TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 20 mai 2025
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. André Jomini, juge; Mme Christina Zoumboulakis, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

 

Recourante

A.________ , à ********, représentée par Me Nicolas SAVIAUX, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 6 août 2024 (rénovation intérieure d'un appartement de 2 pièces dans l'immeuble sis sur la parcelle 420 de Renens; contrôle du loyer)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________ est propriétaire des parcelles n^os 417, 420, 434 et 457 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Renens. Ces parcelles supportent quatre bâtiments contigus construits en 1974, qui forment une seule habitation comprenant 135 appartements répartis sur quatre entrées (n^os ********, ********, ******** et ******** de la rue du Bugnon) et huit niveaux habitables.

B.                     Entre 2022 et 2024, dix autorisations au sens de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) ont été délivrées pour des travaux de rénovation intérieure de logements isolés dans les bâtiments précités.

En particulier, le 15 mars 2023, B.________, pour A.________, a sollicité de la Direction générale du territoire et du logement, Division logement (ci-après: la DGTL) une dispense d'autorisation en vue de la rénovation d'un appartement de deux pièces de 49 m² au 7^e étage de l'immeuble sis rue du Bugnon n° ********, qui allait lui être restitué après le départ du locataire (ex-C.________). Il s'agissait de procéder à l'assainissement et au rafraîchissement complet du logement, qui comportait de l'amiante. Le loyer de 910 fr. net par mois devait s'élever après travaux à 1'300 fr. net par mois.

Par décision du 11 septembre 2023, la DGTL a autorisé la rénovation de l'appartement à condition que le loyer, qui ne devrait pas excéder 1'069 fr. net par mois (sans les seuls frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les taxes d'épuration et d'évacuation des déchets), soit contrôlé pour une durée de cinq ans dès la première mise en location après travaux intérieurs (taux hypothécaire de référence de 1,50 %) sous réserve du décompte final des travaux ou des modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés. A l'appui, la DGTL relevait que la commune figurait dans un district ou sévissait la pénurie de logement, que les travaux intérieurs étaient devisés à 84'980 fr., soit un montant supérieur aux 20 % de la valeur à neuf ECA de l'immeuble rapportée par ratio à ce logement, et que le revenu locatif avant travaux procurait des réserves qui permettaient déjà d'assumer une partie du financement des travaux de réhabilitation.

C.                     Ultérieurement à la rénovation du logement isolé, la DGTL a été saisie d'une demande de rénovation globale, soit un projet de travaux "généraux" consistant en la rénovation énergétique et la mise en conformité de l'entier de l'immeuble (n^os ********, ********, ******** et ******** de la rue du Bugnon) pour un coût total de 8'444'781 fr. (CAMAC n° 222276, enquête publique du 8 août au 7 septembre 2023; "Amélioration thermique de l'enveloppe. Mise en conformité sécurité des personnes (balustrades, fenêtres...). Mise en conformité sécurité incendie. Implantation containers déchets").

La synthèse CAMAC a été établie le 27 mai 2024. La DGTL a considéré que les 125 logements qui n'avaient bénéficié que des travaux généraux seraient soumis à un contrôle des loyers d'une durée de trois ans dès leur première mise en location après travaux. Quant aux dix logements qui avaient déjà été soumis à un contrôle des loyers à la suite des travaux de rénovation intérieure réalisés entre 2022 et 2024, ils devaient faire l'objet d'un traitement différencié et individualisé par rapport aux 125 appartements concernés uniquement par les travaux généraux. Pour ces dix logements, compte tenu de l’ampleur cumulée des travaux intérieurs et des travaux généraux, la durée du contrôle déjà fixée devait être prolongée. S'agissant de l'appartement ex-C.________, la DGTL n'avait pas encore reçu le décompte final des travaux ni le nouveau bail à loyer de sorte qu'elle ignorait la date du début et de la fin de la première mesure de contrôle fixée à cinq ans. Pour ce logement, la prolongation de la première mesure à raison des travaux généraux ferait l'objet d'une procédure décisionnelle spécifique, après réception du décompte final des travaux et du nouveau bail à loyer.

