TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 avril 2025

Composition

M. André Jomini, président; Mme Danièle Revey et Mme Annick Borda, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée

Municipalité d'Avenches, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Tiers intéressé

B.________, à ********, représentée par Me Pierre BUGNON, avocat à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A._______ c/ décision de la Municipalité d'Avenches du 26 septembre 2024 portant sur l'exercice du droit de préemption sur la parcelle n° 10.

Vu les faits suivants:

A. La société A._______, inscrite au registre du commerce du canton de Fribourg le 19 juillet 2012, a pour but l'achat, la vente, l'exploitation et la gestion d'immeubles. Peu après sa constitution, A._______ est devenue propriétaire des parcelles n^os 10 et 2543 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Avenches. La parcelle n^o 10 a une surface de 20'358 m², et la parcelle n^o 2543 une surface de 21'310 m²; en 2012, elles n'étaient pas bâties. Ces biens-fonds font partie d'un compartiment de terrain (parallélogramme) classé en zone industrielle B par le plan général d'affectation (plan des zones) de la commune d'Avenches, entré en vigueur le 15 octobre 1986. Ce compartiment de terrain s'étend entre l'autoroute (à l'ouest) et la voie de chemin de fer (à l'est). Au sud et au nord, il est délimité par des routes communales (chemin du Milieu, route de l'Estivage). Le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) prévoit que "cette zone est réservée aux établissements industriels: fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industries, ainsi qu'aux entreprises artisanales gênant l'habitation" (art. 40 RPE, par renvoi de l'art. 51 RPE). La surface bâtie ne peut excéder le 60% de la surface totale de la parcelle (art. 52 RPE). Pour les établissements industriels et les fabriques, le volume maximum autorisé est de 5 m³ par m² de la surface totale de la parcelle (art. 45 RPE par renvoi de l'art. 51 RPE).

Le 4 décembre 1987, le Conseil d'Etat avait adopté un arrêté de classement concernant la protection du site de la ville romaine d'Aventicum et de ses annexes, sur le territoire de la commune d'Avenches. Cet arrêté, fondé sur l'ancienne loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), classe certains monuments, vestiges ou objets, notamment le mur d'enceinte romain (art. 2 ch. 3). Un plan de classement figure les périmètres classés, l'intérieur des périmètres étant déclaré zone protégée (art. 3 al. 1); il s'agit en particulier du périmètre de classement du mur d'enceinte, l'arrêté précisant que "le périmètre s'étend à 15 mètres de part et d'autre du tracé de l'enceinte" (art. 3 al. 2 let. c). Les surfaces à l'intérieur des périmètres classés sont en principe inconstructibles (art. 4).

A l'ouest de la ville romaine, un tronçon rectiligne de l'ancien mur d'enceinte – dont certains éléments sont toujours visibles – appartient à la Commune d'Avenches; il s'agit de la parcelle n^o 9 du registre foncier, d'une largeur de 3 m, qui longe la limite ouest de la parcelle n^o 10. Le plan de classement figure une zone à protéger qui inclut cette parcelle n^o 9 et une bande de terrain sur la parcelle adjacente n^o 10 (d'après A._______, la surface de la zone protégée sur sa parcelle est de 3'346 m²).

B. Par acte du 17 octobre 2013, A._______ a vendu à la société B._______ ses parcelles n^os 10 et 2543. Les articles 2 et 3 de l'acte de vente ont la teneur suivante:

"2.

Le prix est fixé d'un commun accord à la somme de cent soixante francs par mètre carré (fr. 160.--/m²), soit pour une surface totale de quarante et un mille six cent soixante-huit mètres carrés (41'668 m²), un montant de:

six millions six cent soixante-six mille huit cent huitante francs (Fr. 6'666'880.-)

montant payé en cet instant, dont quittance.

