paysagiste déployée sur dite parcelle est contraire à la zone agricole et donc illicite, d’autre part. En bref, elle a considéré que le changement d’affectation du hangar en dépôt tranquille, autorisé par la commune en 2004, aurait pu être régularisé en application de l’art. 24a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). La DGTL a constaté que les nouvelles ouvertures, aménagements intérieurs et nouvel accès au nord, effectués entre 2014 et aujourd’hui, l’avaient été sans autorisations et que l’utilisation du bâtiment par une entreprise paysagère était illicite.

F.                     Par acte du 19 août 2024 de son avocat, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la DGTL, concluant à sa nullité et à sa réforme en ce sens que le bâtiment situé sur la parcelle n° 1034 est déclaré conforme à la zone agricole, sa construction et ses installations étant considérées comme licites.

Le 30 octobre 2024, l’autorité intimée a déposé une réponse, au terme de laquelle elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 11 décembre 2024, le recourant a déposé des observations complémentaires, sous la plume de son mandataire. Il s’est encore déterminé, le 16 décembre 2023 (recte: 2024) et le 5 février 2025.

Le 13 février 2025, le tribunal a procédé à une audience d’instruction, en présence du recourant, assisté de son conseil, et de représentantes de l’autorité intimée. A cette occasion, les parties ont été entendues et le tribunal a procédé à une inspection des lieux. Les déclarations des parties et les constatations faites à cette occasion ont fait l’objet d’un compte-rendu qui a été remis aux parties avec un délai pour se déterminer. La procédure a été suspendue quelque temps pour favoriser des pourparlers transactionnels, qui n’ont toutefois pas abouti.

Le 25 février 2025, l’autorité intimée a exposé qu’elle avait offert la possibilité au recourant de coopérer dans le sens de procéder à une remise en état des lieux spontanée dans son courrier du 22 avril 2024, mais que l'intéressé n'a pas fait usage de cette possibilité, ce qui a conduit au constat négatif du 24 juin 2024, suivi d’un recours à la CDAP. Le recourant avait toujours soutenu qu’il n’avait pas réalisé de travaux mais l’inspection locale avait révélé que tel n’était pas le cas, ce que le recourant avait finalement reconnu. Afin de retrouver une situation licite sur le bien-fonds, l’autorité intimée a listé les mesures qu’il y avait lieu d’entreprendre, soit:

-       La cessation de l’activité de paysagisme et du stockage de matériaux en lien avec cette entreprise dans et aux abords du bâtiment ECA n° 714;

-       Le démontage de la paroi délimitant le secteur occupé par l’entreprise de paysagisme à l’intérieur du bâtiment ECA n° 714;

-       L’évacuation des dépôts effectués aux abords du bâtiment ECA n° 714, la surface disponible à l’intérieur du bâtiment étant suffisante pour stocker du matériel;

-       Le dégrappage, la reconstitution du sol et le réensemencement de la surface occupée par les places de parc le long du domaine public ainsi que de l’accès créé en façade Nord du bâtiment ECA n° 714 en liaison avec le domaine public;

-       La réduction de l’emprise de l’accès à l’ouest du bâtiment ECA n° 714.

Le 24 mars 2025, le recourant s’est déterminé, sous la plume de son conseil. Il a souligné qu’il n’avait jamais été discuté du démontage de la paroi délimitant le secteur occupé par l’entreprise de paysagisme à l’intérieur du bâtiment, laquelle n’avait du reste aucune incidence sur l’affectation en dépôt du bâtiment. Il n’avait jamais été non plus question de la réduction de l’emprise de l’accès à l’Ouest du bâtiment, qui datait de sa construction, qui n’avait pas fait l’objet d’une modification et qui faisait partie de la demande de permis de construire initiale.

Le 28 avril 2025, la municipalité a produit son dossier. Elle a aussi précisé que selon les plans d’enquête, le bâtiment était raccordé dès sa construction à une canalisation d'évacuation des eaux usées et qu’à sa connaissance, aucune transformation n’a été effectuée dans le bâtiment intitulé sur les plans d’enquête de 1974 "hangar à machines". Elle a ajouté que l’autorisation de construire avait été délivrée par l’autorité cantonale et la commune. Le bâtiment avait toujours été destiné à usage de dépôt, bien que les machines entreposées aient été de nature agricole.