Ainsi, la DGTL a délivré son autorisation spéciale aux conditions impératives suivantes:

"1. Les 125 logements qui ne sont visés que par les travaux généraux mais n’ont pas subi de rénovation intérieure sont soumis à un contrôle de leurs loyers d’une durée de trois ans à compter de leur première mise en location après travaux, leur revenu locatif ne pouvant pas excéder CHF 1’556'193.-/an net, sans les seuls frais accessoires de chauffage et d’eau chaude, ni les taxes d’épuration et d’évacuation des déchets (valeur avril 2024, taux hypothécaire de référence OFL de 1,75 %), sous réserve des hausses légales et des imprévus justifiés, techniques ou financiers.

2a. Les loyers après travaux généraux des 10 appartements qui font déjà l’objet d’une mesure de suivi « individuel » ensuite des travaux de rénovation intérieure réalisés entre 2022 et 2024 ne devront pas excéder [...] CHF 1'205.- pour le 2 pièces au 7^ème étage (ex-C.________) de l’entrée Bugnon ******** [...].

2b. Les loyers de 9 de ces 10 logements qui ont déjà subi d’importants travaux de rénovation intérieure seront contrôlés respectivement jusqu’au 15 décembre 2030 [...], 30 septembre 2031 [...], 15 décembre 2028 [...], 15 avril, 2031 [...], 15 août 2029 [...], 15 juin 2031 [...], 30 septembre 2031 [...], 15 mars 2028 [...] et 15 décembre 2029 [...] ; les baux à loyers actuels devront être corrigés en conséquence et faire l’objet d’avenants à produire à la Direction du logement.

2c. La durée de contrôle du logement ex-C.________ sera fixée de manière séparée, une fois que la Direction du logement aura reçu le décompte final des travaux intérieurs et le bail à loyer de ce logement.

3. Les contrôles instaurés sous chiffres 1, 2a, 2b et 2c consisteront en la production à la Direction du logement des éventuels nouveaux baux à loyers et/ou des notifications de hausses de loyers après travaux, puis en la production régulière de l'état locatif global des 125 logements contrôlés suite aux travaux généraux, durant la période de contrôle, d’une part, ainsi que des avenants corrigeant la durée de contrôle, d’autre part. Ces documents devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile.

Les contrôles instaurés sous chiffre 2c consisteront en la production à la Direction du logement d’avenants prolongeant la durée de contrôle des 9 logements concernés.

4. Cette restriction sera inscrite au registre foncier une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa validité.

5. Le décompte final des travaux devra être produit en même temps que les éventuels baux à loyers et notifications de hausses de loyers.

6. Conformément à l'art. 14 al. 4 de la loi, la vente des immeubles est soumise à autorisation, pour autant qu'une transaction intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à autorisation fera également l'objet d'une mention au registre foncier.

Il est spécifié toutefois que la présente détermination se fonde uniquement sur le projet soumis à l'examen de la Direction du logement. Toute modification d’ordre technique ou financier de celui-ci devra être approuvée par dit service. De même, tout imprévu rencontré en cours de réalisation devra lui être annoncé avant exécution."

Selon le site de la CAMAC, le permis de construire relatif au dossier n° 222276 a été accordé le 19 août 2024 et le passage au statut "Travaux" date du 20 septembre 2024.

D.                     En parallèle, le 28 mai 2024, B.________ a transmis à la DGTL le décompte final des travaux intérieurs entrepris dans le logement ex-C.________, ainsi qu'une copie du bail à loyer au nom du nouveau locataire en place dès le 16 mai 2023. Le contrat comprenait une clause LPPPL avec un loyer mensuel échelonné, fixé à 1'069 fr. du 16 mai 2023 au 31 mai 2028 puis à 1'300 fr. à partir du 1^er juin 2028, conformément à la décision du 11 septembre 2023.