Un complément de prix devra être versé par l'acquéreuse à la venderesse en fonction de l'indice d'utilisation du sol obtenu sur ces parcelles ensuite de l'entrée en vigueur du plan partiel d'affectation.

– Si l'indice est de 0,9 ou plus, le complément de prix sera de fr. 180.-/m², soit un montant de fr. 7'500'240.00.

– Si l'indice est de 0,8, le complément de prix sera de fr. 170.-/m², soit un montant de fr. 7'083'560.00.

– Si l'indice est de 0,7, le complément de prix sera de fr. 160.-/m², soit un montant de fr. 6'666'880.00.

– Si l'indice est de 0,6, le complément de prix sera de fr. 150.-/m², soit un montant de fr. 6'250'200.00.

Le complément de prix devra être payé dans un délai maximum de 2 ans dès ce jour. Le paiement du complément de prix est toutefois conditionné à l'obtention par l'acquéreuse d'un permis de construire définitif et exécutoire sur les parcelles objet du présent acte.

En cas de non-obtention dudit permis de construire dans un délai maximum de 2 ans dès ce jour ou si l'indice est inférieur à 0,6, la venderesse bénéficiera d'un droit de réméré sur les parcelles objets du présent acte. Ce droit de réméré sera annoté au Registre foncier comme suit:

a) Objet: parcelles 10 et 2543 de la Commune d'Avenches.

b) Bénéficiaire: A._______, dont le siège est à ********.

c) Prix: Ce droit de réméré pourra s'exercer pour le prix de cent soixante-cinq francs le mètre carré (fr. 165.-/m²).

d) Conditions: Ce droit de réméré permettra à A._______ de racheter les parcelles vendues dans le cas où l'acquéreuse n'obtenait pas le permis de construire dans un délai maximum de 2 ans dès ce jour ou si l'indice est inférieur à 0,6.

e) Procédure: Si la condition ci-dessus était réalisée, A._______ pourrait exercer son droit de réméré, dans les 30 jours, moyennant simple avis recommandé adressé par le notaire à l'acquéreuse et paiement du prix pour lequel le droit de réméré pourrait s'exercer.

f) Annotation: Ce droit sera annoté au Registre foncier en faveur de A._______ jusqu'au 31 décembre 2015.

Toutefois, si, sans faute de la part de l'acquéreuse, le permis de construire n'est pas délivré en raison d'une procédure en cours auprès des autorités communales ou cantonales, le délai de paiement du complément de prix pourra être prolongé moyennant information par l'acquéreuse à la venderesse dans un délai de 3 mois avant l'échéance du délai de 2 ans.

Dans cette hypothèse, A._______ ne pourra pas faire valoir son droit de réméré aussi longtemps que le délai de paiement du montant complémentaire sera prolongé. L'annotation du droit de réméré au Registre foncier sera également prolongée à une date à convenir."

C. Par conventions du 22 septembre 2015 et du 22 décembre 2016, le droit de réméré a été prolongé jusqu'au 31 août 2017. Ces conventions rappellent que pour le surplus, l'article 3 de l'acte de vente demeure valable.

D. Le 5 juillet 2017, A._______ et B._______ ont conclu une nouvelle convention, devant notaire, par laquelle elles ont déclaré radier le droit de réméré sur la parcelle n° 2543. Le droit de réméré était maintenu pour la parcelle n° 10, aux conditions suivantes:

"III. Modification de l'acte de vente objet de la minute 336 du notaire soussigné et du droit de réméré ID.14/405

Article 1

Le délai imparti à B._______ pour obtenir le permis de construire est désormais le 31 juillet 2022. En cas d'obtention du permis de construire, B._______ devra verser à A._______ un complément de prix fixé en fonction de l'indice d'utilisation du sol obtenu sur la parcelle 10. Ce complément de prix sera fixé de la manière suivante:

– Si l'indice est de 0,9% ou plus, le complément de prix sera de CHF 180/m²

– Si l'indice est de 0,8%, le complément de prix sera de CHF 170/m²

– Si l'indice est de 0,7%, le complément de prix sera de CHF 160/m²

– Si l'indice est de 0,6%, le complément de prix sera de CHF 150/m².

