TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 6 février 2025
Composition	Mme Annick Borda, présidente; M. François Kart, juge et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure.

 

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********

  

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de Bex, à Bex.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 26 septembre 2024 rejetant leur demande d'indemnisation pour expropriation matérielle de la parcelle n° 6526 de Bex

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) sont propriétaires en copropriété simple depuis le 18 mai 2009 de la parcelle n^o ******** de la Commune de Bex.

B.                     La parcelle n^o ******** s'étend sur une surface de 4'828 m² en nature de champ, pré, pâturage (3'291 m²), forêts (1'275 m²), accès, place privée (178 m²) et bâtiment (84 m²) selon le registre foncier. Le bâtiment en question constitue une construction agricole désaffectée (ECA n^o 2281). Elle se situe dans la localité des Plans-sur-Bex, à savoir dans un hameau de montagne se trouvant à environ 6 km à vol d'oiseau du village de Bex sis en contrebas dans la plaine du Rhône.

La parcelle n^o ******** est régie par le plan d'affectation "Aux Plans" approuvé par le Conseil d'Etat le 26 novembre 1993. Selon ce plan, elle est colloquée en zone d'habitat individuel dans sa partie nord-est, en zone de village A pour le reste de sa moitié nord et en aire forestière dans sa moitié sud.

C.                     Le 27 février 2009, la Municipalité de Bex a délivré aux propriétaires antérieurs de la parcelle n^o ******** un permis de construire pour la démolition d'une grange et la construction de trois chalets et d'un garage de deux places sur ce bien-fonds. A la requête des recourants, nouveaux propriétaires du fonds, la validité de ce permis a été prolongée jusqu'au 27 février 2012. Celui-ci n'a finalement pas été utilisé et les constructions autorisées n'ont pas été réalisées.

Dans le courant du mois de septembre 2017, les recourants se sont enquis auprès de la Commune de Bex des possibilités d'effectuer des travaux dans leur grange au vu de la mise à l'enquête publique d'une zone réservée, dont il sera question plus loin. Le 4 décembre 2017, ils ont écrit à la Commune de Bex une brève lettre pour lui demander l'autorisation formelle de pouvoir transformer la grange existante en habitation. Cet envoi n'était accompagné d'aucun projet concret de transformation. Cette demande n'a pas abouti.

En 2019, les recourants et la Commune de Bex ont trouvé un accord pour que celle-ci, dans le cadre des travaux d'assainissement du réseau d'évacuation des eaux qu'elle effectuait aux Plans-sur-Bex, anticipe un éventuel futur raccordement de la parcelle n^o 6526 au réseau et installe une attente en bordure nord de ce fonds.

D.                     La Commune de Bex a entamé un processus de révision de ses différents plans d'affectation, sa zone à bâtir étant surdimensionnée. Après s'être dotée d'une vision communale en 2017, elle a entrepris l'élaboration de sa nouvelle planification dès 2019. Elle a choisi d'organiser son territoire en deux grands secteurs, chacun régi par un plan d'affectation communal (PACom), à savoir le PACom Centre et le PACom Hors-Centre. Le PACom Hors-Centre englobe toutes les régions qui ne se situent pas dans le périmètre compact d'agglomération du Chablais (voir la Mesure B11 du plan directeur cantonal [PDCn]) et comprend ainsi notamment le hameau des Plans-sur-Bex.

Pour faire suite à sa vision communale, la Municipalité de Bex (ci-après : la municipalité) a mis à l'enquête publique une zone réservée dans le secteur des Posses et des Plans-sur-Bex du 17 juin au 16 juillet 2017. Cette zone réservée englobait uniquement la partie constructible (partie nord) de la parcelle n^o 6526 et prévoyait l'interdiction de toute nouvelle construction au sein de son périmètre, pour une durée de cinq ans. Les recourants ne se sont pas opposés à l'adoption de cette zone réservée, qui a été approuvée le 2 mai 2018 par le Département du territoire et de l'environnement (actuellement le Département des institutions, du territoire et du sport [DITS]).