E.                     Par décision complémentaire du 6 août 2024, faisant suite à la réception du décompte final des travaux et du bail à loyer, la DGTL a rendu un nouveau prononcé concernant le logement ex-C.________, fondé sur le ch. 2c de sa décision du 27 mai 2024. La DGTL constatait que le coût des travaux intérieurs s'était élevé à 84'320 fr., soit à un montant analogue à celui devisé à 84'980 fr. En substance, la limitation du loyer à 1'069 fr. (pendant cinq ans, soit jusqu'au 31 mai 2028) pouvait ainsi être confirmée. Toutefois, selon son analyse technique faite en rentabilisant la totalité du coût des travaux (soit 84'980 fr. pour les travaux intérieurs et 59'618 fr. pour les travaux généraux, par ratio), le loyer théorique après travaux généraux se limitait à 1'196 fr. par mois (taux hypothécaire de référence de 1,75 %). Aussi la DGTL décidait-elle que le loyer serait contrôlé pour une durée supplémentaire de trois ans à compter du 31 mai 2028, soit jusqu'au 1^er juin 2031 (31 mai); il ne devrait pas excéder 1'196 fr. net par mois lors de la remise en location après travaux sous réserve du décompte final des travaux ou des modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés.

F.                     Agissant le 13 septembre 2024 sous la plume de son conseil, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré la décision du 6 août 2024 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle conclut à son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce sens que loyer du deux-pièces en cause sera contrôlé jusqu'au 1^er juin 2028. Pour la recourante, la durée de contrôle des loyers de huit ans constitue une atteinte grave à la garantie de la propriété et ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Elle soutient que cette mesure va au-delà de ce qui est nécessaire pour maintenir des loyers conformes aux besoins de la population. Après cinq ans, les règles du droit fédéral du bail garantiraient une protection suffisante des locataires. En ce qui concerne la proportionnalité au sens strict, la recourante rappelle que le montant des loyers après travaux doit permettre économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux. Sous l'angle de l'égalité de traitement, elle soutient que si la demande d'autorisation pour les travaux de rénovation intérieure et celle pour les travaux généraux avaient été déposées en même temps, la DGTL aurait rendu une seule décision fixant une unique durée de contrôle de cinq ans. La recourante serait ainsi moins bien traitée que si elle avait d'emblée soumis à la DGTL un seul dossier.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 8 novembre 2024, concluant au rejet du recours. Elle relève que la loi est muette sur la question des travaux qui se déroulent de manière successive dans un bâtiment et sur la manière de les appréhender en termes de contrôle. Elle rappelle que dans un arrêt du 29 juin 2018 (FO.2017.0017), la CDAP a admis des restrictions successives en cas d'aliénation. Selon l'autorité intimée, le raisonnement de la cour de céans doit s'appliquer mutandis mutatis au volet "travaux" de la LPPPL, ce qui n'exclut donc pas qu'elle puisse imposer une double mesure de contrôle se succédant dans le temps lorsqu'un appartement est touché par des travaux distincts, soit par une rénovation intérieure complète dans un premier temps, ce qui entraîne des conséquences sur son loyer, d'une part, et dans un second temps par des travaux généraux relatifs au bâtiment qui le concernent au prorata et peuvent justifier aussi une hausse de loyer, d'autre part. Toujours selon l'autorité intimée, ce double contrôle est susceptible d'être instauré, et ce, quel que soit l'ordre des travaux relatif au seul logement ou à l'immeuble. Ainsi, si des travaux généraux avaient été autorisés moyennant un contrôle général des loyers après travaux sur une période de trois ans et qu'un appartement isolé devait subir des travaux intérieurs ultérieurement, le délai de contrôle serait aussi prolongé dans une mesure similaire. Sous l'angle de la proportionnalité, l'autorité intimée considère que la première durée de cinq ans de 2023 à 2028 - sur un loyer de 1'069 fr., au lieu de 910 fr., soit une augmentation de 159 fr. - est justifiée par la pénurie de 1,35 % de logements vacants et par l'ampleur des travaux qui représentent 54 % de la valeur à neuf ECA de l'appartement. La prolongation de trois ans porte sur un loyer admissible de 1'196 fr. (soit 127 fr. de plus) par mois intégrant les deux types d'intervention. L'autorité intimée note que cela permet une hausse déjà significative, puisque le logement était initialement de 910 fr. La hausse menant à 1'196 fr. est ainsi de 30 %, qui peut être considérée comme importante.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 29 novembre 2024.