Article 2

En cas de non obtention du permis de construire dans le délai imparti ou si l'indice est inférieur à 0.6, A._______ bénéficiera du droit de réméré sur la parcelle 10. Le délai d'exercice du droit de réméré sera de trois mois dès le 31 juillet 2022.

Article 3

Le droit de réméré ID.14/405 grevant la parcelle 10 d'Avenches est modifié et aura dorénavant la désignation suivante.

a) Objet: parcelle 10 de la Commune d'Avenches.

b) Bénéficiaire: A._______, dont le siège est à ********.

c) Prix: Ce droit de réméré pourra s'exercer pour le prix de cent soixante-cinq francs le mètre carré (fr. 165.-/m²).

d) Conditions: Ce droit de réméré permettra à A._______ de racheter la parcelle 10 d'Avenches dans le cas où l'acquéreuse n'obtenait pas le permis de construire d'ici au 31 juillet 2022 ou si l'indice d'utilisation du sol est inférieur à 0.6.

e) Procédure: Si l'une des conditions ci-dessus étaient réalisées au 31 juillet 2022, A._______ pourra exercer son droit de réméré, dans les 3 mois à partir du 31 juillet 2022, moyennant simple avis recommandé adressé par le notaire à l'acquéreuse et paiement du prix pour lequel le droit de réméré pourrait s'exercer.

f) Annotation: Ce droit sera annoté au Registre foncier en faveur de A._______ jusqu'au 31 octobre 2022."

E. Par acte notarié du 27 octobre 2022, A._______ et B._______ ont requis du registre foncier l'inscription du transfert de la parcelle n^o 10 au chapitre de A._______ et la radiation de l'annotation du droit de réméré. L'acte indiquait que le prix de vente convenu – 165 fr./m², soit un moment total de 3'359'070 fr. – était entièrement payé. Au registre foncier, la "vente B._______ à A._______, radiation annotation ID 011-2014/405" a été inscrite le 11 novembre 2022. En l'état, la parcelle n^o 10 n'est toujours pas bâtie (elle est cultivée, en nature de pré-champ).

F. A la fin du mois de juin 2024, le secrétaire municipal de la Commune d'Avenches a écrit au notaire pour l'informer que les autorités communales avaient été mises au courant de l'exercice du droit de réméré par A._______. La commune entendait alors exercer son droit légal de préemption fondé sur la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier (LPrPCI; BLV 451.16); une transmission de l'acte notarié précité était demandée. L'avocat de la commune est par ailleurs intervenu ensuite dans le même sens auprès de B._______. Finalement, l'acte du 27 octobre 2022 (réquisition de transfert) a été communiqué à la commune.

La Municipalité d'Avenches (ci-après: la municipalité) a reçu des représentants de A._______ le 21 août 2024, pour les entendre au sujet de l'exercice du droit de préemption.

Dans sa séance du 26 août 2024, la municipalité a adopté le préavis municipal n^o 83 relatif à l'achat de la parcelle n^o 10. Dans ce préavis, elle demande au conseil communal de l'autoriser "à effectuer l'achat de la parcelle RF 10, frais de notaire compris, pour un montant de Fr. 3'400'000.-". La municipalité explique, dans ce document, que la parcelle concernée, située aux abords directs des transports publics (gare CFF) et du parking de la zone sportive, fait partie des lieux pressentis pour l'implantation du nouveau musée romain d'Avenches (NMRA).