Une prolongation de la zone réservée a été mise à l'enquête publique du 21 décembre 2022 au 19 janvier 2023. Les recourants ont déposé une opposition dans ce cadre le 30 décembre 2022. Le Conseil communal de Bex a accepté la prolongation de la zone réservée par décision du 3 mai 2023. A une date indéterminée, la municipalité a finalement décidé de ne pas soumettre la prolongation de la zone réservée à l'approbation du DITS car la nouvelle planification communale allait faire l'objet d'une publication peu de temps après. A un courriel de l'un des recourants du 1^er août 2023 lui demandant d'indiquer quand elle comptait informer officiellement la population de la levée de la zone réservée, la municipalité a répondu le 5 août suivant que: "ce ne sera pas pour demain que nous lèverons la zone réservée". Elle a informé les recourants de sa décision de ne pas poursuivre la procédure d'approbation de la prolongation de la zone réservée par lettre du 4 juillet 2024, constatant en conséquence la caducité de ce plan et de leur opposition.

Le PACom Hors-Centre a fait l'objet d'un rapport d'examen préalable de la part de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) le 5 décembre 2022, complété le 5 juin 2023. Le plan a été mis à l'enquête publique du 28 février au 28 mars 2024, suscitant 125 oppositions, dont celle des recourants. Ce nouveau plan prévoit désormais que l'entier de la parcelle n^o 6526 est affecté en zone agricole protégée 16 LAT, à laquelle se superpose le secteur de protection de la nature et du paysage 17 LAT "environnement", seule une bande au sud étant maintenue dans l'aire forestière. A ce jour, les oppositions sont toujours en cours de traitement. Une séance de conciliation avec les opposants a eu lieu le 11 novembre 2024, lors de laquelle la municipalité a en substance confirmé aux comparants le maintien de l'affectation prévue par le projet de PACom.

E.                     Le 20 mars 2023, les recourants ont adressé au DITS, ainsi qu'à la DGTL, une "demande d'indemnisation pour expropriation formelle" en invoquant en substance la perte de valeur de leur bien-fonds en lien avec la procédure de modification de la planification.

Le 26 mai 2023, la DGTL a exposé aux recourants que les demandes d'indemnisation pour expropriation formelle relevaient de la compétence d'un tribunal civil; quant à leur demande d'indemnisation pour expropriation matérielle, elle était prématurée dès lors que la révision de la planification communale était toujours en cours et qu'aucune nouvelle mesure d'aménagement n'était en vigueur. La DGTL a indiqué qu'elle entendait mettre un terme à la procédure et leur a imparti un délai pour réagir.

Après que les recourants se sont en substance opposés le 30 mai 2023 à ce qu'il soit mis un terme à la procédure, la Cheffe du DITS leur a répondu le 29 juin 2023; elle a pour l'essentiel repris les explications déjà fournies par la DGTL le 26 mai 2023 et a en outre indiqué qu'elle transmettait les courriers des recourants à cette autorité qui poursuivrait l'instruction de leur demande.

Les recourants ont déposé un recours à l'encontre de l'acte du 26 mai 2023 de la Cheffe du DITS, qui a été déclaré irrecevable par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) au motif que l'acte attaqué ne constituait pas une décision. L'arrêt de la CDAP a été confirmé par le Tribunal fédéral le 25 janvier 2024.

F.                     Le 31 mai 2024, les recourants ont déposé une nouvelle demande d'indemnisation pour expropriation matérielle auprès de la DGTL. Cette autorité a convoqué les précités à une séance qui s'est déroulée le 9 juillet 2024. À cette occasion, la DGTL a informé les recourants qu'elle entendait suspendre leur demande d'indemnisation, prématurée, jusqu'à l'entrée en vigueur du PACom Hors-Centre.

Le 12 juillet 2024, les recourants se sont adressés à la Cheffe du DITS pour requérir notamment la poursuite immédiate de l'instruction de leur demande. Ils ont par ailleurs écrit le 19 août 2024 à la DGTL pour demander la reddition d'une décision formelle quant au traitement de leur demande d'indemnisation.

Par décision du 26 septembre 2024, la DGTL a rejeté la demande en indemnisation déposée le 31 mai 2024 par les recourants. Les frais de cette décision, par 1'600 francs, ont été mis à leur charge.