Le 5 juin 2025, le recourant a précisé que l’entreprise locataire déménagerait en septembre 2025, dégrapperait le bitume, enlèverait le matériel entreposé aux abords du bâtiment et réensemencerait le terrain le long de la route où du gravier avait été déversé pour créer des places de parc qui seront en conséquence supprimées. Le recourant a insisté sur le fait que le bâtiment n’avait subi aucune transformation depuis les autorisations délivrées en 1974.

Le 10 juin 2025, l’autorité intimée a encore déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée, prise en vertu d'une disposition d'exécution de la LDFR, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal selon les art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours prévue par l'art. 88 LDFR (cf. arrêts CDAP AC.2022.0083 du 14 juin 2023 consid. 1; AC.2019.0383 du 22 mai 2020 consid. 1). Le recourant, propriétaire de la parcelle concernée et destinataire de la décision attaquée, a un intérêt digne de protection à la contester et a par conséquent qualité pour recourir (art. 75 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Interjeté en temps utile, compte tenu des féries, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79, 95, 96 al. 1 let. b et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond. 

2.                      Le litige porte sur la décision de l’autorité intimée constatant l’illicéité des constructions et installations présentes sur la parcelle n° 1034, dans le cadre de la procédure introduite par le recourant pour obtenir le morcellement de son bien-fonds visant à soustraire une surface de 1'920 m2 de dite parcelle à la LDFR.

3.                      a) D’après son art. 2 al. 1, la LDFR s’applique aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles faisant partie d’une entreprise agricole qui sont situés en dehors d’une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT (let. a) et dont l’utilisation agricole est licite (let. b). Elle ne s’applique en revanche pas aux immeubles de moins de 15 ares pour les vignes, ou de moins de 25 ares pour les autres terrains, qui ne font pas partie d’une entreprise agricole (al. 3).

L’art. 58 LDFR pose le principe de l’interdiction du partage matériel des entreprises agricoles et du morcellement des immeubles agricoles. La loi prévoit des exceptions, à son art. 59, ainsi que la possibilité de bénéficier d’autorisations exceptionnelles, aux conditions de l’art. 60 LDFR. Selon la lettre a, pertinente en l’espèce, un immeuble agricole peut être divisé en une partie qui relève du champ d’application de la présente loi et une autre qui n’en relève pas. Tel est le projet du recourant en lien avec le détachement d’une partie de la parcelle n° 1034 entourant le bâtiment ECA n° 714.

Dans le Canton de Vaud, la compétence pour statuer en matière d’exception à l’interdiction de morcellement revient à la Commission foncière rurale, section I, cf. art. 5 al. 2 let. b de la loi vaudoise d'application de la LDFR, du 13 septembre 1998 [LVLDFR; BLV 211.42]).

La procédure en matière de droit foncier rural implique toutefois une décision en matière de droit des constructions. En effet, le législateur, comme la jurisprudence, ont identifié le besoin d’une coordination entre les préoccupations relevant du droit foncier rural et celles du droit de l’aménagement du territoire traduit aux art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110) et 49 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

Ces dispositions sont libellées comme il suit:

" Art. 4a ODFR    Coordination des procédures

1 Dans la procédure d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du territoire.

2 L'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation.

3 Il n'est pas nécessaire de procéder à la coordination des procédures s'il est évident:

a. qu'aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou

b. que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR."

" Art. 49 OAT      Coordination des procédures

L'obligation de coordonner les procédures découlant de l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d'une exception à l'interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l'art. 60 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d'une décision constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."

Le désassujettissement à la LDFR étant de nature à faire perdre au terrain sa nature agricole, il est soumis à des conditions strictes. Une de celles-ci veut que les constructions et installations qui ont été érigées sur le terrain l'aient été de manière légale, que ce soit par le biais d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss LAT ou encore qu'elles aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi ou lorsque l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT; ATF 139 III 327 consid. 3.3). Ainsi, pour soustraire un bâtiment ou une installation du champ d’application de la LDFR, il faut deux autorisations, l’une de droit de l’aménagement du territoire, l’autre de droit foncier rural (Reinhold Hotz, Les répercussions de la révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire [LAT] sur la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), in: Territoire et environnement 2000, pp. 17-18; arrêt TF 2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.1).