Le préavis municipal indique par ailleurs que la parcelle n^o 10 est comprise dans le périmètre de la zone réservée "Secteur de la Plaine". Le plan de cette zone réservée communale, mis à l'enquête publique du 18 octobre au 17 novembre 2022, a été adopté par le conseil communal le 23 février 2023 et approuvé par le Département cantonal des institutions, du territoire et du sport le 26 octobre 2023. Le rapport explicatif (rapport selon art. 47 OAT, d'octobre 2022, disponible sous le lien suivant: https://www.commune-avenches.ch/images/documents/Préavis/2023/33.03_-_Rapport.pdf) justifie ainsi cette mesure conservatoire:

"L’évolution de la législation concernant l’aménagement du territoire, le statut de centre régional conféré au centre de la commune d’Avenches par le plan directeur cantonal et le statut de site stratégique de développement d’activités du secteur de la Plaine reconnus par le Plan directeur cantonal et par la stratégie régionale des zones d’activités du secteur de la Plaine induisent une meilleure prise en compte des conditions de constructions dans les zones à bâtir.

La commune d’Avenches étudie un plan directeur régional de la Broye avec les autres communes vaudoises et fribourgeoises, en particulier sa partie stratégique pour les zones d’activités, qui vise à définir les principes de mise en valeur des potentiels d’accueil d’entreprises dans les zones d’activités dans un contexte de développement et de densification des sites stratégiques.

Elle étudie également les possibilités d’accueils d’habitants dans des zones mixtes (habitat – emplois).

Dans ce contexte, la Commune doit entreprendre des démarches afin d’établir un nouveau plan d’affectation du secteur de la zone d’activités économiques de la Plaine.

La Municipalité a décidé d’instaurer une zone réservée sur un secteur bien déterminé avec pour objectif d’éviter de rendre la mise en place de mesures d’aménagement qualitatives impossibles, ou plus difficiles dans le cadre de la future planification.

[...]

Les statuts de Centre d’importance régional et de site stratégique de développement d’activités conféré par le Plan directeur cantonal impliquent de conduire une réflexion sur l’utilisation du secteur de la Plaine.

Cette réflexion vise à mieux définir les affectations en prenant en compte les pesées des différents intérêts permettant de garantir une bonne utilisation des potentiels d’emplois, voire d’habitat dans une zone mixte, assurant l’attractivité de la commune et la conservation adéquate du patrimoine culturel. Elle prendra en compte les risques liés à des dangers naturels et à des accidents majeurs. Elle impose la réalisation d’un nouveau plan d’affectation.

Selon les informations de la commune, des projets pourraient être déposés durant la période d’élaboration de ce Plan d’affectation sur des parcelles ou des parties de parcelles non construites.

L’instauration de la présente zone réservée est ainsi justifiée par l’objectif d’éviter de rendre la mise en place de mesures qualitatives d’aménagement impossible, ou plus difficile, dans le cadre de la future planification."

Le conseil communal a adopté les conclusions du préavis municipal n° 83 dans sa séance du 12 septembre 2024.

G. Le 26 septembre 2024, la municipalité a adressé à A._______ une décision d'exercice du droit de préemption sur la parcelle n° 10. Cette décision retient qu'il est fait usage du droit de préemption légal au sens de l'art. 38 LPrPCI, dans le délai absolu de deux ans dès l'inscription du transfert au registre foncier (le 11 novembre 2022). Ce droit est exercé par la reprise, par la Commune d'Avenches, de tous les termes et conditions de l'acte notarié. La décision expose ceci en conclusion: "La Commune a décidé de faire usage dudit droit de préemption afin de préserver la parcelle RF 10 sur laquelle se situe la muraille d'Avenches, et qui est située dans une zone stratégique aux abords directs des transports publics. De plus, des études de faisabilité ont démontré qu'une implantation sur cette parcelle du futur musée romain est envisageable."

H. Agissant le 9 octobre 2024 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité du 26 septembre 2024.

Dans sa réponse du 8 janvier 2025, la municipalité conclut au rejet du recours.

Invitée à déposer des déterminations, B._______ a, le 8 janvier 2025, demandé que la décision attaquée soit déclarée nulle, subsidiairement qu'elle soit annulée.