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      Par décision du 11 septembre 2023, l'autorité intimée a autorisé la rénovation intérieure de l'appartement litigieux de la recourante à condition que le loyer net, qui ne devrait pas excéder 1'069 fr. par mois, soit contrôlé pour une durée de cinq ans dès la première mise en location après travaux (soit jusqu'au 31 mai 2028). Par une deuxième décision du 27 mai 2024, l'autorité intimée a autorisé des travaux généraux (rénovation énergétique et mise en conformité) sur l'entier de l'immeuble de la recourante moyennant le respect des conditions suivantes: un contrôle des loyers d'une durée de trois ans pour les 125 logements concernés uniquement par les travaux généraux, et un contrôle d'une durée supplémentaire de trois ans pour neuf des dix logements ayant déjà fait l'objet d'une mesure individuelle prononcée entre 2022 et 2024 à la suite de travaux de rénovation intérieure. S'agissant de l'appartement litigieux, le loyer ne devrait pas excéder 1'205 fr.; la durée de contrôle devait toutefois être fixée de manière séparée, une fois que l'autorité aurait reçu le décompte final des travaux intérieurs et le bail à loyer de ce logement. Enfin, par décision complémentaire du 6 août 2024, l'autorité intimée a retenu que le loyer net du logement litigieux, qui ne devrait pas excéder 1'196 fr. par mois (au lieu des 1'205 fr. d'abord estimés), serait contrôlée pendant une durée supplémentaire de trois ans, à compter du 31 mai 2028, soit jusqu'au 31 mai 2031. Le recours est dirigé contre cette dernière décision.

3.                      Dans un grief formel, la recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir exposé pour quel motif il s'imposerait de prolonger la durée de contrôle des loyers de trois ans supplémentaires. Elle se plaint d'une motivation insuffisante de la décision attaquée.

a) La garantie du droit d'être entendu, ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) ainsi qu'à l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), confère notamment à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'une décision défavorable à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée. L'autorité peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient, et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 145 IV 99 consid. 3.1 et les références).

b) La lecture combinée des décisions du 27 mai 2024 et du 6 août 2024 permet de comprendre les motifs ayant conduit l'autorité intimée à étendre la durée du contrôle des loyers de l'appartement litigieux jusqu'au 31 mai 2031, à savoir la succession des travaux intérieurs et extérieurs. On ne voit ainsi pas, sous l'angle de la motivation, les raisons pour lesquelles le droit d'être entendu de la recourante aurait été violé. Quoi qu'il en soit, cette dernière a pu contester l'appréciation de l'autorité intimée de manière circonstanciée dans la présente procédure de recours.

Ce grief doit donc être écarté.

4.                      a) La LPPPL a notamment pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) (art. 1 let. a). Pour répondre à cet objectif, l'art. 5 al. 1 LPPPL soumet à autorisation du département en charge du logement, entre autres, les travaux de démolition, de rénovation d'importance et de transformation portant sur des logements loués (let. a).

Les art. 13 et 14 LPPPL se lisent comme suit en lien avec le régime de l'autorisation prévu à l'art. 5 LPPPL:

"Art. 13 Motifs d'autorisation

¹ L'autorisation est accordée :

a.     lorsque les logements loués concernés n'entrent pas dans une catégorie à pénurie ;

b.     lorsque les travaux ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général ;

c.     lorsque les travaux permettent de favoriser les économies d'énergie ou l'utilisation d'énergies renouvelables, notamment dans les cas prévus dans la loi sur l'énergie. Le département tient compte dans son analyse des baisses prévisibles des charges qu'entraînera l'amélioration du bilan énergétique du bâtiment.

² Dans les cas visés sous lettres b) et c) ci-dessus, l'autorisation n'est accordée que pour autant que l'investissement consenti reste proportionné par rapport aux avantages attendus et que les travaux n'aient pas pour objectif de soustraire les logements en cause des catégories répondant aux besoins de la population.

Art. 14 Conditions

¹ Hormis les travaux d'assainissement énergétique, le département peut limiter la répercussion des coûts des travaux de démolitions, de transformation ou de rénovation sur le revenu locatif.

² Il peut assortir l'autorisation d'une mesure de contrôle du revenu locatif d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en location des logements qui compensent ceux démolis, transformés, rénovés ou affectés à d'autres fins que l'habitation.

³ En cas de pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans.