D’après la jurisprudence, les art. 4a al. 2 ODFR et 49 OAT imposent aux autorités compétentes en matière de droit foncier rural, respectivement de droit des constructions, de coordonner d’office leurs procédures (cf. arrêt TF 2C_1208/2012 du 17 juillet 2013 consid. 5.1, non publié in ATF 139 III 327). Cette coordination est limitée: le Tribunal fédéral a constaté qu’il ressortait clairement du texte légal ("L’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s’il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du territoire") que la décision d’aménagement du territoire doit simplement précéder celle de droit foncier rural. Dans sa décision l’autorité d’aménagement du territoire approuve ou refuse l’utilisation hors zone à bâtir et crée ainsi la base en droit de l’aménagement du territoire pour la décision à rendre en droit foncier rural (arrêt TF 2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.4.1 et les réf. citées). Le Tribunal fédéral a également considéré, dans l’arrêt 2C_458/2021 précité, que la lettre de l’art. 4a al. 2 ODFR ne prêtait pas à discussion: cette disposition exige que la décision en matière d'aménagement du territoire soit exécutoire au moment où l'autorité du droit foncier rural rend la sienne. Cela signifie que l'autorité compétente en droit foncier rural doit attendre non seulement qu'une décision en matière d'aménagement du territoire ait été rendue mais également que celle-ci soit entrée en force (arrêt TF 2C_747/2013 du 8 septembre 2014 consid. 4.2.1) parce qu’elle n'est plus attaquable par un moyen de droit ordinaire (opposition, réclamation, recours), lorsque celui-ci n'a pas d'effet suspensif automatique ou que l'effet suspensif lui a été refusé ou retiré (ATF 145 III 30 consid. 7.3.3.2). Suivant les cas de figure, l'autorité d'aménagement du territoire rend une décision en constatation ou octroie une autorisation de changement d'affectation (cf. art. 24a LAT); ces décisions sont (directement) susceptibles de recours (Office fédéral du développement territorial ARE, Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, 2001, ch. 2.7, p. 50, sous www.are.admin.ch, Médias et publications, Publications, Droit de l'aménagement du territoire). Pour les constructions, installations et transformations entreprises illégalement, un délai pour déposer une demande d'autorisation de construire a posteriori sera en principe octroyé à la personne concernée. Si l'autorisation est refusée, l'ordre de rétablir l'état conforme au droit sera généralement prononcé. Compte tenu de ces éléments, il est impératif que l'autorité du droit foncier rural attende l'issue définitive de la procédure de droit des constructions et une décision exécutoire dans ce cadre pour rendre sa propre décision, comme cela est prévu à l'art. 4a al. 2 ODFR. 

Dans un arrêt récent, la CDAP a considéré que l’autorité intimée, qui a pris connaissance de l’existence d’aménagements illicites aurait dû impartir au propriétaire un délai pour déposer un dossier formel de permis de construire portant sur la régularisation de ces aménagements. En d’autres termes, avant de rendre sa décision constatant l’illicéité des constructions et installations sises sur le bien-fonds en question, la DGTL ne pouvait pas s’épargner d’examiner – préalablement – si les aménagements réalisés sans les autorisations cantonales requises sur le bâtiment d’habitation pouvaient faire l’objet d’une régularisation en application des dispositions de la LAT et rendre une décision formelle sur ce point. Ce ne sera qu’une fois que l’autorité intimée aura statué sur la demande de régularisation des aménagements réalisés illégalement sur le bâtiment d’habitation (demande que le propriétaire aura dans l’intervalle été invité à déposer) et que cette décision de la DTGL sera définitive et exécutoire que la Commission foncière rurale pourra finalement se prononcer sur la requête de soustraction de la parcelle déposée devant elle. Pour ce motif, la décision a été annulée (arrêt CDAP AC.2024.0265 du 5 mai 2025 consid. 7 cc; voir ég. arrêt TF 2C_458/2021 consid. 4.1.1 du 2 décembre 2021).