La recourante a déposé une réplique le 29 janvier 2025, sans modifier ses conclusions.

La municipalité s'est déterminée le 31 janvier 2025 sur la réponse de B._______.

I. La cour a procédé à une inspection locale le 25 mars 2025, en présence des parties.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée est fondée sur une norme du droit public cantonal, l'art. 38 LPrPCI, qui confère un droit de préemption légal aux communes dans certaines situations (cf. infra, consid. 2). Elle peut en principe faire l'objet d'un recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Le droit de préemption est la faculté en vertu de laquelle une personne (le préempteur) peut exiger d'une autre personne (le promettant) le transfert de la propriété d'une chose, dans l'éventualité où le promettant la vend à un tiers (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome II 5^e éd. Berne 2020, p. 182). Le préempteur qui a exercé son droit, par une déclaration unilatérale de volonté, est dans la situation d'un acheteur. Si, en tant que collectivité publique, le préempteur émet cette déclaration unilatérale de volonté sous la forme d'une décision administrative (au sens de l'art. 3 LPA-VD), l'acheteur évincé – celui auquel le promettant voulait transférer la propriété – est directement atteint, en particulier lorsque le transfert avait déjà été inscrit au registre foncier, et il a un intérêt actuel et digne de protection à obtenir l'annulation de cette décision; il a donc qualité pour recourir en vertu de l'art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD – cf. arrêt CDAP AC.2022.0337 du 15 mars 2024 consid. 1a). C'est le cas de la recourante, en l'espèce. Le recours respecte les autres conditions de recevabilité (art. 79 et 95 LPA-VD) de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La recourante fait valoir que l'exercice par la commune du droit de préemption légal de l'art. 38 LPrPCI, constituant une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), ne respecterait pas les exigences de l'art. 36 al. 1 à 3 Cst. (base légale, intérêt public et proportionnalité). Elle expose en outre que la commune ne pourrait en réalité pas invoquer ce droit de préemption, son droit de réméré ayant été inscrit au registre foncier plusieurs années avant l'entrée en vigueur de la LPrPCI. Elle soutient enfin que le droit de préemption a été exercé tardivement.

a) La loi sur la protection du patrimoine culturel immobilier (LPrPCI) a été adoptée par le Grand Conseil le 30 novembre 2021 et elle est entrée en vigueur le 1^er juin 2022. Le Grand Conseil a, simultanément, abrogé les dispositions de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) concernant la protection des monuments historiques et des antiquités.

Les art. 25 ss LPrPCI règlent le classement des objets – notamment des monuments historiques et des sites archéologiques (cf. art. 3 LPrPCI) – nécessitant une mesure de protection particulière. On trouve, dans cette section de la loi, les art. 37 et 38, ainsi libellés:

Art. 37

Acquisition par l'Etat

¹ L'Etat peut procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition d'un objet classé.

² La loi cantonale du 25 novembre 1974 sur l'expropriation est applicable.

Art. 38

Droit de préemption

¹ La commune dans laquelle se situe l'objet classé a un droit de préemption légal sur celui-ci. Les articles 681 à 682 du Code civil sont applicables.

² L'Etat dispose d'un même droit si la commune ne l'exerce pas.

³ Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin.

Le droit de préemption de la commune (et non pas seulement du canton) est une innovation de la LPrPCI. Les art. 64 et 65 de l'ancienne LPNMS avaient en effet la teneur suivante:

Art. 64 Acquisition par l'Etat

L'Etat peut procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition d'un monument historique ou d'une antiquité.

La loi cantonale sur l'expropriation est applicable.

Art. 65 Droit de préemption

L'Etat a un droit de préemption légal sur les monuments historiques et antiquités classés.

En cas de mise en gage d'un objet mobilier, l'Etat a le droit de se substituer aux créanciers gagistes aux conditions de la mise en gage.