[...]"

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune de Renens se situe dans un district où sévit la pénurie de logements, que les travaux de rénovation effectués dans le logement litigieux sont en conséquence soumis à autorisation et qu'il convient d'instaurer un contrôle des loyers subséquents. La recourante se plaint en revanche de la durée du contrôle, qui a été étendue de cinq à huit ans. Une telle durée serait excessive.

c) Il découle de l'art. 14 LPPPL que les mesures de contrôle du loyer sont limitées à une durée de cinq ans dès la mise en location de logements rénovés (al. 2) et que le contrôle peut s'étendre sur une durée maximale de dix ans en cas de pénurie prononcée (al. 3).

aa) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 150 V 12 consid. 4.1; 148 II 299 consid. 7.1 et les arrêts cités).

bb) En l'espèce, l’analyse littérale de l'art. 14 LPPPL ne permet pas de dégager une solution univoque. Cette disposition pose uniquement le principe d'une durée maximale de contrôle des loyers, sans préciser si la mesure ne peut s'appliquer qu'à l'occasion d'une seule opération de rénovation pour chaque logement ou si plusieurs mesures peuvent se cumuler dans le temps en fonction de travaux successifs sur un même objet.

D'un point de vue systématique, l'art. 14 LPPPL est prévu dans le chapitre III ("Travaux et changements d'affectation de logements loués") du titre II ("Préservation du parc locatif ") de la loi. Les autres dispositions de ce chapitre, respectivement de ce titre ne précisent pas davantage si un bien ne peut être soumis à des conditions qu'à l'occasion d'une seule opération ou si l'autorité peut poser des conditions lors de chaque rénovation (cf. dans ce sens CDAP FO.2017.0017 consid. 4a/bb).

Au plan historique, l'ancienne loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR) prévoyait déjà un contrôle des loyers sur dix ans en cas de travaux de rénovation (cf. art. 4 al. 3). La LDTR a été remplacée, le 1^er janvier 2018, par la LPPPL, qui a maintenu la faculté d'instaurer une mesure de contrôle des loyers après travaux. Dorénavant, la durée maximale du contrôle est limitée à cinq ans dans les districts qui connaissent une pénurie moins prononcée, avec un taux de logements vacants compris entre 1 et 1,5 % (cf. art. 14 al. 2 LPPPL). Cette durée répond à la volonté exprimée par le Conseil d'Etat de se rapprocher notamment d'autres dispositifs cantonaux poursuivant un but d'intérêt public équivalent (loi genevoise par exemple), tout en respectant les objectifs de préservation du parc locatif assigné par le droit public et la garantie de la propriété (cf. Exposé des motifs complémentaire et projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois [LPPL] de juillet 2014 [ci-après: l'EMPL], n° 168, ch. 4.4, pp. 438-439). Le régime de la LDTR prévoyant un contrôle durable des loyers sur dix ans a en revanche été maintenu dans les régions les plus touchées par la pénurie de logements, notamment les régions urbaines (taux de logements vacants inférieur à 1 %; cf. art. 14 al. 3 LPPPL en relation avec l'art. 2 al. 4 LPPPL). A cet égard, les travaux parlementaires ne font que mettre en évidence une application différenciée de la législation tenant compte des spécificités locales, avec l'adoption d'une politique souple dans les districts touchés par une pénurie moins prononcée et le maintien de mesures administratives fortes dans les régions où la situation du logement est plus critique (cf. EMPL, ch. 1.3, pp. 413-414). Ils ne permettent pas de déduire quoi que ce soit s'agissant de la manière dont il conviendrait d'appréhender des rénovations successives en termes de contrôle des loyers.

Ainsi, l'analyse historique n'apporte aucune réponse à la question de savoir si le législateur a envisagé que plusieurs mesures de contrôle pourraient se cumuler dans le temps, en fonction de travaux successifs d'un même objet, ou s'il a considéré qu'elles ne devraient s'appliquer qu'à l'occasion d'une seule rénovation pour chaque bien.