G.                     Par acte du 18 octobre 2024 adressé à la CDAP, les recourants ont déposé un pourvoi à l'encontre de la décision du 26 septembre 2024 dans lequel ils ont conclu en substance à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à la DGTL (ci-après: l'autorité intimée) pour qu'elle instruise sans délai leur demande d'indemnisation pour expropriation matérielle et statue sur son montant. Les recourants ont également contesté le montant des frais mis à leur charge.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 11 novembre 2024 dans laquelle elle conclut au rejet du recours.

La municipalité a déposé des déterminations sur le recours le 13 novembre 2024 sans toutefois prendre formellement position sur ses conclusions. L'autorité intimée s'est encore déterminée le 19 novembre 2024 et les recourants les 25 et 27 novembre 2024 ainsi que le 10 décembre 2024.

 

Considérant en droit:

1.                      Le recours est dirigé contre une décision de la DGTL rejetant une demande d'indemnisation pour expropriation matérielle. Depuis l'entrée en vigueur le 1^er octobre 2020 de la loi du 23 juin 2020 modifiant celle du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), l'art. 72 al. 1 LATC confère au département en charge de l'aménagement du territoire la compétence de statuer sur les demandes d'indemnisation pour expropriation matérielle fondée sur une mesure d'aménagement du territoire (voir également art. 124a de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation [LE; BLV 710.01]). En l'occurrence, les recourants allèguent une modification des possibilités de bâtir de leur parcelle et fondent donc leur demande d'indemnisation sur une mesure d'aménagement du territoire; la DGTL – à laquelle la compétence pour statuer a été déléguée (art. 43a du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]) – est donc compétente pour statuer sur la demande litigieuse (cf. arrêt partiel AC.2021.0370 du 2 mars 2022). Une voie de recours est par conséquent ouverte à la CDAP à l'encontre de la décision de la DGTL rejetant la demande d'indemnisation litigieuse (art. 73a LATC et 92 de la loi du 28 décembre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Pour le surplus, déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte également les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Les recourants, qui sont propriétaires de la parcelle pour laquelle une indemnité pour expropriation matérielle est refusée, ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Il convient dès lors d'entrer en matière.

2.                      La décision attaquée rejette la demande des recourants au motif que celle-ci serait prématurée, le nouveau PACom Hors-Centre prévoyant une modification de l'affectation de leur parcelle n'ayant pas encore été formellement approuvé. Selon les recourants, cette décision serait arbitraire car, dans les faits, ils ne peuvent déjà plus construire sur leur parcelle depuis mai 2017 en raison de l'adoption d'une zone réservée, puis de la mise à l'enquête du nouveau PACom. Ils seraient dès lors atteints de manière irréversible et définitive dans leurs droits, ce qui justifierait de leur reconnaître l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle. Selon eux, les conditions de l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) seraient remplies dès que les mesures d'aménagement causent des restrictions au droit de propriété; tel serait le cas dès la mise à l'enquête d'un plan.

a) aa) Selon l'art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la propriété est garantie (al. 1). Une pleine indemnité est due en cas d’expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation (al. 2).

L'art. 5 al. 2 LAT reprend ce principe et prévoit qu'une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.

En droit vaudois, l'art. 71 LATC énonce que les restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur (al. 1); est considéré comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation matérielle (al. 2).

bb) La notion d'expropriation matérielle est pour le surplus précisée par la jurisprudence. Selon le Tribunal fédéral, il y a expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. et de l'art. 5 al. 2 LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter à la construction  (ATF 131 II 151 consid. 2.1; 125 II 431 consid. 3a et les arrêts cités). 

En principe, le moment déterminant pour apprécier, du point de vue de l'expropriation matérielle, la portée de la restriction est la date de son entrée en vigueur (ATF 119 Ib 229 consid. 3a et les arrêts cités). La date de référence déterminante, avec les conséquences qui en découlent pour l'annonce de la demande d'indemnisation, la détermination du débiteur de l'indemnité, le montant de l'indemnité, la prescription et les intérêts de la créance, est l'entrée en force de la mesure de planification définitive, ce même dans le cas où celle-ci a été précédée d'une mesure de protection provisoire (ATF 109 Ib 13 consid. 3).