Ce droit doit s'exercer dans un délai de trois mois.

b) La jurisprudence retient que l'exercice par une collectivité publique d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.1, TF 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.1 – à propos de droits de préemption conférés aux collectivités publiques par la législation cantonale sur le logement). En 1962 déjà, le Tribunal fédéral a considéré qu'en présence d'un intérêt public suffisamment important, un canton pouvait, par un acte de portée générale (loi), décréter l'expropriation, ou des mesures analogues à l'expropriation par leurs effets (droit de préemption), dans le cadre de mesures d'intérêt général relevant de la politique sociale ou économique, en l'occurrence pour la construction d'habitations à loyer modéré (regest de l'ATF 88 I 248, Dafflon c. Genève). Le Tribunal fédéral a en particulier considéré que lorsque le droit de préemption est exercé, le propriétaire foncier visé est en fait privé de toute possibilité de vendre son bien-fonds à une autre personne, et contraint de le céder à l'Etat. L'exercice du droit de préemption équivaut donc, dans ses effets réels, à une expropriation (ATF 88 I 248 consid. III.1). Dans des arrêts postérieurs, le Tribunal fédéral a également retenu que le droit de préemption du droit cantonal sur le logement équivalait par ses effets à une expropriation (cf. ATF 114 Ia 14 consid. 2c, arrêt TF du 22 mai 1991 in RDAF 1991 p. 51 consid. 3a). Dans la doctrine, on mentionne les législations cantonales qui prévoient des droits de préemption particuliers (visant des biens historiques protégés ou des terrains réservés à la construction de logements), en relevant qu'il s'agit d'un autre mode d'acquisition forcée, à côté de l'expropriation formelle et du remaniement parcellaire; l'analogie avec l'expropriation est évoquée (cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III 2^e éd. Berne 2018, p. 775: "l'exercice de ce droit de préemption sur des terrains peut conduire à une contestation relative à l'exercice du droit qui est ensuite réglée par l'application des règles sur l'expropriation" [avec une référence à l'exercice d'un droit de préemption par l'Etat de Genève, SJ 2014 I 129]).

La garantie constitutionnelle de la propriété privée (art. 26 Cst.) a une dimension patrimoniale trouvant son expression à l'art. 26 al. 2 Cst., qui donne droit à une pleine indemnité "en cas d'expropriation [formelle]" ou "de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation". La garantie patrimoniale est le complément de la garantie individuelle de la propriété: l'Etat doit s'abstenir d'y porter atteinte et ne peut la restreindre qu'aux conditions de légalité, d'intérêt public, de proportionnalité ou d'intangibilité posées par l'art. 36 Cst., auquel cas le paiement d'une pleine indemnité fait office soit de condition supplémentaire à la privation du droit en cause, soit de conséquence à sa restriction grave (cf. Jacques Dubey, Commentaire romand Constitution fédérale, Bâle 2021, Art. 26, N. 34, 87).

c) Lorsqu'on prend en considération la situation d'un propriétaire, prêt à aliéner son bien, qui reçoit de l'Etat le prix qu'il souhaitait dans un cas de préemption ordinaire, l'atteinte au droit de propriété subie par le vendeur, certes grave, est de moindre gravité qu'en cas d'expropriation. Vu le prix payé, réputé être le prix du marché, la composante patrimoniale est garantie (cf. à ce propos, Thierry Tanquerel, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, in: La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, Genève 2009, p. 153). La situation de la recourante est toutefois sensiblement différente, dans le cas particulier. Bénéficiaire d'un droit de réméré conventionnel, elle a pu obtenir de sa cocontractante le transfert de la propriété d'un immeuble à un prix qui avait été fixé, au moment de la constitution du droit de réméré (lors de la vente en 2013 de la parcelle n° 10), à une fraction du véritable prix de vente (entre 47 et 52% du prix total, après versement d'un complément dépendant d'un coefficient d'utilisation du sol par les bâtiments autorisés au cas où un permis de construire aurait été délivré). La prolongation de la validité du droit de réméré a été convenue par les parties à l'acte originel sans modification des clauses relatives au prix en cas d'exercice de ce droit, ou concernant le complément de prix dû si l'immeuble n'était en définitive pas retransféré.