4.                      En l’espèce, la procédure de coordination prévue par l’art. 4a ODFR dans le cadre de la demande de morcellement déposée par le recourant a été mise en œuvre. Il revenait à la DGTL de se prononcer sur la légalité de l’affectation des constructions ou installations qui se trouvent sur la parcelle n° 1034. Sur ce point, la décision attaquée constate que les constructions et installations sont illicites, mettant en cause des nouvelles ouvertures, des aménagements intérieurs ainsi qu’un nouvel accès au Nord, réalisés, d’après l’autorité intimée, depuis 2014. La décision constate également que l’activité de paysagiste déployée sur la parcelle litigieuse est illicite car contraire à la zone agricole. La décision attaquée examine le cas sous l’angle de l’art. 24a LAT.

a) Selon l’art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. A teneur de l’art. 22 al. 2 LAT, l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b).

Les art. 24 ss LAT et 39 ss OAT définissent les constructions et installations qui, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, peuvent être édifiées hors de la zone à bâtir.

Si la notion de construction ou d'installation n'est pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses précisions jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des constructions ou installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir aussi ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 p. 479 s.).

b) A teneur de l'art. 24a al. 1 LAT, lorsque le changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1, l'autorisation doit être accordée à condition que ce changement d'affectation n'ait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (let. a) et qu'il ne contrevienne à aucune autre loi fédérale (let. b).

Il découle de ce qui précède que l'art. 24a LAT n'est applicable que dans les cas de changements d'affectation sans travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Ensuite, deux conditions doivent être réalisées: en premier lieu, le changement d'affectation ne doit pas entraîner une augmentation de l'impact sur le territoire, l'équipement et l'environnement; en second lieu, il ne doit contrevenir à aucune autre loi fédérale (arrêt CDAP AC.2016.0269 du 5 septembre 2017 consid. 5a et les réf. citées).

c) Il ressort des pièces du dossier que l’autorisation délivrée en 1974 par la municipalité, avec l’aval des autorités cantonales, l’a été sur la base de plans peu précis et que de nombreux travaux ont été réalisés à ce moment-là sans y figurer. Certains ont été expressément autorisés après coup. Il en va ainsi d’ouvertures supplémentaires – dont la création n’est ainsi pas postérieure à 2004 contrairement à ce que retient la décision attaquée – et d’une fosse à purin. La couverture de la toiture a été par ailleurs réalisée en tuiles au lieu d’Eternit. Les photographies au dossier montrent en outre qu’un agrandissement en façade Est, qui ne résultait pas des plans mis à l’enquête, a été réalisé, puis cadastré. Le hangar ayant été conçu avec deux portes, en façades Nord et Sud, un accès à l’arrière de la construction, à l’ouest, reliant les deux ouvertures a été prévu dès l’origine. Il résulte des explications du recourant que le hangar a toujours été équipé en eau et électricité et raccordé au réseau d'évacuation des eaux usées. Il est par ailleurs difficile de savoir en quoi les aménagements intérieurs d’origine consistaient. Certains subsistent, comme les boxes à chevaux, mais sont utilisés à des fins de rangement ou de dépôt.

Le recourant estime que le hangar litigieux n’a jamais eu de vocation agricole, étant utilisé la majeure partie du temps comme dépôt. Il se prévaut de l’autorisation octroyée par la municipalité en 2004 pour une utilisation du hangar comme dépôt. Il se prévaut de sa bonne foi, la municipalité n’ayant pas transmis le dossier aux autorités cantonales.

 Or, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée, ceci conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. Dans le canton de Vaud, la compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire, agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du territoire et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et art. 121 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions - LATC; BLV 700.11), soit actuellement le DFTS; plus précisément, cette compétence a été attribuée à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a LATC). De jurisprudence constante, une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable pour tout permis de construire délivré en zone inconstructible (ATF 132 II 21 consid. 3.2.2; arrêts TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; CDAP AC.2023.0119 précité consid. 6b). Un administré ne peut dès lors pas se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation communale (arrêts CDAP AC.2021.0047 précité consid. 7a; AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 6c). Il suit de ce qui précède que c’est en vain que le recourant se prévaut de sa bonne foi en relation avec la décision municipale du 21 juillet 2004, autorisant la nouvelle affectation du bâtiment ECA n° 714 en entrepôt de matériaux inertes. Un administré ne saurait se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation délivrée par une autorité communale en dehors de la zone à bâtir, puisqu’une telle autorisation est nulle.