Pour le Tribunal fédéral, une interdiction temporaire de bâtir implique certes une restriction partielle et provisoire du droit de propriété, mais qui n'entraîne en règle générale pas d'obligation d'indemniser. Exceptionnellement, la longue durée d'une interdiction de construire peut toutefois toucher un propriétaire de manière particulièrement grave, par exemple lorsqu'un projet de construction susceptible d'être autorisé sur un terrain prêt à être construit doit être différé pendant une longue période. La jurisprudence ne pose pas de limite temporelle claire à partir de laquelle une expropriation matérielle doit être admise. Les circonstances du cas d'espèce sont déterminantes (ATF 109 Ib 20 consid. 4a). Selon la doctrine, une interdiction de bâtir de cinq à dix ans n'a généralement pas pour effet une expropriation matérielle (ATF 109 Ib 20 consid. 4a et littérature citée; Riva, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève, Zurich, Bâle 2016, N. 222-223 ad art. 5 LAT; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgestez, Handkommentar, Berne 2006, N. 68 ad Art. 5 RPG; Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève, Zurich, Bâle 2016, N. 65 ad art. 27 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, N. 114 ss). La question de savoir si une restriction importante à la propriété est donnée ou non ne peut en effet être résolue qu'après un certain temps, en principe dix ans, ou au moment de la planification définitive (Bühlmann/Kissling, in: Territoire & Environnement, Obligation d'indemniser en cas de dézonage, 4/2019, p. 16). La jurisprudence ne connaît d'ailleurs que quelques cas, supérieurs à dix ans, dans lesquels une interdiction temporaire de construire a conduit à l'octroi d'une indemnité (voir cas cités par Ruch, op. cit., N. 66 ad art. 27 LAT). S'agissant de l'instauration d'une zone réservée, celle-ci ne donne en principe pas droit à une indemnisation pour expropriation matérielle, dès lors qu'il s'agit d'une mesure provisoire ne portant pas, sauf cas exceptionnel, une atteinte au droit de la propriété pouvant être qualifiée de grave au sens de la jurisprudence (cf. arrêt 1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.1). Le Tribunal fédéral a confirmé cette analyse dans un arrêt récent et considéré que des restrictions temporaires à la propriété découlant de différentes mesures conservatoires d'aménagement prises en vue d'une modification de la planification d'une durée d'un peu plus de neuf ans, mais échelonnées sur une période de quatorze ans, restaient dans les limites générales admises pour considérer que la restriction ne constituait pas une expropriation matérielle (TF 1C_ 598/2023 du 29 janvier 2024 consid. 2.4).

c) En l'espèce, il convient tout d'abord de préciser quelles sont les mesures de planification concernées par la demande des recourants, respectivement les restrictions apportées à leur propriété.

La municipalité a mis à l'enquête publique le 17 juin 2017 une zone réservée qui prévoyait l'interdiction de toute nouvelle construction au sein de son périmètre, pour une durée de cinq ans. Par le truchement de l'art. 49 LATC, selon lequel la municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation, auquel est assimilée la zone réservée (voir AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 2 et les références citées), on peut admettre que les recourants ont été privés de leur droit de bâtir depuis cette date. L'art. 49 LATC ne donne en effet pas une faculté à la municipalité, mais constitue une obligation, l'autorité municipale étant tenue d'appliquer cette mesure (AC.2022.0136 du 5 avril 2023 consid. 4). C'est le lieu de préciser que la signature d'une convention de subventionnement entre la commune et l'Etat de Vaud en lien avec la révision des plans d'affectation n'introduit à elle seule aucune restriction légale de bâtir et n'a aucune incidence sur la validité des plans d'affectation en vigueur sur le territoire communal, qui demeure inchangée.

La zone réservée a été approuvée préalablement le 2 mai 2018 par le département compétent, de sorte que le délai de validité de cette mesure conservatoire a débuté à cette date (AC.2021.0172 du 28 janvier 2022 consid. 3b/cc). Les recourants se réfèrent à la date du rapport de l'examen préalable au sens de l'art. 56 de l'ancienne LATC (aLATC), désormais abrogée. Cet examen préalable doit être distingué de l'approbation préalable prévue par l'art. 61 aLATC, qui constitue le dies a quo du délai de cinq ans prévu à l'art. 46 LATC, conformément à la jurisprudence précitée (AC.2021.0172). Dès lors que le point de départ de la zone réservée est le 2 mai 2018 (date de l'approbation préalable), la zone réservée n'a été officiellement en vigueur que jusqu'au 1^er mai 2023.