Le droit de réméré est la faculté en vertu de laquelle une personne (le vendeur d'un bien) peut exiger d'une autre personne (l'acheteur de ce bien, le promettant) qu'il lui retransfère la propriété du bien moyennant paiement du prix. C'est en d'autres termes un droit de rachat. Comme le droit d'emption, il ne représente pour son titulaire qu'une prérogative, sans comporter pour lui d'engagement. Par contre, il lie le promettant et permet au vendeur d'un bien de garder un certain contrôle sur l'utilisation que l'acheteur entend faire de ce bien (exemple: vente d'un terrain à bâtir avec possibilité d'exercer un droit de réméré si l'acheteur n'entreprend pas la construction dans un certain délai – cf. Steinauer, op. cit. p. 180). Comme le droit de réméré est un droit personnel en vertu duquel le vendeur peut, moyennant déclaration unilatérale de sa part, exiger de l'acheteur qu'il lui retransfère la chose (ATF 120 Ia 240 consid. 3b – ce droit est qualifié de "personnel" parce que son bénéficiaire n'a, avant le retransfert, aucune maîtrise directe sur la chose grevée: cf. José-Miguel Rubido, L'acquisition immobilière, Genève 2022, p. 135), on peut se demander si ce retransfert, qui n'est pas une vente immobilière ordinaire, constitue un cas de préemption. Cette question peut cependant demeurer indécise, parce que l'exercice par la commune du droit de préemption, en tant que restriction de la propriété équivalant à une expropriation, ne respecte pas les exigences constitutionnelles relatives à l'indemnisation.

d) La recourante, en tant que vendeur du bien en 2013, avait reçu un montant de 160 fr./m². Après avoir exigé de l'acheteur qu'il lui retransfère le bien, elle a reversé un montant équivalent (165 fr./m²). Si l'on admettait à ce stade que, par l'exercice du droit de préemption de l'art. 38 LPrPCI, la commune intimée puisse priver la recourante de sa prérogative (découlant du pacte de réméré) de se retrouver dans la situation antérieure et de la possibilité de vendre à nouveau la parcelle à un tiers, au prix du marché, la recourante serait victime d'une restriction à supporter sans indemnité. En effet, la contrevaleur du retransfert du bien-fonds à la recourante n'est pas uniquement le montant équivalant à 165 fr./m², mais également la renonciation par la recourante à sa créance envers l'acheteur correspondant au complément de prix à verser. Il est clair que, même si le plan d'affectation communal est en cours de révision, avec une zone réservée – entrée en vigueur toutefois après l'exercice du droit de réméré et le retransfert de la parcelle –, le prix du terrain reste élevé (bien supérieur à 165 fr./m²) car il n'est pas question d'un dézonage (en zone agricole ou inconstructible) mais bien plutôt de la mise en place d'une mesure d'aménagement "qualitative", tenant compte de l'emplacement favorable du site dans l'agglomération et n'ayant pas pour effet de diminuer sensiblement la valeur du terrain (voir supra les explications du rapport 47 OAT pour la zone réservée).

En d'autres termes, l'exercice du droit de préemption par la commune permettrait de désintéresser l'acheteur de 2013 (qui avait payé 160 fr./m² à l'époque et, n'ayant pas obtenu de permis de construire, a été tenu de retransférer le terrain en recevant 165 fr./m²), mais priverait la recourante de toute indemnité ou de toute compensation pour la perte de la possibilité d'exercer effectivement son droit de réméré. Cette prérogative, ou ce droit personnel, était une composante de la vente immobilière de 2013: la recourante acceptait le paiement d'une partie du prix (environ la moitié), le versement du complément (l'autre moitié) étant différé et soumis à une condition dont la réalisation dépendait principalement de l'acheteur (des démarches pour l'obtention d'un permis de construire); grâce au contrat avec droit de réméré, la recourante obtenait en définitive soit le complément de prix, soit le retransfert du terrain contre le paiement d'un montant correspondant environ à la moitié du prix.