Sous l'angle téléologique, la LPPPL a notamment pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif). Elle poursuit le même objectif que la LDTR (cf. art. 1 al. 1 LDTR et art. 1 LPPPL; TF 1C_686/2020 du 12 mai 2021 consid. 2.2.2). Comme celle-ci, elle vise à limiter la répercussion des coûts de rénovation sur les loyers pour éviter qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des logements qui, par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, sont accessibles à la plus grande partie de la population. Il ne s'agit pas de protéger directement un locataire individuel, mais de sauvegarder une substance locative répondant, de manière générale, aux besoins de la population (cf. EMPL, ch. 2.2, p. 414).

Dans un arrêt AC.2015.0244 du 19 janvier 2017 (confirmé par le Tribunal fédéral dans un arrêt 1C_110/2017 du 29 mai 2018), rendu sous l'empire de la LDTR, la cour de céans a relevé que lorsque des appartements isolés sont rénovés, les loyers sont généralement adaptés en conséquence de manière individuelle. Il importe ainsi que chaque rénovation d'appartement isolé fasse l'objet d'un examen dès le moment où les travaux sont d'une certaine importance, afin d'éviter des hausses de loyer susceptibles de faire sortir le logement du parc locatif répondant aux besoins prépondérants de la population (cf. consid. 2d/bb). Ces considérations sont toujours valables depuis l’entrée en vigueur de la LPPPL. Or, l'interprétation de la recourante, qui tend à restreindre le champ des travaux devant être assortis d'une mesure de contrôle en limitant la surveillance administrative à la première opération de rénovation, impliquerait un risque que les loyers soient revus à la hausse après la première mise en location, au point de faire sortir les appartements des catégories touchées par la pénurie. Ainsi, le parc locatif se réduirait à l'occasion de chaque rénovation. Un tel mécanisme automatique irait à l'encontre du but visé par la loi, qui impose qu'en cas de pénurie, l'autorité puisse exercer un contrôle sur les loyers des logements rénovés, afin de préserver le parc locatif. Cet objectif ne peut être atteint que si l'autorité garde la possibilité d'imposer des conditions à chaque opération de rénovation (cf. dans ce sens CDAP FO.2017.0017, qui examine la question du cumul des conditions limitant le droit d'aliéner un bien immobilier).

cc) Il ressort ainsi de l'interprétation de l'art. 14 LPPPL que cette disposition confère au département en charge du logement la compétence d'instaurer, dans les cas qu'il juge nécessaires, une mesure de contrôle des loyers après travaux à l'occasion de chaque opération de rénovation, que les travaux affectent le logement isolé ou l'immeuble dans son ensemble.

d) Dès lors, sur le principe, l'autorité intimée n'a pas violé la loi en retenant qu'il convenait de prolonger la mesure individuelle prononcée à la suite de travaux intérieurs (contrôle des loyers pendant cinq ans dès la première mise en location), d'une durée supplémentaire de trois ans - soit jusqu'au 31 mai 2031 - compte tenu des travaux généraux réalisés par la suite sur l'entier du bâtiment.

e) Il reste à examiner si la mesure litigieuse est conforme à la garantie de la propriété.

5.                      a) aa) La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Dans sa fonction individuelle, elle protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, tel que celui de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. La garantie de la propriété n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 150 I 106 consid. 5.1).

bb) La jurisprudence retient que le but poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver l'habitat et les conditions de vie existants procède d'un intérêt public important. En outre, ce type de réglementation n'est en soi pas contraire au droit fédéral et à la garantie de la propriété, y compris dans la mesure où elle prévoit un contrôle des loyers après rénovations, pourvu que l'autorité administrative effectue une pesée des intérêts en présence (ATF 128 I 206 consid. 5.2.4; 113 Ia 126 consid. 7a; TF 1C_195/2021 du 28 octobre 2021 consid. 5.1.3; 1C_428/2017 du 1^er mars 2018 consid. 2.1; 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 consid. 5.2; 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3).

cc) Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 150 I 106 consid. 5.1; 149 I 49 consid. 5.1; 146 I 157 consid. 5.4).