Après une mise à l'enquête d'un projet de prolongation de la validité de cette zone réservée entre le 21 décembre 2022 et le 19 janvier 2023, le Conseil communal a adopté cette mesure le 3 mai 2023. A cette date, les recourants pouvaient penser que l'art. 49 LATC précité bloquait toujours la constructibilité de leur parcelle. On ignore quand la municipalité a finalement décidé de renoncer à poursuivre la procédure d'approbation de la prolongation de la zone réservée. La mesure étant toutefois devenue caduque, il faut admettre que l'interdiction de bâtir sur la parcelle litigieuse a été levée rétroactivement depuis le 2 mai 2023, seule la planification précédemment en vigueur restant alors applicable. Dans la mesure où la municipalité a maintenu une forme d'ambiguïté sur la situation juridique et n'a finalement informé les recourants que le 4 juillet 2024 de la caducité de la zone réservée, on ne peut leur reprocher d'avoir pensé de bonne foi que leur parcelle était encore sous le coup d'une restriction de bâtir jusqu'à cette date. On peut encore préciser ici que le site "geocommunes.ch" est un site internet développé par des instances privées et qui ne bénéficie d'aucun caractère officiel. Son contenu ne jouit donc pas d'une garantie d'exactitude, respectivement d'une quelconque foi publique, à laquelle les recourants pourraient se rattacher.

Le 28 février 2024, la municipalité a mis à l'enquête publique le nouveau PACom Hors-Centre. La procédure est toujours en cours à l'heure actuelle et, à la connaissance du tribunal, ce plan n'a pas encore été soumis à décision du Conseil communal. Depuis la mise à l'enquête du plan, qui prévoit que l'entier de la parcelle litigieuse est désormais affecté en zone non constructible, la délivrance d'une autorisation de construire n'est plus possible en raison de l'effet anticipé négatif prévu par l'art. 49 LATC.

d) A ce jour, un peu plus de sept ans et demi s'est écoulé depuis que la parcelle des recourants a fait l'objet d'une restriction du droit de bâtir le 17 juin 2017. On se situe assez nettement au-dessous de l'horizon des dix ans à partir duquel la jurisprudence a admis l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle. Au surplus, cette interdiction de bâtir n'est pas définitive. Elle résulte de mesures conservatoires combinées, fondées sur les art. 46 et 49 LATC, qui poursuivent un objectif identique d'intérêt public, à savoir de prévenir le risque de compromettre l'adoption de la future planification communale. Dans ces conditions, la situation de la parcelle litigieuse apparaît encore éminemment provisoire. A cet égard, il importe peu que le PACom Hors-Centre prévoie à ce stade de la procédure que le bien-fonds des recourants soit colloqué en zone de non bâtir. Cette planification n'a pas encore été approuvée par l'autorité cantonale compétente, ni même adoptée par le Conseil communal, de sorte que le statut de la parcelle litigieuse n'est pas définitif. Aucun autre élément spécifique au cas d'espèce ne permet d'arriver à une autre conclusion. En particulier, les recourants ne démontrent pas qu'ils auraient dû reporter sur le long terme un projet de construction qui aurait pu être approuvé. Le permis de construire délivré en 2009 est arrivé à échéance sans avoir été utilisé. Aucun projet de construction concret n'a ensuite été déposé auprès de la municipalité par les recourants avant la mise à l'enquête de la zone réservée. Dans ces conditions, les restrictions à la propriété des recourants ne peuvent pas être qualifiées de graves et ne remplissent pas les conditions nécessaires à l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle. Fondée sur des faits avérés et une jurisprudence établie, la décision de la DGTL n'est de surcroît pas arbitraire.