La municipalité admet sans équivoque que le prix du réméré se situe en dessous des prix du marché (voir ses déterminations du 31 janvier 2025, p. 4). Elle reconnaît ainsi que le montant qu'elle entend payer, en reprenant "tous les termes et conditions de l'acte notarié" (décision attaquée, p. 1 in fine) – ce qui signifie le paiement du prix fixé à l'art. 3 let. c de l'acte du 5 juillet 2017, soit 165 fr./m² – est inférieur au montant correspondant à une "pleine indemnité" selon l'art. 26 al. 2 Cst. (l'art. 22^ter al. 3 de l'ancienne Constitution fédérale utilisait la notion de "juste indemnité"). Le propriétaire ne doit en principe subir aucun dommage, au sens d'aucune diminution involontaire de son patrimoine; inversement, l'indemnité versée à ce dernier ne doit lui procurer aucun enrichissement (cf. Dubey, op. cit., Art. 26 N. 136). Dans le cas particulier, l'exercice du droit de préemption par la commune, sans aucune indemnisation ou compensation pour la recourante – pour la perte d'un terrain d'une valeur sensiblement supérieure au prix convenu pour l'exercice du droit de réméré –, n'est pas compatible avec la garantie patrimoniale de l'art. 26 Cst. Il n'est pas admissible que la collectivité publique puisse, grâce à ces clauses contractuelles, procéder à l'acquisition forcée d'un terrain à un prix nettement inférieur à sa "pleine" valeur ou au prix du marché.

e) Le droit cantonal vaudois ne permet pas la mise en œuvre d'une procédure d'expropriation pour fixer correctement le prix du terrain en cas d'exercice du droit de préemption communal de l'art. 38 LPrPCI, de sorte que ce prix corresponde à une pleine ou juste indemnité (cette possibilité existe en droit cantonal genevois: cf. Tanquerel, op. cit., p. 151). La commune ne dispose du reste pas, contrairement à l'Etat, du droit d'expropriation pour acquérir un objet classé. Il s'ensuit que la décision attaquée viole le droit constitutionnel fédéral (art. 26 al. 2 Cst.), en tant qu'elle prononce l'exercice du droit de préemption au prix de 165 fr./m², versé à un tiers, sans aucune indemnité pour la recourante, titulaire du droit de réméré aux conditions convenues dans les actes du 17 octobre 2013 et du 5 juillet 2017. Cela justifie l'annulation totale de cette décision.

Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner les autres griefs de la recourante, à propos du respect du délai pour exercer le droit de préemption légal (cf. art. 681a al. 2 CC, par renvoi de l'art. 38 al. 1 LPrPCI), du champ d'application spatial de l'art. 38 LPrPCI (savoir si les abords de la muraille romaine font partie de l'objet classé au sens de cette disposition), et de la proportionnalité de la restriction du droit de propriété.

3. Il résulte des considérants que le recours doit être admis, la décision attaquée étant annulée.

Les frais de justice sont mis à la charge de la Commune d'Avenches (art. 49 LPA-VD). Celle-ci aura à payer des dépens à la recourante ainsi qu'à B._______, qui a conclu à l'admission du recours et qui aurait également eu qualité pour recourir (cf. CDAP AC.2022.0337 du 15 mars 2024 consid 1a).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision prise le 26 septembre 2024 par la Municipalité d'Avenches est annulée.

III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Avenches.

IV. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune d'Avenches.

V. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à B._______ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune d'Avenches.

Lausanne, le 30 avril 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.