S'agissant plus particulièrement du montant des loyers fixés après travaux sous l'empire de la LDTR, la jurisprudence a précisé selon diverses formulations qu'il devait permettre économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux (arrêts TF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001 consid. 2d, in RDAF 2002 I p. 49; 1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.1), respectivement que la fixation des loyers après travaux sur la base d'un état locatif objectif corrigé ne vidait en principe pas la garantie de la propriété privée de sa substance, pour autant qu'elle assure au propriétaire un rendement suffisant des fonds propres investis dans l'acquisition et la rénovation des immeubles (arrêts précités TF 1P.705/2000 consid. 3b; 1C_110/2017 consid. 3.1; v. aussi CDAP AC.2020.0138 du 4 juillet 2022 consid. 4b; AC.2019.0085 précité consid. 6c/aa).

b) En l'espèce, la recourante soutient que la mesure contestée contrevient au critère de la nécessité dès lors qu'elle irait au-delà de ce qui est nécessaire pour maintenir des loyers conformes aux besoins de la population. Elle estime que le droit du bail offrirait une protection suffisante des locataires à l'issue d'une période de contrôle de cinq ans. Le Tribunal fédéral a cependant déjà jugé que les règles du droit fédéral sur l'interdiction du rendement excessif (art. 269 CO) ne contribuent pas à la réalisation de l'intérêt public au maintien d'un parc locatif répondant aux besoins de la population, compte tenu de la marge de manœuvre à disposition du bailleur dans la fixation du loyer. Pour atteindre cet objectif, la mesure de contrôle des loyers se révèle nécessaire, en sus des règles existantes en droit du bail (TF 1C_110/2017 pr.ité consid. 4.3.2). On a vu pour le surplus que l'objectif de maintien des appartements dans le parc locatif ne peut être garanti que si l'autorité est en mesure d'imposer des conditions à chaque opération de rénovation (cf. supra consid. 4), comme c'est le cas en l'espèce.

S'agissant du principe de la proportionnalité au sens étroit, on relève que la mesure de contrôle est limitée à huit ans, ce qui concourt de manière satisfaisante aux objectifs poursuivis par la LPPPL. Durant cette période, l'autorité intimée a admis des augmentations de loyer de respectivement 17.47 % ([1'069 fr. – 910 fr.] * 100 / 910 fr.) du 16 mai 2013 au 31 mai 2028, puis de 11.88 % ([1'196 fr. – 1'069 fr.] * 100 / 1'069 fr.) du 1^er juin 2028 au 31 mai 2031, pour un total de 31,4 % ([1'196 fr. – 910 fr.] * 100 / 910 fr.). De telles hausses sont loin d'être négligeables. Elles permettront à la recourante de répercuter une partie du coût des travaux de rénovation sur les revenus locatifs et de réaliser ainsi un rendement satisfaisant des fonds investis dans l'opération, tout en maintenant l'appartement concerné dans la catégorie de ceux répondant aux besoins de la majorité de la population. On rappelle au demeurant que la réglementation instaurant un contrôle de loyer en vue de la préservation de l'état locatif constitue un intérêt public important (TF 1C_195/2021 précité consid. 5.1.3; 1C_428/2017 précité consid. 2.1).

c) Sous l'angle de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), il est effectivement possible que l'autorité intimée aurait ordonné un contrôle des loyers pendant cinq ans seulement si la recourante avait réalisé l'ensemble des travaux intérieurs et extérieurs en même temps. Cela n'a cependant pas été le cas. L'appartement de deux pièces a été reloué le 16 mai 2023, ce qui signifie que les travaux intérieurs étaient achevés à cette date. Par ailleurs, la synthèse CAMAC relative aux travaux extérieurs a été établie le 27 mai 2024 et le permis de construire a été délivré le 19 août 2024. Les travaux extérieurs, respectivement l'investissement des sommes les concernant sont ainsi intervenus largement plus d'un an après les travaux intérieurs. Il se justifie donc de traiter différemment cette situation de celle où l'ensemble des travaux et investissements auraient été menés simultanément. Le tribunal relève au demeurant que le plafond maximum de 1'069 fr. pendant les cinq premières années n'est pas resté aussi strict par la suite, mais a été élargi à 1'196 fr.

d) En définitive, il convient de constater que l'autorité intimée a appliqué l'art. 14 LPPPL dans le respect de la garantie de la propriété et du principe de l'égalité de traitement.

6.                      Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 6 août 2024 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 mai 2025

 

La présidente:                                                                                          La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.