3.                      Les recourants invoquent l'existence d'une inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. au motif qu'un propriétaire qui voit son terrain déclassé ne peut plus construire dès la mise à l'enquête du PACom en vertu de l'effet anticipé négatif de ce plan (art. 49 LATC), mais ne peut toutefois pas obtenir une indemnisation avant l'approbation du plan. Les propriétaires dont le terrain est maintenu en zone à bâtir peuvent en revanche déposer une demande de permis de construire dès la mise à l'enquête publique du nouveau plan.

a) Selon l'art. 8 al. 1 Cst., tous les êtres humains sont égaux devant la loi. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré par cette disposition lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 146 II 56 consid. 9.1; 144 I 113 consid. 5.1.1). Il est de jurisprudence constante que ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue de cette garantie constitutionnelle, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle une zone réservée ou l'effet anticipé négatif d'un plan en voie d'élaboration (AC.2022.0350 du 16 novembre 2023 consid. 2c).

Ces considérations concernent plus particulièrement les conditions d'adoption de la zone réservée, qui conduisent à des restrictions du droit de bâtir pour certains propriétaires, à l'exclusion de certains autres. Au vu de la jurisprudence, les critiques des recourants ne pourraient donc être accueillies favorablement. De toute façon, cet aspect n'est pas l'objet de la décision attaquée qui se limite à statuer sur les conséquences de ces mesures en termes d'expropriation matérielle. Le grief des recourants se fondant sur l'égalité de traitement revient au final à contester la durée pendant laquelle ils sont tenus de tolérer une restriction de leurs droits de bâtir dans le cadre de mesures conservatoires, contrairement aux propriétaires dont les droits sont maintenus, point qui a déjà été abordé dans le considérant précédent, auquel il peut être renvoyé.

Le même constat s'impose s'agissant du fait que la commune n'a pas respecté le délai fixé initialement au 20 juin 2022 (voir mesure A11 du Plan directeur cantonal) pour adapter sa planification. S'agissant des conséquences de cet état de fait en termes de droit à une indemnité pour expropriation matérielle, ce grief revient à nouveau à s'interroger sur les conséquences qu'une durée prolongée de mesures conservatoires peut avoir sur le droit des recourants. Or, comme on l'a vu ci-dessus, au regard de la jurisprudence, le sacrifice demandé aux recourants, touchés par des mesures provisoires depuis un peu plus de sept ans et demi, n'est pas disproportionné par rapport aux autres propriétaires dont les droits à bâtir ne sont pas atteints.

4.                      Les remarques des recourants en lien avec le prélèvement d'une taxe compensant la plus-value résultant de mesures d'aménagement du territoire, en particulier s'agissant de l'affectation des recettes, sont sans pertinence pour l'espèce. La reconnaissance du droit à une indemnité pour expropriation matérielle est indépendante du mode de financement de cette indemnité par l'Etat. Au surplus, l'art. 67 al. 2 LATC anticipe les éventuelles difficultés d'alimentation du fond destiné au versement de l'indemnité en prévoyant que, en cas de manque momentané de trésorerie, l'Etat avance les ressources nécessaires.

Quant à la procédure suivie, qui consacre la DGTL comme autorité compétente pour rendre les décisions en la matière, elle résulte d'un choix délibéré du législateur et est donc parfaitement conforme aux art. 72 al. 1 LATC et art. 43a RLAT.

5.                      Selon les recourants, les conditions de l'art. 5 al. 2 LAT seraient déjà remplies dès que les mesures d'aménagement, même provisoires, causent des restrictions au droit de propriété. Comme on l'a vu, cette interprétation n'est pas conforme à la jurisprudence fédérale telle qu'exposée au considérant 2 ci-dessus. Les recourants estiment encore que l'art. 71 al. 2 LATC serait plus restrictif que l'art. 5 al. 2 LAT et donc non conforme au droit fédéral.

L'art. 71 al. 2 LATC énonce qu'est considéré comme inconvénient majeur toute restriction équivalant à une expropriation matérielle. Il se réfère donc expressément à cette notion. Or l'expropriation matérielle est une notion de droit fédéral. Dans ce domaine, il n'y a plus de place pour une réglementation cantonale divergente en matière d'indemnisation (ATF 109 Ib 114 consid. 3; Riva, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, N. 133 ad art. 5 LAT). Par conséquent, la notion d'expropriation matérielle de l'art. 71 LATC ne peut être comprise qu'en accord avec la jurisprudence fédérale et n'a pas de portée propre. On ne peut donc suivre les subtiles distinctions lexicales effectuées par les recourants à ce sujet, ni les conclusions qu'ils en tirent. La formulation de l'art. 71 LATC n'apparaît pas contraire au droit supérieur, à l'aune duquel il peut être interprété sans ambigüité. Ce grief doit donc être écarté.