Ceci dit, l’autorité intimée a reconnu qu’elle aurait pu autoriser un changement d’affectation du hangar en dépôt tranquille dans le cadre d’une autorisation de construire. Il est en effet établi que le hangar litigieux a rapidement perdu sa vocation initiale de hangar à machines pour être utilisé depuis 1984 comme dépôt, ce qui n’entraîne pas de nouvel impact sur l’équipement et l’environnement. Toutefois, en louant une partie des locaux à une entreprise de paysagisme pour qu’elle y entrepose du matériel et des véhicules, en recouvrant de bitume un accès depuis le Nord pour rejoindre la route et en couvrant de gravier un emplacement pour stationner des véhicules, le recourant a autorisé un usage et réalisé des travaux qui ont entraîné un impact sur le territoire, l’équipement et l’environnement et qui sortent du champ d’application de l’art. 24a LAT.

Dans ses déterminations du 25 février 2025, l’autorité intimée estime que le recourant sait ce qu’il y a lieu de remettre en état sur son bien-fonds pour retrouver une situation licite, listant les mesures à entreprendre. Tandis que certaines mesures concernent la régularisation de l’usage des locaux au moyen de la cessation de l’activité de paysagisme et la suppression d’aménagements extérieurs, soit le dégrappage, la reconstitution du sol et le réensemencement des surfaces occupées par l’accès créé au Nord de la construction pour relier le domaine public ainsi que par les places de parc, d’autres mesures sont évoquées pour la première fois. Il s’agit du démontage de la paroi à l’intérieur du bâtiment ECA n° 714, de l’évacuation des dépôts effectués aux abords du bâtiment ECA n° 714 et de la réduction de l’emprise de l’accès à l’ouest du bâtiment en question. Or, un procédé, où l’autorité intimée suggère au fur et à mesure de l’avancement de la procédure de recours l’existence d’aménagements illicites supplémentaires nécessitant d’être remis en état, n’est pas admissible.

Ayant pris connaissance de l’existence d’aménagements illicites et avant de rendre sa décision constatant l’illicéité des constructions et installations sises sur le bien-fonds litigieux, la DGTL aurait dû examiner préalablement si les aménagements réalisés sans autorisation cantonale pouvaient faire l’objet d’une régularisation, après avoir invité le propriétaire à déposer une telle demande, chose que l’autorité n’a pas faite, se contentant d’offrir au propriétaire la possibilité de coopérer dans le sens de procéder à une remise en état des lieux spontanée. Or, cette manière de faire ne correspond pas à la procédure décrite dans l’arrêt AC.2024.0265 cité ci-dessus. D’emblée la décision attaquée aurait dû être plus précise.

Ce ne sera qu’une fois que l’autorité intimée aura statué sur la demande de régularisation de tout ou partie des aménagements réalisés illégalement sur la parcelle n° 1034 (demande que le recourant aura dans l’intervalle été invité à déposer) et que cette décision de la DGTL sera définitive et exécutoire que la Commission foncière rurale pourra finalement se prononcer sur la requête de morcellement déposée devant elle. Pour ce motif, la décision attaquée doit être annulée. A défaut d’une décision formelle de première instance portant sur la régularisation des travaux mis en cause par l’autorité intimée dans la décision attaquée, le tribunal de céans ne saurait trancher dans le présent arrêt la question de la conformité au droit des aménagements réalisés sans autorisation. Le même constat peut être fait en ce qui concerne la proportionnalité d’un éventuel ordre de remise en état que l’autorité intimée pourrait ultérieurement être amenée à prononcer (cf. arrêt CDAP AC.2024.0265 précité consid. 8a).

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée ainsi qu’au renvoi du dossier à l’autorité intimée afin qu’elle invite le recourant à déposer un dossier de demande de permis de construire portant sur la régularisation de tout ou partie des aménagements réalisés sans les autorisations cantonales requises sur la parcelle n° 1034. Il incombera ensuite à la DGTL de rendre une décision formelle sur ce point. Cette décision devra préciser au moins quels sont les aménagements qui peuvent être régularisés et ceux qui ne peuvent pas l'être. Compte tenu du sort du recours, il ne sera pas perçu de frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). L’Etat de Vaud, qui succombe, versera, par l’intermédiaire de la DGTL, des dépens au recourant, qui a agi par l’intermédiaire d’un avocat (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 24 juin 2024 est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.

III.                    Il n’est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et du logement, doit verser un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs au recourant, à titre de dépens.

 

Lausanne, le 4 septembre 2025

 

Le président:                                                                                            La greffière:



                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE) et à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.