6.                      Les recourants invoquent l'art. 37 al. 2 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711), qui prévoit que, si le droit à exproprier est déjà exercé dans les faits, l’exproprié est habilité à demander à l’autorité compétente d’ouvrir une procédure autonome d’expropriation. Cette loi n'est pas applicable au cas d'une expropriation matérielle résultant d'une mesure d'aménagement (voir art. 5 LEx et arrêt TF 1C_390/2023 du 25 janvier 2024 consid. 3.3). La référence à cet article n'est donc pas pertinente dans le cas présent.

7.                      Les recourants contestent encore les frais que la décision entreprise met à leur charge à hauteur de 1'600 francs. Ils estiment que cet émolument est malvenu compte tenu du sacrifice qui leur est imposé depuis 2017 et des nombreuses fausses allégations contenues dans la décision attaquée. Cet émolument devrait selon eux être pris en charge par le fonds d'aménagement du territoire au sens de l'art. 67 LATC.

a) Selon l'art. 45 LPA-VD, hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision. Selon l'art. 11 du règlement fixant les émoluments en matière administrative du 8 janvier 2001 (RE-Adm; BLV 172.55.1), il peut être perçu pour toute autre décision, autorisation, déclaration ou attestation non spécialement prévue dans le présent règlement, un émolument de Fr. 20.- à Fr. 1860.-. Le RE-Adm se base sur l’art. 1 de la loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d’Etat de fixer, par voie d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d’Etat ou de ses départements (LEMO; BLV 172.55). Cette disposition confère à l’art. 11 RE-Adm une base légale suffisante, dès lors que l’émolument est versé à raison des frais engendrés par le prononcé d’une décision formelle (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 7a).

L’émolument représente la contrepartie de la fourniture d’un service par l’Etat (ATF 135 I 130 consid. 2). Comme sous-catégorie des contributions causales, l’émolument doit obéir au principe de l’équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, qui veut que le montant de la contribution exigée soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie. Pour que le principe de l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation (cf. AC.2011.0220 précité consid. 6b et les références citées).

b) En l'occurrence, l'émolument requis correspond à 10 heures de travail à 160.-fr./heure. L'autorité intimée a précisé que ces heures étaient justifiées au vu des nombreuses sollicitations (séance, téléphones, courriers, etc.) et du temps consacré à l'étude du dossier ainsi qu'à la rédaction de la décision querellée. Sur la base du dossier et au vu de la décision entreprise, il appert qu'un nombre de 10 heures de travail n'apparaît pas excessif compte tenu de la nature de la cause, de sorte que le montant de l'émolument peut être confirmé dans son montant. Quant au tarif horaire, il se justifie par les compétences techniques spéciales des collaborateurs de l'Etat requises pour le suivi du dossier et la reddition de la décision entreprise.

c) Selon l'art. 67 al. 1 LATC, le produit de la taxe (sur la plus-value) alimente un fonds géré par le département et destiné, outre la couverture des frais liés au prélèvement de la taxe et à la gestion de ce fonds, dans l'ordre de priorité défini ci-dessous: au versement de l'indemnité due au titre d'expropriation matérielle (let. a); aux mesures de protection et de reconversion de terres en surfaces d'assolement (let. b); aux mesures de protection ou de valorisation de la forêt en cas de défrichement (let. c). Il découle de cet article que l'affectation des recettes composant le fonds concerné fait l'objet de règles précises et que les émoluments de décision ne sont pas compris dans cette liste. Par conséquent, il n'est pas légalement possible d'imputer les frais de la décision entreprise au fonds de l'art. 67 LATC.

Au surplus, l'art. 48 LPA-VD prévoit qu'en procédure administrative, les frais sont en principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité. Dans ces conditions, c'est à bon droit que l'émolument de décision de fr. 1'600 a été mis à la charge des recourants.

8.                      Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, ni l'autorité intimée, ni la municipalité n'ayant consulté d'avocat.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 26 septembre 2024 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge solidaire des recourants.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 février 2025

 

                                                         La présidente:                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.